1 Oppnevnelse, mandat og arbeid
1.1 Mandat for energiutredningen
Ved kongelig resolusjon av 16. april 1997 nedsatte Regjeringen et utvalg for å vurdere energi- og kraftbalansen. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal utrede og vurdere energi- og kraftbalansen for Norge fram mot 2020. Produksjonen av vannkraft, størrelsen på kraftutvekslingen med utlandet og forbruket i ulike sektorer er eksempler på sentrale størrelser i energi- og kraftbalansen. Energibalansen skal omfatte det stasjonære energiforbruket.
Vurderingene av energi- og kraftbalansen skal ta utgangspunkt i ulike framskrivinger av balansene fram til 2020. Minst en av framskrivingene skal være basert på en utvikling hvor fornybare energikilder skal dekke det norske elforbruket i normalår.
Utvalget skal kartlegge viktige ytre forhold som vil påvirke energi- og kraftbalansen i Norge. Slike forhold omfatter for eksempel den økonomiske veksten, utviklingen i energimarkedene i Nord-Europa og internasjonale miljøkrav.
Verneplan I-IV skal legges til grunn som rammer for vern av vassdrag.
Utvalget skal utrede ulike tiltak som kan styrke produksjonen og begrense forbruket. Det er viktig at utvalget legger til rette for en bred drøfting av muligheter og begrensninger i utviklingen av et bærekraftig energisystem. Tiltakene må blant annet omfatte omlegging til mindre bruk av el til oppvarming.
Det må legges særlig vekt på å få vurdert hva som kan gjøres for å begrense forbruket. Det vil derfor være behov for å drøfte hva energi og elektrisitet vil bli brukt til i framtiden. Det er også viktig å få en bedre forståelse av hvordan energi- og elforbruket avhenger av tiltak som energiøkonomisering, prisendringer og reguleringer. Utvalget skal også analysere mulighetene og konsekvensene av en stabilisering av energiforbruket.
Hovedtrekkene i innretning og organisering av virkemidler skal stå sentralt i utredningen. Videre skal utvalget utrede de økonomiske og miljømessige konsekvensene av alle forslag til tiltak og virkemidler og av endringer i priser og reguleringer.
Framskrivingene av energi- og kraftbalansen skal utarbeides på grunnlag av ulike forutsetninger om ytre forhold og tiltak og vurderes ut fra miljøkonsekvenser i Norge og i andre land, ut fra mulighetene for verdiskaping og ut fra fordelingsmessige konsekvenser.
Utvalget forutsettes å ha kontakt med ulike faggrupper og interessegrupper.»
Utvalget hadde sitt første møte 14. mai 1997. Tidsfristen for utvalgets arbeid ble, i samråd med Olje og energiministeren, forlenget til 01.07.1998.
Utvalget hadde følgende sammensetning:
Kommunalråd Anne-Grete Strøm-Erichsen, Bergen Kommune, leder
Avdelingsleder Marit Lundteigen Fossdal, Energiforsyningens fellesorganisasjon
Konserndirektør Thor Håkstad, Norsk Hydro
Administrerende direktør Per Eggum Mauseth, Norsk Boligbyggelags Landsforbund
Forskningsdirektør Øystein Olsen, Statistisk Sentralbyrå
Leder Heidi Sørensen, Norges Naturvernforbund
Avdelingsleder Knut Weum, LO
Utvalget ble supplert med ordfører Olav Ulleren fra Tinn kommune fra 10. november 1997. Ulleren ble oppnevnt av Olje- og energiminister Marit Arnstad i brev av 5. desember 1997.
Sekretærer for utvalget var byråsjef, senere underdirektør Toril J. Svaan, som ledet sekretariatets arbeid, førstekonsulent Eli Jensen og rådgiver Torgeir Johnson.
Konsulent Hans Terje Mysen fra KPMG Management Consulting as har bistått sekretariatet i skrivearbeidet.
Sekretariatet har hatt en kontaktgruppe bestående av følgende medlemmer:
Rådgiver Rune Aslaksen, Finansdepartementet
Førstekonsulent Anne Gjerlaugsen, Miljøverndepartementet (tidligere i gruppen Jan Abrahamsen)
Underdirektør Torgeir Johnsen, Finansdepartementet (tidligere i gruppen Morten Berg)
Førstekonsulent Gry Hamarsland, Nærings- og handelsdepartementet
Rådgiver Lars Olaf Selnes, Nærings- og handelsdepartementet (tidligere i gruppen Trine Teialeret)
Rådgiver Inger Johanne Wiese, Miljøverndepartementet
Miljøverndepartementet har beskrevet miljø- og energiutfordringer. Nærings- og handelsdepartementet har beskrevet situasjonen for kraftkrevende industri og treforedling. Finansdepartementet har bidratt med beskrivelser av det eksisterende skatte- og avgiftssystemet.
1.2 Om bakgrunnen for oppnevnelse av utvalget
Ønsket om å utrede energi- og kraftbalansen mot 2020 ble utløst av erfaringene fra tørråret 1996, og må forstås i sammenheng med en stadig strammere kraftbalanse og utviklingen i internasjonal klima- og miljøpolitikk. Tørråret i 1996 viste tydelig hvor følsom vår vannkraftbaserte energiforsyning er for klimavariasjoner, og hvor avhengige vi er av importmulighetene for å opprettholde elforbruket på et tilnærmet uendret nivå når den innenlandske krafttilgangen svikter. Situasjonen i 1996 med høy kraftimport, prisstigning på elektrisitet og frykt for rasjonering, ga en stor oppmerksomhet og et stort engasjement om energibalansen og energipolitikken, i det politiske miljøet, i media og i opinionen.
Flere forhold har bidratt til et sterkere fokus på landets energisituasjon. Bakgrunnen for oppnevnelsen av utvalget må ses i sammenheng med både innenlandske forhold og ytre forhold:
Tørråret 1996
En strammere kraftbalanse og målet om egendekning med fornybare energikilder
Utviklingen på tilgangssiden i nabolandene, for eksempel hva som skjer med svenske kjernekraftverk og danske kullkraftverk
Spørsmålet om krafttilgangen til kraftintensiv industri
Konsesjonsbehandlingen til de to gasskraftverkene til Naturkraft AS
Liberalisering av energimarkedene i Europa
Internasjonal klima- og miljøpolitikk
Disse forholdene kan ikke ses isolert. Med økte overføringsforbindelser til nabolandene og økt integrasjon av energimarkedene, vil utviklingen i andre land i større grad enn tidligere få betydning for den norske energi- og kraftbalansen. Koblingen mellom energi og miljø har kommet høyt opp på dagsordenen i forbindelse med forhandlingene i regi av FN om å begrense utslippene av klimagasser, jf. møtet i Kyoto desember 1997.
Tørråret 1996
Vinteren 1995-96 var kald og snøfattig. Kulden bidro til høyt elforbruk både i Norge og Sverige. Fra årsskiftet og fram til senhøsten 1996 ga lite nedbør lave tilsig til kraftmagasinene i Sør-Norge. I de viktige månedene for tilsig, mai og juni, var tilsiget det laveste på 60 år. Resultatet var en historisk lav magasinfylling høsten 1996. I den mest kritiske fasen manglet det over 20 TWh i forhold til normalsituasjonen. Vannmangelen ga seg utslag i høye kraftpriser og en rekordhøy import. Det ble gjort forberedelser til rasjonering fram mot våren 1997.
Den kritiske situasjonen gled etter hvert over vinteren 1997. Brukbart med nedbør fra senhøsten 1996 og framover, reduksjon i elforbruket og god utnyttelse av importmulighetene gjorde at magasinsituasjonen gradvis ble bedre. Tørråret 1996 ga likevel en tydelig demonstrasjon av sårbarheten i et ensidig vannkraftbasert kraftproduksjonssystem.
Den lave magasinfyllingen 1996 førte til høye spotpriser på kraft (elspot). Spotprisen nådde en topp i uke 39 med et gjennomsnitt på 35,7 øre/kWh. Mange, men ikke alle energiverkene, økte prisene til sine abonnenter. Det var stor medieoppmerksomhet både om kraftsituasjonen og om prisene. Myndighetene iverksatte kampanjer for å få folk til å spare på strømmen. Resultatet av prisøkningene, medieoppmerksomheten og kampanjene var en merkbar reduksjon i elforbruket. Dette bidro til å gjøre situasjonen lettere utover vinteren 1997.
Kraftbalansen og målet om egendekning med fornybare energikilder
Med fortsatt vekst i elforbruket og begrenset utvidelse av den innenlandske produksjonskapasiteten, vil Norge i økende grad bli avhengig av kraftimport i årene som kommer. Kraftimporten vil blant annet være basert på fossile energikilder og dermed innebære miljøskadelige utslipp til luft i eksportlandene.
Arbeiderpartiregjeringen som oppnevnte energiutvalget, hadde som målsetting at det norske elforbruket i normalår skulle dekkes av fornybare energikilder. Dette er også den uttalte målsettingen til den sittende regjeringen.
Utviklingen på tilgangssiden i nabolandene
Takten i avviklingen av den svenske kjernekraftkapasiteten vil påvirke kraftbalansen i Norden og dermed også kraftbalansen i Norge i stor grad. En rask avvikling av denne kapasiteten vil gi stort behov for ny kapasitet. Når den svenske kjernekraften skal erstattes, kan norsk naturgass (til kraftproduksjon) være et aktuelt alternativ.
Krafttilgangen til kraftintensiv industri og treforedling
Krafttilgangen til kraftintensiv industri og treforedling har stor betydning for den norske kraftbalansen. Denne industrien står for grovt regnet en tredel av det totale norske kraftforbruket. Kraftforbruket i denne industrien er særlig følsomt overfor priser og andre vilkår for kraftleveransene. Forholdsvis små endringer i vilkårene kan gi betydelige utslag på den samlede kraftbalansen.
Konsesjonsbehandlingen av de to gasskraftverkene til Naturkraft AS
Naturkraft AS fikk oktober 1996 konsesjon av NVE til å bygge to gasskraftverk, ett på Kollsnes i Hordaland og ett på Kårstø i Rogaland. Konsesjonsvedtaket ble anket av en samlet miljøbevegelse, men Olje- og energidepartementet opprettholdt NVEs vedtak i juni 1997. For øyeblikket ligger Naturkrafts utslippssøknad til behandling i Miljøverndepartementet etter en klage på SFTs vedtak om igangsetting av forberedende byggearbeid på Kollsnes og Kårstø. Vedtak om utslippssøknaden forventes å foreligge i løpet av 1998. I mellomtiden har selskapene lagt gasskraftplanene på is. Det er imidlertid varslet søknader om flere andre gasskraftverk.
Det er stor uenighet om bygging av gasskraftverk i Norge. Både tilhengere og motstandere av gasskraft gir miljømessige begrunnelser for sine standpunkter. Tilhengerne argumenterer med at norsk gasskraftproduksjon vil bidra til en reduksjon i de totale nordiske utslippene av CO2, særlig når vi i økende grad synes å bli mer avhengig av import. Motstanderne har vektlagt at gasskraftverkene vil bidra til å øke de globale utslippene av den farlige klimagassen CO2 tilsvarende utslippene fra halvparten av den norske personbilparken, og at gassen kan anvendes mer miljømessig fornuftig i andre land og til andre formål.
Tidligere arbeiderpartiregjeringer har støttet prinsippet om norsk gasskraft, mens den sittende regjering er motstander av bygging av gasskraftverk i Norge. I april 1998 tok gasskraftsaken en ny vending ved at Norsk Hydro lanserte et konsept som innebærer at CO2 skilles ut før kraftproduksjonen.
I mange land vil bygging av gasskraftverk representere en miljømessig forbedring sammenlignet med alternativene, for eksempel hvis gasskraftverk erstatter kullkraftverk. En bakgrunn for at gasskraft har vakt så stor motstand i Norge, er at den norske kraftproduksjonen i utgangspunktet er praktisk talt forurensningsfri. Gasskraft vil innebære et helt nytt element i den norske energiforsyningen (på fastlandet), og vil gi en økning av de totale CO2-utslippene på 5-6 prosent for de to aktuelle prosjektene på Vestlandet.
Liberalisering av energimarkedene i Europa
Graden av, og takten i en eventuell liberalisering i EU vil være av interesse for den norske energiforsyningen på grunn av økte overføringsforbindelser og økt integrasjon av energimarkeder. Implementeringen av elektrisitetsdirektivet og gassdirektivet, og virkemidler i miljøpolitikken og avgiftspolitikken vil være viktige faktorer for utviklingen i Norge. Prisutviklingen på energi i Nord-Europa vil i større grad enn tidligere påvirke de norske energiprisene og vil dermed være en sentral faktor i vurderingen av den framtidige norske energi- og kraftbalansen.
En internasjonal avgiftspolitikk som i større grad enn til nå tar hensyn til miljøkonsekvensene av energibruk, vil gi høyere kraftpriser og øke verdien av den norske vannkraften. En slik avgiftspolitikk vil også styrke naturgassens posisjon i forhold til først og fremst kull, men også olje.
Internasjonal klima- og miljøpolitikk
På klimatoppmøtet i Kyoto i desember 1997 ble partene i klimaforhandlingene enige om en internasjonal forpliktende klimaavtale som vil redusere utslippene i landene som er bundet av avtalen, med 5 prosent. Klimaavtalen fra Kyoto og skjerpelser av denne kan legge sterke føringer på utviklingen av energiforsyningen i Norge, og kan bidra til å øke verdien på norsk vannkraft. Avtalens videre konkretisering vil ha betydning for hvilke krav som kan stilles til gasskraftproduksjon i Norge.
Oppsummering
Forholdene omtalt over, danner bakgrunnen for behovet for å utrede den framtidige energi- og kraftbalansen og klargjøre ulike målkonflikter. En sentral oppgave er å vurdere hvilke tiltak som kan settes inn for å oppnå en ønsket utvikling framover. Blant annet er det behov for å vurdere hvilke tiltak som kan bidra til å nå målet om at innenlandsk elforbruk skal dekkes av fornybare energikilder i normalår.
1.3 Avgrensning og presisering av mandat
Energiutvalget har fått mandat til å utrede og vurdere energi- og kraftbalansen fram mot 2020. Energibalansen skal omfatte det stasjonære energiforbruket. Utvalget har tolket dette slik at all energiforbruk i transportsektoren skal holdes utenfor drøftingene. Energiforbruket på sokkelen er ikke tatt med i drøftingene, med unntak av den delen som forsynes fra land.
Utvalget la opp til en disposisjon med en drøfting av sentrale forhold som kan påvirke energi- og kraftbalansen.
I den første delen av rapporten gjennomgås sentrale fysiske og økonomiske kjennetegn ved energiforsyningen. Rammvilkårene og organiseringen av energiforsyningen beskrives, og utvalget drøfter sentrale størrelser som har påvirket energiforbruket fram til i dag.
I den andre delen av rapporten beskrives internasjonale rammebetingelser som energiforsyningen må forholde seg til.
Mandatet la opp til at utvalget skulle legge til rette for en bred drøfting av muligheter og begrensninger for utviklingen av et bærekraftig energisystem. I del III beskrives sammenhengen mellom miljø og energiproduksjon, transport og forbruk av energi. Internasjonale avtaler knyttet til ulike typer miljøbelastning blir gjennomgått.
I følge mandatet skulle det legges særlig vekt på å få vurdert hva som kan gjøres for å begrense forbruket. I del IV drøftes enøkbegrepet. En del praktiske enøk-tiltak, og virkemidler som kan benyttes fra det offentliges side for å stimulere til energiøkonomisering blir gjennomgått.
Utvalget ble bedt om å utrede ulike tiltak for å styrke produksjonen. Tiltakene måtte blant annet omfatte omlegging til mindre bruk av el til oppvarming. I del V gjennomgår utvalget muligheter og begrensninger i forhold til å benytte vannbåren varme til oppvarming. Videre gjennomgås status og perspektiver for de ulike energikildene og energiteknologiene. Kraftoverføring, fjernvarme og mulighetene for en mer distribuert energiforsyning drøftes særskilt i egne kapitler.
1.4 Utvalgets arbeid
Utvalget har avholdt 26 møter.
Scenarioprosess
Utvalget valgte å gjennomføre en scenarioprosess med bistand fra Per Espen Stoknes i Semco as.
Beregningsgruppe
Utvalget valgte å opprette en beregningsgruppe for å ivareta arbeidet med de tekniske framskrivningene. Beregningsgruppen har bestått av følgende medlemmer:
Utvalgsmedlem Øystein Olsen, Statistisk sentralbyrå (leder)
Leif Alm, Institutt for energiteknikk
Rune Aslaksen, Finansdepartementet
Torstein Bye, Statistisk sentralbyrå
Erling Holmøy, Statistisk sentralbyrå
Thore Jarlset, Norges vassdrags- og energiverk
Eli Jensen, Olje- og energidepartementet
Trine Teialeret, Nærings- og handelsdepartementet
Inger Johanne Wiese, Miljøverndepartementet
Beregningsgruppen har hatt 4 møter. I tillegg har det vært utstrakt uformell kontakt mellom sekretariatet, Statistisk Sentralbyrå og Institutt for energiteknikk.
Fornybare energikilder og energiteknologier
Utvalget opprettet i mars en gruppe til å gjennomgå tekstene for kapitlene om fornybare energikilder og energiteknologier. Gruppen bestod av tekstforfatterne og andre ressurspersoner fra Institutt for energiteknikk (IFE), KanEnergi as, Norges vassdrags- og energiverk (NVE), Norges teknisk- naturvitenskaplige universitet (NTNU), SINTEF Energiforskning as og Norsk Hydro (forskningsenteret, Porsgrunn) foruten Olje- og energidepartementet (OED).
Det ble avholdt 2 dagsmøter hvor man gikk igjennom de aktuelle tekstene. I perioden fram til trykkedato er det fra samtlige fagmiljøer kommet inn verdifulle kommentarer i prosessen med å komplettere tekstene og utarbeide potensialer for de ulike energikildene. Arbeidet har avdekket en viss uenighet angående potensialene for sol- og bioenergi.
Deltakere på utvalgsmøtene
Eksterne fagpersoner og organisasjoner har i nødvendig grad vært trukket med i møtene. Dette gjelder representanter fra Senter for økonomisk analyse (ECON), SINTEF, Institutt for energiteknikk, Norges vassdrags- og energiverk, Worldwatch Institute Norden, Statistisk sentralbyrå, Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF), Oslo Energi Enøk, Norges forskningsråd (NFR), Statkraft SF, Shell Corporate Centre, Center for International Climate and Environmental Research - Oslo Cicero, Statoil, Odda Smelteverk, Prosessindustriens landsforbund (PIL), Energiselskapet Asker og Bærum, NTNU, Elkem, Energidata, Tore Gjerløw, Norsk Bioenergiforening (NOBIO), Fritjof Nansens Institutt, Naturgass Vest, Stavanger Energi, Nansen Senter for miljø- og fjernmåling, COTO AS, Energiforsyningens fellesorganisasjon (EnFO), Dag Noren Nextwork Ekman AB, IGP Energidata AS.
Utredninger
For å bidra til det faglige grunnlaget for vurderingene, valgte utvalget å få gjennomført noen utredninger fra eksterne forsknings- eller utredningsmiljøer:
KanEnergi as: Beskrivelse av solenergi, geotermisk energi, stirlingmotoren, bioenergi og bølgeenergi.
Institutt for energiteknikk: Beskrivelse av hydrogen, brenselceller og framskrivninger av energi- og kraftbalansen ved hjelp av Markalmodellen (IFE/KR/F-98/090 Energi- og kraftbalansen mot 2020).
EFI-Energi, nå Sintef Energiforskning: Framskrivninger ved hjelp av Samkjøringsmodellen.
SINTEF Energi, nå Sintef Energiforskning: Beskrivelser av miljøkrav og avgassrensing, CO2-separering og deponering, NOx-reduksjon og rensing, CO-rensing og gasstransport.
Statistisk Sentralbyrå: Framskrivninger av energi- og kraftbalansen i alle scenarier ved hjelp av MSG-6- modellen og Normod-T-modellen. Vedlegg om «Prisfølsomheten ved etterspørsel etter elektrisk kraft», «Fordelingsvirkninger av elektrisitetsavgifter og tariffer», og «Energiproduksjon og forbruk i Norge mot 2020»
Energiselskapet Asker og Bærum as og EnFO: Beskrivelse av vannbåren varme og fjernvarme.
Oslo Energi Enøk (Barrierer/utfordringer/tiltak relatert til enøk samt tiltak rettet mot økt energifleksibilitet).
NTNU, Institutt for vassbygging: Beskrivelse av framtidsvisjoner, vannkraft.
NVE: Beskrivelse av energi- og energikilder, vannkraft, vindkraft, varmepumper, fossile brensler, kraftoverføring og fjernvarme.
SINTEF Energiforskning AS og EnFO: Beskrivelse av energisystemet
EnFO: Bidrag til beskrivelse av muligheter for å styrke produksjonen.
S. O. Remøe, Prokontra AS: Studie av enøk-politikken i utvalgte land og innspill til beskrivelser av virkemidler for å begrense forbruket.
ECON: Beskrivelse av kraftmarkedet i Norge-Europa - landstudier.
Fritjof Nansens Institutt: Beskrivelse av kjernekraft, desentral energiforsyning og ny teknologi.
Professor Johan Olaisen BI: Ny teknologi- kommentar til den vertikale aksen i scenariene.
E. Reinert, Norsk Investorforum: Teknologi og energi i kunnskapssamfunnet.
Ørnulf Seippel, Prosus: Miljøverdier og energipolitikk.