3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

3.1 Generelle vurderinger

I sitt arbeide har utvalget basert seg på at de grunnleggende rammebetingelsene for kraftforsyningen, energiloven av 1990 og konsesjonslovgivningen som regulerer krafttilgangen, ligger fast. Videre har utvalget lagt til grunn at mandatet bygger på de sentrale mål for energipolitikken. Disse omfatter:

• en sikker energiforsyning

• en effektiv utnyttelse av energiressursene med velfungerende kraftmarkeder

• en miljøtilpasset energiforsyning som bidrar til en bærekraftig utvikling

• unngå varig import av kraft og

• være selvforsynt med kraft fra fornybare energikilder i et normalår

Disse målene kan gi grunnlag for ulike målkonflikter, og det er ulike oppfatninger om hvilke mål som bør prioriteres. En viktig del av utvalgets arbeid har bestått i en avklaring og diskusjon av disse målkonfliktene.

Et sentralt utgangspunkt for utvalgets arbeid er den nære koplingen mellom energispørsmål og hensyn til miljøet. Produksjon og bruk av energi er viktig for velferd og et moderne samfunn, men medfører belastninger på natur og miljø. De negative miljøvirkningene kan være lokale, nasjonale og globale, jfr. kapittel 10. Utslipp av klimagasser til atmosfæren er et globalt problem. Energiforsyningen opererer også i et internasjonalt marked. Dette trekker i retning av at det er mest kostnadseffektivt å koordinere rammebetingelser for energisektoren generelt og tiltak mot klimautslipp spesielt på tvers av landegrensene. Gjennom Kyotoavtalen har en rekke land, deriblant Norge, forpliktet seg til å redusere eller begrense sine utslipp av klimagasser. Utvalget regner det som sannsynlig at internasjonale klimaavtaler vil bli skjerpet og utvidet i årene som kommer.

Stramme miljøkrav og tiltak for å oppfylle målene vil over tid kunne få betydelige følger for energimarkedene og for forbrukerne. Forbruk av fossil energi som gir utslipp av CO₂ til atmosfæren, bør globalt sett ikke fortsette å vokse. En fortsatt økning i energiforbruket som følge av økonomisk vekst bør i langt sterkere grad baseres på fornybare energikilder. Dette vil trolig gi et sterkt press på å omstille økonomien til et vesentlig mindre energiintensivt produksjons- og forbruksmønster.

Miljøutfordringene knyttet til energibruk understreker behovet for å få til en mereffektiv utnyttelse av energiressursene. Energi finnes i mange former, som har ulike kvaliteter. Felles for alle energibærere med høy energikvalitet, som for eksempel elektrisitet, er at de kan brukes til mange formål, jfr. kapittel 4. Oppvarmingsbehov kan derimot dekkes av energiformer med lavere kvalitet, som for eksempel vannbåren varme. Likevel dekker vi i Norge nærmere 70 prosent av oppvarmingstjenestene med elektrisitet. Skal vi unngå å sløse med elektrisitet, vil det over tid være nødvendig å dekke en større andel av oppvarmingstjenestene ved hjelp av energiformer med lavere kvalitet.

I den norske energiforsyningen står elektrisitet i en særstilling. Historisk sett har vi hatt rikelig tilgang til vannkraft, og dette har gitt lave kraftpriser både i forhold til andre energibærere og sammenliknet med kraftprisene i andre land. Dette har vært et fortrinn for Norge. Denne rikelige tilgangen på kraft, og det faktum at elektrisitet har blitt betraktet som en miljøvennlig varmekilde, har blant annet ført til at en betydelig andel av energibruken til oppvarmingsformål i Norge dekkes av elektrisitet.

3.1.1 En ny situasjon for den norske energi- og kraftbalansen

Veksten i elforbruket og den moderate veksten i ny produksjonskapasitet på 1990-tallet, har ført til at Norge fra 1993 har et elforbruk som overstiger produksjonsevnen i år med normale nedbørs- og tilsigsforhold (midlere produksjonsevne), se figur 3.1. I flere år på 1990-tallet har Norge på grunn av gode tilsig til kraftmagasinene hatt betydelig nettoeksport av kraft. I 1994 var det nær balanse mellom produksjon og forbruk, mens tørråret 1996 ga betydelig nettoimport i 1996 og 1997. I gjennomsnitt har kraftproduksjonen hittil på 1990-tallet vært 115,3 TWh, dvs. 2,4 TWh høyere enn midlere produksjonsevne (per 1. januar 1998). Det gjennomsnittlige nivået for produksjonen på 1990-tallet tilsvarer om lag dagens forbruksnivå.

En strammere kraftbalanse har bidratt til økt interesse for ny vannkraftutbygging, og aktuelle utbyggingsprosjekter har vakt sterk debatt og engasjement fra både tilhenger- og motstanderhold. Det mest omtalte og omstridte prosjektet er Øvre Otta hvor Regjeringen nylig sa nei til utbygging.

Alternativt kan det framtidige energibehovet kunne dekkes gjennom økt bruk av gass både til elektrisitet- og varmeproduksjon. Gassen gir mindre miljøbelastninger enn andre fossile brensler, særlig kull, men det er usikkert om et slikt inndekningsalternativ vil la seg gjennomføre i større omfang dersom Kyoto-avtalen blir ratifisert. Dette vil blant annet være avhengig av hvilken innretning den framtidige virkemiddelbruken vil få. Dersom hydrogenbasert gasskraft - som nettopp har blitt lansert - lar seg realisere, vil ikke klimagassforpliktelsene være noe til hinder for en vesentlig økning av elektrisitetsproduksjonen i Norge.

Kraftbalansen i Norge vil i betydelig grad bli påvirket av den framtidige utviklingen av industrien, spesielt den kraftkrevende industrien. Flere industrivirksomheter har lansert planer om å videreutvikle industrien i Norge, noe som vil øke energieffektiviteten men også det absolutte energibehov. På den annen side vil deler av industrien kunne bli avviklet dersom energiprisen blir høyere enn hos konkurrentene. Dette ville også kunne ramme en rekke lokalsamfunn. Utvalget har ikke vurdert hvilken innretning de framtidige kraftkontraktene bør ha, men har gjennomført en rekke virkningsberegninger som følge av økte avgifter og like priser til alle brukergrupper, se kapittel 33-35.

Kraftbalansen vil også i høy grad bli påvirket av forbruket i husholdningene og tjenesteytende sektorer. Det er viktig å systematisk satse på tiltak som kan få ned forbruket og øke energieffektiviteten. I denne sammenheng spiller utbyggingsmønsteret framover stor rolle, liksom arbeidet med å forbedre den eksisterende bygningsmasse.

Kilde: NVE og SSB

Med fortsatt vekst i elforbruket og begrenset utvidelse av den innenlandske produksjonskapasiteten, vil Norge i økende grad bli avhengig av kraftimport i årene som kommer. Kraftimporten vil blant annet være basert på fossile energikilder og dermed innebære miljøskadelige utslipp til luft i eksportlandene.

Kraftutvekslingen med utlandet kopler Norge til kraftmarkedene i nabolandene. Dette trekker i retning av en utjevning av norske kraftpriser i forhold til prisene i våre naboland. Utvalget vil peke på at fortsatt vekst i økonomien generelt, vil øke det elspesifikke forbruket, og presset på energikilder, primært vannkraft, blir større. Kraftprisene i Norge kan øke over tid på grunn av knapphet og/eller ved at miljøkostnader inkluderes i prisene. Andre energiformer, som fornybare energikilder vil dermed kunne bli mer lønnsomme, og deler av oppvarmingsbehovet vil kunne dekkes av ulike systemer, blant annet vannbåren varme. Utvalget mener dette er viktig og har i tråd med mandatet spesielt arbeidet med anbefalinger på dette området.

3.1.2 Internasjonale miljøutfordringer

Ideelt sett bør virkemidler for å redusere miljøproblemene koordineres og være harmoniserte over landegrensene. Norge bør være en pådriver for ambisiøse, internasjonale miljøavtaler. Internasjonalt harmoniserte klimaavgifter eller system for omsetning av utslippskvoter mellom land er eksempler på tiltak som bidrar til økt kostnadseffektivitet i miljøpolitikken. Formålet med internasjonalt harmoniserte miljøtiltak er at tiltakene blir iverksatt direkte mot de sidene av produksjon og transport av energi som gir opphav til skadelige utslipp eller naturinngrep. Jo mer et internasjonalt avgiftssystem fanger opp de totale miljøhensyn, desto mindre blir behovet for nasjonale tiltak for å sikre en rasjonell utnyttelse av energiressursene.

Ved utarbeidelsen av scenarier for den norske energi- og kraftbalansen til 2020 har utvalget analysert virkninger på norsk økonomi generelt og kraftmarkedet spesielt av at det gjennomføres internasjonalt harmoniserte tiltak mot klimautslipp. Nye avgifter på fossile brensler eller gjennomføring av andre tiltak som øker produksjonskostnadene i kraftproduksjon, vil gi økte elpriser også i Norge. Beregningene i kapittel 34 viser blant annet at elforbruket dempes i forhold til en situasjon uten internasjonale klimatiltak, men at denne prisøkningen alene ikke er tilstrekkelig til å oppnå en stabilisering av det stasjonære forbruket.

Det er usikkert hva slags tiltak ulike land vil iverksette for å oppfylle sine forpliktelser i Kyoto-avtalen. Utvalget har tatt til etterretning at det vil ta tid før det blir oppnådd internasjonal enighet om bruk av produksjonsavgifter. I påvente av at det oppnås internasjonal enighet om bruk av virkemidler, bør det enkelte land finne fram til virkemidler som bidrar til å begrense energiforbruket og redusere utslippene av klimagasser. I industrien har frivillige avtaler om å begrense energiforbruket den senere tid fått oppslutning i flere land. Nasjonale virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og for å begrense veksten i energiforbruket bør innføres på en slik måte at de også tar hensyn til virksomheter som konkurrerer på et internasjonalt marked.

Manglende prising av miljøkonsekvenser innebærer at markedet vil gi et for høyt energiforbruk og dermed et for høyt forbruk av naturressurser. Med fortsatt økonomisk vekst og uten at det iverksettes spesielle tiltak er det grunn til å regne med fortsatt betydelig vekst i energiforbruket til stasjonære formål i Norge. En illustrasjon av en slik mulig utvikling er gitt i scenariet «Stø kurs», som er presentert i kapittel 32. Dersom i tillegg tilgangen av nye kraftprosjekter begrenses, slik tendensen har vært de siste årene, vil Norge kunne oppleve mange år med en betydelig nettoimport av kraft.

Dette reiser spesielle spørsmål knyttet til forsyningssikkerhet, og innebærer muligheter for å oppleve brå endringer i markedssituasjonen som en følge av en endret kraftsituasjon eller energipolitikk i andre land. Samtidig vil et høyt nivå på det innenlandske forbruket som dekkes dels av kraftimport, kunne bidra til å opprettholde eller øke utslipp av CO₂ i andre land. I dagens situasjon dekkes deler av den norske kraftimporten ved dansk kullkraft. Redusert innenlandsk elforbruk vil medføre mindre behov for import og økt mulighet for eksport, som igjen vil kunne føre til lavere CO₂-utslipp i våre naboland. Samtidig vil tiltak for å begrense energiforbruket bety at Norge pådrar seg en kostnad, på samme måte som våre naboland gjør gjennom energispareprogrammer og energiavgifter. Når Danmark skal oppfylle sine forpliktelser under klimaavtalen vil det også være usikkert hvorvidt Danmark vil kunne opprettholde sin krafteksport til Norge.

Innenfor scenariene som er presentert i kapittel 32-35 er det gjort framskrivninger av hvor mye vannkraft det ville være samfunnsøkonomisk lønnsomt å bygge ut. Disse framskrivningene viser at når det forutsettes internasjonale tiltak mot klimautslipp, blir det bygget ut ny vannkraft på rundt 20 TWh innen 2020, samtidig som det eksporteres tilsvarende mengder kraft. Når slik eksport blir lønnsom skyldes dette primært at de internasjonale CO₂-kvoteprisene øker verdien til norske vannkraftressurser. Utvalget ønsker å gjøre spesielt oppmerksom på at en så omfattende vannkraftutbygging, samtidig som det er høy eksport, ikke nødvendigvis vil la seg gjennomføre eller være politisk ønskelig.

3.1.3 Begrensing av energiforbruket ved nasjonale virkemidler

I fravær av harmoniserte tiltak internasjonalt, kan en begrensning av energiforbruket innenlands oppnås på flere måter. Utvalget vil framheve at det andre hovedelement i Norges energipolitikk bør være å forbedre energieffektiviteten . Utvalget vil anbefale at en prioriterer tiltak som har som siktemål å forbedre markedets funksjonsmåte. Dette kan omfatte tiltak som fjerne eller dempe barrierer for energiøkonomisering, få tydeligere prissignaler til sluttbruker, innføring av merking og energistandarder på utstyr og bygninger, gjøre overføringstariffer mer kostnadseffektive og stimulering av tredjepartsfinansiering.

Et mål om en vesentlig reduksjon av veksten i energiforbruket kan neppe nås uten at prisene til forbrukere heves. En slik reduksjon av energiforbruket innenlands, utover det som følger av økte kraftpriser internasjonalt, kan skje ved at forbruksavgiftene på energi økes. På sluttbrukersiden fører høyere forbruksavgifter på elektrisk kraft til at alternative former for oppvarming, for eksempel vannbåren varme og bioenergi, blir mer lønnsomme. Dersom avgiftene på fyringsolje også øker harmonisert med el-avgiften, vil norske utslipp av CO₂ på sikt kunne gå ned.

Utvalget vil imidlertid peke på at generelle forbruksavgifter på olje og elektrisitet påvirker norsk økonomi og kraftmarked på annen måte enn internasjonalt harmoniserte miljøavgifter. For det første vil økte avgifter i Norge føre til et fall i produsentprisen på elektrisitet riktignok begrenset av engrosprisen på kraft hos våre handelspartnere. Dette reduserer lønnsomheten til vannkraft og andre, fornybare energiformer, som for eksempel vindkraft. For det andre vil økte el-avgifter kunne komme i konflikt med hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet, jfr. kap 5. Med en kraftig økning av satsene for el-avgift, vil det blant annet kunne oppstå et press fra nye grupper om fritak for avgift. Høye el-avgifter kan, for det tredje, ha uheldige fordelingseffekter blant ulike forbruksgrupper.

I kapittel 34-35 presenteres et sett med beregninger som blant annet drøfter mulighetene for å stabilisere det stasjonære energiforbruket på 1996-nivå fram til 2020. Beregningene viser at en internasjonalt harmonisert CO₂ -avgift økende til 400 kroner per tonn CO₂ innen 2015 i seg selv ikke er tilstrekkelig til å stabilisere energiforbruket. Med en videreføring av dagens avgiftsstruktur og industrikontrakter, viser beregningene videre at el-avgiften i Norge må øke med 7 prosent i året for å oppnå stabilisering av det stasjonære energiforbruket. Det ville bety at el-avgiften øker gradvis fra dagens nivå på 5,75 øre/kWh til nærmere 30 øre/kWh i år 2020.

Vesentlige økninger av forbruksavgiftene på energi vil ramme ulike forbrukergrupper ulikt dersom fordelingsvirkninger ikke kompenseres. En betydelig del av boligmassen, særlig den kollektive bebyggelsen i tettstedene, benytter utelukkende elektrisitet til oppvarming. Kostnadene ved å investere i utstyr som kan benytte andre energiformer er høye. For disse gruppene kan en økning i el-avgiften få klar betydning for boutgiftene. Økte forbruksavgifter kan også utløse sterkere krav i lønnsoppgjørene. Disse forholdene ville gjøre det aktuelt å utforme virkemidlene slik at uheldige fordelingsvirkningene blir forebygget eller dempet. Dette kan innebære støtte til omlegging av energisystemet og / eller at avgiftene utformes progressivt.

Beregninger som utvalget har fått utført, indikerer at en økt (proporsjonal) forbruksavgift på elektrisitet har ugunstige fordelingseffekter, se avsnitt 16.2. En flerleddet (progressiv) el-avgift på husholdningenes forbruk, har ifølge analysen klart bedre fordelingsegenskaper. Utvalget har ikke i detalj drøftet hvordan en flerleddet avgiftsordning skulle utformes. Den bør, om den innføres, utformes slik at den premierer nøkternt og redusert forbruk.

En slik økning kan være et aktuelt tiltak gitt en målsetting om å begrense i vesentlig grad - eller stabilisere - det stasjonære energiforbruket. Utvalget har ikke foretatt noen grundig vurdering av de praktiske vanskelighetene ved et flerprissystem, men vurderer dette som et aktuelt alternativ hvis forbruksavgifter skal heves vesentlig fra dagens nivå.

3.2 Nærmere om tiltak for å begrense forbruket

Framskrivningene av scenariet «Stø Kurs» viser at uten nye tiltak for å dempe forbruket, vil vi oppleve en sterk økning i kraftforbruket, spesielt i alminnelig forsyning. Dette viser at det er på forbrukssiden at de største utfordringene ligger for å oppnå målsetningen om et energisystem som bidrar til en bærekraftig utvikling.

Utvalget har vurdert en rekke tiltak som kan bidra til å begrense forbruket. Det må fortsatt satses både på offentlig finansierte tiltak og på å utvikle reguleringer og styringsformer slik at en unngår å basere seg på høyere priser til forbrukerne alene. Tiltak kan også rettes inn mot å forebygge uheldige fordelingsvirkninger av høyere elpriser. Det vil være viktig å få til en oversiktlig virkemiddelbruk.

Godt fungerende markeder kan bidra til å sikre energieffektivitet i energiproduksjon, transport og forbruk av energi. For myndighetene er det derfor viktig å legge til rette for markedene ved å søke etter tiltak som kan styrke konkurransen. Dette gjelder både for energimarkedene, energirelaterte tjenester og markedene for energiforbrukende utstyr i husholdninger og næringsliv. Det vises til drøftingene i kapittel 14, 15 og 18.

En økt overgang fra direkte elektrisk oppvarming til bruk av vann- eller luftbaserte oppvarmingssystemer vil kunne gi en øket grad av fleksibilitet i energiforsyningen. Dette gir dessuten mulighet til å utnytte lokale energiressurser som bioenergi, lavtemperatur energikilder ved bruk av varmepumper, spillvarme m.m. Ved å ha tilgang til flere energibærere i systemet øker dessuten leveringssikkerheten ved avbrudd i et system.

Regjeringen har for øvrig nylig gjennomgått energiutfordringene innen boligsektoren på bakgrunn av FNs HABITAT-konferanse og pekt på behovene for bedre energiløsninger for å begrense og effektivisere forbruket.

Et samlet utvalg foreslår følgende tiltak:

Disse tiltakene blir beskrevet nærmere i det følgende.

3.2.1 Installasjon av mer avansert måleutstyr, bedre pris- og forbruksinformasjon til sluttbrukere

Erfaringen har vist at det er viktig å gi sluttbrukere bedre oversikt over sitt energiforbruk og kostnadene knyttet til dette. Tiltaket med å sende ut regninger hvert kvartal med etterskuddsvis avregning av forbruket og grafisk illustrasjon av forbruksutviklingen er et viktig skritt i denne retningen, jfr. kapittel 18. Et viktig tiltak kan være å stimulere distribusjonsverkene til å ta i bruk mer avansert måleutstyr som kan bidra til å gi forbrukerne bedre oversikt over forbruk og priser. Dette gjør det mulig med fjernavlesning av forbruket og løpende informasjon til sluttbrukerne (toveiskommunikasjon). Et slikt opplegg muliggjør blant annet fleksibilitet i strømforbruket, dag/nattsenkning av temperaturen og avansert tariffering.

Utvalget anbefaler:

• installering av avansert måleutstyr med toveiskommunikasjon mellom e-verk og sluttkunde

3.2.2 Strategiske offentlige innkjøp og teknologikonkurranser

Utvalget registrerer at det ikke er omfattende aktivitet for å fremme energiproduktiv teknologi ved strategiske offentlige innkjøp og teknologikonkurranser, jfr. avsnitt 17.3. Ny energieffektiv teknologi er imidlertid den viktigste faktoren som fremmer energieffektivitet. Å knytte innkjøpspolitikk opp mot strengere energistandarder kan virke innovasjonsstimulerende på markedet.

Utvalget anbefaler:

• Stat og kommune bør benytte strategiske offentlige innkjøp og teknologikonkurranser som et ledd for å fremme energiøkonomisering

3.2.3 Stimulere til tredjepartsfinansiering av enøk

Selv med en godt tilrettelagt informasjonsvirksomhet, vil den enkelte forbruker ikke ha full oversikt over sine enøkmuligheter, over mulighetene for å benytte ulike energiformer eller til å styre forbruket avhengig av forholdene i nettet og markedene. Det kan også være andre barrierer mot energiøkonomisering. En tredjepart, som for eksempel et energiverk, kan imidlertid ha slik kompetanse og muligheter for å finansiere tiltak. Dersom det faktisk er lønnsomme enøktiltak kan dette være et forretningspotensial for en tredjepart. Tredjepartsfinansiering (TPF) av enøk har vært forsøkt i flere land. Det vises til nærmere omtale i kapittel 18.6. Det viktigste tiltaket for å stimulere til tredjepartsfinansiering er trolig å synliggjøre alle kostnadene, og variasjonene i kostnadene ved energiforbruket, jfr. tiltak 3.2.1. Også en videreutvikling av overføringstariffene kan være med på å fremme tredjepartsfinansiering, jfr. tiltak 3.2.5.

For finansieringsinstitusjoner vil finansiering av enøk og alternativ energi være aktuelt dersom det kan dokumenteres at tiltakenes risiko, avkastning og transaksjonskostnader er akseptable. Standardisering av kontrakter og finansavtaler, bruk av måle- og verifikasjonsdokumenter og sertifisering av utstyr og tjenesteleverandører kan bidra til å skape et bedre fungerende marked for denne type tjenester. Også statlig risiko-garanti kan være et aktuelt virkemiddel.

Utvalget anbefaler:

• Stimulere utviklingen av et kommersielt tilbud om tredjepartsfinansiering av enøk, primært ved å utarbeide informasjon om og standarder for TPF-kontrakter.

3.2.4 Frivillige avtaler

Frivillige avtaler mellom industrien og myndighetene om miljø- og energisparingstiltak benyttes i enkelte land. Hensikten er å utløse tiltak som ellers ikke ville være lønnsomme for industrien, mot at myndighetene bidrar med skreddersydde tiltak for å stimulere utviklingen. Avtalene bør være mest mulig konkrete og målrettede. Frivillige avtaler kan også være egnet som overgangsordninger eller supplement til omsettbare kvoter i en framtidig internasjonal kvotehandel. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 17.2.

Utvalget anbefaler:

• Utvide ordningen med frivillige avtaler om reduksjon av energiforbruk i industrien og annen næringsvirksomhet.

3.2.5 Gjøre overføringstariffer mer kostnadsriktige

Det er både knyttet mål om effektiv utnyttelse av nettet, og fordelingshensyn til utformingen av overføringstariffene. Det synes også som om overføringstariffen kan ha betydning for innfasing av ny fornybar energi. Dette åpner for målkonflikter. Tariffen kan få betydning både for effektbalansen og energibalansen. En avklaring av overordnede mål for oppbyggingen av tariffene synes nødvendig. Det vises til drøftinger i kapittel 27 og 28.

Utvalget anbefaler:

• Gjennomgå ordningen med overføringstariffer for å gjøre dem mer kostnadsriktige.

3.2.6 Utvikling av energisertifikat for nye og eksisterende bygninger

Utvalget registrerer at det pågår standardiseringsarbeide for energieffektiv teknologi internasjonalt. Energibevisstheten ved bygging og omsetning av bygninger bør styrkes. Dette er en svakhet ved markedet som trolig kan endres dersom det opprettes en form for energisertifikat for bygninger. Et slikt sertifikat kan inngå i en standard for bygningsfakta og bedre informasjonen i markedene. Dette vil bidra til at energirelaterte forhold blir satt mer i fokus. Det vises til drøfting av generelle energistandarder for bygg i avsnitt 17.5.

Utvalget anbefaler:

• Etablere en standard for energieffektivitet i bygninger.

3.2.7 Omorganisering av enøk-virksomheten

Enøkvirksomheten synes å være fragmentert, jfr. kapittel 18. Både sentrale myndigheter, energiverkene, de regionale enøksentra, fylkeskommunale og lokale myndigheter er involvert. Også forbrukerrådet er engasjert i enøksaker. En større satsing på enøk krever at organiseringen blir mer målrettet. Det anbefales at det gjennomføres en evaluering av den nåværende enøk-organiseringen.

En bedre målretting av enøkpolitikken kan skje ved at det opprettes et sentralt enøk-organ, som skal forvalte enøkvirksomheten. Arbeidsoppgavene til enøk-organet kan blant annet omfatte:

Utvalget anbefaler:

• Opprette et sentralt enøk-organ for målrettet gjennomføring av enøk-politikk

3.2.8 Økte avgifter på forbruk av elektrisitet og fyringsolje gitt mål vesentlig reduksjon av energiforbruket

Utvalget viser til problematiseringen som er foretatt i avsnitt 3.1.3 om stabilisering. Gitt at det er politisk ønskelig med kraftig reduksjon eller stabilisering av forbruket vil utvalgets flertallbestående av Anne-Grete Strøm-Erichsen, Thor Håkstad, Per Eggum Mauseth, Heidi Sørensen, Olav Ulleren og Knut Weum anbefale følgende:

• En gradvis økning av forbruksavgiftene på elektrisitet og fyringsolje vil bidra til å begrense veksten i energiforbruket samt redusere utslipp av klimagasser, jfr. kapittel 34. Økte avgifter vil også fremme overgang fra bruk av elektrisitet til oppvarmingsformål til mer fleksible luft- og vannbårne systemer. Avgiftene bør omfatte alminnelig forsyning av elektrisitet og all stasjonær bruk av fossile energibærere utenom internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv.Energiavgiftene bør innføres over en periode på tre til fem år etter at politisk vedtak er fattet. En gradvis innføring vil gjøre forbrukere i stand til å forberede seg og planlegge enøkordninger, samt muliggjøre oppbygging av kapasitet hos leverandørene av enøk-produkter og tjenester.En innføring av økte energiavgifter innrettes slik at fordelingsvirkningen blir best mulig. Utvalget har vurdert en flerleddet (progressiv) avgiftsform og vil tilrå at de praktiske forhold i denne forbindelse utredes nærmere med hensyn på konsekvenser for husholdningene, industrien og tjenesteytende sektorer, jfr. drøftingene i avsnitt 16.2. Hensikten må være å bidra til et nøkternt og redusert forbruk. Inntekter fra en slik avgift bør særlig benyttes til tiltak for energiøkonomisering, forskning på ny energi- og renseteknologi og andre tiltak som begrenser forbruk og fremmer energieffektivisering.

Utvalgets mindretall ved Marit Lundteigen Fossdal og Øystein Olsen vil peke på at dagens rammebetingelser for energimarkedet legger til rette for at energiprisene skal være effektive informasjonsbærere om ressursutnyttelsen både på tilgangs- og forbrukssiden. Når dette ikke skjer fullt ut, skyldes det i hovedsak at miljøkostnader i liten grad er reflektert i kraftprisene, samt manglende informasjon om priser og enøkmuligheter til sluttbrukerne. Internasjonalt harmoniserte avgifter som reflekterer miljøkostnadene på kraftproduksjon kan avhjelpe dette, i tillegg til forretningsbaserte enøktiltak som gir tydeligere prissignaler fram til forbrukerne.

Særnorske tiltak for å stabilisere energiforbruket til stasjonære formål vil kunne føre til store omstillingskostnader. De beregningene som utvalget har utført, viser at en betydelig begrensning av energiforbruket kan oppnås ved at kraftkrevende industri gradvis utsettes for markedsbaserte priser. Dersom disse næringene skal skjermes samtidig som en stabiliseringsmålsetning skal nås, vil det trolig være nødvendig med en kraftig økning av el-avgiftene betalt av andre forbrukergrupper.

Et system med flerleddet forbruksavgift, utvidet til også å gjelde næringsvirksomhet, vil ha uoversiktlige fordelingsvirkninger. I tillegg vil det kunne kreves betydelige ressurser til å administrere ordningen. Disse medlemmene vil understreke at en politikk som systematisk legger opp til store forskjeller i kraftprisene, både mellom sektorer og innen ulike forbruksgrupper, hindrer en effektiv ressursutnyttelse, og er i strid med sentrale prinsipper i energiloven. Det innebærer at kostnadene ved en politikk som tar sikte på å begrense forbruksveksten blir høyere enn nødvendig, jfr. kapittel 5.

3.2.9 Omlegging til luft- eller vannbårne systemer for oppvarming ved nybygg og omfattende rehabilitering av større bygninger.

Etter det utvalget har brakt på det rene er kostnadene ved å investere og drive vannbårne systemer jevnt over på linje med kostnadene ved å benytte elektrisitet til oppvarming i større bygg, jfr. kapittel 21. Dette gjelder både ved nybygging og rehabilitering. Lønnsomheten viser seg å være størst ved rehabilitering av eksisterende bygg. Årsaken er vesentlig at de høye investeringskostnadene fordeles på et større forbruk. Insentivene til å benytte vannbåren varme varierer imidlertid. Ved nybygging synes det ikke som at investorene alltid tar hensyn til de relativt lavere driftskostnadene ved vannbårne systemer fordi disse bæres av leietakerne. Investeringskostnadene tillegges derfor en uforholdsmessig stor vekt når utbygger skal vurdere oppvarmingsløsninger.

Kravene som legges til grunn for energibehov i nye bygninger stiller ikke krav til energieffektive tekniske anlegg. Eksisterende, mindre energioptimale løsninger kan kompenseres med for eksempel varmegjenvinner på ventilasjonsluft eller varmepumpe. Totalløsningen burde være energioptimal, derfor bør det stilles rammer i plan og bygningsloven slik at energiøkonomisk optimale løsninger blir gjennomført.

Utvalgets flertall ved Anne-Grete Strøm-Erichsen, Thor Håkstad, Per Eggum Mauseth, Heidi Sørensen, Olav Ulleren og Knut Weum anbefaler:

• Gjennom forskriftene i plan- og bygningsloven bør det stilles krav om legging av luft- eller vannbårne systemer for oppvarming ved nybygging og større rehabiliteringer. Tilskuddsordninger til overgang til luft- og vannbårne varmesystemer bør vurderes.

Utvalgets mindretall ved Marit Lundteigen Fossdal og Øystein Olsen vil understreke at miljøkostnadene knyttet til kraftproduksjon basert på fossile brensler kombinert med begrensninger i tilgangen på nye vannkraftprosjekter på sikt vil gjøre det lønnsomt å erstatte elektrisitet til oppvarmingsformål med ulike former for vannbåren varme. Det kan være fornuftig å stimulere til en slik overgang, i påvente av høyere energipriser internasjonalt. Disse medlemmen mener at det gjennom forskriftene i plan- og bygningsloven bør stilles krav om at energieffektiviteten og lønnsomheten på lang sikt ved ulike energisystemer blir utredet i forbindelse med nybygging og rehabilitering av næringsbygg og boligblokker.

3.2.10 Husbanken

En av de største årsakene til veksten i det stasjonære energiforbruk er det økte konsumet i husholdningssektoren, som blant annet er knyttet til økningen i husareal per capita. Husbanken stiller krav til at boligene som finansieres der skal være nøkterne, blant annet gjennom sine arealgrenser. Husbankhus skal i utgangspunktet ikke overstige 120 m2. Husbanken bør brukes som et virkemiddel for å fremme energieffektive boliger.

Utvalgets flertall ved Anne-Grete Strøm-Erichsen, Thor Håkstad, Marit Lundteigen Fossdal, Per Eggum Mauseth, Heidi Sørensen, Olav Ulleren og Knut Weum anbefaler:

• Husbanken bør fremme energieffektive boliger.

Utvalgets mindretall ved Øystein Olsen finner det ikke naturlig at Husbanken, som en finansieringsinstitusjon, skal ha en særskilt rolle på dette området. Dette medlemmet mener videre at tiltak for å fremme energieffektive løsninger i boliger ikke bør knyttes til størrelsen på boligene.

3.2.11 Redusere fastledd i overføringspris og kraftpris

Utvalgsmedlemmet Per Eggum Mauseth mener:

Overføringsprisen til husholdningskunder består av nettleien fastsatt i øre/kWh og et fastledd fastsatt som kroner per år. Fastleddet er likt for alle husholdningskundene som sogner til netteieren. Jo høyere fastledd e-verket tar, desto større prisforskjell per beregnet kWh blir det for kundene. Med bruken av høyt fastledd reduseres motivasjonen til å begrense forbruksvolumet. Mange energiverk opererer i dag med et fastledd også i den konkurranseutsatte kraftprisen. Et høyt fastledd leder til høyere pris per kWh for den som bruker lite strøm sammenliknet med den som bruker mye.

Utvalgets mindretall ved Per Eggum Mauseth anbefaler:

• Redusere eller differensiere fastledd i overføringsprisen og fjerne fastleddet i kraftprisen

3.3 Nærmere om tiltak for å styrke produksjonen

Det har vært et viktig energipolitisk mål for to regjeringer å unngå varig import av kraft og være selvforsynt med fornybare energikilder i et normalår. I dag dekkes deler av det norske kraftforbruket av import basert på fossile energibærere. I tillegg til tiltak for å begrense forbruket, trenger en derfor å styrke tilgangen. Siden nye vannkraftprosjekter alene ikke representerer noen langsiktig opsjon for vesentlige utvidelser av den norske elektrisitetsproduksjonen, er det viktig å stimulere til utvikling av andre fornybare energikilder. Dette krever blant annet en større satsning på nye fornybare enn hva vi har i dag.

Miljømessige målsettinger tilsier at selvforsyning med elektrisitet i størst mulig grad bør skje med fornybare energibærere. Denne målsetningen kan imidlertid komme i konflikt med energilovens forutsetning om at utbygging skal være basert på økonomiske lønnsomhet.

På tilgangssiden vil utvalget anbefale at en prioriterer tiltak som forbedrer markedets funksjonsmåte. Dette bør primært omfatte tiltak for å fjerne eller dempe barrierer for fornybare energikilder. Spesielle tiltak for å stimulere til introduksjon av nye fornybare energikilder, som vindkraft, solenergi, varmepumper og bioenergi, kan være nødvendig, dersom disse skal kunne spille en større rolle i den norske energiforsyningen.

En annen målsetning er at energiforsyningen bør være miljøvennlig og bidra til en bærekraftig utvikling. Utbygging av ny energiproduksjon kan bare bidra til bedring av miljøet dersom den erstatter annen energiproduksjon som har større negative miljøbelastninger. Et viktig tiltak for å styrke produksjonen av de fornybare energikildene er derfor innføring av internasjonalt harmoniserte avgifter direkte mot de sidene av produksjon og transport av energi som gir opphav til skadelige utslipp eller naturinngrep.

I følge beregningene i kapittel 32 til 35 er framtidig etterspørsel for energi så stor at i tillegg til fornybare energibærere bør Norge satse på å få fram og videreutvikle teknologiske løsninger for rensing og deponering av CO₂ fra gasskraft, slik som Hydrokraft, Carbon Black, og annet. Gasskraft vil representere en inndekningsløsning forutsatt at det ikke kommer i konflikt med Norges forpliktelser under internasjonale klimaavtaler.

I forkant av eventuelle internasjonalt harmoniserte klimaavtaler vil det være riktig å legge til rette for energiformer som på sikt uansett vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme, herunder vannbåren varme. Vannbåren varme, som ble nevnt under tiltak for å begrense forbruket, må også sees i sammenheng med de nye fornybare energikildene. Bygningsintegrerte solløsninger, biomasse og varmepumpe kan bli vesentlige bidragsytere for å erstatte kraft brukt til oppvarmingsformål og dermed frigjøre elektrisitet til mer el-spesifikke formål.

En nærmere drøfting av mulige tiltak på tilgangssiden er gitt i kapittel 30.

Utvalget foreslår følgende tiltak:

Alle disse tiltakene blir nærmere beskrevet i det følgende.

3.3.1 Vindkraft

De kartleggingene som er gjort av vindforholdene i Norge er relativt grove. Vindforholdene varierer betydelig lokalt. Et viktig konkurransefortrinn for vindkraft kan være at den kan bidra til å redusere tapene i nettet, selv om graden av dette trolig varierer. Det vises til drøftingene i kapitlene 23.3 og 28. På denne bakgrunn vil utvalget anbefale:

• Det må gjennomføres en kartlegging av aktuelle vindkraftprosjekter. Kartleggingen må omfatte en mer detaljert sammenfatning av vindforholdene, nettforholdene og miljøkonsekvensene for å finne de best egnede stedene.

• Lette rammebetingelsene for investeringer i vindkraft gjennom økonomiske stimuleringstiltak i en overgangsperiode.

3.3.2 Konsesjonsbehandling

Vannkraft er underlagt mer omfattende konsesjonsbehandling enn andre fornybare energikilder. Konsesjonsbehandlingen tar lang tid, gjerne 7 til 8 år. En viktig årsak er at tidsfristene for konsesjonsbehandling og høringsrunder ikke blir overholdt. Dette er en viktig hindring for ny vannkraftutbygging, jfr. kap 22 og 30.

Utvalget anbefaler:

• Kravene om å holde tidsfrister i konsesjonsbehandling og høringsrunder skjerpes spesielt for vannkraft.

3.3.3 Utredningsplikt vedrørende lokale energiløsninger

Energisituasjonen kan variere betydelig fra sted til sted i landet. Enkelte steder kan vindkraft være et godt alternativ, andre steder kan bioenergi være aktuelt. Forholdene kan ligge til rette for å benytte varmepumper andre steder. Avfall eller gass fra avfallsdeponier kan benyttes der forholdene ligger til rette for dette. I forbindelse med ilandføringsstedene for gass, kan det ligge til rette for å utnytte gassressurser. I tettsteder kan fjernvarme være lønnsomt. Lønnsomheten kan være størst i områder som har høye tap forbundet med kraftuttak. Temperatur og solforholdene kan også variere lokalt. Det kan derfor være variasjoner i hva som er de riktige tiltakene for å begrense forbruket både i industri, boliger, næringsbygg og kommunenes bygg.

Kunnskapen om de lokale forholdene, og mulighetene for å ivareta energihensyn i planleggingen, bør være størst hos de lokale myndighetene. Gjennom blant annet arealplaner og organiseringen av tomtepolitikken kan kommunen påvirke energiproduksjon og forbruk lokalt. Det vises til kapittel 14, 15 og 18 samt drøftingene i kapitlene om energitilgangen.

Utvalget anbefaler:

• Utredningsplikt for kommuner knyttet til energiløsninger for nyetableringer, arealplanlegging og større rehabiliteringer.

3.3.4 Fjerne reguleringsbarrierer for fjernvarme.

Norge er relativt ensidig basert på elektrisitet i energiforsyningen. Det betyr blant annet at det er en godt utbygd infrastruktur for elektrisitetsforsyning. Andre land har en mer differensiert energiforsyning. I tillegg til kraftledningene kan det være infrastruktur for gass og fjernvarme. Det kan også være utbygd bedre infrastruktur for bioenergi.

I Norge framstår manglende infrastrukturer for vannbåren varme i bygg og fjernvarme som den viktigste barrieren mot å ta i bruk nye fornybare energikilder og nye energiteknologier. Dette gjelder aktiv solvarme, nye former for bioenergi, geotermisk energi og varmepumper. Det påvirker også mulighetene for å benytte fjernvarme basert på ulike energikilder. Det vises til kapittel 21, 23, 25 og 30 for nærmere omtale av vannbåren varme, andre fornybare energikilder og energiteknologier.

Utvalget anbefaler å etablere infrastruktur for vannbåren varme for å bidra til å dekke veksten i energiforbruket. Dette er også en viktig faktor for å få en mer fleksibel energiforsyning. En første prioritet må være å fjerne eventuelle unødige hindringer som følger av offentlige reguleringer. Tiltakene bør omfatte:

• En vurdering av reguleringsregimene for ulike distribusjonsformer for å fjerne eventuelle hindringer mot utbygging av for eksempel fjernvarme.

• Vurdere tilskudd til etablering av fjernvarmenett hvor dette vurderes som samfunnsøkonomisk lønnsomt.

3.3.5 Forskning og utvikling

Både langsiktig forskning og forskning på mer moden teknologi er nødvendig for å fremme energieffektivitet og for å kunne møte framtidas utfordringer. Tidligere har forskningsrammene for nye energiteknologier variert betydelig over tid. Dersom den politiske målsetningen om å være selvforsynt med energi fra fornybare energikilder skal oppnås er det nødvendig å øke forsknings- og utviklingsaktiviteten.

Det tar tid å bygge opp forskningsmiljøer og det er viktig at ulike miljøer stimuleres til å samarbeide i forskningen. Like viktig er det å gjennomføre forskningsprogrammer for hvordan nye teknologier kan vinne fram på markedet.

Utvalget anbefaler:

• Sørge for stabile rammer for forskning og utvikling av nye energiprodukter, effektivisering av energiproduksjon og anvendelse av ny teknologi.

3.3.6 Fjerne skillet mellom Samlet plan kategori I og II

Fra utbyggingshold trekkes Samlet plan fram som en viktig barriere for investeringer i ny vannkraftkapasitet. Samlet plan ble utviklet tidlig i 1980- årene ut fra de forutsetningene og de kunnskapene som forelå den gang. En innvending mot Samlet plan er at prosjektenes tekniske løsninger ikke er oppdatert. Det er mye usikkerhet knyttet til den praktiske saksbehandlingen, og dette kan være en viktig barriere for utbygger. Regjeringen har varslet en ny rullering av Samlet plan. Det vises til nærmere omtale i kapittel 30.

Utvalgets flertall ved Anne-Grete Strøm-Erichsen, Marit Lundteigen Fossdal, Thor Håkstad, Øystein Olsen og Knut Weum anbefaler:

• Klargjøre flere prosjekter til konsesjonsbehandling gjennom å oppheve kategoriinndelingen mellom Samlet plan I og II.

Utvalgets mindretall ved Olav Ulleren og Per Eggum Mauseth mener: Regjeringen har varslet rullering av Samlet plan, slik at prosjektenes tekniske løsninger skal bli oppdaterte.

Utvalgsmedlemmet Heidi Sørensen vil advare mot å fjerne skillet mellom kategori I og II i Samlet plan for vassdrag. Regjeringen har varslet rullering av Samlet plan, slik at prosjektenes tekniske løsninger skal bli oppdaterte. Kategori-inndelingen i Samlet plan sikrer at kostnadene og ulempene ved forskjellige utbyggingsprosjekter veies opp mot hverandre. Uten en kategoriinndeling er Samlet plan for vassdrag ikke lenger et styringsverktøy. I en situasjon hvor de store vassdragsutbyggingene i Norge er over, er det fremdeles bruk for det planleggingsverktøy som kategoriindelingen i Samlet plan er. At en vassdragsutbygging gir lite energi er ikke ensbetydende med at naturinngrepene er små. Tvert imot kan relativt små vassdragsutbygginger (under 100 GWh) medføre store naturinngrep, som for eksempel den foreslåtte utbyggingen av Kjøsnesfjorden som har flere vanninntak innenfor grensene til Jostedalsbreen nasjonalpark.

3.3.7 Varmepumper og bioenergi

Bioenergi og varmepumper vil få rimelig god konkurransedyktighet dersom det innføres høye forbruksavgifter på el og olje.

For å lette implementeringen anbefaler utvalgets mindretall ved Heidi Sørensen, Per Eggum Mauseth og Olav Ulleren:

• Lette rammebetingelsene for investeringer i varmepumper og bioenergi gjennom økonomiske stimuleringstiltak i en overgangsperiode

3.4 Tiltak for økt forståelse av og energi- og kraftsystemet

3.4.1 Energisimulator på internett

Energispørsmål berører i stor grad både teknologiske forhold, miljøinteressene, kommersielle interesser, fordeling og internasjonale forhold. Det berører dagsaktuelle problemer, men også viktige framtidsspørsmål. Samtidig er det et tema som fanger interesse både hos politikere både sentralt og lokalt, hos interesseorganisasjoner, forbrukere, fagorganisasjoner og bransjefolk. I dag er det en stor aktivitet fra kraftbransjen rettet mot skoler og befolkning, blant annet gjennom energisentrene.

For å øke forståelsen for kompleksiteten på energiområdet anbefaler utvalget følgende:

• Igangsett et prosjekt for utvikling av en energisimulator utlagt på internett hvor publikum selv kan bli kjent med de viktigste av faktorer og sammenhenger på kraftsektoren slik disse er dokumentert i denne utredningen. På denne måten kan langt flere få delta i oppbyggingen av energiscenarier, og se konsekvensene av ulike politiske valg.

3.5 Kraft til industrien

Utvalgsmedlemmene Anne-Grete Strøm-Erichsen, Thor Håkstad, Olav Ulleren og Knut Weum mener:

Hvis Norge velger en strategi for å sterkt redusere eller stabilisere energiforbruket, vil industrien komme under et meget sterkt press. Dette forsterkes ved at utvalgets beregninger viser betydelig krafteksport på grunn av høye priser i eksportmarkedene mens næringslivets behov for energi ikke framkommer godt nok. Dette vil gi større sprik mellom tilgang og behov i markedet. Dette tilsier at det er viktig å få fram ordninger som sikrer industrien tilgang på kraft til internasjonalt konkurransedyktige priser og som er innenfor våre internasjonale forpliktelser.

3.6 Opprette verneplan V for vassdrag

Norge har et internasjonalt ansvar for vern av særpreget vassdragsnatur. Flere vassdrag med betydelige verneverdier er fremdeles uten varig vern. For å sikre det biologiske mangfoldet, spesielt med hensyn på den forverrede situasjonen til laksestammene, er vern av flere vassdrag viktig. En «Verneplan V» for vassdrag vil være en verdig avrunding av vassdragsutbyggingsepoken i Norge.

I avslutningen av behandlingen av Verneplan IV i Stortinget ble flere vassdrag unntatt for vern. Vassdrag som kan sikres vern gjennom en Verneplan V kan være Tovdalsvassdraget i Aust-Agder, Jora og Tora/Føysa i Oppland, Lingvang/Tengesdal i Rogaland, Nesåa og Verdalsvassdraget Nord-Trøndelag samt Vefsna i Nordland.

Utvalgets mindretall ved Heidi Sørensen foreslår:

• Igangsette prosess for oppretting av en Verneplan V.

3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har anbefalt at Norge bør være en pådriver for ambisiøse internasjonale miljøavtaler som er harmoniserte over landegrensene. Videre har utvalget drøftet mulighetene for å begrense energiforbruket og styrke produksjonen ved nasjonale virkemidler. Det følgende er en gjennomgang av de økonomiske og administrative konsekvensene av de generelle virkemidlene og enkelte spesielle tiltak.

Internasjonalt harmoniserte tiltak

Virkningene av en klimaavtale er drøftet i utvalgets anbefalinger. Det vises også til drøftingene i St meld nr 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen.

Utvalget har gjort beregninger av to scenarier som illusterer virkninger av internasjonale klimaavtaler, jfr. kapittel 34 og 35. I framskrivningene er det rent beregningsteknisk benyttet avgifter i stedet for kvoter for å illustrere betydningen av gjennomføringen av klimaavtalene. Alle sektorer og forbrukere ilegges samme avgift som fullt ut tilbakeføres til privat sektor. Avgiftene økes gradvis til 400 kroner per tonn i 2020.

Framskrivningene antyder at CO₂-avgifter fører til en svak nedgang i veksten i privat konsum og bruttonasjonalprodukt. Omleggingen initierer imidlertid enkelte vridninger mot mer arbeidsintensive næringer. Både sysselsetting og bruttoprodukt i kraftkrevende industri reduseres betydelig. I første rekke er det produksjonen av metaller, spesielt ferrroindustrien, som vil bli redusert.

CO₂-avgifter, eller gjennomføring av andre tiltak som øker produksjonskostnadene i kraftproduksjon basert på fossile brensler, vil gi økte elpriser også i Norge. Verdien av den norske vannkraftformuen vil som følge av dette øke. Vannbåren varme, bioenergi, varmepumper, vannkraft, vindkraft og andre fornybare energikilder får økt konkurransedyktighet.

Internasjonalt harmoniserte CO₂-avgifter eller kvoter vil trolig påvirke produsentprisen på fossile brensler. Det knytter seg betydelig usikkerhet til virkningene på petroleumsprisen og gassprisen av Kyotoavtalen.

Økt kjøperpris på naturgass som følge av CO₂-avgiften vil isolert sett trekke i retning av redusert etterspørsel etter gass, og dermed lavere priser til produsentene. Gass har imidlertid et lavere CO₂-innhold en kull. En høy CO₂-avgift vil derfor vri konkurransen til fordel for gasskraft. Framskrivninger av utviklingen i det nordiske kraftmarkedet tyder på at det vil lønne seg å nedlegge enkelte kullkraftverk mens ny kraftproduksjonskapasitet blir basert på gass. Økt etterspørsel etter gass fra kraftsektoren trekker i retning av at gassprisen til produsent, og de norske inntektene fra salg av gass, øker.

I Langtidsprogrammet 1998-2001 ble det anslått at en CO₂-avgift på 360 kroner per tonn vil redusere prisen på råolje med omlag 17 prosent. Dette reduserer statens kontantstrøm. Verdien på den norske petroleumsformuen reduseres med 150 milliarder kroner. I NOU 1996:9 Grønne skatter- en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, pekes det på at CO₂-avgiftenes virkning på den norske petroleumsformuen kan være den faktoren som påvirker forbruksmulighetene i Norge mest. Men også disse beregningene viser at effektene på verdiskapingen av internasjonalt harmoniserte avgifter vil være moderate på lengre sikt.

Økte forbruksavgifter

Utvalget har drøftet mulighetene for å begrense forbruket uten internasjonalt harmoniserte tiltak. En reduksjon av energiforbruket innenlands, utover det som følger av økte kraftpriser internasjonalt, kan skje ved at forbruksavgiftene på energi økes. Med en videreføring av dagens avgiftsstruktur og industrikontrakter, viser beregningene at forbruksavgiften på el i Norge gradvis må øke fra dagens nivå på 5,75 øre/kWh, til nærmere 30 øre/kWh i år 2020 for å oppnå stabilisering, jfr. scenario Klimaveien. Forbruksavgifter på elektrisk kraft og fyringsoljer fører til at vannbåren varme, bioenergi, varmepumper og flere andre fornybare energikilder blir mer lønnsomme. I følge beregningene fører økte forbruksavgifter på el i Norge til et fall i produsentprisen på elektrisitet. Dette reduserer verdien og lønnsomheten av vannkraft og vindkraft.

Effektene på verdiskapingen av økte elavgifter og avgifter på fyringsoljer, vil avhenge av hvilke sektorer som i legges avgiften, og i hvilken grad avgiftene tilbakeføres til privat sektor. Generelt vil virkningene i økonomien likne på virkningene av CO₂-avgifter. Veksten i privat konsum og bruttonasjonalprodukt blir i følge beregningene noe lavere, og det blir vridning mot mer arbeidsintensive næringer.

Vesentlige økninger i forbruksavgiftene vil kunne komme i konflikt med hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet, og ha uheldige fordelingseffekter. En flerleddet (progressiv) elavgift på husholdningenes forbruk, har ifølge utvalgets analyser klart bedre fordelingsegenskaper enn en økt proposjonal avgift. Utvalget har ikke i detalj drøftet hvordan en flerleddet avgiftsordning skulle utformes, og har derfor heller ikke full oversikt over de økonomiske og administrative konsekvensene. Dette må utredes nærmere, jfr også 3.2.8.

Spesielle tiltak for å begrense forbruket

Generelt har utvalget lagt vekt på å foreslå tiltak som de mener forbedrer markedenes funksjonsmåte. Dette vil gi samfunnsøkonomiske gevinster. Implementeringen av tiltakene kan ha både administrative og økonomiske konsekvenser.

Måleutstyr finansieres normalt av nettvirksomhetene. Installasjon av mer avansert måleutstyr, jfr. kapittel 3.2.1, vil påføre nettvirksomhetene kostnader. Som beskrevet i kapittel 28, kan slikt måleutstyr også bidra til å redusere kostnadene til nettvirksomheten. Det har lenge vært en utvikling der det tas i bruk mer avanserte måleinstrumenter, blant annet gjennom tiltak knyttet til monopolkontrollen. Det foreslåtte tiltaket er ikke formulert slik at det kan forventes å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Utvalget har anbefalt en evaluering av enøkvirksomheten, jfr. kapittel 3.2.7. Det anbefales en bedre målretting av enøkpolitikken ved at det opprettes et sentralt enøkorgan som skal forvalte enøkvirksomheten. Enøkorganet skal forvalte og koordinere de virkemidlene for å begrense forbruket i dag, og koordinere strategiske offentlige innkjøp og teknologikonkurranser som utvalget har foreslått som et nytt tiltak, jfr. kapittel 3.2.2. De økonomiske og administrative konsekvensene av en slik organisering må gå fram at den foreslåtte evalueringen. I første omgang vil selve evalueringen kreve ressurser i forvaltningen.

En stimulering til tredjepartsfinansiering av enøk skal etter utvalgets anbefaling primært skje ved å utarbeide informasjon om og standarder for kontrakter, jfr. kapittel 3.2.3. Tiltaktet forventes ikke å kreve vesentlige ressurser fra myndighetens side, men kan gå inn i det ordinære arbeidet med energiøkonomisering.

Innledende forhandlinger om frivillige avtaler om begrensninger i forbruket, jfr. kapittel 3.2.4, er allerede gjennomført. Slike avtaler krever imidlertid løpende oppfølging fra myndighetene. Myndighetene må utvikle god kompetanse på enøkmulighetene i industrien.

Utvalget har anbefalt en gjennomgang av overføringstariffene for å gjøre de mer kostnadsriktige, jfr. kapittel 3.2.5. Tiltaket vil kreve ressurser i forvaltningen.

Det kritiske punktet for å etablering av en sertifikatsordning, eller standard for energieffektivitet i bygninger er å finne et godt mål på energieffektiviteten, jfr. kapittel 3.2.6. Både etableringen av et mål, og forvaltningen av ordningen vil kreve ressurser fra myndighetene. Selve sertifiseringsarbeidet vil trolig også kreve ressurser fra private aktører.

Et flertall på seks av åtte medlemmer i utvalget mener at det bør stilles krav til legging av luft- eller vannbårne systemer for oppvarming ved nybygging eller større rehabiliteringer. Det bør i denne sammenhengen vurderes tilskuddsordninger, jfr. kapittel 3.2.9. Dersom det er riktig at kostnadene ved vannbåren varme ikke avviker vesentlig fra elektrisk oppvarming i slike bygg, kan de økonomiske konsekvensene bli beskjedne. Eventuelle tilskuddsordninger kan finansieres med forbruksavgifter på elektrisitet og fyringsoljer, jfr. kapittel 3.2.8. For øvrig vil tiltaket kreve oppfølging fra bygningsmyndighetene.

Et krav til Husbanken om at den skal fremme energieffektive boliger, jfr. kapittel 3.2.10, krever i første omgang en utredning og konkretisering. Syv av åtte medlemmer har foreslått et slikt tiltak.

Spesielle tiltak for å styrke produksjonen

Også på tilgangssiden anbefaler utvalget primært å prioritere tiltak som forbedrer markedenes funksjonsmåte.

Utvalget har foreslått å kartlegge vindkraftmulighetene bedre, jfr. kapittel 3.3.1. En gjennomføring av dette krever at myndighetene tar initiativet og dekker kostnadene. Det anbefales også tilskudd til etablering av vindkraftverk. Eventuelle tilskuddsordninger kan finansieres med forbruksavgifter på elektrisitet og fyringsoljer, jfr. kapittel 3.2.8.

En skjerping av kravet til å holde tidsfrister i konsesjonsbehandling og høringsrunder særlig for vannkraft, krever at konsesjonsmyndighetene holder et nødvendig kompetansenivå og har tilstrekkelige ressurser til behandlingen, jfr. kapittel 3.3.2.

En utredningsplikt vedrørende lokale energiløsninger, jfr. kapittel 3.3.3, krever først og fremst kompetanse og ressurser i kommunene.

Å fjerne reguleringsbarrierer for fjernvarme, jfr. kapittel 3.3.4, krever først og fremst en gjennomgang av reguleringsregimet. Dette krever ressurser i forvaltningen. Finansieringen av eventuelle tilskudd til fjernvarme, som utvalget mener bør vurderes, må ses i sammenheng med eventuelle forbruksavgifter på el og fyringsolje, jfr. kapittel 3.2.8.

Fem av utvalgets åtte medlemmer har foreslått å fjerne skillet mellom kategori I og II i Samlet plan. Dette kan lette saksbehandlingen ved vannkrafutbygging, jfr. også kapittel 3.3.2.

Utviklingen av en energisimulator på internett, jfr. kapittel 3.4.1, har beskjedne kostnader, men må initieres av forvaltningen.