6 Høringsforslaget

6.1 Høringsbrevet av 7. juli 2010

I departementets høringsbrev av 7. juli 2010 ble følgende uttalt om forslaget om utvidet fremstillingsfrist:

«Forslag til forlengelse av fremstillingsfristen ble vurdert i forbindelse med utlendingsloven 2008. Det ble den gang vurdert å utvide fremstillingsfristen fra dagens «snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen» til en fremstillingsfrist liknende den man har i straffeprosessloven § 183 første ledd første punktum, som lyder:

Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) om ny utlendingslov, ble det konkludert med at man ikke ville innføre en slik utvidet fremstillingsfrist:

Det er forskjellige hensyn som gjør seg gjeldende ved fastsettelsen av fremstillingsfristen i utlendingsloven og straffeprosessloven. Mens formålet med endringen i straffeprosessloven er å redusere det totale antall fengslingsdøgn, vil en eventuell endring i utlendingsloven måtte begrunnes med effektiviseringshensyn ved at politiet kan holde utlendingen lenger før vedkommende må fremstilles for domstolene. En endring av fremstillingsfristen i utlendingsloven vil ikke redusere det totale antall døgn utlendinger holdes i forvaring i et utlendingsinternat. Etter departementets vurdering må hensynet til utlendingens rettssikkerhet, ved at utlendingen tidlig får prøvet saken for retten, veie tyngre enn effektiviseringshensyn.

Pågripelse og frihetsberøvelse er inngripende tvangsmidler, og fremstillingsfristen bør bare forlenges dersom de fordelene man oppnår er klart større enn betenkelighetene ved å fjerne rettigheter som skal verne om utlendingens rettssikkerhet.

Flere forhold gir etter departementets vurdering grunn til en ny vurdering:

• Antallet asylsøkere har økt kraftig, og det har vært et økende problem med utlendinger som oppholder seg ulovlig i Norge etter endt avslag. Dette gjør at tiltak som kan effektivisere returarbeidet er enda viktigere enn før.

• Et høyere antall asylsøkere har ført til flere saker hvor det er aktuelt å vurdere fengslinger etter utlendingsloven, noe som gjør at hensynet til effektivisering veier enda tyngre enn tidligere. En utvidelse av fremstillingsfristen kan føre til færre fengslinger og kan derved være ressursbesparende.

• Fremstillingsfristen er drøftet i forbindelse med EUs returdirektiv, og prosessen har vist at Europaparlamentet ønsket en fremstillingsfrist (48 timer) som er lenger enn den norske og at Kommisjonen mener at en fremstillingsfrist på 72 timer vil være akseptabel etter direktivet slik det ble utformet.

Mot denne bakgrunn vises det til de øvrige hovedargumentene som taler for en utvidelse av fremstillingsfristen:

• Det kan åpne for noe mer fleksibilitet for politiet ved utvelgelsen av hvilke utlendinger man skal prioritere i perioder hvor det pågripes mange på samme tid. For eksempel når politiet aksjonerer eller i situasjoner hvor mange sitter pågrepet samtidig.

• Det er ikke de samme rettssikkerhetsmessige betenkeligheter som gjør seg gjeldende ved frihetsberøvelser i utlendingssaker som i saker etter straffeprosessloven. I saker etter straffeprosessloven er det spørsmål om å knytte en potensielt uskyldig person til en straffbar handling. I utlendingssaker er utgangspunktet at utlendingen ikke fyller vilkårene for oppholdstillatelse (har uklar identitet eller har fått avslag/er utvist), og frihetsberøvelsen skjer i forbindelse med dette. Vedkommende vil normalt ha hatt bistand fra advokat i forbindelse med den underliggende utlendingssaken (bortvisning, avslag asyl eller lignende).

• Det er grunn til å tro at en utvidelse av fremstillingsfristen etter utlendingsloven isolert sett vil kunne føre til færre fengslinger: Politiets incitament til å pågripe i saker om unndragelsesfare, vil være at man har tro på en rask uttransportering.

• Det forhold at man har ulik fremstillingsfrist etter utlendingsloven og straffeprosessloven kan være uheldig fordi det vil kunne føre til uoversiktlige regler som i enkelte sammenhenger kan skape misforståelse om hvilke fremstillingsfrister som gjelder.

Ordlyden i EMK artikkel 5 nr. 4 («speedily») og SP artikkel 9 nr. 4 («without delay«), trekker i retning av at retten til domstolsprøving inntrer umiddelbart. Som det er bemerket i punkt 5.4 ovenfor, må likevel bestemmelsene forstås slik at det må vurderes konkret hvilket tidsforløp som vil holde seg innenfor de rammene som fastsettes. Kommisjonen har som angitt lagt til grunn at domstolsprøving innen tre dager vil være tilstrekkelig, og som det fremgår i punkt 4 ovenfor, er fremstillingsfristen fire døgn i Finland og tre døgn i Danmark.

Departementet er etter dette kommet til at det er både hensiktsmessig og forsvarlig at fremstillingsfristen i utlendingssaker foreslås endret til «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen», tilsvarende som i saker etter straffeprosessloven.

Når det gjelder spørsmålet om når det skal inntre en rett til advokat, vises det til det som fremgår i punkt 5.4 ovenfor, om at det ikke følger noen automatisk rett til advokat av bestemmelsene i EMK eller SP. Menneskerettsdomstolen har heller ikke lagt dette til grunn som en generell regel. Visse tilfeller står derimot i en særstilling, og praksis fra Menneskerettsdomstolen viser at personer som er frihetsberøvet kan ha rett til prosessfullmektig når dette er nødvendig for at domstolskontrollen skal være effektiv.

Etter EMKs system vil det være slik at det må foretas en konkret vurdering av om advokathjelp er nødvendig for at rettigheten i artikkel 5 nr. 4 skal være reell. En mer skjematisk regel om at man har krav på prosessfullmektig i forbindelse med en fremstilling som skjer innen tre dager, vil ofte gå lenger enn det EMK krever, men kan, unntaksvis, gå kortere.»

Departementet foreslo videre en bestemmelse i utlendingsloven § 92 fjerde ledd, med følgende formulering:

«Retten skal oppnevne en prosessfullmektig når den prøver spørsmålet om fengsling etter § 106. Dersom særlige forhold ved saken eller personen tilsier det, skal utlendingen få oppnevnt prosessfullmektig før fremstilling for tingretten etter § 106.»

6.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet (POD) uttalte blant annet:

«Politidirektoratet støtter forslaget om utvidet fremstillingsfrist. Vi støtter departementets begrunnelse om at forlenget fremstillingsfrist vil kunne føre til en mer effektiv utlendingsforvaltning og dermed være ressursbesparende. Politidirektoratet støtter departementets øvrige begrunnelse for forslaget, og at de er i overensstemmelse med forpliktelser i EMK og returdirektivet. Vi er imidlertid enige med PU i at det bør fremgå av lovteksten at det ikke i alle tilfeller skal pålegges krav om at fremstilling for fengsling skal skje «snarest mulig», dersom det i enkelte saker ikke er hensiktsmessig, og politiet ser at for eksempel uttransportering kan skje innen tre dager. Vi viser her til vårt forslag i punkt 2.2 om at retten til advokat skal tre inn dersom det er klart at utlendingen vil holdes fengslet i over ett døgn. Advokaten vil i disse tilfellene kunne ivareta utlendingens rettsikkerhet. Imidlertid må det ikke foreligge tvil om adgangen til å holde personen i så mange døgn som nødvendig uten å måtte fremstille vedkommende for fengsling.»

POD siterte og sluttet seg til Oslo politidistrikts innspill, som lyder slik:

«Vi vil foreslå at oppnevning bør skje på samme måte som etter straffeprosessloven § 98 første ledd, altså når det er klart at utlendingen vil forbli pågrepet lenger enn et døgn. Det forhold at departementet foreslår en utvidet frist for fremstilling, jf. pkt. 9 i høringsbrevet, taler også for at utlendingen gis rett til slik bistand.»

Politiets utlendingsenhet (PU) uttalte blant annet:

«En fremstillingsfrist på 72 timer vil føre til større effektivitet i saksbehandlingen i bort- og utvisningssaker, og gjøre det enklere å få effektuert vedtak med planlagte pågripelser for tvangsretur til annen Schengen-stat. Det kan for eksempel være tilfeller hvor uttransport må varsles tre dager i forveien og uttransportering først kan skje på tredje dag av pågripelsen.

Til opplysning krever de fleste Schengen-stater tre dagers varsel i Dublin-saker. I disse tilfellene fremstilles utlendingene i dag for fengsling og det gjennomføres fengslingsmøter.

En forlenget fremstillingsfrist vil også være en fordel i kompliserte og tidkrevende identitetssaker. Politiet vil kunne gjennomføre flere nødvendige undersøkelser før fremstilling for retten finner sted, eventuelt føre utlendingen løslates.

PU mener en forlenget fremstillingsfrist i utlendingsloven vil harmonisere bedre med gjeldende fremstillingsfrist i straffeprosessloven. Politiets behov for en forlenget fremstillingsfrist i utlendingssaker har imidlertid en annen begrunnelse enn en forlenget fremstillingsfrist i straffesaker.»

Riksadvokaten uttalte at argumentene for å foreta en harmonisering med straffeprosesslovens fremstillingsfrist syntes «mindre overbevisende». Det ble påpekt at de hensyn som gjør seg gjeldende i henholdsvis utlendings- og straffesaker ikke er de samme. Riksadvokaten mente imidlertid at det kan være gode grunner som taler for en forlenget fremstillingsfrist i utlendingsloven, og viste til begrunnelsen i høringsbrevet.

Advokatforeningen mente at det i tilfeller der uttransportering ikke er forberedt før pågripelse, sjelden vil være mulig å organisere uttransportering før det er gått tre dager. I slike tilfeller vil det være naturlig å fremstille den pågrepne dagen etter pågripelse. Foreningen mener imidlertid ikke at en tredagers fremstillingsfrist er i strid med folkerettslige forpliktelser.

I brev av 3. februar 2011 foreslo Advokatforeningen en ny § 92A i utlendingsloven, på bakgrunn av Høyesteretts kjennelse 24. juni 2010 (omtalt under punkt 3). Det ble uttalt at advokatbistand til en utlending som er pågrepet for å sikre uttransportering, er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Advokatforeningen foreslo at en pågrepet «skal så vidt mulig ha prosessfullmektig straks det er klart at han ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter pågripelsen». Advokatforeningen foreslo for øvrig at Utlendingsdirektoratets liste over advokater kan benyttes dersom den pågrepne ikke ønsker en bestemt advokat.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) stilte seg sterkt kritisk til forslaget om utvidet fremstillingsfrist, og mente dette innebærer en klar svekkelse av utlendingers rettssikkerhet. Organisasjonen anser ikke effektivisering av returarbeidet som et legitimt grunnlag for å utvide fremstillingsfristen, og påpekte for øvrig at returarbeidet er effektivt og antallet asylsøkere redusert. NOAS anser ikke sammenligningen med straffeprosesslovens regler som relevant. Organisasjonen finner det meget sannsynlig at antallet frihetsberøvelser, og særlig det totale antallet døgn med frihetsberøvelser, vil øke med en utvidet fremstillingsfrist.

Juss-Buss var kritisk til å endre fremstillingsfristen. Det ble vist blant annet til at endret fremstillingsfrist etter straffeprosessloven var ment å redusere antall fengslingsdøgn, mens hensikten med utvidede hjemler for frihetsberøvelse er at flere skal kunne fengsles. At politiet skal få bedre tid er ikke etter Juss-Buss' oppfatning et holdbart argument, og det gjøres gjeldende at utlendingers rettssikkerhet må veie tyngre.