8 Hovedprinsipper for en ny geodatalov

8.1 Innledning

8.1.1 Høringsforslaget

Høringsforslaget baserte seg på Norge digitalt som et obligatorisk lovpålagt samarbeid. Utgangspunktet var likevel at samarbeidet i hovedsak skulle være selvregulerende basert på avtaler partene i mellom. Høringsforslaget sa således lite om den konkrete organiseringen ut over at Statens kartverk ble tildelt rollen som statens geodatamyndighet. Kartverket skulle i denne egenskap koordinere arbeidet med Norge digitalt og overvåke den geografiske infrastrukturen. Kartverketet skulle videre gjøre resultatet av overvåkingen tilgjengelig for allmennheten og Kommisjonen, og fungere som nasjonalt kontaktpunkt mot andre land og Kommisjonen. Høringsforslaget åpnet for å gi enkelte mer prinsipielle bestemmelser i form av forskrift framfor som avtale. Ved uenighet om forståelse av avtalen mellom partene, skulle departementet kunne avgjøre saken.

8.1.2 Høringsuttalelser

8.1.2.1 Generelt

Et stort flertall av høringsinstansene stiller seg positive til lovforslaget. Se også kapittel 7.

Fylkesmennene, Direktoratet for naturforvaltning, Domstoladministrasjonen, Jernbaneverket og Kystverket mener det må skilles tydelig mellom hva som er kravene i henhold til direktivet og hva som er kravene til en nasjonal infrastruktur for geografisk informasjon. Det ble uttalt at slik høringsutkastet foreligger, er det uklart om etablering av geodata ligger innenfor lovens formål.

Landbruks- og matdepartementet mener:

«...det er prinsippet om en infrastruktur, formålet med den, hva som skal inngå og hvem som skal delta, som bør lovreguleres. Hvordan dette organiseres som gjennomføringsmetode, organisasjonsform og navn (les Norge digitalt) bør holdes utenfor loven».

Det samme uttaler Norsk institutt for skog og landskap.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) mener at det er ønskelig at Norge får en egen geodatalov, siden geografiske informasjonssystemer får stadig større betydning i samfunnet, ikke minst innenfor samfunnssikkerhetsområdet. DSB mener at loven primært må beskrive og regulere norsk geodatavirksomhet og at direktivet bare implementeres i forskriftene.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) stiller spørsmål til definisjonen av allmennheten og spør om begrepet omfatter næringslivet:

«En formulering om at 'loven skal sikre tilgang til geografisk informasjon (geodata) for offentlig sektor, næringslivet og allmennheten' vil indikere bredden i lovformålet på en bedre måte. Men best er det trolig å bruke den formuleringen for lovfesting av tilgangen til geografisk informasjon, som allerede foreligger i § 2-1 i den nye plan- og bygningsloven, 'offentlige og private formål'.»

Riksarkivaren er av den oppfatning at Norge digitalt, gjennomført slik det legges opp til i forslag til lov om en infrastruktur for geografisk informasjon, vil bli et tjenlig redskap både for forvaltningen og befolkningen. Riksarkivaren viser til at arkivlovens regler om bevaring av arkivmateriale omfatter offentlige geodatabaser. Det kan være aktuelt å foreta periodisering eller former for uttrekk for langtidsbevaring av geodata omfattet av loven.

Statistisk sentralbyrå er positiv til en geodatalov som sikrer en nasjonal infrastruktur for geografisk informasjon og tilgang til offentlig forvaltede geodata og geodatatjenester. Tilgang til harmoniserte geodatasett vil være av stor betydning for den del av SSBs statistikkvirksomhet som vektlegger den geografiske dimensjonen i produksjon og analyse. Andre høringsinstanser som peker på fordelene med en egen geodatalov er bl.a. Jernbaneverket.

Askim kommune uttaler:

«Hovedformålet med loven bør være å sikre den nasjonale geografiske infrastrukturen som grunnlag for tilgang til nasjonale data og tjenester. Det bør framgå at Norge digitalt-samarbeidet skal videreføres som i dag. I lovteksten må det skilles på hva som er nasjonal geografisk infrastruktur og hva som er leveranse til EØS-landene.»

Drammen kommune er enig i at loven bør omhandle både sikring av nasjonal og europeisk infrastruktur for geografisk informasjon, gjennom henholdsvis formalisering av Norge digitalt-samarbeidet og implementering av direktivet.

GeoForum støtter lovens formål slik det er formulert i høringsforslaget.

8.1.2.2 Lovtekniske løsning

Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Norges geologiske undersøkelse reserverer seg mot forslaget om egen lov, og mener at muligheten for å gjennomføre direktivet gjennom nye bestemmelser i allerede eksisterende lover burde vært vurdert grundigere - særlig synes plan- og bygningsloven å egne seg.

Olje- og energidepartementet mener imidlertid at implementering gjennom endring i plan- og bygningsloven ikke kan være et alternativ. Direktivet antas å kunne være aktuelt også utenfor plan- og bygningslovens virkeområde.

Fylkesmennene mener at en implementering i plan- og bygningsloven ikke er en god løsning da en geodatalov vil kunne ha en bredere og mer allmenngyldig virkning. Fylkesmennene mener at geografisk virkeområde må angis i loven. Fylkesmennene foreslår videre å ta ut bestemmelsene om geodatatjenestene, allmennhetens tilgang til tjenestene, samvirkningsevne og metadata fra loven og flytte disse over i forskrifter til loven.

Statens kartverk foreslår å omstrukturere lovteksten i en del som gjelder den nasjonale infrastrukturen og en del som gjelder den europeiske infrastrukturen.

Norsk institutt for skog og landskap uttaler at virkeområdet bør være en infrastruktur for deling av data, og ikke omfatte etablering, forvaltning og vedlikehold av geografiske data. Loven må heller ikke rokke ved rettighetsforholdet til etablerte data.

Bergen kommune har en liknende uttalelse. Kommunen mener at bestemmelsen om saklig virkeområde bør indikere hvilke tema som omfattes av loven, samt gjøre klart at det i forskrift fastsettes hvem som er ansvarlig for de nasjonale datasettene for de ulike temaene.

Trondheim kommune mener at de geodatatemaene loven skal gjelde for, bør angis i loven og ikke i forskrift, bl.a. for at kommunen skal kunne beregne omfanget av forpliktelser som følger av loven.

Drammen kommune viser derimot til at infrastrukturen for geografisk informasjon er et sterkt teknologisk og kunnskapspreget saksområde, og støtter opplegget med en rammelov der storparten av detaljreglene som må ligge til grunn for den utøvende praksis, blir konkretisert i forskrift. Kommunene i Nord-Hordaland og Gulen har en liknende uttalelse.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener at paragrafene om geodatatjenestene, samvirkningsevne og metadata godt kan slås sammen.

8.1.2.3 Organiseringen av samarbeidet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet setter spørsmålstegn ved om samarbeidsmodellen for Norge digitalt er godt egnet til å oppfylle direktivets krav til infrastruktur mv. Norge digitalt er velfungerende og har mange sterke sider, men den forretningsmodellen som samarbeidet bygger på er langt fra ideell med tanke på å tilrettelegge for en offentlig infrastruktur for utveksling og deling av informasjon.

Fylkesmennene mener at virkningen av en lovfesting av Norge digitalt samarbeidet ikke er grundig nok utredet. Det er på den ene side viktig å få på plass mekanismer for å håndtere de tilfeller der samarbeidsløsningen ikke vinner fram og enkeltparter blokkerer for videre fremdrift. På den annen side er det behov for å vurdere nærmere hvordan en overgang fra samarbeid til lovpålagt oppgave vil påvirke dagens samarbeid. Fylkesmennene etterlyser også en mer grunnleggende beskrivelse av styringsstrukturen i Norge digitalt, herunder forholdet til statens geodatamyndighet. Fylkeskommunene Hedmark og Oppland slutter seg til uttalelsen.

Fiskeridirektoratet mener det er uklart hvilken rolle Statens kartverk skal ha etter loven. Direktoratet mener at dagens ordning som baserer seg på et samarbeid mellom likeverdige parter bør videreføres. Referansegruppens rolle som et reelt besluttende organ, bør formaliseres og gis et mer dekkende navn, samt beskrives i den nye geodataloven.

Statens vegvesen mener at Statens kartverks rolle som styringsmyndighet ikke er godt nok beskrevet. Høringsnotatet avklarer ikke entydig hvorvidt geovekstsamarbeidet og dataene som etableres i dette samarbeidet vil bli innlemmet i Statens kartverks styringsmyndighet. Statens vegvesen uttaler:

«Nasjonalt har vi i Norge Digitalt etablert en velfungerende geografisk infrastruktur som forvalter og leverer data utover målsettingen for direktivet. Norge Digitalt fungerer godt som et frivillig samarbeid. Et tvungent samarbeid berører to forhold spesielt. Det ene gjelder samarbeidsrelasjoner, det andre gjelder teknologisk frihet. Statens vegvesen kan ikke se at en lovfesting av deltakelse for å sikre gjennomføringen av Inspire-direktivet kan garantere bedre samarbeid med parter som i dag ikke ønsker å delta. Ved å lovpålegge deltagelse i den nasjonale geografiske infrastrukturen kan derimot en utilsiktet bivirkning være at man sementerer historiske samarbeidsformer basert på et gitt teknologisk utviklingstrinn.»

Bergen kommune anbefaler at Norge digitalt holdes utenfor loven. Det er i dag et system som nå etter hvert fungerer godt. Det er stor entusiasme og motivasjon for videreutvikling av samarbeidet. Utvikling av nettjenester, tekniske standarder og spesifikasjoner er kommet langt for de nasjonale brukerne, mens iverksettingen av EU-direktivet i full skala ennå har betydelige teknologiske utfordringer. I framtiden kan loven utvides dersom det er behov for det og den teknologiske utviklingen gjør det ønskelig. Også flere andre høringsinstanser, bl.a. Forsvarsdepartementet, Bergvesenet, Jernbaneverket, Statens landbruksforvaltning og Avinor AS, frarår en direkte henvisning til Norge digitalt i loven.

Statistisk sentralbyrå (SSB) synes det er uklart hvilken status og funksjon en avtale mellom to parter egentlig vil ha dersom den i realiteten er regulert av loven og forskifter, og hvor departementet er gitt myndighet til å avgjøre eventuelle avtaletvister. SSB peker på at loven ikke gir noen anvisning på eventuelle sanksjonsmuligheter dersom en obligatorisk part ikke oppfyller sine forpliktelser.

Aust-Agder fylkeskommune etterlyser en presisering av hvordan eventuell uenighet om betalingen mellom partene skal håndteres.

Østfold fylkeskommune ser det som særdeles viktig å ivareta de gode arenaene for samspill og utvikling som har vært opparbeidet gjennom frivilligheten i Norge digitalt. Et krav om deltakelse må ikke føre til passivisering eller uklare ansvarsforhold.

Statens kartverk ser en del utfordringer ved en konkret lovforankring av selve Norge digitalt-samarbeidet, men har ut fra en helhetsvurdering kommet fram til at dette sannsynligvis vil være den mest hensiktsmessige løsningen. Geodataloven bør regulere datadeling, men ikke etablering og vedlikehold av data.

Askim kommune mener kommunene fortsatt kun bør levere data innenfor Norge digitalt. Videre harmonisering av kommunale datasett for distribusjon innen EØS-statene bør forgå i en sentral enhet hos Statens Kartverk.

Bergen kommune viser til at lovforslaget legger myndigheten til fortolkning av eksisterende avtaler om deltakelse i Norge digitalt til departementet. I den grad deltakelsen blir regulert i forskrift, har denne bestemmelsen ingen betydning. For forhold som ikke blir dekket av forskrift virker bestemmelsen meget urimelig og etablerer en ubalanse mellom avtalepartene. Kommunen foreslår derfor at bestemmelsen utgår. Oslo kommune har en liknende uttalelse.

Drammen kommune viser til at lovforslaget:

«...medfører pliktig medlemskap for så å si alle dataleverandører til infrastrukturen - og dette gjelder for tre ulike forvaltningsnivåer (kommune, fylkeskommune og staten) - er det urasjonelt å opprettholde dagens avtaleordning med årlig fornyelse av avtaler. Disse partenes rettigheter og plikter bør helt ut fastlegges i forskriftene til loven. Ved dette oppnår en både større forutsigbarhet og enklere administrative rutiner enn med dagens ordning.»

Kommunene i Nord-Hordaland og Gulen har en liknende uttalelse som Drammen. Kommunene foreslår at det blir lovfestet et råd for Norge digitalt. Kommunene mener at pliktig medlemskap for alle offentlige instanser vil gi et mer robust samarbeid, og at dette er et nødvendig skritt.

Trondheim kommune mener at:

«...modellen med et selvregulerende samarbeid etter forslaget fremstår temmelig uthulet. Kommunene har ikke avtalekompetanse og alternative tvisteløsningsmekanismer synes ikke vurdert. Kommunen anser heller ikke at grunnleggende prinsipper ivaretas ved at departementet både skal utforme regelverket, tolke det og avgjøre tvister.»

Energibedriftenes landsforening mener at loven bør beskrive hvordan Norge digitalt skal ledes.

Artsdatabanken støtter at Statens kartverk får rollen som statens geodatamyndighet. Avinor AS har en liknende uttalelse.

Meteorologisk institutt legger til grunn at Statens kartverks oppgave som geodatamyndighet kun er av koordinerende art og ikke medfører noen styringsmyndighet over Meteorologisk institutt, ei heller gis myndighet til å foreta datapolitiske bestemmelser over data fra Meteorologisk institutt.

Geoforum foreslår å endre betegnelsen «statens geodatamyndighet» til «nasjonal geodatamyndighet», dvs. det statsorgan som følger opp lovens virkeområde.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener det er uheldig å bruke begrepet «statens geodatamyndighet» når det gjelder en rolle som koordinator for Norge Digitalt. Flere etater har en myndighetsrolle når det gjelder egne geodata. Etter NGUs vurdering er det mer presist å omtale Statens kartverk som «det statsorgan som er kontaktpunkt mot den europeiske geografiske infrastrukturen (INSPIRE) og som har den praktiske koordineringen av Norge digitalt», og bruke Statens kartverk i stedet for Statens geodatamyndighet der det er nødvendig i lovforslaget. NGU savner dessuten en formalisering av den rollen referansegruppen for Norge digitalt har som besluttende organ for samordningen.

Norges Jordskiftekandidatforening (NJKF), en faglig gruppe under Teknisk-naturvitenskapelig forening, Tekna, tviler på om det er hensiktsmessig å regulere samarbeidet i Norge digitalt i lovs form. Foreningen tror ikke at en lov uten sanksjonsmidler er et hensiktsmessig verktøy for å opprettholde og videreutvikle Norge digitalt. Tvert om kan en detaljert lov innføre bindinger for videre utvikling av Norge digitalt som kan virke mot sin hensikt. NJKF mener at bestemmelsene i norsk lov for implementering av INSPIRE bør begrenses til det som direkte følger av direktivet.

8.1.3 Departementets vurdering

En nasjonal infrastruktur for geografisk informasjon har stor betydning for en rekke samfunnsområder. Miljøverndepartementet mener det er nødvendig med en egen lov på området. Loven bør bidra til god og effektiv tilgang til offentlig geografisk informasjon (geodata) for offentlige og private formål. For å nå målet er det nødvendig å befeste samarbeidet om deling av geodata mellom virksomheter med offentlige oppgaver, og sikre videre utvikling og drift av den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon (geodata).

Departementet mener at det ligger vel til rette for å basere gjennomføringen av direktivet på det samarbeidet som allerede er etablert gjennom Norge digitalt. Erfaringene med Norge digitalt har så langt vært svært gode.

Det er viktig å ta vare på de frivillige elementene så langt mulig, og begrense lovgivning til det som er nødvendig. Departementet anbefaler derfor at partene i Norge digitalt så langt råd er, fortsatt bør kunne organisere det praktiske samarbeidet i henhold til gjensidige forpliktende avtaler.

Et avtaleregulert samarbeid må antas å styrke motivasjonen og ansvarsfølelsen hos deltagerne. Innføringen av direktivet gjør det imidlertid nødvendig å regulere i lov og forskrift en rekke forhold som i dag gjøres frivillig. Dette har både fordeler og ulemper. Det er en viss fare for at dynamikken i samarbeidet og entusiasmen og motivasjonen blant de deltakende virksomheter kan bli mindre med et tradisjonelt lov og forskriftsregime. På den annen side vil en formell regulering føre til at organiseringen får klarere og mer forutsigbare rammer. Forutsigbarhet er viktig når den geografiske infrastrukturen skal videreutvikles. Forutsigbarhet er viktig når leverandører og brukere skal foreta langsiktige investeringer knyttet til nye løsninger og produkter.

Den geografiske infrastrukturen er blitt virksomhetskritisk for en rekke funksjoner i samfunnet. Det er av denne grunn en fordel om samarbeidet bringes inn i mer formaliserte rammer. Det er etter departementets syn særlig viktig å fastsette hvem som skal være forpliktet til å delta i samarbeidet.

Departementet er imidlertid enig med Bergen kommune m.fl. som argumenterer for at Norge digitalt som sådan ikke bør lovreguleres. Departementet velger av den grunn ikke å gå nærmere inn på hvordan samarbeidet konkret skal organiseres, styringsstruktur utformes, mv. Partene i Norge digitalt har så langt funnet hensiktsmessige løsninger for dette gjennom avtale. Departementet ønsker å videreføre denne linjen.

I den grad det viser seg nødvendig å forskriftsfeste enkelte sider ved samarbeidet, vil det være anledning til dette. Departementet er enig i at det er en bedre løsning å fastsette slike regler i forskrift framfor å gi departementet fullmakt til å overprøve inngåtte avtaler. Det gir en klarer grenseoppgang mellom det avtaleregulerte samarbeidet og gitte rammebetingelser.

Departementet finner ingen eksisterende lover hvor de aktuelle bestemmelsene passer inn på en god måte. Departementet har bl.a. vurdert plan- og bygningsloven, lov om eigedomsregistrering (matrikkellova), miljøinformasjonsloven og offentleglova. Virkeområdene for lovene er ulike, både med hensyn til hvilke organer lovene gjelder for, hvilken type informasjon som lovene regulerer tilgangen til, og geografisk virkeområde.

Departementet er enig med Olje- og energidepartementet i at forskjeller i virkeområde gjør implementering av direktivet via plan- og bygningsloven mindre egnet. I tillegg kommer det forhold at plan- og bygningsloven i denne sammenhengen fungerer som en sektorlov som kun regulerer etablering og vedlikehold av noen utvalgte datatema.

Departementet foreslår at loven skal omhandle de mer prinsipielle sidene knyttet til koordineringen av den geografiske infrastrukturen, herunder deling av geodata og tilgang til geodatatjenester. Detaljerte og mer tekniske bestemmelser om infrastrukturen er det mest hensiktsmessig å gi i form av forskrifter.

Departementet foreslår at loven - i likhet med direktivet - ikke bør ha bestemmelser om etablering eller vedlikehold av data. Plikten til å etablere og vedlikeholde data bør fortsatt reguleres gjennom ordinær etatsstyring i stat og kommune, eventuelt basert på sektorlov på områder der det er gitt slik lovgivning, f.eks. matrikkellova.

Departementet er enig i at rollen til Statens kartverk innenfor infrastrukturen først og fremst er av koordinerende art. Departementet foreslår derfor å benevne denne oppgaven som nasjonal geodatakoordinator, jf. forslag til § 3.

8.2 Virksomheter som skal omfattes av plikten til å dele data

8.2.1 Høringsnotatet

Kravet om å dele data og tjenester etter direktivet er i utgangspunktet rettet mot offentlig forvaltning på nasjonalt, regionalt og lokalt plan, jf. omtale i kapittel 5.5. Departementet foreslo i høringsnotatet å utvide kretsen av virksomheter som skulle være forpliktet til å dele data til også å omfatte forskningsinstitutter med basisbevilgning fra staten, teleselskaper som yter leveringspliktige tjenester etter ekomloven (dvs. Telenor ASA) og energiselskaper som er gitt områdekonsesjon etter energiloven.

I tillegg skulle samarbeidet være åpent på avtalemessig grunnlag for andre som har geodatasett eller tjenester som kan forbedre den geografiske infrastrukturen.

8.2.2 Høringsuttalelser

Domstoladministrasjonen er enig i at jordskiftedomstolene fortsatt bør betraktes som en naturlig deltaker i Norge digitalt.

Kystverket er positiv til at loven legger opp til å inkludere et større antall deltakere enn i dag og at deltakelsen blir obligatorisk.

Opplysningsvesenets fond deltar ikke i Norge digitalt, men vil som forvaltningsorgan heretter være omfattet. Fondet uttaler:

«Det er viktig å understreke at fondet ikke er motstander av gjennomføring av direktivet. Men for at en gjennomføring av INSPIRE-direktivet med tvungent medlemskap i Norge digitalt skal bli vellykket, må det innebære fordeler for medlemsorganisasjonene.»

Norsk institutt for skog og landskap peker på at instituttet i sammenheng med geodataforvaltningen ikke er å regne som et forskningsinstitutt, men som statens fagorgan for arealressursdata.

Oslo kommune uttaler at det for flere av kommunens etater vil være positivt at kommunen blir en del av Norge digitalt.

Norsk eiendomsinformasjon AS(NE) viser til at høringsforslaget åpner for å inkludere delvis selvfinansierte aktører i Norge digitalt som derigjennom kan få tilgang til geodata på bedre vilkår enn det sammenlignbare konkurrenter gjør. NE mener at dette fort kan være uforenlig med ikke-diskrimineringsprinsippet i offentleglova § 6 første ledd. NE ber også om en nærmere avklaring av hva som menes med statlig organ og rettssubjekter som utfører offentlige forvaltningsoppgaver.

Posten Norge AS finner det er uklart om Posten omfattes av loven eller ikke.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet mener at både Telenor ASA og andre private aktørers deltagelse i Norge digitalt, kan være problematisk i forhold til likebehandlingsprinsippet i viderebruksdirektivet.

Nærings- og handelsdepartementet stiller spørsmål ved om alle forskningsinstitutt som mottar basisbevilgning fra staten bør delta uansett bevilgningens størrelse. Selv om et forskningsinstitutt mottar sin basisbevilgning fra staten, vil en stor del av virksomheten kunne være konsulentvirksomhet som drives i konkurranse med andre konsulentselskaper. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har en liknende uttalelse.

Jernbaneverket uttaler at en utvidelse av Norge digitalt kan være problematisk, særlig gjelder dette en generell utvidelse til å gjelde alle typer forskningsinstitutter.

Artsdatabanken derimot støtter forslaget om å la deling av geodata også omfatte forskningsinstitutter.

Meteorologisk institutt mener at det fra et faglig synspunkt er bra å få med forskningsinstituttene, men stiller spørsmål ved den konkurransemessige siden ved at enkelte statsinstitusjoner med konkurranserettet virksomhet kan gis utilsiktet konkurransefortrinn med private virksomheter.

Norges geologiske undersøkelse viser til at instituttsektoren og konsulentbransjen i mange tilfeller har stor grad av overlappende kompetanse og produkter. Hvis bare den ene part har adgang til medlemskap i Norge digitalt, kan det oppstå ulikheter i konkurransevilkår som på sikt kan true konsulentfirmaers evne til å konkurrere på pris og kvalitet - både i forhold til private og offentlige kunder. Deltakelse i Norge digitalt bør derfor ikke gi fordeler for forskningsinstituttene i forhold til konsulentselskapene. Dersom disse forskningsinstitusjonene pålegges å være medlemmer i Norge digitalt, og det kan være en del som taler for det, så bør det også være åpent for konsulentselskaper å være medlemmer på like vilkår.

Fredrikstad kommune er åpen for at forskningsinstitusjoner som har stor statlig støtte (minst 30 - 50 %) kan bli deltakere i Norge digitalt, men dette må avveies slik at dette ikke blir en konkurransefordel for noen i forskningsmarkedet. Kommunen mener det bør vises forsiktighet med å oppta medlemmer i Norge digitalt som helt faller utenfor direktivet og som i dag ikke allerede er medlemmer i Geovekst eller Norge digitalt.

Norges geotekniske institutt (NGI) ser spesielt positivt på forslaget om også å inkludere alle relevante forskningsinstitutter. Størsteparten av NGIs forskningsaktivitet er relatert til fysiske og geografiske egenskaper, og det innebærer behov for detaljerte digitale geodata. NGI er enig i at det bør være obligatorisk for alle kommuner å delta i Norge digitalt. Dagens ordning oppleves tungvint og tidkrevende med tanke på å få tilgang til nødvendige geodata. Det er det offentlige som betaler kostnadene for dette i form av unødvendig lang behandlings- og prosesseringstid. NGI ser at Norge vil ha fordel av friere tilgang til digitale geodata og ser positivt på strengere krav til kvalitetssikring og avlevering av datasett som er produsert.

Norges vassdrags- og energidirektorat mener at plikten til å dele data ikke bare skal gjelde nettselskaper med områdekonsesjon, men at dette også bør omfatte selskaper som driver nettanlegg med anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1.

Energibedriftenes landsforening (EBL) mener at det er uklart hva man ønsker å oppnå med å utvide virkeområdet til energibransjen, og uttaler:

«EBL mener at det er tilstrekkelig å innføre en minimumsløsning i forhold til direktivet. I første omgang bør man oppfylle de krav som faktisk er stilt i direktivet og så få erfaringer med disse. Deretter kan man utvide virkeområdet når man ser og erfarer hvordan den nye loven virker. EBL mener at det er behov for en mer grundig gjennomgang av konsekvensene ved en utvidet geodatalov.»

EBL uttaler videre:

«EBL er også prinsipielt mot et lovpålegg for deltakelse i Norge digitalt (Nd), uten at dette er vurdert i en større sammenheng. Norge har i dag et samarbeid for etablering av geografisk informasjon som baserer seg på frivillighet. De aller fleste av de aktørene man ønsker skal være med, er med i Nd. Subsidiært mener vi at kravet til deltakelse fra energibransjen ikke kan følge NVEs områdekonsesjon. Dette har minst tre årsaker:

• I dag er det som rettighetshaver til data i Geovekst-samarbeidet at energibransjen har deltatt i Nd. EBL forutsetter også at geodataloven ikke endrer på rettighetsforholdene til data i Geovekst.

• Det finnes selskaper som har områdekonsesjon, men som ikke har andre kunder tilknyttet nettet sitt, for eksempel større industrikunder. Vi ser ikke begrunnelsen for at disse skal være pålagt deltakelse i Nd. Disse har ikke vært med i Geovekstsamarbeidet, og vil heller ikke bli det da de ikke har behov for det. Nettet deres er av svært begrenset utstrekning.

• Rene regionalnettselskaper har vært med i Geovekst-samarbeidet. At de er »rene» regionalnettselskaper innebærer at de ikke har områdekonsesjon, men anleggskonsesjon. Disse vil etter forslaget utestenges fra et samarbeid de er med i i dag, og som de innehar rettigheter til data i. EBL finner dette urimelig.»

Norges geologiske undersøkelse (NGU) og Norsk eiendomsinformasjon AS (NE) har hver sin lovtekniske merknad knyttet til formuleringen i høringsforslaget om at deling bare skal gjelde statlige organ som «produserer eller bruker» geodata. NGU mener at i praksis vil alle statlige organ og offentlige rådgivende organ kan komme til å bli brukere av geodata og at formuleringen således er unødvendig. NE spør på sin side om hvor omfattende bruken må være før organet er pliktig til å delta i Norge digitalt.

Statens kartverk anbefaler å regulere hvem som skal delta i samarbeidet primært via forskrift. Loven bør heller klart regulere forutsetningene for at parter skal eller kan delta i samarbeidsløsningen.

8.2.3 Departementets vurderinger

Departementet anbefaler at loven i utgangspunktet ikke går lengre enn direktivet i spørsmålet om hvilke virksomheter som skal dele data og tjenester. Etter direktivet er dette (artikkel 3 nr. 9 bokstav a og b), jf. omtale i kapittel 5.5:

• statlig eller annen offentlig forvaltning, herunder offentlige rådgivende organer, på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan

• fysiske eller juridiske personer som utfører offentlige forvaltningsoppgaver i henhold til nasjonal lovgivning, herunder særskilte oppgaver, virksomhet eller tjenester i forbindelse med miljøet

Første strekpunkt tilsvarer alle typer forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1 og offentleglova § 2 bokstav a og b. Punktet omfatter også offentlige rådgivende organ som er organisert som selvstendig rettssubjekt.

Andre strekpunkt utvider virkeområdet til ethvert rettssubjekt som utfører forvaltningsoppgaver i medhold av lov. Med forvaltningsoppgaver forstår departementet tjenester av generell samfunnsinteresse, og ikke bare saker hvor det treffes enkeltvedtak eller utferdiges forskrift. Et eksempel kan være de regionale helseforetakenes ansvar for spesialisthelsetjenester som bl.a. omfatter et lovpålagt ansvar for medisinsk nødmeldetjeneste, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a nr. 4. Medisinsk nødmeldetjeneste er samtidig et godt eksempel på en oppgave som har behov for god tilgang til pålitelig og oppdatert basis geodata. Med forvaltningsoppgaver forstår departementet også oppgaver, virksomhet og tjenester i forbindelse med miljøet som er lagt til vedkommende virksomhet i henhold til lov.

Departementet presiserer at direktivet pålegger alle forvaltningsorgan både på sentralt, regionalt og lokalt nivå å dele data og tjenester uavhengig om organet produserer eller bare nyttiggjør seg geodataene eller geodatatjenestene. Kravene om deling etter direktivet gjelder således både primærkommunene og fylkeskommunene.

Departementet foreslår å bruke begrepet deltakende virksomheter for virksomheter som omfattes av plikten til å iverksette tiltak for å dele data, jf. forslag til § 4 første ledd. Virksomheter som verken produserer, bruker eller forvalter spesifiserte geodata, faller i praksis utenfor. Departementet mener at dette med fordel kan framgå av loven.

Departementet ser ikke bort i fra at det i forskrift kan være aktuelt å forplikte også enkelte andre virksomheter som produserer eller bruker geodata å dele sine geodata og -tjenester. Dette vil i første rekke gjelde virksomheter som i dag etter avtale deltar i Norge digitalt, Geovekst eller liknende samarbeidsordninger.

To virksomhetsområder peker seg særlig ut for å inngå i deling av geodata og geodatatjenester på obligatorisk grunnlag, selv om de i utgangspunktet ikke er omfattet av direktivet. Det gjelder virksomhet

• som yter leveringspliktige tjenester om tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet etter lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), jf. ekomloven § 5-1 første ledd nr. 1.

• som er gitt konsesjon for bygging og drift av anlegg for fordeling av elektrisk energi innen et bestemt område (områdekonsesjon) etter energiloven, og der har leveringsplikt for elektrisk energi, jf. energiloven §§ 3-2 og 3-3.

I praksis gjelder dette Telenor ASAs nettdel og energiselskap som stort sett allerede er medlemmer av Geovekst og Norge digitalt.

Departementet tar ikke endelig stilling til spørsmålet, men knytter vurderingen til arbeidet med forskrifter til loven. Det vil være aktuelt å la plikten til å dele data og tjenester ikke bare gjelde nettselskaper med områdekonsesjon, men også selskaper som driver nettanlegg med anleggskonsesjon etter energiloven § 3-1 i tråd med uttalelsen til Norges vassdrags- og energidirektorat.

Det kan være hensiktsmessig at delingen også omfatter andre virksomheter av offentlig karakter som har geodata eller geodatatjenester som kan forbedre samfunnets tilgang til geografisk informasjon, f.eks. Avinor AS og Posten AS. Departementet legger likevel til grunn at det i første omgang antakelig vil være mer hensiktsmessig å ordne delingen med virksomheter som Avinor og Posten gjennom et frivillig avtaleregulert samarbeid basert på Norge digitalt. Det samme gjelder Den norske turistforening.

Departementet velger på bakgrunn av motforestillingene som en del høringsinstanser har mot å inkludere forskningssektoren på obligatorisk grunnlag, ikke å følge opp dette forslaget. Dette er ikke til hinder for at forskningsinstitutter likevel kan delta i det avtaleregulerte samarbeidet Norge digitalt. Forskningsinstitutter som faller inn under forslaget til § 4 om deltakende virksomhet, vil uansett være forpliktet til å dele data etter geodataloven.

8.3 Geodata som bør være omfattet av loven

8.3.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget la departementet opp til at opplisting og spesifisering av geodatatema som loven skulle gjelder for (lovens saklige virkeområde), skulle fastsettes i forskrift. I utgangspunktet omfatter dette temaene nevnt i direktivet vedlegg I, II og III.

Høringsforslaget åpnet for at forskriften også kunne utvides til å gjelde andre typer geodata. I tillegg åpnet høringsforslaget for at partene utvidet omfanget ved avtale seg i mellom.

8.3.2 Høringsuttalelser

I tillegg til datasett nevnt i høringsnotatet, trekker Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap,Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Reindriftsforvaltningen og Statsbygg fram enkelte andre datasett som antas å kunne falle inn under direktivets virkeområde. Norges vassdrags- og energidirektorat ser gjerne at alle vassdragsdata, både forvaltningens egne, og data som kraftselskapene er pålagt å levere inn til det offentlige, omfattes av loven.

Helse- og omsorgsdepartementet viser til betydningen av informasjon om radonfare og forutsetter at hensynet til slike data inngår i den videre gjennomføringsprosessen.

Direktoratet for naturforvaltning vurderer det som viktig at man i Norge går lengre enn hva direktivet krever, hva angår hvem som skal delta i samarbeidet og hvilke geodata samarbeidet skal omfatte.

Kommunene i Nord-Hordaland og Gulen støtter forslaget om å utvide kravet om data i infrastrukturen ut over minimumskravet i direktivet.

Norsk romsenter understreker at allerede inngåtte avtaler med Canada om Radarsat-bilder gjør at disse ikke kan omfattes av loven.

Norges skogeierforbund uttaler:

«Dataene om artsfordeling er i all hovedsak i Norge resultat av tilfeldig observasjon og mangel på systematisk kartlegging. Inn til det foreligger kvalitetssikring på geodata om 'leveområder og biotoper' og 'artsfordeling' bør de ikke tas inn i Direktivet vedlegg 3-tema.»

Norsk eiendomsinformasjon AS savner en mer utførlig argumentasjon for å utvide lovens virkeområde til flere tema og større detaljering enn kravet i direktivet.

Forsvarsdepartementet viser til behovet for å beskytte skjermingsverdige objekter slik det kommer til uttrykk i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste og i rådsdirektiv 2008/114/EF av 8. desember 2008 om identifisering og utpeking av kritisk europeisk infrastruktur og vurdering av behovet for å beskytte den bedre (EPCIP-direktivet). Departementet foreslår at geodataloven ikke gjøres gjeldende for geodata som er sikkerhetsgradert eller relatert til skjermingsverdige objekter.

Norges vassdrags- og energidirektorat viser til forskrift om beredskap i kraftforsyningen som krever beskyttelse av sensitiv informasjon om kraftforsyningen. Energibedriftenes landsforening har en liknende uttalelse.

Riksantikvaren legger vekt på betydningen av å få kulturminnedata tydeligere inn i direktivet.

Statistisk sentralbyrå (SSB) understreker at SSBs evne til å levere detaljerte tematiske geodatasett vil være begrenset av statistikklovens konfidensialitetsregler.

Norges geologiske undersøkelse uttaler:

«Når det gjelder avgrensingen av tilgangen til informasjon så reguleres vel den i praksis bedre av allerede gjeldende lover som bl.a. sikkerhetsloven, offentlighetsloven, miljøinformasjonsloven og personsopplysningsloven, enn den korte oppramsingen som er nevnt i § 6. I alle tilfeller må det i første rekke være den etat som har databaseansvaret for vedkommende temadata, som har ansvaret for at bare offentlig tilgjengelige data ligger offentlig tilgjengelig.»

8.3.3 Departementets vurdering

Departementet holder fast ved at en opplisting og nærmere spesifikasjon av de geodatatema som loven skal gjelde for (lovens saklige virkeområde), bør fastsettes i forskrift.

Departementet tar i utgangspunktet ikke sikte på noen vesentlig utvidelse av temaområdene eller detaljeringen innenfor de enkelte datatema ut over hva som er omfattet av direktivet.

Vedlegg 3 til proposisjonen gir en oversikt over antatt relevante geodatasett og ansvarlige fagetater. Oversikten er satt opp med utgangspunkt i innmeldte data til Norge digitalt og andre kjente geodata. Departementet har ikke gjennomført en fullstendig kartlegging av geodata som kan få status som referanseversjon i henhold til direktivet. En slik nøyere kartlegging vil bli gjort i forbindelse med utarbeiding av forskrifter til geodataloven. Direktivet omfatter identifiserbare data (artikkel 3 nr. 3) som foreligger i et elektronisk format (artikkel 4 nr. 1 bokstav b) og som er omfattet av myndighetens offentlige oppgave (artikkel 4 nr. 1 bokstav c) som kan ha en direkte eller indirekte miljøvirkning, jf. kravet om datadeling i artikkel 17 nr. 1, 4 og 5. Direktivet gjelder således ikke enhver enkeltstående datakilde i fagetatene. Departementet antar at listen over aktuelle datakilder og ansvarlige fagetater vil bli utvidet etter hvert som fagetatene identifiserer flere datasett og bringer de over i et elektronisk format egnet for datadeling.

I den grad det er behov for å utvide dataomfanget ut over direktivet, bør dette i første omgang skje på avtalemessig grunnlag mellom de deltakende virksomhetene. Departementet ser likevel ikke bort fra at det kan være hensiktsmessig å la enkelte utvidelser bli fastsatt i forskrift. Mest aktuelt er dette i forbindelse med data som kommer inn under bestemmelsene i plan- og bygningsloven §§ 2-1 første ledd om offentlig kartgrunnlag og 2-2 første ledd om kommunalt planregister. Det kan på nasjonalt grunnlag være aktuelt å utvide plikten til flere kommunale eller fylkeskommunale data, men uten dermed å sette samme krav til datatjenester for slike data som for data som er omfattet av direktivet. Det kan herunder være aktuelt å presisere fylkes- og primærkommunenes plikt til å gjøre sine egne data tilgjengelige for andre, f.eks. innenfor følgende temaområder omfattet av direktivet: menneskers helse og sikkerhet, allmennyttige og offentlige tjenester, produksjons- og industrianlegg, anlegg for landbruk og akvakultur, områder med særskilt forvaltning, restriksjoner eller regulering samt rapporteringsenheter, områder med naturbetingede farer, biogeografiske områder og habitater og biotoper.

Departementet legger til grunn at geodata som omfattes av loven, gjelder informasjon som i utgangspunktet ikke er underlagt restriksjoner som gjør at de ikke fritt kan deles mellom offentlige myndigheter. Sensitiv informasjon om kraftforsyningen bør således ikke omfattes av delingsplikten. I den grad det kreves restriksjoner på grunn av dataenes innhold, vil dette reguleres av andre lover, f.eks. personopplysningsloven. Se også omtale i kap. 8.4.4.

8.4 Offentlige geodatatjenester

8.4.1 Innledning

Direktivet krever at landene oppretter og driver et nett av elektroniske tjenester som sørger for at geodata omfattet av direktivet blir tilgjengelig for offentlige myndigheter og allmennheten. Tjenestene skal være det praktiske grunnlaget for deling av data mellom offentlige myndigheter, jf. kapittel 5.3.

Kommunene i Follo er skeptisk til at man implementerer tjenester som er uklare og hvor man følgelig ikke kjenner konsekvensene, og foreslår å ta ut krav om tjenester som gjør det mulig å aktivere geodatatjenester.

Meteorologisk institutt påpeker de særlige behovene for egne distribusjonsløsninger som gjør seg gjeldende vedrørende meteorologiske data.

Departementets vurdering

Departementet understreker at Norge er forpliktet etter direktivet til å opprette alle de aktuelle nettjenestetypene - også tjenester som gjør det mulig å aktivere geodatatjenester (aktiveringstjenester). Direktivet skal imidlertid gjennomføres skrittvis i perioden fram til 2019. Tidspunktet for innføring av aktiveringstjenester er enda ikke fastsatt, og vil under alle omstendigheter komme et stykke ut i gjennomføringsperioden. Nærmere regler om alle tjenestetypene foreslås fastsatt i forskrift etter hvert som gjennomføringsreglene til direktivet blir gjort gjeldende.

Departementet er enig i at de spesifiserte tjenestene ikke vil løse alle typer formidlingsbehov. Det bør heller ikke være målet. De enkelte fagetatene må selv vurdere i hvilken grad det er nødvendig med andre mer spesialtilpassede løsninger ut over lovens krav.

8.4.2 Behovet for en nasjonal geoportal

Partene i Norge digitalt tilgjengeliggjør og publiserer i dag informasjon (metadata) om sitt offisielle datainnhold og tjenester i den nasjonale geoportalen «geonorge.no». Statens kartverk har ansvar for drift og oppfølging av portalen. Portalen gir en felles inngang til geodata fra de ulike partene i Norge digitalt. Den nåværende portalen er først og fremst tilrettelagt for deling av data mellom partene, men portalen gir også tilgang for allmennheten.

Departementets vurdering

Kommisjonen skal opprette en geoportal på europeisk nivå. Denne vil neppe dekke behovet norske brukere har for tilgang til nasjonale og lokale geodata og -tjenester. Det vil derfor fortsatt være behov for en nasjonal geoportal hvor brukerne kan søke etter, finne informasjon om og få tilgang til geodata. Portalen må basere seg på at partene selv publiserer data- og tjenestedokumentasjon (metadata) om tilgjengelige data og tjenester i portalens katalog. Portalen bør også tilby en innsynsløsning for visning og enkel sammenstilling av de karttjenestene som finnes i katalogen. Portalen skal også kunne lenke brukerne videre til partenes egne publikumsløsninger, som fortsatt vil være de primære formidlingskanalene for fagspesifikke data.

Den norske portalen kan organiseres som en videreføring av «GeoNorge», og bør på den måten også kunne være et tjenlig verktøy for deltakerne i Norge digitalt. Partene bør uansett stå fritt til også å kunne formidle egne data gjennom andre løsninger.

8.4.3 Offentlig tilgang til geodata

I høringsnotatet ble det forslått å presisere allmennhetens rett til tilgang til geodatatjenestene i lovs form.

Ingen av høringsinstansene hadde motforestillinger til dette, men Justisdepartementet mener det ikke er riktig å ta som utgangspunkt at offentleglova sjelden får anvendelse på geodata. Justisdepartementet viser til offentleglova § 4 andre ledd der det heter at:

«Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet».

Justisdepartementet foreslår å ta inn en bestemmelse i geodataloven som understreker at verken direktivet eller geodataloven skal innskrenke innsynsretten som følger av offentleglova eller annet regelverk.

Departementets vurdering

Retten til innsyn etter offentleglova blir ikke berørt av geodataloven. Når offentleglova gir rett til innsyn i offentlige saksdokumenter, vil dette fortsatt gjelde.

Geodataloven innebærer en ikke ubetydelig utvidelse av den praktiske tilgangen til offentlig geografisk informasjon ved at spesifiserte geodata skal være allment tilgjengelig via elektroniske tjenester på Internett døgnet rundt. Tilgang til data via tjenester etter geodataloven gjelder alle typer spesifiserte geodatasett uavhengig av om datasettet er å betrakte som et saksdokument, miljøinformasjon eller annen offentlig informasjon.

Krav om innsyn etter offentleglova behandles etter reglene i offentleglova, også når innsynskravet gjelder geodata. Dette innebærer at man etter offentleglova vil kunne ha krav på tilgang til geodata ut over de geodatasettene som tilbys gjennom geodataloven og geoportalen. Krav om tilgang til geodatatjenester etter geodataloven behandles etter reglene i geodataloven. Departementet mener at dette er tilstrekkelig klargjort i det foreliggende forslaget til lovtekst.

8.4.4 Behovet for å begrense tilgangen til visse typer data

Departementet la i høringsnotatet til grunn at geodata som omfattes av loven, i utgangspunktet kommer inn under hovedregelen om at offentlig informasjon skal være fritt tilgjengelig for alle. Det kan likevel ikke utelukkes at det i enkelttilfeller vil være nødvendig å begrense adgangen til visse datasett. Direktivet åpner for dette, jf. omtale i kapittel 5.6.

Forsvarsdepartementet foreslår at det presiseres i loven at allmennhetens rett til tilgang til geodatatjenestene ikke gjelder når informasjonen er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Justisdepartementet stiller på den annen side spørsmål ved om det er behov for å ta inn unntaksbestemmelser i geodataloven om adgangen til å begrense tilgangen til visse opplysninger. Justisdepartementet anbefaler i stedet en løsning hvor det henvises til relevante unntak i offentleglova.

Datatilsynet uttaler i sin høringsuttalelse at tilsynet observerer en økende bruk av påloggingsløsninger av lav sikkerhetsmessig kvalitet. Datatilsynet understreker behovet for enhetlig løsninger for trygg samhandling overfor borgeren for å oppnå adekvat sikkerhetsnivå før løsninger gjøres tilgengelig for allmennheten og andre eksterne parter.

Oslo kommune peker på at:

«... kartdata kan inneholde svært sensitiv informasjon som knytter seg til offentlig sikkerhet. Her kan nevnes informasjon om el. overføringsanlegg, trafostasjoner, vannforsyningsanlegg, annen kritisk infrastruktur, samt militære og spesielle sivile bygg og anlegg mv. Samt at Oslo kommune i kraft av å være hovedstad har et større omfang av kritisk infrastruktur, bygg og anlegg representert i kartdatabaser og ortofoto enn andre kommuner.»

Departementets vurdering

Departementet foreslår ikke egne bestemmelser i geodataloven som innskrenker tilgangen til geodata. I stedet baserer en seg på de generelle begrensningene som framgår av annet regelverk, bl.a. forvaltningsloven, offentleglova, miljøinformasjonsloven, personopplysningsloven og sikkerhetsloven. Regelverk innenfor spesialområder kan også være relevant, bl.a. energiloven og matrikkellova. Det kan likevel være hensiktsmessig at geodataloven inneholder en hjemmel for i forskrift å kunne fastsette begrensninger i forhold til drift og bruk av geodatatjenester. Reglene i sikkerhetsloven vil f.eks. kunne forutsette innskrenkninger i adgangen til å legge ut et stort antall opplysninger på Internett uten informasjonskontroll. Slike innskrenkninger kan da iverksettes i forskrift til geodataloven.

Departementet legger til grunn at unntakene fra retten til tilgang til geodata som regnes opp i artikkel 13, er dekkende for hva som etter gjeldende norsk rett må kunne unntas fra offentlig tilgang.

Direktivet presiserer at adgangen til å begrense tilgangen skal fortolkes restriktivt idet det i hvert enkelt tilfelle tas hensyn til allmennhetens interesse av slik tilgang (artikkel 13 nr. 2). Dette er godt i samsvar med det norske prinsippet om merinnsyn. Selv om det er grunnlag for å unnta offentlige saksdokumenter fra innsyn, skal det alltid vurderes om dokumentene likevel kan gjøres tilgjengelig for innsyn, jf. offentleglova § 11.

Personvernhensyn gjør seg lite gjeldende for den type arealrelaterte opplysninger som omfattes av lovforslaget, jf. tilsvarende drøfting i NOU 2001:2 Retten til miljøopplysninger kapittel 14.4 og St.meld. nr. 30 (2002-2003) kapittel 10. I hovedsak vil dette være knyttet til den type koplinger som kan etableres via matrikkel eller grunnbok. Tilgang til disse registrene blir regulert gjennom matrikkellova og tinglysingsloven. I den grad det er behov for ytterligere regulering, kan dette eventuelt skje i forskrift, f.eks. ved fastsetting av tekniske krav til påloggingsløsninger som nevnt av Datatilsynet.

Når tjenestene brukes i forbindelse med deling av offentlige data, er det begrensingene i artikkel 17 nr. 7 som gjelder. Se omtale i kapittel 5.6.