4 Skjønnsfordelingen i 2009 og prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

4.1 Skjønnsfordelingen i 2009

I 2009 utgjorde skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner om lag 2 563 mill. kroner. Kommunene mottok 1 673 mill. kroner og fylkeskommunene 890 mill. kroner. Tabell 4.1 viser den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet.

Kommunene

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler skjønnsrammen til kommunene i fylkesrammer. Ved fastsettelsen av fylkesrammene tas det utgangspunkt i basisrammen. I basisrammen regnes skjønnsrammen eksklusiv kompensasjon for spesielle forhold, særskilte tilskudd til kommuner og skjønnsmidler som fordeles av departementet i løpet av året. Fra og med 2009 ble kompensasjon for endringer i inntektssystemet, tilskudd til språkdeling, og et særskilt tilskudd til Nannestad kommune og Ullensaker kommune lagt inn i basisrammen. I tillegg ble basisrammen økt med 8 mill. kroner, og utgjorde til sammen om lag 1 036 mill. kroner.

I 2009 ble skjønnsrammen utvidet med 100 mill. kroner til fordeling til inntektssvake kommuner i Sør-Norge. Kommunal- og regionaldepartementet fastsatte fylkesfordelingen, og fylkesmennene fordelte midlene på enkeltkommuner etter retningslinjer fra departementet.

Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen for økning i satsen, som de mottok i perioden 2004 til 2006, bort. Kommunene som kun delvis fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, fikk beholde en andel av kompensasjonen. I 2009 ble kommunene kompensert med om lag 343 mill. kroner.

Kommunene Åmot og Elverum har mottatt særskilte skjønnstilskudd i flere år i forbindelse med etableringen av Rena leir og sivilplanlegging av regionfelt Østlandet. I 2009 mottok Åmot 4 mill. kroner og Elverum 1 mill. kroner.

Innenfor skjønnsrammen holder departementet igjen midler til uforutsette hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret – dette utgjorde 116 mill. kroner i 2009, inkludert en økning av skjønnstilskuddet på 37 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett. Det ble også avsatt 73 mill. kroner til utviklings- og utredningsprosjekter (se avsnitt 3 for nærmere omtale av prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet). Gjenstående midler på prosjektskjønnet og på potten som departementet holder igjen til uforutsette hendelser, utgjorde til sammen 12 mill. kroner ved utgangen av året. Dette ble utbetalt som et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner.

Fylkeskommunene

Også ved fastsetting av fylkesrammene til fylkeskommunene tas det utgangspunkt i basisrammen. Fra og med 2009 ble kompensasjon for endringer i inntektssystemet lagt inn i basisrammen. Ellers ble basisrammen videreført på samme nominelle nivå fra 2008 til 2009 og utgjorde 809 mill. kroner.

Kompensasjon for økt sats for arbeidsgiveravgift var for fylkeskommunene samlet om lag 61 mill. kroner i 2009.

I forbindelse med ESA-vedtak om at en del av momskompensasjonsordningen var i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, måtte ulovlig støtte tilbakebetales til staten. For å kompensere for dette ble det i 2008 og 2009 satt av ekstra midler på skjønnsrammen til fylkeskommunene. I 2009 utgjorde beløpet 20 mill. kroner. Nordland fylkeskommune ble kompensert med vel 16 mill. kroner i 2009. De øvrige fylkeskommunene som var berørt av problemstillingen, ble kompensert i 2008.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte midler

Fylkesmennene har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammen. Det enkelte embete har anledning til å holde igjen en pott til fordeling gjennom året. I 2009 satte fylkesmennene av om lag 304 mill. kroner til dette formålet. Det er stor variasjon mellom fylkene når det gjelder størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte midler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette utgifter gjennom året, samt prosjektmidler til fordeling gjennom året, herunder fornyingsprosjekter som er omtalt under avsnitt 2.

4.2 Fylkesmennenes bruk av ­prosjektskjønn til omstilling og ­fornying i kommunene

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid og bidra til å skape en kultur for omstilling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Siden 2004 har Kommunal- og regionaldepartementet gitt fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom skjønnsmidlene. Det er gitt rom for variasjon i fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler, slik at de kan tilpasses de lokale forholdene i hvert enkelt fylke. Departementet har gitt retningslinjer for skjønnstildeling for å sikre nødvendig samordning mellom fylkene, blant annet på fornyingsområdet. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter både i enkeltkommuner og interkommunale samarbeid, og blir spesielt oppfordret til å støtte prosjekter som stimulerer til utvikling av kvalitet i tjenestene. I 2005 opprettet departementet en database med oversikt over alle omstillings- og fornyingsprosjekter som mottok skjønn av fylkesmannen. Databasen inneholder informasjon om fornyingsprosjekter fylkesmannen har støttet med skjønnsmidler fra årene 2004 til 2009. Departementet endret skjemaet for rapportering i 2007 og 2009 og data for de enkelte år er derfor ikke direkte sammenliknbare. Nedenfor presenteres hovedfunnene for 2009.

I 2009 fordelte fylkesmennene litt over 109,7 mill. kroner på til sammen 417 utviklings- og omstillingsprosjekter. Det betyr at hvert prosjekt i snitt fikk 263 000 kroner i støtte. Til sammenligning støttet embetene samlet sett 386 utviklingsprosjekter med om lag 110 mill. kroner i 2008. Fylkesmennene støttet i 2009 altså flere prosjekter, men hadde satt av omtrent samme mengde skjønnsmidler til fornyingsprosjekter.

Antall utviklingsprosjekter per fylkesmannsembete i 2009 fordeler seg om lag som i 2008. Figur 4.1 viser fordelingen av antall prosjekter i 2008 og 2009. Det er Sør-Trøndelag som fordeler absolutt mest skjønnsmidler til fornyingsprosjekter, 14,5 mill. kroner fordelt på 42 prosjekter. Møre og Romsdal, Troms, Nordland og Østfold støttet alle flere prosjekter i 2009 enn i 2008. Embetene fordeler fornyingsmidlene etter søknader fra kommunene og de fleste embetene har en åpen prosess om hvilke kriterier som vektlegges ved fordelingen.

Det er et stort mangfold blant prosjektene både i omfang, tema, metode og involverte parter. Noen prosjekter omfatter utvalgte sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Mange av prosjektene er kommunale samarbeidsprosjekter som skal gi bedre løsninger innen for eksempel barnevern, helse, integrering, nettverk, kompetanse mellom kommuner og arealplanlegging. Noen av kommunene som fikk prosjektstøtte har deltatt i Kvalitetskommuneprogrammet.

Målene med prosjektene er effektivisering, kvalitets- og tjenesteutvikling, samfunnsutvikling, demokrati og deltakelse og etikk og tillitskapende forvaltning. Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. Over 80 pst. av prosjektene har kvalitets- og tjenesteutvikling som mål. Omtrent halvparten av prosjektene har effektivisering som et mål. Nye kategorier for måloppnåelse i 2009 var «demokrati og deltakelse» og «etikk og tillitskapende forvaltning», med henholdsvis 14 og 7 prosjekter i hver kategori. Det var 72 prosjekter som omhandlet samfunnsutvikling. Halvparten av prosjektene brukte organisatoriske virkemidler i prosjektet, og ofte vil det si at de vedrører politiske og administrative endringer i kommunen. I tillegg benyttet litt under 40 pst. av prosjektene seg av ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggerne, og opplæring og erfaringsdeling gjennom nettverk. Andre virkemidler brukt i prosjektene er styringssystemer (for eksempel balansert målstyring og resultatledelse), arbeidsmiljø- og personalforvaltningstiltak (for eksempel kompetanseutvikling og målings- og belønningstiltak) og IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger). Det er bare seks kommuner som har benyttet seg av konkurranseutsetting i fornyingsprosjektene.

Figur 4.2 viser antall prosjekter 1 fordelt mellom sektorene. Om lag 28 pst. av fornyings- og utviklingsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter i grunnskolen, pleie- og omsorgssektoren, innen kommunehelse og også innen barnevern og barnehagesektoren. Det er færrest prosjekter innen kulturminne og samferdselssektoren.

4.3 Utviklingsprosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

Lokaldemokratiprosjekter

• CLEAR-verktøyet, et revisjonsverktøy for utvikling av tiltak for innbyggerdeltakelse, ble ferdigstilt av Europarådet i 2009. CLEAR-verktøyet er utformet for å hjelpe kommunene gjennom en egenvurderingsprosess hvor det også skapes en anledning til å drøfte innbyggerdeltakelse med innbyggerne selv. Målet er å utvikle politiske tiltak som er godt tilpasset lokale forhold. Departementet oversatte siste versjon av verktøyet i 2009 og de norske forsøkskommunene Øvre Eiker og Askim har deltatt i aktiviteter i Europarådsregi for å formidle erfaringene fra Norge. Det ble utbetalt i underkant av 46 000 kroner til prosjektet i 2009.

• Kommunal- og regionaldepartementet inviterte i november 2006 alle landets kommuner til å søke om deltakelse i prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken, for å finne ut hvilke tiltak som vil være effektive for å øke kvinneandelen i kommunestyrene og i ledende verv - og i ordførervervet spesielt. Syv kommuner og fire kommunenettverk, til sammen 22 kommuner, ble valgt ut på bakgrunn av søknader der de skisserte ulike tiltak for å rette opp den skjeve kjønnsbalansen i kommunestyrene. Prosjektet startet opp i 2007 og går over en femårsperiode, ut inneværende lokalvalgperiode. Utgiftene til prosjektet var i underkant av 4,4 mill. kroner i 2009.

• Høgskolen i Vestfold hadde oppdraget med å skaffe til veie en kunnskapsstatus over Lokalmedienes rolle i demokratiet i et kjønnsperspektiv. Arbeidet ble utført i perioden september 2008 til april 2009. 280 000 kroner ble brukt til prosjektet, av dette 70 000 kroner i 2009.

• Universitetet i Tromsø har i oppdrag å evaluere forsøkene med utvidet myndighet til ordførere. Formålet med evalueringen er å synliggjøre effektene av at ordførerne får utvidet myndighet, både på ordførerrollen selv, ordførerens forhold til andre politiske organ i kommunen og ordførerens rolle i kommunens omgivelser. Tidsperioden for oppdraget er fire år, fra 2008 til 2011. I 2009 var utgiftene til oppdraget 391 000 kroner.

• Institutt for samfunnsforskning har på oppdrag fra departementet gjennomført en utredning med utgangspunkt i seks e-demokratiprosjekter som departementet siden 2000 har vært med å finansiere. Formålet med utredningen har vært å sammenfatte erfaringene fra prosjektet og på bakgrunn av disse komme med råd om hvilken strategi kommunene bør velge når de vil legge til rette for lokaldemokrati på nett. Det er utarbeidet en rapport, Møte mellom moderne teknologi og lokaldemokrati skrevet av Signe Bock Segaard og Guro Ødegård. På bakgrunn av prosjektet er det også laget en egen veileder. Utgiftene til prosjektet var 500 000 kroner i 2009.

• Nasjonalt Garborgsenter i samarbeid med kommunene Time, Sauda og Hjelmeland gjennomfører et treårig prosjekt Mot til å meine. Målet er å få flere personer under 26 år til å delta i politisk arbeid og politiske interesseorganisasjoner fram mot 2011, øke antallet unge listekandidater til kommune- og fylkestingsvalget i 2011, et økt antall kommunestyrerepresentanter fra denne gruppen og øke valgdeltakelsen blant unge. Prosjektet skal involvere elever i videregående opplæring, journalister i lokalaviser og ansvarlige for valgarbeidet i de aktuelle kommunene. I 2009 ble det brukt 700 000 kroner på prosjektet.

• Prosjektet Lokaldemokratidatabase er en oppfølging av St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. Databasen skal inneholde intervjudata blant et tilfeldig utvalg av innbyggere fra hver enkel kommune, og data fra en lokalpolitikerundersøkelse. Ut fra disse dataene er det mulig å analysere lokaldemokratiet i egen kommune og dermed å sammenlikne seg med andre. Det er gjennomført et pilotprosjekt i 2009 hvor det har blitt prøvd ut en innbyggerundersøkelse i 50 kommuner. Resultater fra prosjektet offentliggjøres våren 2010. Prosjektet er i regi av KS i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. I 2009 ble det bevilget 1,25 mill. kroner til gjennomføring av prosjektet.

• Statistisk sentralbyrå fikk i 2008 i oppdrag å etablere statistikk over lokale folkeavstemninger, og etablere et system for en årlig innsamling. Datainnsamlingen startet høsten 2008, og gjennomføres ved hjelp av KOSTRA-systemet. Etablering av den nye statistikken, og kvalitetssikring av historiske data resulterte i den første publiseringen høsten 2009. Utgiftene til oppdraget var på 625 000 kroner i 2009.

• Telemarksforsking har gjennomført en kartlegging av erfaringer og konsekvenser knyttet til de fire siste kommunesammenslåingene i Norge. Prosjektet ble avsluttet i 2009, og resultatene er å finne i rapporten Frivillige kommunesammenslutninger 2005–2008. Erfaringer og ­effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Utgiftene til oppdraget var 500 000 kroner i 2009.

• Etablering av nettportal om etikk i kommunesektoren er et samarbeidsprosjekt mellom KS og Kommunal- og regionaldepartementet. Målet er å understøtte kommunenes arbeid for å sikre høy etisk standard og en tillitskapende forvaltning. Departementet har gitt økonomisk støtte til prosjektet med 200 000 kroner i 2009.

• Høsten 2009 ble det gjennomført en kartlegging av bruken av vertskommunemodellene i norske kommuner. I 2007 ble det innlemmet en ny bestemmelse i kommuneloven §§ 28 a-k, om at flere kommuner kan gå sammen om å løse lovpålagte oppgaver, og at disse kommunene kan overføre myndighet til en annen kommune for å løse disse oppgavene. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har gjennomført kartleggingen. Utgiftene til oppdraget var på 200 000 kroner i 2009.

• I 2009 ble det brukt om lag 17 mill. kroner på forsøksprosjektet med elektronisk stemmegivning, se vedlegg 5 for nærmere omtale av prosjektet.

Prosjekter relatert til fornyingstiltak og erfaringsspredning

• Europarådets kommunalministerkonferanse i 2007 vedtok en strategi for innovasjon og godt styresett. Norge er et av pilotlandene for å starte gjennomføringen av strategien. KS og Kommunal- og regionaldepartementet har på politisk nivå blitt enige om å samarbeide med KS som hovedansvarlig. I 2009 ble det utbetalt 111 000 kroner til gjennomføring av prosjektet.

• Fylkesmannen i Vestfold, i samarbeid med kommunene, Horten, Lardal og Sandefjord, har i 2009 mottatt tilskudd på 330 000 kroner til et utviklingsprosjekt om tilsyn. Prosjektets målsetning har vært å bidra til bedre samordning av statlig tilsyn, herunder å utvikle en tilsynspraksis som kan gjøre statlig tilsyn mer relevant for de kommunale aktørene, med sikte på bedre læring, system- og tjenesteforbedring lokalt. Prosjektet ble avsluttet i mars 2010.

• Det ble bevilget 24,5 mill. kroner til Kvalitetskommuneprogrammet i 2009. Programmet avsluttes i 2010. Programmet er nærmere omtalt i kapittel 6.

• Grønne energikommuner er et program som skal få kommunene til å satse på energieffektivisering og fornybar energi samt å redusere klimagassutslippene. Programmet bygger på en samarbeidsavtale mellom KS og regjeringen representert ved Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet. Programmet varer fra 2007 til utgangen av 2010. 21 kommuner og én fylkeskommune er valgt ut til å delta i programmet. Kommunal- og regionaldepartementet bevilget 8 mill. kroner til programmet i 2009.

• Prosjektet Økoløft i kommuner er et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Landbruks- og matdepartementet hvor formålet er å øke forbruk og produksjon av økologiske matvarer i Norge. Prosjektet går over to år, og avsluttes 31. desember 2010. 52 kommuner deltar i Økoløftet. Disse kommunene deltar i til sammen 31 Økoløftprosjekter. Det ble utbetalt 5 mill. kroner til prosjektet i 2009.

• Northern Research Institute (NORUT) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en kartlegging og analyse av kommunenes rolle som samfunnsutvikler. Som en oppfølging av kartleggingen gjennomførte NORUT en kobling av dataene fra undersøkelsen med organisasjonsdatabasen og produksjonsindeksen. Dette gjør det mulig å gjøre en nærmere analyse av dataene, dersom dette skulle bli aktuelt. Det er brukt totalt 846 000 kroner på prosjektet, fordelt på 350 000 kroner i 2008 og 496 000 kroner i 2009.

• Kommunal- og regionaldepartementet har støttet Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet med 400 000 kroner til gjennomføringen en stor nasjonal undersøkelse av innbyggernes oppfatninger og erfaringer med offentlige tjenester. Formålet med undersøkelsen er å avdekke fornyingsbehov og styrke kunnskapsgrunnlaget for arbeidet med å forbedre tjenester. Innbyggerundersøkelsen består av to deler hvorav første del ble gjennomført sommeren og høsten 2009. Resultatene fra denne undersøkelsen er tilgjengelig på DIFIs hjemmesider. Del to av undersøkelsen blir publisert i 2010. Undersøkelsen vil bli gjennomført annet hvert år.

• Departementet utbetalte totalt om lag 7,5 mill. kroner i støtte til åtte ulike samhandlingsprosjekter innenfor helsesektoren. Felles for prosjektene er at de fokuserer på samhandling mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Følgende prosjekter fikk støtte:

  • Midt-Telemarkrådet – kommunene Bø, Nome og Sauherad: Prosjektstøtte til samarbeid med helseforetaket: 2,5 mill. kroner.

  • Nord-Aurdal kommune: Utvikling av Helsetun Valdres: 1 mill. kroner.

  • Dalane DMS: Prosjektutvikling i samarbeid med kommuner og SUS: 983 000 kroner.

  • INVEST-samarbeidet – kommunene Inderøy, Verran, Steinkjer: Utredning om DMS Inn-Trøndelag: 1,5 mill. kroner.

  • Tynset kommune: Prosjektstøtte til utredning om forsterket sykehjem: 387 000 kroner.

  • Sømna kommune: Støtte til samarbeid med Helgelandssykehuset: 400 000 kroner.

  • Sauda kommune: Utvikling av helsehuskonseptet: 250 000 kroner.

  • Jondal kommune: Utrede mulig framtidig bruk av Jonatunet DPS: 500 000 kroner.

Midlene ble gitt som engangsbevilgning, og resultater fra prosjektene skal rapporteres til departementet.

• Stord kommune ble kåret til årets nynorskkommune i 2009. Nynorskprisen ble delt ut av daværende kommunal- og regionalminister Magnhild Meltveit Kleppa, og skulle gå til en kommune som har nynorsk som sitt offisielle språk, og som har gjort en særskilt innsats for å fremme nynorskens plass i samfunnet. Prisen var 100 000 kroner og et trykk av Terje Risberg.

• Det ble utbetalt 400 000 kroner i 2009 til KS Nord-Norge til fire prosjekter om inntektssystemet.