4 Endringer i luftfartsloven
4.1 Gjeldende rett
Norge har sluttet seg til Montreal-konvensjonen av 28. mai 1999 om visse ensartede regler for internasjonal luftbefordring. Montreal-konvensjonen 1999 regulerer luftfrakt av passasjerer, reisegods og gods, inklusive regler om erstatningsansvaret til fraktfører. Montreal-konvensjonen 1999 er gjennomført i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart kapittel 10.
Det bemerkes at reglene i Montreal-konvensjonen 1999 i hovedsak er gjennomført i EU ved rådsforordning (EF) nr. 2027/97 av 9. oktober 1997 om luftfartsselskapers erstatningsansvar ved ulykker, som senere er endret ved rådsforordning (EF) nr. 889/2002 av 13. mai 2002 om endring av rådsforordning (EF) nr. 2027/97 om luftfartsselskapers erstatningsansvar ved ulykker. Luftfartsloven § 10-17a bestemmer at EØS-avtalen vedlegg XIII (rådsforordning (EF) nr. 2027/97 om luftfartsselskapers erstatningsansvar ved ulykker som endret ved rådsforordning (EF) nr. 889/2002) gjelder som lov, med den EØS-tilpasning som følger av vedlegg XIII, protokoll 1 til avtalen og avtalen for øvrig. Mens forordning (EF) 2027/97, som endret ved forordning (EF) 889/2002, omfatter regler om personskade og reisegods, omhandler Montreal-konvensjonen 1999 også fraktgods. For en redegjørelse for betydningen av Montreal-konvensjonen 1999 ved siden av forordning (EF) 2027/97, endret ved forordning (EF) 889/2002, vises det til Ot.prp. nr. 20 (2003-2004) Om lov om endringer i luftfartsloven og om samtykke til at Norge tiltrer Montreal-konvensjonen av 28. mai 1999 om visse ensartede regler for internasjonal luftbefordring.
Luftfartsloven § 10-22 gjennomfører reglene om død og personskade på passasjer i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 og 22, som fastsetter de øvre grensene for fraktførerens ansvar for skader i forbindelse med transport av passasjerer, bagasje og varer.
For å sikre at ansvarsgrensenes økonomiske verdi holder seg over tid og ikke reduseres på grunn av inflasjon eller andre økonomiske faktorer, bestemmer Montreal-konvensjonen 1999 at depositaren, som er International Civil Aviation Organization (ICAO), med jevne mellomrom (hvert femte år regnet fra tidspunktet da konvensjonen trer i kraft) skal vurdere om ansvarsgrensene skal revideres. Så fremt vilkårene for dette er oppfylt, skal ICAO fremme forslag om at beløpsgrensene blir revidert.
Vilkårene og fremgangsmåten for en eventuell revisjon av ansvarsgrensene følger av Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24. Forslaget om en økning blir bindende for alle medlemsstatene seks måneder etter at det ble fremmet, med mindre et flertall av medlemsstatene har protestert innen en frist på tre måneder fra forslaget ble fremmet, jf. Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24 nr. 2.
4.2 Høringsbrevet
I høringsnotat 8. desember 2009 foreslo Justisdepartementet at luftfartsloven § 10-22 endres slik at departementet får hjemmel til å gi forskrift om fraktførerens ansvar for skade ved transport av passasjerer, bagasje og varer. Videre ble det fremlagt et forslag til en ny forskrift om fraktførers ansvar for skader i forbindelse med lufttransport av passasjerer, reisegods og gods. Forslaget om endringer i luftfartsloven § 10-22 er beskrevet slik i høringsbrevet punkt 3:
«Forslaget går ut på at dei konkrete beløpa i luftfartslova § 10-22 første ledd første og andre punktum, andre ledd, tredje ledd første punktum og fjerde ledd første punktum vert erstatta med formuleringa 'et beløp som fastsettes av departementet i forskrift'.»
Departementet redegjorde nærmere for bakgrunnen for forslaget i høringsbrevet punkt 2:
«I brev 30. juni 2009 foreslo ICAO å auke ansvarsgrensene med 13,1 %. Konvensjonsstatane fekk frist til 30. september 2009 for å protestere mot forslaget. [...]
Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24 bestemmer at dersom ikkje eit fleirtal av konvensjonsstatane har innvendingar mot forslaget innan fristen, er grensene endra, og endringane får verknad seks månader etter at konvensjonsstatane fekk skriftleg varsel om endringa av ansvarsgrensene. Ved utløpet av fristen var det berre 14 av dei 92 statane som er part i Montreal-konvensjonen 1999, som hadde innvendingar mot forslaget. Med andre ord vil aukinga av ansvarsgrensene gjelde frå 1. januar 2010. Noreg er folkerettsleg forplikta til å heve ansvarsgrensene i luftfartslova § 10-22 i samsvar med vedtaket frå ICAO.»
Departementet fastslo at revisjonen av ansvarsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 og 22, i samsvar med fremgangsmåten i artikkel 24 nr. 2, gjør det nødvendig å endre luftfartsloven § 10-22. I høringsnotatet ble det foreslått at beløpsgrensene for fraktførerens ansvar for skader ved transport av passasjerer, bagasje og gods heretter fastsettes i forskrift i stedet for å fremgå direkte av loven. Behovet for å fastsette ansvarsgrensene i forskrift ble behandlet i høringsbrevet punkt 3, hvor det uttales:
«Når departementet foreslår at beløpsgrensene skal fastsetjast i forskrift og ikkje direkte i lova, har det bakgrunn i at nivået på ansvarsgrensene skal vurderast kvart femte år.
Samstundes er tidsrommet frå det er klart at ansvarsgrensene skal justerast (utløpet av fristen partane til konvensjonen har til å protestere), til aukinga av ansvarsgrensene tek til å gjelde, relativt kort. På grunn av den korte tida vil norske styresmakter ha problem med å vedta naudsynte lovendringar innan fristen. Dette kan ein unngå ved å leggje til rette for at ansvarsgrensene følgjer av forskrift. Utover framlegget om at ansvarsgrensene skal følgje av forskrift, foreslår departementet ingen realitetsendringar.»
4.3 Høringsinstansenes syn
Samferdselsdepartementet, Sjøassurandørernes Centralforening (Cefor) og NHO Luftfart støtter forslaget om at beløpsgrensene som nå står i luftfartsloven § 10-22, fastsettes i egen forskrift.
Luftfartstilsynet og Cefor har hatt merknader vedrørende forslagets forhold til annet regelverk. Luftfartstilsynet bemerker at
«det bør ses hen til hvordan ny § 10-22, 2. ledd og ny forskrift § 1, 2. ledd stiller seg opp mot forskrift av 17. februar 2005 om flypassasjerers rettigheter ved nektet ombordstigning og innstilt eller vesentlig forsinket flygning ('denied-boarding regelverket'), artikkel 7».
Tilsvarende uttaler Cefor at
«vi forutsetter at departementet vurderer ordlyden i forhold til Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr 261/2004 av 11. februar 2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flyging, som er gjort til norsk rett ved forskrift av 17.2.2005 nr 141, særlig når det gjelder forordningens artikler 6 og 7».
NHO Luftfart har hatt merknader til selve økningen av ansvarsgrensene og uttaler:
«NHO Luftfart tar til etterretning at den foreslåtte økningen på 13,1 % som etter det vi forstår, vil bli vedtatt. Vi finner det imidlertid beklagelig at denne forhøyningen ble vedtatt mot råd fra bransjen midt i den største økonomiske krisesituasjonen som bransjen har vært i.»
4.4 Departementets vurderinger
Norge er folkerettslig forpliktet til å øke ansvarsgrensene i samsvar med forslaget fra ICAO.
Departementet foreslår i samsvar med forslaget i høringsbrevet at luftfartsloven § 10-22 endres, slik at det fremgår at beløpsgrensene fastsettes i forskrift gitt av departementet.
Ved gjennomføringen av Montreal-konvensjonen 1999 i norsk rett ble det pekt på at det ville være nødvendig med endringer i luftfartsloven § 10-22 hver gang ansvarsgrensene blir revidert etter Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24, jf. Ot.prp. nr. 20 (2003-2004) s. 15.
Dette er første gang at revisjonsprosedyren i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24 har blitt benyttet. Departementet har merket seg at det er så kort tid fra forslaget om revisjon av beløpsgrensene i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 vedtas til at de justerte beløpsgrensene trer i kraft i internasjonal sammenheng, at man ikke rekker å foreta de nødvendige endringene i norsk lovgivning før de nye beløpsgrensene gjelder internasjonalt.
Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 24 bestemmer, som nevnt, at beløpsgrensene i artikkel 21 skal vurderes og - dersom vilkårene for dette er til stede - justeres hvert femte år. Med tanke på fremtidige revisjoner og hensynet til å legge til rette for at Norge til en hver tid oppfyller sine folkerettslige plikter, er det etter departementets syn behov for en forskriftshjemmel slik at beløpsgrensene blir justert raskt nok.
Lovendringen anses nødvendig for å gjennomføre Norges folkerettslige plikt til å øke beløpsgrensene i samsvar med ICAOs vedtak, som gjelder for konvensjonspartene fra 30. desember 2009. Departementet foreslår derfor at lovendringen trer i kraft straks.
Forslaget om endringer i luftfartsloven § 10-22 er av lovteknisk karakter. Utover at det legges til rette for å endre størrelsen på ansvarsgrensene i forskrift, foreslås det ingen materielle endringer. Ansvarsgrensene vil, i tråd med ICAOs vedtak, på et senere tidspunkt bli endret ved forskrift.
Når det gjelder innspillene fra Luftfartstilsynet og Cefor under høringen, vil departementet bemerke:
I punkt 4.1 er det pekt på at luftfartsloven § 10-22 gjennomfører reglene om død og personskade på passasjer i Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 21 og 22, som fastsetter de øvre grensene for fraktførerens ansvar for skader i forbindelse med transport av passasjerer, bagasje og varer. Luftfartsloven § 10-22 annet ledd gjennomfører Montreal-konvensjonen 1999 artikkel 22 nr. 1, som fastsetter den øvre grensen for fraktførers ansvar for skade forårsaket av forsinkelse i henhold til konvensjonen artikkel 19.
Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om fastsettelse av felles regler for erstatning og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilte eller vesentlig forsinkede flyginger samt om oppheving av forordning (EØF) nr. 295/91 kan sies å supplere forordning (EF) 2027/97 (som gjennomfører Montreal-konvensjonen 1999 i fellesskapsretten) slik denne er endret ved forordning (EF) 889/2002. Forordning (EF) 261/2004 fastsetter blant annet at passasjerer ved forsinkelse har rett til henholdsvis assistanse, jf. artikkel 6, og erstatning, jf. artikkel 7. Forordning (EF) 261/2004 er gjennomført i norsk rett ved forskrift 17. februar 2005 nr. 141 om flypassasjerers rettigheter ved nektet ombordstigning og innstilt eller vesentlig forsinket flyging, gitt av Samferdselsdepartementet.
Etter forordning (EF) 261/2004 artikkel 7 utløser selve forsinkelsen rett til erstatning med standardiserte satser. Det følger av forordning (EF) 261/2004 artikkel 12 at dens anvendelse ikke er til hinder for ytterligere erstatning, og at erstatning som ytes etter forordningen, kan fratrekkes en slik (ytterligere) erstatning.