3 Gjeldende rett og praksis

3.1 Rettslig grunnlag for statens konsesjonsavgifter

Det kreves konsesjon etter vassdragsreguleringsloven for vassdragsreguleringer. Etter industrikonsesjonsloven kreves konsesjon for erverv av eiendomsrett eller andre rettigheter til vannfall over lovens konsesjonsgrense på 4000 naturhestekrefter. Både industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven inneholder regler om innbetaling av konsesjonsavgifter til staten og berørte kommuner. Det er kun konsesjonsavgiftene til staten som omtales i det følgende.

Bestemmelser om innbetaling av konsesjonsavgifter til et statlig fond fantes allerede i lov om vasdragsreguleringer av 1911. Bak fondets etablering lå en forsikringstankegang. Hensikten var å ha midler til øyeblikkelig disposisjon for å forebygge, erstatte eller avbøte tap, skader eller ulemper som følge av reguleringen, og som ikke var avhjulpet av de alminnelige konsesjonsvilkårene (typisk konsekvenser av ekstraordinære ulykkeshendelser), eller som ikke hadde vært gjenstand for erstatning ved ekspropriasjon. I 1911-loven var det presisert i lovteksten hvilke formål avgiftene skulle gå til.1

I vassdragsreguleringsloven av 1917 ble presiseringene av hvilke formål fondet kunne benyttes til tatt ut. I innstillingen fra spesialkomiteen om utferdigelse av en lov om vasdragsreguleringer, Indst. O. VI – 1917, uttales det på side 24 at for statens vedkommende burde begrensningene sløyfes, slik at loven kun foreskrev at avgiften skulle opplegges til et fond, som anvendes etter nærmere bestemmelse av Stortinget. Det ble pekt på at avgiften for eksempel skulle kunne brukes til innkjøp av vannfall eller til utbygging og regulering for statens regning.

Det følger av vassdragsreguleringsloven § 11 nr. 1 første ledd at det i reguleringskonsesjoner skal settes vilkår om betaling av en årlig avgift til blant annet staten, beregnet etter den økning av vannkraften som er innvunnet ved reguleringen. Dette teoretiske kapasitetsbegrepet kalles kraftgrunnlag, og regnes i naturhestekrefter. Kraftgrunnlaget beregnes av Norges vassdrags- og energidirektorat (etter delegeringsvedtak fra departementet, senest vedtak av 14. september 2007) etter reglene i § 2 tredje ledd, jf. § 11 nr. 1 tredje ledd.

I 1917 ble det også gitt regler om konsesjonsavgifter i industrikonsesjonsloven. Det følger av industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd nr. 13 første ledd første punktum at konsesjonæren skal pålegges å betale en årlig avgift til blant annet staten, «beregnet etter den gjennomsnittlige kraftmengde, som vannfallet etter den foretatte utbygging kan frembringe med den påregnelige vannføring år om annet». Kraftgrunnlaget er større for konsesjoner etter industrikonsesjonsloven enn vassdragsreguleringsloven. Det følger av § 2 nr. 13 første ledd siste punktum at dersom det hviler årlige reguleringsavgifter på vannfallet, skal disse komme til fradrag i avgiftene etter industrikonsesjonsloven, slik at det ikke betales avgift for samme kraftmengde etter begge lovene.

Kraftverk med konsesjon etter vannressursloven pålegges også å betale konsesjonsavgift dersom midlere årsproduksjon er over 40 GWh, jf. vannressursloven § 19 annet ledd. I slike tilfeller fastsettes konsesjonsavgifter etter reglene i industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd nr. 13.

Konsesjonsavgiftens størrelse fastsettes ved å multiplisere kraftgrunnlaget for kraftverket med en avgiftssats. Avgiftssatsen har blitt fastsatt i konsesjonene. Nærmere regler om justering av konsesjonsavgifter er gitt i forskrift 4. desember 1987 nr. 945 om justering av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger og fond mv. i medhold av vassdragslovgivningen.

3.2 Konsesjonsavgiftsfondet og disponeringen av det

Konsesjonsavgiftsfondet består av statens andel av innbetalte avgifter etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. I 2013 var 111 kraftverkseiere forpliktet til å innbetale konsesjonsavgifter til staten. Fondskapitalen ved utgangen av 2013 var om lag 46 mill. kroner. I Prop. 1 S (2013–2014) er det budsjettert med 149 mill. kroner i innbetalte konsesjonsavgifter i 2014.

I vassdragsreguleringsloven § 11 nr. 2 første ledd er det fastsatt at «Den avgift, som tilfaller staten, oplegges til et for det hele land felles fond, som anvendes etter nærmere bestemmelse av Stortinget.»

Industrikonsesjonsloven har ingen tilsvarende bestemmelse. Ved vedtakelsen av industrikonsesjonsloven fulgte det av § 26 siste ledd at tvangsmulkter og avgifter som etter loven tilfaller staten, skal «avsettes til fond, hvis anvendelse bestemmes av Stortinget». Paragraf 26 siste ledd ble opphevet ved lov 23. desember 1988 nr. 107 under henvisning til at det var overflødig, jf. Ot.prp. nr. 5 (1988–89) side 33. Etter departementets vurdering foreligger det ikke lenger noen føringer i industrikonsesjonsloven på at avgiftene skal avsettes i et fond.

Hva gjelder tvangsmulkter følger det nå av industrikonsesjonsloven § 26 at disse tilfaller statskassen. Det følger av vassdragsreguleringsloven § 12 nr. 21 annet ledd at tvangsmulkter etter denne loven skal gå inn i samme fond som statens konsesjonsavgifter. Det samme gjelder for godtgjørelser til staten for regulering av innsjø som ikke i sin helhet er underlagt privat eiendomsrett.

Stortinget har fastsatt vedtekter for anvendelsen av Konsesjonsavgiftsfondet, jf. vassdragsreguleringsloven § 11 nr. 2 første ledd. Vedtektene ble sist endret ved stortingsvedtak 9. juni 1982 (jf. St.prp. nr. 107 (1981–82) og Innst. S. nr. 298 (1981–82)). Det følger av vedtektene at NVE foretar innkrevingen av midlene.

Vedtektene punkt 2 fastsetter at Stortinget må gi særskilt samtykke for å belaste fondet med utgifter utover de punkter som er nevnt i vedtektene.

Det følger av vedtektene pkt. 4 at med Kongens samtykke kan det gis tilskudd for å «forebygge, erstatte eller avbøte skade som skyldes dambrudd, isgang, skadeflom eller andre ekstraordinære ulykkeshendelser som følge av vassdragsreguleringer eller elektriske anlegg for hvilke staten er ansvarlig, eller hvor statens hjelp anses påkrevd, uten at andre midler kan disponeres til formålet.» Det er også en betingelse at hjelpen må ytes uten opphold, slik at ikke saken på forhånd kan forelegges Stortinget.

I punkt 5 i vedtektene er det fastsatt et rådighetsbeløp som departementet årlig kan anvende til:

• «Dekning av skadekrav i forbindelse med statens reguleringsanlegg i den utstrekning staten anses erstatningspliktig og kravene ikke kan dekkes av bevilgede anleggsmidler eller av inntekter fra anleggene.

• Undersøkelser over landets vasskraft.

• Innkjøp av vassfall.

• Forskningsarbeider og undersøkelser for å klarlegge skader som er forårsaket ved vassdragsreguleringer, kraftutbygginger og andre anlegg eller tiltak samt ved flom eller ekstraordinære hendelser i vassdragene, og for å klarlegge mulighetene for å bøte på slike skader.

• Tekniske og økonomiske forskningsarbeider og alminnelige undersøkelser for å fremme utnyttelsen av våre vassdrag og landets elektrifisering.

• Opplæring av personale til fordel for vassdragsutbyggingene og elektrifiseringene.

• Til opplysningsvirksomhet om forhold vedrørende utnyttelsen av vassdragene, elektrifiseringen og bruken av elektrisk energi.»

Det følger av vedtektene punkt 6 at departementet kan gi lån til kommuner til finansiering av tiltak som kommunen setter i verk og som har sammenheng med kraftutbygging eller vassdragsregulering i kommunen.

Fram til 1992 la Olje- og energidepartementet årlig fram en særskilt proposisjon for Stortinget om tildeling av midler fra Konsesjonsavgiftsfondet. Nå innarbeides dette i den ordinære budsjettproposisjonen, og inntektene inntektsføres i statsbudsjettet under Olje- og energidepartementet. Det vises til St.prp. nr. 30 (1981–82) og Innst. S nr. 74 (1990–91) som behandlet innlemmelsen av fondet i statsbudsjettet.

I St.prp. nr. 30 (1990–91) uttales det på side 3 at:

«Det er flere grunner for å gå gjennom organiseringen av dette området. For det første er Konsesjonsavgiftsfondets betydning redusert i forhold til de opprinnelige formålene som erstatninger og kredittformål. I tillegg skulle fondet bidra til elektrifiseringen av landet gjennom støtte til ulike formål. For det andre har det skjedd en gjennomgang av NVEs virksomhet. Denne gjennomgangen bør også få følger for administrasjonen av Konsesjonsavgiftsfondet. For det tredje skiller fondet seg fra ordinære statlige bevilgninger ved at midlene kanaliseres utenom statsbudsjettet. (…) Den viktigste oppgaven for fondet er å finansiere forskning og utredning innen vassdrags- og energispørsmål. Departementet gir ikke midler til vassdragsforskning ut over de som kommer fra fondet.»

Foruten bevilgninger til energi- og vassdragsforskning, har midlene fra fondet dekket flere oppgaver knyttet til NVEs forvaltningsansvar, slik som utredningspregede prosjekter, utviklingsarbeid knyttet til vassdragsregisteret og NVEs kartdatabaser, hydrologiske målestasjoner og brelaboratoriet under Engabreen. Fondet har finansiert internasjonalt samarbeid, informasjon og opplæring knyttet til vannkraften. Det vises til St.prp. nr. 30 (1990–91) for en nærmere gjennomgang av hva konsesjonsavgiftene har vært benyttet til.

Midlene fra fondet har også etter denne tid i hovedsak blitt anvendt til forskning og utvikling knyttet til energi- og vassdragsområdet gjennom bevilgningene til Norges forskningsråd og NVE.