13 Skillet mellom gjenoppretting og sikring

13.1 Gjeldende rett

Staten har gjennom naturskadeloven påtatt seg et ansvar for å yte erstatning til gjenoppretting av naturskader der skadelidte ikke kan forsikre seg mot skaden eller kreve annen dekning, jf. § 1 og § 10. Sikring av privat eiendom mot naturskader er derimot ikke lenger et statlig ansvar etter naturskadeloven, jf. omtale i kapittel 6.1.

Tiltak som har til hensikt å redusere faren for ny naturskade skal betraktes som sikringstiltak, og holdes utenfor taksten. Skillet mellom gjenopprettingskostnader som kan erstattes og sikringstiltak som faller utenfor lovens dekningsgrunnlag er imidlertid et rettslig spørsmål. Det har vært flere tvister om hvor denne grensen skal trekkes.

I kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2005–63069, RG-2006–1615) fra 2006, som beskriver gjeldende rett, er følgende omtalt om skillet:

«Destabilisering av grunnen vil kunne finne sted som følge av vannføring, i særdeleshet ved flom, men uten at det nødvendigvis gir seg utslag i en konkret skade som påvirker eiendommens umiddelbare bruksverdi. Noe krav mot fondet utløses følgelig heller ikke. At arbeid for å hindre destabilisering i utgangspunktet er å anse som sikring, kan ikke være tvilsomt, og lagmannsretten kan ikke se at det stiller seg prinsipielt annerledes fordi en konkret skade har inntrådt.

Lagmannsretten er enig med naturskadefondet i at erstatningsordningen i lovens kapittel 2 må ses i sammenheng med kapittel 3 om sikring. Dersom en flomutløst fareøkning i tilknytning til en skade, automatisk skulle gi krav på sikring mot fremtidig skader, uthules det skillet som lovgiver har tilsiktet.

Lagmannsretten er videre enig i at lovens sondring mellom gjenoppretting og sikring må tolkes i lys av at erstatningsutbetalingene etter kapittel 2 skjer ad hoc uten rammebudsjetter. Sikringstiltak etter kapittel 3 er gjenstand for årvisse vurderinger og underlagt budsjettrammer. Disse rammene er etter det opplyste beskjedne, sett i forhold til det som ville følge ved gjennomføring av de tiltak grunneierne har krevd taksert, men som av tingretten er ansett som sikring. At økonomisk forutberegnelighet er søkt hensyntatt ved utformingen av loven, fremgår av Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) som sitert foran. Merknadene til naturskadeloven § 4 knytter seg til årsakskravet, men har betydning som tolkningsmoment også her.»

I en annen sentral kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2005–141641, RG-2007–1074) er skillet omtalt på følgende måte:

«I utgangspunktet antar lagmannsretten at grensedragningen mellom gjenoppretting og sikring er klar. Gjenoppretting vil i utgangspunktet bestå i at et skadet område (eller objekt) bringes tilbake til samme tilstand som før skaden, mens sikring vil bestå i ulike tiltak for å forebygge en fremtidig skade, inklusive nye skader på et område som allerede har vært rammet av en naturskade. Sikring etter lovens tredje kapittel kan således være aktuelt uansett om sikringsbehovet har sammenheng med en inntrådt skade eller ikke.»

Høyesterett har i dom av 26. januar 2011 (Rt. 2011 s. 105) stadfestet Borgarting lagmannsrett sitt syn på skillet mellom gjenoppretting og sikring i de ovennevnte dommene. I den konkrete saken kom Høyesterett til at naturskadelovens strenge årsakskrav sett i sammenheng med erstatningsordningens formål tilsa at erstatning for tapt flomvern ikke kunne betraktes som en naturskade som ga grunnlag for erstatning for tapt salgsverdi etter § 10. Førstvoterende uttaler følgende:

«Slik jeg ser det, ville det stride mot lovens system å inkludere sikringstiltak i naturskadeerstatningen, som en steinfylling ville være. Dette betyr imidlertid ikke at gjenoppretting – hvor sikring kan være en gunstig sidevirkning – ikke kan kreves erstattet, så lenge omkostningene ikke kommer opp på et slikt nivå at naturskadeloven § 10 første ledd ikke kommer til anvendelse.»

13.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget legger opp til en videreføring av skillet mellom erstatning til gjenoppretting av skade og utgifter til sikring mot naturskade i tråd med forvaltnings- og rettspraksis. Skillet foreslås tydeliggjort gjennom høringsforslaget § 1 andre ledd andre punktum, som lyder:

«Utgifter til sikringstiltak, tiltak som har til formål å hindre nye naturskader eller forhindre en skadeutvikling, erstattes ikke.»

13.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om kodifiseringen av forvaltnings- og rettspraksis knyttet til skillet mellom erstatning til gjenoppretting og utgifter til sikring.

13.4 Departementets vurderinger

Grensen mellom gjenoppretting og sikring som lagmannsretten og Høyesterett har trukket opp, kan oppsummeres med at et hvert tiltak som har til hensikt å hindre eller begrense en fremtidig naturskade i utgangspunktet er et sikringstiltak, og at dette ikke kan takseres som gjenoppretting etter naturskadeloven kapittel 2.

Departementet er enig med SLF i at ny lov, i motsetning til gjeldende lov, bør inneholde en bestemmelse som klart avgrenser lovens virkeområde mot sikringstiltak. For å unngå at bestemmelsen er til hinder for at merkostnader kan dekkes av erstatningsordningen, foreslås det at den gis følgende ordlyd, jf. lovforslaget § 5 femte ledd:

«Utgifter til sikringstiltak erstattes ikke med mindre annet følger av denne loven.»

Departementet presiserer at lovforslaget ikke vil endre på den lovforståelsen og praksis som har utviklet seg. Lovforslaget innebærer imidlertid en tydeliggjøring av skillet mellom gjenoppretting og sikring, herunder hva som faller inn under og hva som faller utenfor erstatningsordningen. Etter departementets vurdering vil det i praksis fortsatt kunne oppstå tilfeller hvor det er vanskelig å fastslå om visse tiltak skal kategoriseres som gjenoppretting eller sikring. Den nærmere grensedragning bør etter departementets vurdering overlates til forvaltnings- og rettspraksis.