4 Forslag om å lovfeste rett til skyss for funksjonshemma til og frå skolefritidsordning
4.1 Bakgrunn for lovforslaget
I behandlinga av St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening , bad fleirtalet i Helse- og omsorgskomiteen i si innstilling til Stortinget regjeringa om å «komme tilbake til Stortinget med forslag til løsninger for hvordan et tilfredsstillende skolefritidstilbud for barn med funksjonshemminger kan sikres i hele utdanningsforløpet» , jf. Innst. S. nr. 150 (2006-2007) pkt. 2.18.
På oppdrag frå Kunnskapsdepartementet har Rambøll Management utarbeidd rapporten Kartlegging av fritidstilbudet til barn og unge med nedsatt funksjonsevne, som vart lagd fram i september 2008. Formålet med rapporten var å få innspel til korleis regjeringa kan leggje til rette for eit godt fritidstilbod før og etter skoletid for barn med nedsett funksjonsevne. Transport er ei av fleire hindringar for deltaking i fritidstilbod for desse barna og unge. Manglande høve til transport viser seg ifølgje rapporten frå Rambøll Management å vere ei av dei oftast oppgitte hindringane for at barn og unge nyttar ulike fritidstilbod. Etter rapporten viser undersøkingar at det er ønske om transport til og frå skolefritidsordninga, og at det er ønske om at transporten er gratis. Rambøll-rapporten peiker også på at gratis skyss frå skolefritidsordninga vil medverke til at foreldra i større grad vil ha høve til å vere i fulltidsjobb.
Kunnskapsdepartementet vurderer vidare oppfølging, i samarbeid med andre aktuelle departement. Forslaget her er ein del av denne prosessen.
4.2 Gjeldande rett
Opplæringslova § 7-1 første ledd gir elevar i grunnskolen rett til gratis skyss til og frå skolen dersom skolevegen er av ein viss lengd eller om skolevegen er særleg farleg eller vanskeleg. Når elevane har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, mellombels skade eller sjukdom, har dei rett til gratis skyss uavhengig av dette. Dette følgjer av opplæringslova § 7-3, som seier at «Elevar som på grunn av funksjonshemming eller mellombels skade eller sjukdom har behov for skyss, har rett til det uavhengig av avstanden mellom heimen og opplæringsstaden» . Etter § 7-3 er det ikkje tilstrekkeleg at eleven har funksjonshemming, midlertidig skade eller sjukdom. I tillegg set føresegna som vilkår for skyssretten at funksjonshemminga, skaden eller sjukdommen gjer det nødvendig med skoleskyss. Dette er understreka i merknadene til føresegna i Ot.prp. nr. 46 (1997-1998).
Opplæringslova har ikkje føresegner som gir rett til skyss til og frå skolefritidsordninga. I dag er det opp til kommunen og fylkeskommunen om det blir lagt til rette for at dei barna som deltek i skolefritidsordninga, får dette tilbodet.
Etter privatskolelova har elevane rett til skyss på tilsvarande måte som etter opplæringslova. Privatskolelova § 3-7 første ledd første punktum viser til dei aktuelle føresegnene i opplæringslova, inkludert § 7-3 om rett til skyss for funksjonshemma. Av privatskolelova § 3-7 første ledd andre punktum følgjer at retten til skyss berre gjeld innanfor bustadkommunen for elevar i grunnskolen og innanfor bustadfylket for elevar i vidaregåande skole.
4.3 Forslaget i høringsnotatet
Ifølgje opplæringslova § 13-7 første ledd skal kommunen ha tilbod om skolefritidsordning før og etter skoletid for elevar på 1.-4. årstrinn og for barn med særskilde behov på 1.-7. årstrinn. Departementet er oppteke av å fjerne barrierar som hindrar barn med nedsett funksjonsevne i å delta i skolefritidsordninga på lik linje med funksjonsfriske barn.
Som eit tiltak for å inkludere barn med funksjonshemming i skolefritidsordninga foreslo departementet å innføre rett til skyss til og frå skolefritidsordninga for barn med funksjonshemming, mellombels skade eller sjukdom, som har behov for skyss og som har tilbod om plass i den skolefritidsordninga kommunen har oppretta etter opplæringslova § 13-7. Skyssretten skal vere tilsvarande dagens rett til skyss til og frå skolen, likevel slik at retten er knytt til opningstida for skolefritidsordninga, med rett til skyss til skolefritidsordninga før skoletid og heim frå skolefritidsordninga om ettermiddagen. Forslaget inneber at skyssretten er knytt til spørsmålet om funksjonshemming, mellombels skade eller sjukdom gjer det nødvendig med skyss.
Departementet understreka at skyss til og frå skolefritidsordninga må gå i rimeleg tid før skolefritidstilbodet begynner og etter at skolefritidsordninga sluttar. Vidare må skyssen organiserast slik at barnet får akseptabel reisetid. Departementet viste til forarbeida til føresegnene om skyss i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) kap. 16.4.1.
Etter opplæringslova § 7-4 har elevar rett til nødvendig reisefølgje og nødvendig tilsyn når det blir ventetid før eller etter undervisningstilbodet. Departementet foreslo at barn som har rett til skyss til og frå skolefritidsordninga etter forslaget, også skal ha rett til reisefølgje når barnet ikkje kan reise aleine, og til nødvendig tilsyn når det blir ventetid før skolefritidstilbodet begynner og etter at skolefritidstilbodet er slutt.
Plikta til å ha skolefritidsordning gjeld berre i skoleåret. Kommunen er derfor ikkje forplikta til å gi tilbod om skolefritidsordning i skoleferiane. Dette er understreka i Ot.prp. nr. 60 (1997-1998), kapittel 2.1. Mange kommunar har likevel tilbod om skolefritidsordning i feriane. Forslaget frå departementet om rett til skyss omfattar ikkje skyss til og frå eit eventuelt tilbod om skolefritidsordning i skoleferiane. Departementet bad likevel om vurdering frå høringsinstansane av ei eventuell innføring av rett til skyss til og frå skolefritidsordninga i skoleferiane, inklusive dei økonomiske og administrative konsekvensane.
Kommunen kan nytte andre til å oppfylle plikta til å ha tilbod om skolefritidsordning dersom slike ordningar oppfyller krava i lova, jf. opplæringslova § 13-7 sjuande ledd. Forslaget frå departementet om rett til skyss gjeld også dersom kommunen nyttar private skolefritidsordningar til å oppfylle plikta etter opplæringslova § 13-7.
Det følgjer av opplæringslova § 13-4 første ledd fjerde punktum at det er fylkeskommunen som har ansvaret for å oppfylle retten til skyss etter § 7-3 for funksjonshemma, mellombels skadde eller sjuke. Departementet foreslo at fylkeskommunen også skal ha ansvaret for å oppfylle skyssretten til og frå skolefritidsordninga. Forslaget medfører ikkje behov for endringar i opplæringslova § 13-4.
Ansvaret for reisefølgje og tilsyn med grunnskoleelevar er etter gjeldande rett lagt til kommunen, jf. opplæringslova § 13-4 første ledd tredje punktum. Departementet foreslo at kommunen også skal vere ansvarleg for reisefølgje og tilsyn i samband med skyss til og frå skolefritidsordninga. Forslaget medfører ikkje behov for endringar i opplæringslova § 13-4.
Privatskolelova inneheld ikkje krav om at private skolar skal ha skolefritidsordning. Private skolar kan likevel ha tilbod om ei skolefritidsordning knytt til skolen, jf. privatskolelova § 2-2 første ledd. Det blir ikkje gitt offentlege tilskot til private skolefritidsordningar, og skolepengar og offentlege tilskot etter privatskolelova kan ikkje nyttast til å finansiere ei slik ordning. Privatskolelova har ikkje føresegner som regulerer ei eventuell skolefritidsordning ved private skolar, og opplæringslova § 13-7, som m.a. stiller krav om areal og vedtekter om bestemte forhold, gjeld ikkje for skolefritidsordningar ved private skolar.
Forslaget frå departementet inkluderer også å innføre rett til skyss for funksjonshemma, mellombels skadde eller sjuke elevar til og frå skolefritidsordningar som private skolar driv i tilknyting til skolen. Forslaget inneber at elevar i private grunnskolar får same rett til skyss til og frå skolefritidsordninga som elevar i offentleg grunnskoleopplæring. Retten vil likevel berre gjelde innanfor bustadkommunen, jf. ovanfor under pkt. 4.2. om gjeldande rett. Forslaget fører ikkje til endringar i ordlyden i privatskolelova, sidan privatskolelova § 3-7 viser til dei aktuelle føresegnene i opplæringslova.
4.4 Synspunkt frå høringsinstansane
67 høringsinstansar har uttalt seg om dette forslaget. Alle, bortsett frå éin, støttar forslaget om å endre opplæringslova § 7-3 slik at elevar som på grunn av funksjonshemming eller mellombels skade eller sjukdom har behov for skyss, får rett til skyss til og frå skolefritidsordning som kommunen har oppretta i samsvar med opplæringslova § 13-7. Alle som har uttalt seg om at endringa også skal gjelde for private skolar, støttar dette.
Dei som har uttalt seg eksplisitt om forslaget til endringar i opplæringslova § 7-4 om at elevar med rett til skyss til og frå skolefritidsordninga også skal ha rett til nødvendig reisefølgje og tilsyn når det blir ventetid, støttar forslaget.
Enkelte kommunar har allereie i dag ordning med skyss til og frå skolefritidsordninga.
Oslo kommune uttaler:
«Slik Oslo kommune forstår forslaget, vil elevene som omfattes av retten få rett til to transporter per dag, uavhengig av om transporten går til/fra skolens undervisningstimer eller om den går til/fra skolefritidsordningen. Dette er i tråd med allerede gjeldende praksis i grunnskolen i Oslo. Oslo kommune støtter de foreslåtte endringene i opplæringsloven §§7-3 og 7-4.»
Fleire høringsinstansar uttaler at forslaget kan medverke til betre inkludering av funksjonshemma barn.
Statens råd for likestilling av funksjonshemma uttaler:
«Rådet støtter forslaget om skyss til og fra SFO. Dette vil gi elever med funksjonsnedsettelser en bedre mulighet til å bli inkludert i kameratfellesskapet på skolen.»
Norges Handikapforbund uttaler i den samanheng:
«NHF har tidligere, og i mange sammenhenger reist problemstillinger om manglende rett til skyss for funksjonshemmede til og fra SFO. Funksjonshemmede blir her i mange tilfeller ekskludert fra en ordning som er av særlig stor betydning. SFO er en viktig sosial arena for funksjonshemmede. NHF er derfor meget positive til at retten i § 13-7 nå endres slik at et viktig hinder for deltakelse i skolefritidsordningen fjernes.»
Somme høringsinstansar peiker på at ein slik rett kan medføre at det blir vanskelegare å samordne skyssen.
Nord-Trøndelag fylkeskommune seier om dette:
«Det aller meste av skoleskyssen i Nord-Trøndelag er mulig å samordne. Dette er gjennomførbart når transporten utføres før og etter skoletid. Når transporten skal skje før og etter skolefritidsordningen vil samordningsmuligheten i de fleste tilfeller falle helt bort. Det er vanskelig å anslå merkostnadene ved dette, men totalt er kostnader knyttet til skyss av funksjonshemmede barn til og fra skolefritidsordning om lag 2,5 mill kr pr år.»
Høringsinstansane vart bedde om å komme med ei vurdering av ei eventuell innføring av skyssordning til og frå skolefritidsordninga i skoleferiane når skolefritidsordninga er open. Om lag 1/3 av høringsinstansane meiner at skyssordninga også burde omfatte skoleferiane. Fem høringsinstansar meiner at det ikkje bør givast ein slik rett i skoleferiane.
Klepp kommune uttaler:
«Plikten til å ha skolefritidsordning gjelder bare i skoleåret, men vi har også SFO tilbud i skoleferiene som de fleste med funksjonshemming benytter seg av. Dette gir avlastning til foresatte som ellers har en krevende hverdag. Derfor mener Klepp kommune at rett til skyss også bør omfatte SFO tilbudet i skolens ferier.»
Utdanningsforbundet uttaler:
«Utdanningsforbundet støtter departementets forslag om å innføre rett til skyss til og fra SFO for barn med funksjonshemming. Vi er enige i at skyssretten skal være tilsvarende den som gjelder for skyss til og fra skolen, men knyttet til åpningstidene i SFO. Det må innebære at retten til skyss også må gjelde eventuelle tilbud om SFO i skolenes ferier.»
Statens råd for likestilling av funksjonshemma uttaler:
«Rådet støtter derimot ikke forslaget om å begrense retten til skyss slik at retten ikke gjelder i skolens ferier. Rådet mener gratis skyss må være en del av det totale SFO tilbudet. Tilbyr en kommune SFO i skolens ferier må de og fylkeskommunen også være pliktig til å gi skyss. Det vil si at dersom SFO har åpent i perioder der skolen har stengt (sommerferie, vinterferie etc.), må det også tilbys skyss i disse periodene. For å oppleve inkludering med elevfellesskapet må elever med funksjonsnedsettelser være tilstede på arenaer der deres klassekamerater er. Å bidra til at elever med funksjonsnedsettelser ikke deltar i relativt lange perioder sammen med sine venner fører ikke til inkludering. Rådet ber departementet om å fjerne annet ledd annet punktum i § 7-3 i lovforslaget.»
Likestillings- og diskrimineringsombodet meiner at retten til skyss til og frå skolefritidsordninga for elevar med nedsett funksjonsevne ikkje må avgrensast slik det kjem fram i høringsnotatet, men at retten også skal gjelde i skoleferiane med bakgrunn i intensjonane i diskriminerings- og tilgjengelova om å byggje ned samfunnsskapte barrierar for funksjonshemma. Likestillings- og diskrimineringsombodet uttaler:
«Ombudet mener at skolefritidstilbud, utover den kommunale plikten, er et offentlig tilbud som må omfatte alle elever i aktuelle kommuner. Manglende tilrettelegging i form av skyss til og fra skolefritidsordningen i sommerferier, vil utestenge funksjonshemmede elever fra tilbud som gis andre elever. I henhold til diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 12 har kommunene plikt til individuell tilrettelegging, om det ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ombudet mener at nødvendig skyss til og fra skolefritidsordninger i ferier må inngå i endringsforslagene til opplæringsloven og privatskoleloven, og bør dekkes på samme måte som foreslått for resten av kalenderåret.»
Instansane vart også inviterte til å uttale seg om dei økonomiske og administrative konsekvensane av ein slik rett. Fleire høringsinstansar uttaler at det er vanskeleg å berekne dette, men at det er rekna med auka kostnader.
Oslo kommune uttaler:
«Departementet ber om høringsinstansenes syn på en eventuell innføring av rett til skyss til og fra skolefritidsordning også i skolens ferier. Innføring av en slik rett vil få betydelige økonomiske konsekvenser. Dette fordi Oslo kommune inngår avtaler med transportleverandører om kvalitet, pris og rutiner for fast transport på elevenes skoledager. Under skolens ferier vil behov og omfang imidlertid være redusert og mindre forutsigbart, noe som vil gjøre det vanskelig å få til gode avtaler med transportleverandørene.»
Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler:
«Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser ved innføring av skyss i undervisningsfrie perioder, er det vanskelig å anslå merkostnadene til dette. Total merkostnad vil trolig beløp seg til mellom kr 500.000-1 mill. kroner årlig. Anslaget er forbundet med betydelig usikkerhet.»
Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved om «behov» er eit eigna kriterium for å sikre realiseringa av intensjonane bak føresegna og lik praksis i kommunar og fylkeskommunar. Direktoratet meiner det bør vurderast å nytte eit anna kriterium som angir meir presist i kva for situasjonar og under kva for omstende elevar har rett til skyss.
4.5 Vurderingar og forslag frå departementet
Av rapporten frå Rambøll Management går det fram at transport er ei utfordring både når det gjeld levering til og henting frå skolefritidsordninga. Rapporten peiker på at mangel på transport i mange tilfelle hindrar at skolefritidstilbodet blir nytta. Den økonomiske kostnaden ved heimtransport frå skolefritidsordninga utgjer ei årsak til at somme foreldre vel å ikkje ha barna i skolefritidsordninga. Fleire foreldre bruker også mykje tid på transport.
Forslaget frå departementet har fått brei tilslutnad i høringa, og det blir foreslått at opplæringslova § 7-3 blir endra slik at elevar som har behov for skyss på grunn av funksjonshemming eller mellombels skade eller sjukdom, har rett til skyss til og frå skolefritidsordning som kommunen har oppretta i samsvar med opplæringslova § 13-7. Endringa blir foreslått innteken i eit nytt andre ledd i opplæringslova § 7-3. Departementet viser til nærmare beskriving av forslaget ovanfor i pkt. 4.3.
Departementet foreslår vidare ei tilføying i § 7-4 om reisefølgje og tilsyn, slik at elevar som har rett til skyss til og frå skolefritidsordninga, også vil ha rett til nødvendig reisefølgje og til nødvendig tilsyn når det blir ventetid.
Departementet foreslår at ei tilsvarande endring skal gjelde for private skolar. Dette inneber likevel ingen endringar i ordlyden i føresegna sidan den eksisterande tilvisinga til opplæringslova inneber at den foreslåtte skyssretten også vil gjelde for private skolar.
Utdanningsdirektoratet meiner at det bør vurderast å nytte eit anna, meir presist, kriterium enn «behov» for å angi i kva for situasjonar og under kva for omstende elevar har rett til skyss. Departementet har ikkje funne grunnlag for ei slik endring no. Nokon formålstenleg alternativ måte for å angi meir konkret i lovteksten kva som skal krevjast for at rett til skyss for funksjonshemma, mellombels skadde eller sjuke skal bli utløyst, er det vanskeleg å finne. Etter departementet si vurdering er det behov for ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle, basert på ei behovsvurdering. Geir Helgeland har i kommentarar til opplæringslova (2. utg.) gitt moment til vurderinga av behov for skyss:
«Det kan etter min oppfatning ikke kreves at det er umulig for eleven å ta seg fram til skolen på egne ben. Et slikt standpunkt ville støte mot hovedformålet bak skyssreglene, som er å sikre en lik rett til utdanning uavhengig av blant annet foreldreøkonomi og bosted. På den annen side må det kunne kreves at elevens funksjonshemming, skade eller sykdom gir en mer byrdefull skolevei enn den andre elever har.»
Når det gjeld eventuelle auka kostnader med forslaget, inviterte departementet høringsinstansane til å uttale seg. Somme meiner at forslaget om rett til skyss til og frå skolefritidsordninga ikkje vil gi auka kostnader, men dei fleste kommunar og fylkeskommunar meiner at forslaget vil gi auka kostnader. Svært få har uttalt seg om storleiken på auken, og høringsinstansane har heller ikkje gitt eit eintydig svar på korleis dette eventuelt kan kostnadsreknast.
På bakgrunn av høringsfråsegnene vil departementet fremje forslaget om rett til skyss for funksjonshemma i samsvar med høringsforslaget. Departementet legg opp til at kommunane og fylkeskommunane vil bli kompensert for meirkostnadene. Føresegna vil bli sette i kraft seinast 1. januar 2011. Departementet vil komme tilbake til tidspunkt for iverksetjing og til finansering av tiltaket i ordinært budsjettframlegg for Stortinget.
Departementet viser til lovforslaget og merknadene i kapittel 12.
Departementet foreslo å ikkje lovfeste skyssrett til og frå skolefritidsordninga i skoleferiane. Fleire instansar uttaler at dette bør lovfestast no, for å sikre barn med funksjonshemmingar eit godt og organisert fritidstilbod i skoleferiane. Departementet har merkt seg innspela frå høringsinstansane, og ser at det kan vere gode argument for ein slik rett. Likestillings- og diskrimineringsombodet meiner at ein slik rett må innførast for ikkje å stengje ute funksjonshemma elevar frå tilbod som andre elevar får. Departementet er samd i at ein slik rett ytterlegare ville medverke til å byggje ned samfunnsskapte barrierar for funksjonshemma. Departementet meiner likevel at forslaget om å tilby skyss til og frå skolefritidsordninga i skoleåret er det viktigaste for å gi dei funksjonshemma betre høve til inkludering enn i dag.
Likestillings- og diskrimineringsombodet viser vidare til lova om diskriminering og tilgjenge § 12 om plikt for skole og utdanningsinstitusjon til individuell tilrettelegging av lærestad og undervisning. Departementet vil peike på at føresegna i § 12 regulerer ei plikt for skolane til individuell tilrettelegging innanfor det som er rimeleg - altså ei tilretteleggingsplikt etter konkret vurdering. Spørsmålet om å lovfeste ein generell rett for ei gruppe blir eit anna, og må etter departementet si vurdering avgjerast uavhengig av ei slik tilretteleggingsplikt.
Departementet vil også peike på at barn med lang skoleveg, særleg farleg eller vanskeleg skoleveg ikkje har rett til skyss til og frå skolefritidsordning i det heile. Høringa har vist at rett til skyss til og frå skolefritidsordninga for funksjonshemma i skoleferiane vil ha auka økonomiske konsekvensar. Sidan det ikkje ligg føre budsjettmessig dekning for å påleggje kommunane ei slik plikt i dag, kan departementet ikkje foreslå ei slik lovendring no. Men departementet vil ta innspela med seg og vurdere å komme tilbake til dette seinare.