2 Gjeldende rett

2.1 Kringkastingsloven og kringkastingsforskriften mv.

Forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn er inntatt i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven) § 3-1 tredje ledd. Det nåværende forbudet ble vedtatt ved lov 25. juni 1999 nr. 51, jf. Ot.prp. nr. 58 (1998-1999) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting m.m., jf. Innst.O. nr. 82 (1998-1999). Bestemmelsen lyder: «Kringkastere kan ikke sende reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder også tekstfjernsyn.»

Formålet med lovvedtaket var primært å klargjøre hjemmelen for, og avgrensingen av, forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Dette framgikk tidligere av forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting § 3-4 tredje ledd, som lød: «Det kan ikke reklameres for livssyn eller politiske budskap.»

Hva som skal anses som reklame framgår av kringkastingslovens definisjon av reklame i § 1-1 fjerde ledd. Bestemmelsen lyder: «Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring. Med reklame menes også innslag i fjernsyn som har til formål å fremme kringkasterens egen virksomhet.»

Verken EØS-avtalens TV-direktiv (Rådsdirektiv 89/552/EØF, endret ved direktiv 97/36/EF) eller Europarådets konvensjon av 5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene, som Norge har ratifisert, har regler som er til hinder for nasjonale forbud mot reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Visse begrensninger på utformingen av reklame og telekjøp følger imidlertid av artikkel 12 c i TV-direktivet, som lyder: «Fjernsynsreklame og teleshopping må ikke krenke personers religiøse eller politiske overbevisning». Norge er på dette området også bundet av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10, som skal sikre et minimum beskyttelsesnivå blant annet for ytringsfriheten. Etter denne bestemmelsen må det i en konkret sak påvises at det er nødvendig i et demokratisk samfunn å gjøre inngrep i ytringsfriheten. EMK er inkorporert i norsk rett gjennom lov av 21. mai 1999 nr. 30 om menneskerettigheter. Det er gjort nærmere rede for forholdet mellom EMK og dagens forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn i kapittel 3.7.

2.2 Bakgrunnen for dagens forbud

I Ot.prp. nr. 58 (1998-1999) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting m.m. ble det anført en rekke hensyn til fordel for å regulere politisk reklame i fjernsyn. Det ble for det første vist til at reklame for livssyn og politiske saker, argumenter eller ideologier dreier seg om overbevisninger av en personlig karakter, og at slik reklame kan virke støtende for mange mennesker. Det ble videre lagt vekt på at politisk reklame i fjernsyn kan bidra til å utvikle en uheldig politisk debattform, blant annet ved at kringkastings­reklame for politiske budskap vil kunne gi et skjevt bilde av kompliserte spørsmål. Det ble også framhevet at ethvert land må ha relativt stor frihet til på denne måten å regulere hvilke virkemidler som skal kunne brukes i den offentlige debatten så lenge ikke selve ytringene forbys generelt.

Det ble videre vist til at kringkasting – og særlig fjernsyn – er et slagkraftig og effektivt medium, og at reklame for politiske budskap og livssyn vil ha stor gjennomslagskraft. Det ble også understreket at politisk reklame er tillatt i en rekke andre medier, og at politiske partier, religiøse organisasjoner og andre har svært mange andre muligheter til å fremsette sitt budskap, også gjennom andre former for reklame.

I proposisjonen ble det også vist til at det å produsere en slagkraftig fjernsynsreklame som går over et lengre tidsrom vil være kostnadskrevende, og at det derfor vil være særlig ressurssterke grupper som vil ha mulighet til å nå fram på denne måten, hvilket kan medføre at man forsterker den skjevhet i forhold til ytringsfrihet og informasjonstilbud som allerede finnes. Det ble i denne forbindelse lagt vekt på at et forbud i praksis vil bidra til å fremme faktisk ytringsfrihet og mangfold, blant annet ved at ressurssterke grupper ikke får et fortrinn når det gjelder mulighetene til å fremme sine synspunkter (såkalt demokratisk likhet).

Det ble videre anført at forbudet måtte anses som et svært begrenset inngrep i ytringsfriheten, som bare gjaldt enkelte mediers (kringkastingsselskapers) adgang til å sende politiske budskap i en bestemt form (reklame).

Stortingskomiteens flertall, jf. Innst.O. nr. 82 (1998-1999), alle unntatt Fremskrittspartiet og Høyre, støttet den daværende regjeringen i at et forbud mot kringkastingsreklame for politisk og religiøst budskap må ansees å være et begrenset inngrep i ytringsfriheten. Flertallet kunne heller ikke se at det er til hinder for den offentlige debatt om politiske eller religiøse spørsmål dersom livssyns- eller politisk reklame forbys.

2.3 Regulering av reklame for politiske ­budskap og livssyn i fjernsyn i andre europeiske land

2.3.1 Innledning

En rekke europeiske land har forbud eller begrensninger i adgangen til å sende reklame for politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder eksempelvis Sverige, Danmark, Storbritannia og Tyskland. Hvordan forbudet er utformet varierer imidlertid fra land til land. Enkelte land forbyr reklame for politiske budskap i fjernsyn generelt, mens andre land begrenser forbudet til kun å gjelde partipolitiske budskap. Også innenfor området livssynsreklame finnes det detaljert lovregulering i mange land. Flere kombinerer forbudet mot politisk reklame med forbud mot reklame for livssyn i fjernsyn. Danmark, Sverige og Tyskland er eksempler på land som har visse forbud mot slik reklame. Storbritannia tillater reklame for livssyn i fjernsyn.

2.3.2 Sverige

I Sverige er det lagt strenge restriksjoner på politisk fjernsynsreklame hos allmennkringkastere. Hovedregelen er at en kringkaster som er tildelt konsesjon av regjeringen ikke kan sende politisk reklame i fjernsyn dersom konsesjonen setter krav om «opartiskhet» (uavhengighet). Forbudet følger av Radio- og tv-loven kapittel 6, § 5. Her heter det at: «I sändingar för vilka vilkor om opartiskhet gäller får det inte förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av nogon annan och som syftar til att vinna stöd for politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i interessefrågor på arbetsmarknaden. Att sådana meddelanden skall anses som annonser framgår av 7 kap. 1 §.»

Forbudet retter seg dermed mot SVT1 og SVT2, samt den kommersielle kringkasteren TV4. TV4s konsesjon åpner imidlertid for at selskapets fire nisjekanaler TV4 Plus, TV4 Fakta, TV400 og TV4 Film kan inneholde politisk reklame. Dette har sammenheng med at kommersielle kringkastere med konsesjon som ikke inneholder noe vilkår om upartiskhet har adgang til å sende reklame med politiske budskap.

2.3.3 Danmark

Det danske Kulturministeriet la i august 2004 fram forslag til endring av radio- og fjernsynslovens bestemmelse om politisk reklame i fjernsyn, som innebar en innstramming av den dagjeldende bestemmelsen. Den nye todelte bestemmelsen i denne loven trådte i kraft i 2005, og § 76 lyder nå som følger:

« Stk. 3. I fjernsyn må der ikke udsendes reklamer for arbejdsgiverorganisationer, fagforeninger, religiøse bevægelser, politiske partier, politiske bevægelser samt valgte medlemmer eller opstillede kandidater til politiske forsamlinger.

Stk. 4. I fjernsyn må der ikke udsendes reklamer for politiske budskaber i perioden fra tidspunktet for udskrivelse af valg til politiske forsamlinger eller folkeafstemninger og indtil afholdelsen af valget eller afstemningen. Er dato for valget eller afstemningen bekendtgjort tidligere end 3 måneder før afholdelsen, indtræder den reklamefri periode først 3 måneder før afholdelsen af valget eller afstemningen.»

Lovendringen i Danmark innebærer at bestemmelsens første ledd angir en uttømmende liste for hvilken type bevegelser og personer, fysiske eller juridiske, som på permanent basis er omfattet av forbudet mot politisk reklame i fjernsyn. Bestemmelsens andre ledd inneholder et temporært forbud for alle mot utsendelse av reklamer for politiske budskap i forbindelse med Folketingsvalg eller folkeavstemminger. For de valg og avstemminger hvor datoen er kjent lang tid i forveien, så som valg til Europaparlamentet, inntrer ikke sperrefristen før tre måneder før valget.

2.3.4 Finland

Kjøp av politisk fjernsynsreklame har vært tillatt i Finland siden 1991. Politisk fjernsynsreklame er underlagt få begrensninger. Det er for eksempel ingen lovbestemmelser som begrenser hvor mye politisk reklame som kan kjøpes eller hvor lange reklameinnslagene skal være.

Den kommersielle kringkasteren MTV, som fram til 1997 var den eneste riksdekkende reklamefinansierte kringkasteren, sendte fram til 1993 på den statlige kringkasteren YLEs lisens. Da forbudet mot politisk fjernsynsreklame ble opphevet i 1991 ble MTV pålagt av styret i YLE følgende regler for politisk reklame:

• Politiske reklameinnslag skulle bare selges til registrerte partier.

• Politiske reklameinnslag skulle ikke inneholde negativ omtale av enkeltpersoner.

• Politiske reklameinnslag skulle ikke reklamere for andre produkter.

I 1993 brøt MTV ut av samarbeidet med YLE og startet MTV3 med egen konsesjon. MTV3 følger fortsatt de ovennevnte reglene, med unntak av at de nå også tillater salg av politisk reklame til individuelle kandidater, valgkamporganisasjoner og fagforeninger. Den eneste faktiske begrensningen på politisk fjernsynsreklame er derfor de relativt høye kostnadene ved kjøp av fjernsynsreklame. Nelonen, den andre riksdekkende kommersielle kringkasteren i Finland, har ikke innført tilsvarende regler, men følger i praksis MTV3s regler siden reklame sjelden produseres for sending på bare den ene kommersielle kringkasteren.

2.3.5 Tyskland

I Tyskland er det ifølge Rundfunkstaatsvertrag (RStV) kap. 7, § 8 et generelt forbud mot politisk reklame i kringkasting. Det er imidlertid angitt unntak i kap. 42, § 2 av RStV: «Any political party taking part in elections for the Deutsche Bundestag (Federal Parliament) shall, subject to cost reimbursement, be granted a reasonable amount of broadcasting time if at least one state list of candidates has been approved for that party. Furthermore, any party of political association taking part in the election of candidates from the Federal Republic of Germany for the European Parliament is entitled to a reasonable amount of broadcasting time if at least one electoral list has been approved, subject to cost reimbursement.» Lovverket tillater at registrerte politiske partier kan reklamere på fjernsyn i forkant av valg. Alle registrerte partier har rett til gratis sendetid på de offentlig eide tv-stasjoner i perioden før valg. Det er ikke tillatt å kun gi reklametid til partier som allerede er valgt inn i forbundsdagen. Partienes størrelse får likevel betydning ved at sendetiden fordeles etter partienes oppslutning ved siste valg og den forventede oppslutning ved det kommende valg. Alle registrerte partier kan i tillegg kjøpe reklametid på kommersielle tv-stasjoner i den samme perioden. Prisen er fastsatt til de kostnader tv-stasjonen måtte ha i forbindelse med sendingen. Partiene er fullt ut redaksjonelt ansvarlige for innholdet i sin egen reklame, noe tv-selskapene opplyser om før de politiske reklamene sendes. Tv-selskapene kan nekte å sende en reklame bare dersom det er tydelig at den ikke inneholder et valgbudskap eller dersom reklamen er lovstridig.

2.3.6 Storbritannia

Storbritannia har et generelt forbud mot politisk reklame i radio og fjernsyn. Dette forbudet er nedfelt i The Broadcasting Act av 1990, kap.1, seksjon 8, 2. ledd:

«8.—(1) The Commission shall do all that they can to secure that the rules specified in subsection (2) are complied with in relation to licensed services.

(2) Those rules are as follows—

(a) a licensed service must not include

• any advertisement which is inserted by or on behalf of any body whose objects are wholly or mainly of a political nature,

• any advertisement which is directed towards any political end, or

• any advertisement which has any relation to any industrial dispute (other than an advertisement of a public service nature inserted by, or on behalf of, a government department)»

Begrepet «political» dekker mer enn det rent partipolitiske. Både fagforeninger og næringslivsorganisasjoner er omfattet av forbudet. Omfanget av forbudet er presisert i The Communications Act (2003) part 3, kap. 4, seksjon 321, 2. og 3. ledd:

«(2) For the purposes of section 319(2) (g) an advertisement contravenes the prohibition on political advertising if it is-

1. an advertisement which is inserted by or on behalf of a body whose objects are wholly or mainly of a political nature;

2. an advertisement which is directed towards a political end; or

3. an advertisement which has a connection with an industrial dispute.

(3) For the purposes of this section objects of a political nature and political ends include each of the following-

1. influencing the outcome of elections or referendums, whether in the United Kingdom or elsewhere;

2. bringing about changes of the law in the whole or a part of the United Kingdom or elsewhere, or otherwise influencing the legislative process in any country or territory;

3. influencing the policies or decisions of local, regional or national governments, whether in the United Kingdom or elsewhere;

4. influencing the policies or decisions of persons on whom public functions are conferred by or under the law of the United Kingdom or of a country or territory outside the United Kingdom;

5. influencing the policies or decisions of persons on whom functions are conferred by or under international agreements;

6. influencing public opinion on a matter which, in the United Kingdom, is a matter of public controversy;

7. promoting the interests of a party or other group of persons organised, in the United Kingdom or elsewhere, for political ends.»

Siden 1951 har det vært vist såkalte «Party Election Broadcasts» på fjernsyn før parlamentsvalg i Storbritannia. Dette er sendetid som partiene får tildelt uten å måtte betale for det. Ordningen fungerer i dag også ved lokalvalg og Europaparlamentsvalg. I tillegg får partiene tildelt gratis sendetid ved andre årlige politiske høydepunkter, for eksempel i tilknytning til dronningens årlige tale, og i tilknytning til partikonferanser og liknende.