3 Bakgrunn, tidligere forslag til endring av forbudet mv.

3.1 Innledning

Stortinget har ved flere anledninger behandlet spørsmålet om reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Ved behandlingen av Dokument 8:49 1 for 1990-1991, jf. Innst.S. nr. 26 (1991-1992), ble et forslag om å oppheve forbudet i kringkastingsforskriften avvist. Under behandlingen av Ot.prp. nr. 78 (1991-1992) Lov om kringkasting ble et mindretallsforslag 2 om å oppheve forbudet også avvist, jf. Innst.O. nr. 7 (1992-1993).

Det ble fremmet et nytt forslag om å oppheve forbudet i Dokument 8:61 (1995-1996) 3 . Stortinget opprettholdt sitt syn om fortsatt forbud for slik reklame ved behandlingen av Dokument 8:61 (1995-1996), jf. Innst.S. nr. 217 (1995-1996). Det kan også nevnes at det i Dokument 8:41 (2001-2002) ble fremmet privat lovforslag om å tillate politisk reklame i lokalfjernsyn. 4 Heller ikke dette forslaget samlet flertall i Stortinget, jf. Innst.S. nr. 167 (2001-2002).

Det følgende gir en oversikt over forslagene som er fremmet til endring av forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn i forbindelse med revisjonen av grunnlovsbestemmelsen om ytringsfrihet; § 100.

3.2 Ytringsfrihetskommisjonens innstilling – NOU 1999:27

Ytringsfrihetskommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. august 1996 av regjeringen Brundtland III for å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn. Et kjernepunkt for arbeidet var en revisjon av ytringsfrihetens grunnlovsvern. Kommisjonen vurderte også om samfunnet bør legge restriksjoner på reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn.

Ut fra en vurdering av ønskeligheten av et forbud mot politisk reklame i fjernsyn mente et flertall i Ytringsfrihetskommisjonen at politisk reklame burde tillates. Flertallets begrunnelse for å tillate politisk reklame i fjernsyn var først og fremst det klassiske ytringsfrihetsargumentet: Selv om ikke alle typer ytringer har et like sterkt krav på vern, må man ha store marginer for uønskede ytringer. Det betyr at hvis man først har en kanal der det er åpnet for innslag som ytreren selv betaler for, skal det meget sterke argumenter til for å forby visse typer ytring. Det ble blant annet pekt på at dagens forbud mot politisk reklame i fjernsynet kan ha paradoksale effekter så lenge annen reklame er tillatt. Flertallet eksemplifiserte med at livsstilsreklame, som ofte vil være av klart manipulerende karakter, er tillatt, mens livssynsreklame skal være forbudt. Det ble videre anført at det er tvilsomt om politisk reklame nødvendigvis vil få et manipulerende preg, siden politisk retorikk kanskje er mer preget av agitasjon og strategiske ytringer enn av manipulasjon. Flertallet begrunnet dette med at manipulasjon betyr appell til underbevisstheten, mens agitasjon og appell til følelser er noe annet og mer legitimt.

Mindretallet i kommisjonen la ikke så stor vekt på argumentet om fordel for de kapitalsterke, under henvisning til at hensynet til den demokratiske likhet fortrinnsvis bør møtes på annen måte enn ved å begrense de rikes ytringsmulighet. Skepsisen mot politisk reklame blant disse kommisjonsmedlemmene tok for det første utgangspunkt i ytringsfrihetens begrunnelse, og for det andre i at politisk reklame i fjernsynet vil tendere mot korte enkle budskap som kan slå over i manipulasjon. Etter mindretallets mening er det ikke i seg selv kritisk at den politiske reklame blir betalt gjennom markedet, men at den i vekslende grad og på forskjellige måter vil kunne falle inn under kategorien for ytringer som representerer en krenkelse av individets frie meningsdannelse i klasse med det mindretallet kalte indoktrinerende statlig propaganda og ideologisk hjernevask, eller med det man vanligvis forbinder med reklame.

I høringsrunden støttet et flertall av de høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet kommisjonens forslag, hovedsakelig med henvisning til at politiske ytringer bør ha et særlig vern og at det er vanskelig å begrunne en forskjellsbehandling av ulike medier. De høringsinstansene som ikke støttet forslaget om oppheving av dagens forbud begrunnet sitt standpunkt med at demokratihensyn taler for å forby politisk reklame pga. fare for favorisering av de mest ressurssterke interesser og partier, forflating av den offentlige debatt mv.

3.3 St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100

Regjeringen Bondevik II gikk i St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 inn for å oppheve lovforbudet mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn, og foreslo at det samtidig med en opphevelse av forbudet burde vedtas reguleringer som kan avdempe de uheldige virkningene slik reklame kan få.

Det ble samtidig lagt til grunn at den nye grunnlovsbestemmelsen ikke burde få en utforming som vil være til hinder for at kringkastingslovens forbud mot reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn opprettholdes i sin nåværende form. Dette ble begrunnet med at hensynet til demokratisk likhet og særtrekk knyttet til fjernsynsmediet og reklamen som kommunikasjonsform tilsier at en grunnlovsbestemmelse ikke bør avskjære muligheten til å opprettholde et forbud mot reklame både for politiske budskap og livssyn.

Under behandlingen i Stortinget, jf. Innst.S. nr. 270 (2003-2004), var det flertall for den daværende regjeringens forslag. Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig folkeparti sluttet seg til regjeringens forslag med henvisning til at et forbud mot politisk reklame vil være uheldig ut fra et ytringsfrihetsperspektiv. Det ble samtidig anført at man ikke så det som problematisk å innføre grenser for hvor mye politisk reklame den enkelte kan kjøpe i fjernsynet, forutsatt at dette ikke vil krenke prinsippet om redaksjonell uavhengighet eller føre til mindre interesse for å gi politiske valg redaksjonell dekning. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsket ikke å oppheve forbudet mot politisk reklame og viste bl.a. til at en adgang til å reklamere for livssyn eller politisk budskap vil kunne gi kapitalsterke grupperinger større mulighet enn andre til å markedsføre sine synspunkter, og at dette vil kunne skape en skjev politisk påvirkning og meningsdannelse. Det ble samtidig vist til at det er uenighet blant framtredende jurister om hvorvidt dagens forbud mot politisk reklame er grunnlovsstridig eller i strid med EMK artikkel 10.

Senterpartiet var ikke representert i Kontroll- og konstitusjonskomiteen i perioden 2001-2005, men da innstillingen ble debattert i Stortinget 30. september 2004 uttrykte Senterpartiet at de ikke støttet de daværende regjeringspartienes syn når det gjaldt å oppheve lovforbudet mot reklame for politiske budskap i fjernsyn.

3.4 Demokratifinansieringsutvalgets ­innstilling – NOU 2004:25

Demokratifinansieringsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. oktober 2003 av regjeringen Bondevik II. Utvalgets mandat var å utrede spørsmål om finansieringen av politiske partier og folkevalgte grupper og mulige endringer i lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter. På bakgrunn av St.meld. nr. 26 (2003-2004) ble utvalget i et tilleggsmandat pålagt å utrede alternative måter å regulere omfanget av politisk fjernsyns­reklame på, dersom forbudet mot politisk fjernsynsreklame oppheves. I sin innstilling ga utvalget ingen tilråding om å gjennomføre et bestemt regime, men skisserte fire alternative reguleringsregimer basert på at det allmenne lovforbudet mot politisk fjernsynsreklame opprettholdes. Følgende alternativer ble skissert og vurdert:

1. Lovforbud med periodebasert unntak for alle

2. Lovforbud med periodebasert unntak for partier og lister

3. Lovforbud med periodebasert unntak for partier og lister og kvantumsgrense

4. Lovforbud med periodebasert unntak med gratis sendetid for politiske partier

Demokratifinansieringsutvalgets mandat omfattet politisk fjernsynsreklame, og de tok derfor ikke stilling til håndteringen av livssynsreklame. Utvalget bemerket likevel at grensedragningen mellom politiske budskap og budskap som fremmer livssyn ikke alltid er åpenbar. Det ble vist til at dersom kun den politiske reklamen reguleres, kan det f.eks. oppstå omgåelser ved at politisk reklame kamufleres som livssynsreklame.

Kultur- og kirkedepartementet sendte Demokratifinansieringsutvalgets forslag på høring. Høringssvarene var lite entydige, men flertallet av høringsinstansene var generelt for å oppheve dagens forbud mot politisk reklame. Etter en vurdering av de innkomne høringssvarene så ikke departementet grunnlag for å gå videre med noen av alternativene utvalget hadde skissert.

3.5 Regjeringen Bondevik IIs forslag om oppheving av forbudet

Regjeringen Bondevik II utarbeidet etter høringen av Demokratifinansieringsutvalgets innstilling et nytt reguleringsforslag om reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn. Dette forslaget gikk ut på å tillate reklame for livssyn og politiske budskap generelt, men samtidig forby slike ytringer i en periode på fire uker i forkant av politiske valg. I periodene utenom valg skulle denne typen reklame reguleres på lik linje med annen fjernsynsreklame. Forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i tekst-tv ble foreslått opphevet.

Begrunnelsen for forslaget var ønsket om å åpne for en viss liberalisering på området, men samtidig sikre at ingen gjennom kjøp av reklametid i fjernsyn i for stor grad skal kunne påvirke valgutfall. Reklame for livssyn og politiske budskap ble behandlet under ett, begrunnet med at ulik regulering av disse kan medføre forsøk på omgåelser og reise vanskelige tvilsspørsmål.

De innkomne høringssvarene var til dels sprikende, men viste at et lite flertall generelt var for oppheving av forbudet mot livssynsreklame og politisk reklame i fjernsyn.

3.6 Forholdet til Grunnloven § 100 – vernet om ytringsfriheten

Selv om Regjeringen Bondevik II i St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 gikk inn for å tillate reklame for politiske budskap og livssyn i fjernsyn innen bestemte grenser, ble det i meldingen lagt til grunn at den nye grunnlovbestemmelsen om ytringsfrihet ikke burde være til hinder for at kringkastingslovens forbud kunne opprettholdes i sin nåværende form. Eventuelle endringer i rettssituasjonen skulle skje ved ordinær lovgivning. Stortinget kommenterte ikke dette spørsmålet eksplisitt i Innst.S. nr. 270 (2003-2004), men det framgikk klart at Stortinget ikke var av den oppfatning at det nåværende forbudet mot reklame i fjernsyn ville falle bort allerede gjennom vedtaket av ny § 100. Stortingets forutsetninger omkring dette må dermed forstås slik at den sluttet seg til at den nye grunnlovsbestemmelsen skulle gi åpning for å opprettholde reguleringen av politisk reklame. I TV Vest-saken, jf. pkt. 4.3 og Rt 2004 s. 1737, trakk Høyesterett samme konklusjon.

3.7 Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er gjennom menneskerettsloven inkorporert i norsk rett. EMK artikkel 10 (1) sikrer enhver rett til å ha egne meninger og til å motta og meddele informasjon og ideer uten inngrep fra offentlige myndigheter og uavhengig av (lande)grenser. Denne retten kan imidlertid innskrenkes på visse vilkår, jf. artikkel 10 (1) 3. punktum og artikkel 10 (2). Inngrepet må være «foreskrevet ved lov», det må ha et legitimt formål og det må være «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Det foreligger ingen avgjørelse fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) som drøfter holdbarheten av et forbud mot reklame for politiske partier. Det finnes imidlertid et par saker som tar stilling til lovligheten av forbud mot andre interessenters reklame for politiske budskap eller livssyn.

Saken VgT Verein gegen Tierfabriken mot Sveits (EMDs dom av 28. juni 2001) gjaldt en dyrebeskyttelsesforening som hadde produsert en reklamefilm som ønsket å belyse dyremishandling ved industriell oppdrett av griser. Kringkastingsselskapet nektet å sende filmen med henvisning til forbudet mot politisk reklame. EMD kom til at anvendelsen av forbudet var i strid med EMK artikkel 10 (2). EMD uttalte at det ikke kunne utelukkes at et forbud mot politisk reklame kunne være forenlig med artikkel 10, men at statens skjønnsmargin var begrenset i et tilfelle som det foreliggende der det var tale om en ytring som var mer politisk enn kommersiell. I dette tilfellet kom EMD til at inngrepet i forhold til denne organisasjonen eller reklamefilmen ikke kunne rettferdiggjøres. Det ble lagt vekt på at den aktuelle dyrevernorganisasjonen verken var en kapitalsterk gruppe eller representerte noen trussel mot kringkasterens uavhengighet eller mot den offentlige opinion, og at formålet med reklamen tvert imot var å delta i en pågående debatt om et spørsmål av allmenn interesse.

Saken Murphy mot Irland (EMDs dom av 10. juli 2003) gjaldt lovligheten av et forbud mot reklame for religion i radio. EMD kom til at forbudet i den aktuelle saken var forenlig med EMK artikkel 10. Det ble lagt vekt på at det på det religiøse området ikke fantes noen felles europeisk standard for hvilke innskrenkninger i ytringsfriheten som var akseptable for å beskytte andres rettigheter, og at skjønnsmarginen for statene derfor måtte være vid. EMD tok utgangspunkt i at religion, og dermed også religiøs reklame, er ytterst sensitivt i Irland og at det derfor kunne være legitime grunner for inngrep. Det måtte tas hensyn til at de audiovisuelle mediene har en mer umiddelbar og sterk virkning enn trykt skrift, og annonsøren sto fritt til å formidle sitt budskap gjennom andre medier.

TV Vest-saken gjaldt gyldigheten av Statens medieforvaltnings (nå Medietilsynet) vedtak om å ilegge TV Vest et gebyr for å ha overtrådt kringkastingslovens forbud mot politisk reklame i fjernsyn. TV Vest hadde før kommune- og fylkestingsvalget i 2003 vist reklamefilmer for Rogaland pensjonistparti. Høyesteretts flertall kom til at verken daværende Grunnloven § 100 eller EMK artikkel 10, jf menneskerettsloven § 3 var til hinder for ileggelse av gebyret. Vedtakelsen av endringer i Grunnloven § 100 kunne ikke føre til et annet resultat.

I forhold til EMK artikkel 10 var spørsmålet om ileggelsen av gebyr innebar et uforholdsmessig inngrep i kringkasterens ytringsfrihet. Det norske forbudet ble vurdert på bakgrunn av de to EMD-dommene som det er referert til i punkt 3.7 ovenfor. Mens VgT-saken gjaldt en gruppe som ønsket å delta i samfunnsdebatten om et dagsaktuelt tema, gjaldt Murphy-saken en gruppe som ønsket å gjøre et bredt publikum kjent med sin tilstedeværelse og sitt program. Høyesteretts flertall kom til at saksforholdet hadde mer til felles med Murphy-saken enn med VgT-saken. Den snevre skjønnsmarginen i Murphy-saken ble blant annet begrunnet med at religiøse spørsmål i Irland må anses som meget omstridt og kan slå ut i sosial uro. Dette er en begrunnelse som ikke i samme grad slår til for politiske ytringer i Norge. Manglende europeisk konsensus om regulering av politisk reklame ble imidlertid av Høyesteretts flertall, som av EMD i Murphy-saken, brukt som et argument for at et lands politiske organer måtte gis en vid skjønnsmargin ved reguleringen av dette feltet. Også den type inngrep det dreier seg om, tilsa etter flertallets mening en bred skjønnsmargin. Reguleringen av politisk reklame er i mindre grad et spørsmål om individuell ytringsfrihet, og langt mer et spørsmål om hvordan man best fremmer den politiske debatten og sikrer gode rammer for den demokratiske valgprosess. Forbudet mot politisk reklame på fjernsyn ble ansett som et begrenset inngrep, fordi forbudet kun omfatter én blant mange kanaler i den politiske debatten. Videre ble hensynet som ligger bak forbudet, kvaliteten i den demokratiske prosessen, ansett å være relevant og tilstrekkelig i den konkrete saken.