Sammendrag

Klimaet på kloden er i ferd med å endre seg, og det er menneskeskapte utslipp av klimagasser som forårsaker endringene. Siden den industrielle revolusjon har temperaturen på jorda allerede økt med nesten 0,8 °C og havnivået har steget med 17 cm. FNs klimapanel varsler ytterligere stigning i temperaturen, stigning i havnivået og mer ekstremvær. Klimaendringene vil få svært alvorlige konsekvenser og vil ramme de fattige i utviklingsland hardest. Omfanget av sultkatastrofer vil øke. Barns vekst og utvikling vil påvirkes av økt underernæring og sykdommer. Antall dødsfall vil øke på grunn av oversvømmelser, hetebølger, stormer og tørke. Inntil 30 prosent av verdens plante- og dyrearter står i fare for å dø ut.

Det overordnete målet i FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som avverger farlig menneskelig påvirkning av klimasystemet. Regjeringen vedtok i fjor et mål om at klimaendringene må begrenses slik at den globale temperaturøkningen holdes under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Klimapanelets fjerde hovedrapport anslår at en temperaturøkning på 2,0–2,4 °C vil kreve at CO₂-utslippene i 2050 ligger 50–85 prosent under nivået i 2000. Skal vi oppnå så store globale kutt, må klimagassutslippene kuttes radikalt både i industriland og i utviklingsland. Regjeringen vil sørge for at Norge gir et vesentlig bidrag til dette.

Utslipp av klimagasser har samme miljøskadeeffekt uavhengig av hvor utslippene skjer. Industrilandene har imidlertid et særlig ansvar for å bidra til utslippsreduksjonene, både fordi det er industrilandene som hittil har bidratt med de største utslippene og fordi industrilandene har bedre økonomiske forutsetninger. På denne bakgrunn bør Norge påta seg et særlig ansvar for å bidra til globale utslippsreduksjoner. Regjeringen foreslår derfor følgende mål:

• Norge skal være karbonnøytralt i 2050

• Norge skal fram til 2020 påta seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990

• Norge skal skjerpe sin Kyoto-forpliktelse med ti prosentpoeng til ni prosent under 1990-nivå

Regjeringen har en tredelt strategi for å nå målsettingene. En bedre internasjonal klimaavtale er det første og viktigste elementet i klimapolitikken. Det andre elementet er at Norge må bidra til utslippsreduksjoner i utviklingsland og raskt voksende økonomier som Kina, India med flere. Det tredje elementet er at innsatsen for reduksjon av utslipp i Norge intensiveres.

Det er i dag ikke mulig å ha sikker kunnskap om den utslippsreduserende effekten av eksisterende og nye tiltak de neste ti–femten årene. Det er heller ikke mulig nå å ha kunnskap om alle utslippsreduserende tiltak som vil bli gjennomført i Norge fram mot 2020. Dette vil blant annet avhenge av den teknologiske utviklingen og utviklingen i karbonprisen. Dessuten vil særlig utviklingen på norsk sokkel ha betydning for utslippsnivået i Norge i 2020. I nasjonalbudsjettet for 2007 ble utslippene av klimagasser i 2020 på usikkert grunnlag anslått til om lag 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Erfaringsmessig vil en slik referansebane kunne endres over tid. Basert på Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemidler mener regjeringen at det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13 – 16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert.

Dette innebærer i tilfelle at om lag halvparten og opp mot to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt. Det legges til grunn at en ny internasjonal klimaavtale nødvendiggjør en revisjon av nasjonale mål og virkemidler. Dersom uviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

Generelle virkemidler er sentrale i den nasjonale klimapolitikken. Sektorovergripende økonomiske virkemidler legger grunnlag for desentraliserte, kostnadseffektive og informerte tiltak, der forurenser betaler. Etter at Norge har sluttet seg til det europeiske kvotesystemet, vil om lag 70 prosent av de nasjonale utslippene være underlagt kvoteplikt eller CO₂-avgift. Enkelte utslippskilder kan verken pålegges kvoteplikt eller CO₂-avgift. Her må myndighetene bruke andre virkemidler for å redusere klimagassutslippene. På områder som er underlagt generelle virkemidler, er regjeringens utgangspunkt at man som hovedregel skal unngå ytterligere regulering. Samtidig vil regjeringen videreføre den muligheten vi har i dag til å benytte andre virkemidler i tillegg til kvoter og avgifter, også i disse sektorene. For eksempel vil regjeringen gjennom økonomiske virkemidler og satsing på ny teknologi sørge for at nye konsesjoner til gasskraft skal basere seg på CO₂-fjerning. Regjeringens dobling av støtten til ny fornybar energi, forslag om nye byggforskrifter og satsingen på kollektivtrafikk og jernbane er ytterligere eksempler på bruk av andre virkemidler.

Tre fjerdedeler av veksten i CO₂-utslippene framover vil komme i utviklingsland og overgangsøkonomiene. Disse landene anslås å passere de samlede klimagassutslippene fra dagens industriland innen 2030. Det er derfor avgjørende at det gjennomføres omfattende utslippsbegrensende tiltak der.

Global oppvarming som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står ovenfor. Klimautfordringen krever en global løsning. Regjeringen vil derfor arbeide for en ambisiøs internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig land. Stor internasjonal innsats for å redusere utslippene av klimagasser vil bidra til økt pris på utslipp over tid. Forventninger om en stigende karbonpris vil påvirke investeringsbeslutninger i næringslivet allerede i dag. Det er derfor viktig at det skapes troverdighet rundt et bredt internasjonalt arbeid for å redusere klimagassutslippene. Også politiske beslutninger må ta utgangspunkt i at prisen på karbon vil stige.

I tillegg til en større klimaeffekt per krone, kan klimatiltak i utviklingsland gi betydelig utviklingseffekt ved at prosjektene gjennom kapitaloverføring bidrar til bærekraftig utvikling i vertslandet.

Regjeringens klimapolitiske mål og tredelte strategi for å nå målsettingene er presentert i første del av stortingsmeldingen. I andre del av meldingen foreslår regjeringen sektorvise klimahandlingsplaner og sektorvise mål for de sentrale utslippssektorene i Norge. Det legges fram handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri, primærnæringer og avfall samt kommunalt klimaarbeid og driften av statlig sektor. Hovedformålet med de sektorvise klimahandlingsplanene er å identifisere de virkemidler som gir kostnadseffektive utslippsreduksjoner for den enkelte sektor som med dagens virkemiddelbruk ikke blir gjennomført. Det er dette som er utgangspunktet for målene som er fastsatt for sektorene. Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det.

Innen hver sektor presenteres en oversikt over det som på det nåværende tidspunkt ansees for å være det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner, samt tiltak som regjeringen vil igangsette arbeidet med.

På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn utredet en rekke enkelttiltak som kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser fram mot 2020. En viktig premiss for analysen er at det i hovedsak er tekniske tiltak som er vurdert. Tiltak som medfører større samfunnsmessige endringer, endret produksjonsnivå eller atferdsendringer er i liten grad inkludert. Regjeringen vil spesielt vurdere tiltak som er kostnadseffektive i lys av en forventet stigende karbonpris over investeringenes levetid, og som ikke nødvendigvis utløses av dagens virkemiddelbruk. I denne sammenheng vil tiltak som bidrar til teknologiutvikling bli særlig vurdert. Særskilte tiltak kan også bli vurdert for å mobilisere befolkningen til tidligere omstilling til forbruksmønstre som gir lave utslipp, enn det som en forventet stigende karbonpris vil utløse alene.

Regjeringen vil legge opp til kontrollstasjoner og videreutvikling av nasjonal virkemiddelbruk hvert femte år. Som et ledd i vurderingene som skal gjøres ved disse gjennomgangene, vil regjeringen innhente uavhengige faglige vurderinger av norsk klimapolitikk fra institusjoner og/eller personer med bred erfaring og kunnskap i utforming og gjennomføring av klimapolitikk. Regjeringen foreslår også at det midtveis i den første Kyoto-perioden (2010) legges fram for Stortinget en vurdering av klimapolitikken og behov for endrede virkemidler.