Del 2
Klimahandlingsplaner

8 Sektorvise klimahandlingsplaner

8.1 Sektorvise klimahandlingsplaner

Regjeringen foreslår sektorvise klimahandlingsplaner og sektorvise mål for de sentrale utslippssektorene i Norge. Det legges fram handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri, primærnæringer og avfall samt kommunalt klimaarbeid og driften av statlig sektor.

Hovedformålet med de sektorvise klimahandlingsplanene er å identifisere de virkemidler som gir kostnadseffektive utslippsreduksjoner for den enkelte sektor som med dagens virkemiddelbruk ikke blir gjennomført. Det er dette som er utgangspunktet for målene som er fastsatt for sektorene. Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det. Innen hver sektor presenteres en oversikt over det som på det nåværende tidspunkt ansees for å være det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner, samt tiltak som regjeringen vil igangsette arbeidet med.

På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn utredet en rekke enkelttiltak som kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser fram mot 2020, jf. nærmere omtale i kapittel 5.5. En viktig premiss for analysen er at det i hovedsak er tekniske tiltak som er vurdert. Tiltak som medfører større samfunnsmessige endringer, endret produksjonsnivå eller atferdsendringer er i liten grad inkludert. Regjeringen vil spesielt vurdere tiltak som er kostnadseffektive i lys av en forventet stigende karbonpris over investeringenes levetid, og som ikke nødvendigvis utløses av dagens virkemiddelbruk. I denne sammenheng vil tiltak som bidrar til teknologiutvikling bli særlig vurdert. Særskilte tiltak kan også bli vurdert for å mobilisere befolkningen til tidligere omstilling til forbruksmønstre som gir lave utslipp, enn det som en forventet stigende karbonpris vil utløse alene.

Nedenfor følger regjeringens forslag til tiltak og sektorvise mål. De enkelte tiltakene er nærmere beskrevet i kapitlene 9 – 17. I tillegg omhandler kapittel 18 klimatiltak i driften av statlig sektor.

8.2 Petroleum og energi

Petroleumssektoren

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i petroleumssektoren i 2020 til 4,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgiften og kvotesystemet er de viktigste eksisterende virkemidlene i petroleumssektoren. I tillegg har myndighetene benyttet petroleumsloven til blant annet å begrense utslippene gjennom det generelle forbudet mot fakling. Regjeringen vil arbeide for en fortsatt økning i ressursutnyttelsen på norsk kontinentalsokkel, blant annet gjennom økt utvinningsgrad, tilleggsutbygginger og nye prosjekter. Regjeringen vil fortsette arbeidet for elektrifisering av norsk sokkel. Det skal skje gjennom teknologiutvikling og bruk av generelle virkemidler.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Intensivere arbeidet med utslippsfri kraft, herunder forskning på offshore vind. Med bakgrunn i tekniske, økonomiske og forsyningsmessige forhold skal kraft fra land/utslippsfri kraft til offshore eller landanlegg vurderes ved nye utbygginger og større utviklingsprosjekter.

• Oljedirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Statens forurensningstilsyn vil komme med en oppdatert analyse av spørsmålet om kraft fra land/utslippsfri kraft til petroleumsvirksomheten innen 31. desember 2007.

Energisektoren

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i energisektoren i 2020 til 3,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgift, kvotesystem og Enova SF er de viktigste eksisterende virkemidlene i energisektoren. I tillegg kan plan- og bygningsloven benyttes. Regjeringen legger til grunn at disse virkemidlene vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Øke kapitalen i gassteknologifondet.

• Øke kapitalen i grunnfondet for energieffektivisering og fornybar energi med inntil 10 milliarder kroner innen 2012.

• Etablere et demonstrasjonsprogram for utvikling og introduksjon av nye fornybare energiteknologier offshore. Programmet skal blant annet bidra til å utvikle og prøve ut nye teknologier knyttet til havvindmøller.

• Etablere en ny støtteordning til konvertering av oljekjeler til fornybar varme i regi av Enova. I tillegg vurderes det å innføre forbud mot å erstatte gamle oljekjeler med ny i bestående bygg.

• Innføre forbud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot installering av oljekjel i nye bygninger. Loven skal etter planen tre i kraft 1.   januar 2009. Det åpnes for nødvendige unntaksbestemmelser, blant annet for å sikre energiforsyningen til viktige institusjoner.

• Arbeide videre med å sikre at det ikke legges om fra olje til strøm ved utskifting av oljekjel i bestående bygg.

• Gjennomgå skatte- og avgiftssystemet med sikte på å foreta endringer for å fremme miljøvennlig atferd. Dette skal skje innenfor en provenynøytral ramme. Regjeringen vil holde skattenivået fra 2004, men øke miljø- og klimaavgifter mot tilsvarende reduksjoner av andre skatter og avgifter.

• Sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020.

I tillegg vil regjeringen vurdere:

• Ytterligere opptrapping av tiltak for ny fornybar energi og styrket bruk av bioenergi.

• Den videre utviklingen i energiomleggingen og introduksjon av naturgass, og på dette grunnlag vurdere muligheten for å styrke de mest miljøvennlige energiformene, slik at disse ikke konkurreres ut.

• Å gjøre om ordningen for utkoblbar kraft slik at den ikke lenger bidrar til at el utkonkurrerer ny fornybar energi i oppvarmingsmarkedet.

Mål

Regjeringens mål er at eksisterende og nye virkemidler i petroleums- og energisektoren utløser en reduksjon i klimagassutslippene med mellom tre – fem millioner tonn CO₂-ekvivalenter i denne sektoren i forhold til den referansebanen som legges til grunn i Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse.

Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

8.3 Transport

Landtransport og luftfart

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i landtransport- og luftfartssektoren i 2020 til 4,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgiftene, kjøretøyavgifter, tilskudd til kollektivtransport og gang- og sykkelveger og arealpolitikk er de viktigste eksisterende virkemidlene i landtransport- og luftfartssektoren. Regjeringen legger til grunn at disse virkemidlene vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Styrke belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk eller tilsvarende ordning, og prioritere byområder som ønsker å utprøve vegprising, differensierte bompengesatser eller andre trafikkregulerende tiltak.

• Videreføre arbeidet for bedre framkommelighet for kollektivtransport og syklister i byene.

• Styrke arbeidet for miljøvennlig transport. I denne sammenheng vil regjeringen utrede spørsmålet om å opprette et eget organ, Transnova, og eventuelt andre virkemidler.

• Fortsette styrkingen av jernbanen.

• Utrede om hele eller deler av transportsektoren bør omfattes av et kvotesystem.

• Gjennomgå skatte- og avgiftssystemet med sikte på å foreta endringer for å fremme miljøvennlig atferd. Dette skal skje innenfor en provenynøytral ramme. Regjeringen vil holde skattenivået fra 2004, men øke miljø- og klimaavgifter mot tilsvarende reduksjoner av andre skatter og avgifter.

• I samarbeid med aktørene ta initiativ til en strategi for økt FoU på annengenerasjons biodrivstoff, herunder vurdere støtteordninger til demonstrasjonsanlegg. Mulighetene for et nordisk og internasjonalt samarbeid skal vurderes.

• Arbeide for å inkludere internasjonal luftfart i framtidige klimaavtaler.

• Arbeide for en beskatning av internasjonal luftfart og for at inntektene fra en slik skatt skal bidra til finansieringen av FN.

• Sende på høring forslag til forskriftsendringer som stiller krav om at minimum to volumprosent av årlig omsatt volum drivstoff til vegtrafikk skal bestå av biodrivstoff fra og med 2008, stigende til fem volumprosent fra og med 2009. Regjeringen vil arbeide videre med en nasjonal målsetting om ca. sju volumprosent biodrivstoff fra 2010.

• Vurdere økt bruk av bompenger/vegprising. Regjeringen vil høsten 2007 legge fram en stortingsmelding som åpner for å bruke bompenger til kollektivtransport. Det vises til omtalen i hovedstadsmeldingen der det framgår at dette fremdeles skal bestemmes lokalt.

• Være en pådriver i det europeiske arbeidet for stadig strengere krav til kjøretøy, herunder arbeide for at nye biler som selges etter 2015 skal kunne bruke betydelige andeler klimanøytrale eller utslippsfrie drivstoff.

I tillegg vil regjeringen vurdere:

• Ytterligere tiltak for en mer miljøvennlig sammensetning av bilparken.

• Å arbeide for at alle kommunale og statlige kjøretøy skal gå på CO₂-fritt eller CO₂-nøytralt drivstoff innen 2020.

• Å gi økt prioritet til vegtiltak som gir positive klimaeffekter.

• Igangsetting av planprosessen for høyhastighetstog. På grunnlag av resultatene fra den igangsatte mulighetsstudien, vil regjeringen vurdere å sette i gang en planprosess for høyhastighetstog.

Skipsfart

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i skipsfartssektoren i 2020 til 300 000 tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgiften er det viktigste eksisterende virkemidlet i skipsfartssektoren. Regjeringen legger til grunn at dette virkemidlet vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Bidra til å styrke distribusjonen av naturgass, blant annet for å legge til rette for innføring av gassferjer.

• Det utredes og legges fram en oversikt over alle gebyrer og avgifter innen sjøtransporten, sammenliknet med andre transportmidler, for å bidra til overgang av gods fra veg- til sjøtransport.

• Arbeide for at internasjonal skipsfart inkluderes i framtidige klimaavtaler.

I tillegg vil regjeringen vurdere å:

• Utarbeide en tiltaksanalyse for å kartlegge kostnadene og potensialet for reduksjon av CO₂-utslippene fra skipsfarten, og utrede mulighetene for alternative energibærere.

• Stimulere og legge til rette for en mer energieffektiv drift og teknologiforbedringer i skipsfartsektoren.

• Legge til rette for at det stilles strengere miljøkrav ved statens kjøp av skipstransportjenester.

Mål

Regjeringens mål er at eksisterende og nye virkemidler i transportsektoren utløser en reduksjon i klimagassutslippene med mellom 2,5 – 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i denne sektoren i forhold til den referansebanen som legges til grunn i Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse. Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

8.4 Industri

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i industrisektoren i 2020 til 5,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Kvotesystemet og frivillige avtaler til 2007 er de viktigste eksisterende virkemidlene i industrisektoren. I tillegg gjelder forurensningsloven. Regjeringen legger til grunn at disse virkemidlene vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Arbeide videre med å vurdere virkemidler for den delen av industrien som ikke er underlagt kvoteplikt eller avgifter, herunder vurderes kvoteplikt for hele eller deler av industrien, og/eller frivillige avtaler. Arbeidet skal skje i dialog med industrien.

• Det nye investeringsfondet skal prioritere de fem satsingsområdene miljø, energi, reiseliv, marin og maritim sektor, i tråd med Soria-Moria erklæringen, og ha et spesielt fokus på klima- og miljøtiltak innen alle disse områdene.

I tillegg vil regjeringen vurdere:

• Tekniske muligheter og kostnader ved fangst og deponering av CO₂ fra prosessutslipp.

Regjeringens mål er at eksisterende og nye virkemidler i industrien utløser en reduksjon i klimagassutslippene med to – fire millioner tonn CO₂-ekvivalenter i denne sektoren i forhold til den referansebanen som legges til grunn i Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse.

Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

8.5 Primærnæringer og avfall

Landbruk

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i landbrukssektoren i 2020 til 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Regjeringen legger til grunn at eksisterende virkemidler som for eksempel krav om gjødselplanlegging og reguleringer av spredning og lagring av husdyrgjødsel vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Tilrettelegge for økt skogplanting og aktiv skogkultur for økt skogproduksjon, med basis i eksisterende virkemidler og slik at det prioriteres tiltak som har positiv effekt både for å motvirke klimaendringer og for bevaring av biologisk mangfold og andre miljøverdier.

• Opprette et eget utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket over jordbruksavtalen, herunder tiltak for å redusere lystgassutslipp, og å øke kunnskap om biogassproduskjon.

I tillegg vil regjeringen vurdere:

• Å stimulere til økt produksjon av biogass.

• Virkemidler som utløser tiltak for å redusere lystgass- og metanutslipp fra jordbruket.

• Å stimulere til vedvarende høy tilvekst og stort netto opptak av CO₂ i skog og øke innsatsen på forskning og kompetanse relatert til skog, skogprodukter, bioenergi og virkninger av klimaendringer på landbrukssektoren, herunder styrke kunnskapsgrunnlaget om bevaring av eksisterende karbonlagre i skog.

Fiskeri

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i fiskerisektoren i 2020 til 50 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Regjeringen legger til grunn at eksisterende virkemidler vil utløse deler av dette potensialet.

I tillegg vil regjeringen vurdere å:

• Stimulere og legge til rette for mer energieffektiv drift og teknologiforbedringer i fiskeflåten, og utrede muligheten for overgang til andre energibærere i fiskeflåten.

• Stimulere til at det ved nye investeringer i fiskeflåten stilles krav til CO₂-utslipp.

Avfall

Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse anslått det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner i avfallssektoren i 2020 til 0,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Krav til avfallsbehandling, sluttbehandlingsavgift og produsentansvarsordninger er de viktigste eksisterende virkemidlene i avfallssektoren. Regjeringen legger til grunn at disse virkemidlene vil utløse deler av dette potensialet.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall fra 2009. Avfall, herunder nedbrytbart avfall, som legges på deponi, vil fortsatt bli ilagt deponiavgift. Statens forurensningstilsyns forslag til endringer i avfallsforskriften som medfører et forbud mot deponering av nedbrytbart avfall, sendes på alminnelig høring. Regjeringen tar endelig stilling til utformingen av forbudet etter høringen.

• Økt uttak av metangass fra eksisterende deponier. Tiltaket innebærer å etablere gassuttak på deponier som har mottatt organisk materiale. Metangassen fakles deretter av eller benyttes til energi. Uansett reduseres utslippene.

I tillegg vil regjeringen vurdere:

• Tiltak for å øke energiutnyttelsen av organisk avfall, herunder produksjon av biogass, el, biodrivstoff, og utbygging av tilhørende infrastruktur for industrivarme/fjernvarme til bolig.

Mål

Regjeringens mål er at eksisterende og nye virkemidler i primærnæringene og avfallssektoren utløser en reduksjon i klimagassutslippene med 1 – 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i denne sektoren i forhold til den referansebanen som legges til grunn i Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse. Målene knyttet til sektorene er basert på anslag og vil måtte revurderes dersom endringer i framtidige prognoser, kostnader, teknologiutvikling eller andre vesentlige endrede forutsetninger tilsier det. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

8.6 Kommunalt klimaarbeid

Plan- og bygningsloven er et av de viktigste eksisterende virkemidlene i kommunesektoren. Regjeringen legger til grunn at dette virkemidlet vil bidra til å utløse utslippsreduksjoner gjennom kommunalt klimaarbeid. Regjeringen viser til at mange av de relevante virkemidlene for kommunesektoren er omtalt under de respektive sektorene, blant annet energisektoren og transportsektoren.

Regjeringen vil i tillegg foreslå følgende:

• Det utvikles et program for Framtidens byer. De største byene inviteres til samarbeidet for å avklare tiltak som kan gjennomføres, effekten på klimagassutslippene og kostnadene for ulike parter og hva partene kan bidra med. Miljøverndepartementet koordinerer programarbeidet.

I tillegg vil regjeringen vurdere følgende:

• Rikspolitiske retningslinjer for kommunalt klimaarbeid.

På bakgrunn av dette er regjeringens mål at kommunale virkemidler i større grad enn i dag skal bidra til å redusere utslippene av klimagasser i Norge.

9 Landtransport, luftfart og mobile kilder

9.1 Sektorens bidrag til norske klimagassutslipp

Sektoren omfatter landtransport (vegtransport inkludert lette kjøretøy, tunge kjøretøy, motorsykkel og moped), innenriks luftfart, jernbane, snøscootere, traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskap.

Klimagassutslippene utgjorde 12,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2005. Dette tilsvarer om lag 24 prosent av de samlede utslippene dette året. Utslippene har i perioden 1990 til 2005 økt med om lag 25 prosent. Utviklingen i utslipp i perioden 1990–2005 er vist i figur 9.2.

Utslipp fra landtransport utgjorde i 2005 18 prosent av Norges samlede utslipp. I perioden 1990 til 2005 økte utslippene fra landtransport med om lag 27 prosent, mens de samlede norske utslippene økte med i underkant av ni prosent.

I 2005 stammet to prosent av klimagassutslippene fra innenriks luftfart. Utslippene fra denne kilden økte med ti prosent fra 1990 til 2005.

Det forventes fortsatt sterk vekst i CO₂-utslippene fra landtransport og luftfart dersom ikke nye tiltak iverksettes. Fra 2005 til 2010 er det ventet en vekst på om lag 15 prosent, og i perioden 2005 til 2020 er det forventet en vekst på nær 40 prosent. I 2020 er det anslått at utslippene fra landtransport og luftfart vil utgjøre om lag 28 prosent av de samlede utslippene dersom ikke nye tiltak iverksettes (Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet 2006).

Transportutvikling

Det er en nær sammenheng mellom veksten i klimagassutslippene og transportveksten, selv om de fleste transportmidler har blitt mer energieffektive. Transportutviklingen henger sammen med den økonomiske utviklingen. Økonomisk vekst gir økt behov både for person- og godstransport. I tillegg gir god økonomi evne til å betale for mer transport. Økt velstand øker den enkeltes verdsetting av tid, noe som favoriserer raskere transportmidler som personbil og fly. I EUs transportpolitikk er det et mål å bryte koblingen mellom økonomisk vekst og transportveksten. Dette har vist seg vanskelig i de fleste land, men Tyskland har utmerket seg ved å redusere transportvolumet hvert år siden 1999 mens økonomien som helhet har vokst (EEA rapport nr. 3/2006).

Landtransport

Det har i de siste 20 årene vært en sammenhengende vekst i persontransporten i Norge. Økningen i persontransporten har først og fremst skjedd innen vegsektoren. Bilen er det dominerende transportmidlet med en markedsandel på 80 prosent av persontransportarbeidet. Utviklingen i arbeidsmarkedet bidrar til konsentrasjon av bosettingen og dermed økt trafikk i og rundt de store byene. Befolkningsøkning og økt transport i og inn mot de største byene representerer en særskilt utfordring, der det er behov for både å dempe transportbehovet og dreie transportmiddelfordelingen mot kollektive transportmidler, gange og sykkel.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Transportdata fra Statistisk sentralbyrå viser at samlet godstransportarbeid på fastlandet i Norge har økt fra 19 000 tonnkilometer i 1990 til 33 000 tonnkilometer i 2005. Godstransport på veg og sjø har hatt sterkest vekst, og disse transportformene utgjør henholdsvis 47 prosent og 45 prosent av markedet i 2005. Godstransport på jernbane har økt fra 5,2 prosent av godstransportmarkedet i 2003 til 6,6 prosent i 2005, og kapasiteten på skinnene er i dag tilnærmet fullt utnyttet.

Luftfart

Innenriks luftfart hadde en jevn passasjervekst på hele 1990-tallet, som ble etterfulgt av en stagnasjon og nedgang fra toppåret 1999. I 2003 var passasjertallet på 1997-nivå. Vendepunktet kom på slutten av 2003, og det har vært en økning gjennom hele 2004 og 2005.

Passasjerveksten i flytrafikken er avhengig av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi, oljeprisen og utviklingen på tilbudssiden i luftfartsmarkedet. For første halvår i 2006 har veksten i passasjermarkedet med fly vært på hele 10 prosent sammenlignet med 2005. Innenriks luftfart hadde en passasjervekst på 7,6 prosent mellom 2005 og 2006, og luftfarten til og fra utlandet hadde en passasjervekst på 15 prosent i samme tidsrom.

9.2 Klimahandlingsplan

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

CO₂-utslipp fra samferdsel kan ikke renses. Utslippene kan bare reduseres ved å bruke mindre drivstoff, ved å bruke drivstoff som gir lavere CO₂-utslipp, ved å redusere transportomfanget eller gå over til mer miljøvennlige transportformer. Eksisterende og planlagte virkemidler vil bidra til at utslippene fra samferdsel reduseres.

Effekten av enkelttiltak vil være størst dersom de gjennomføres i kombinasjon med andre tiltak. For eksempel gir investeringer i et forbedret jernbanetilbud isolert sett liten miljøeffekt. For å få til en overgang fra bruk av privatbil til bane må man også gjennomføre tiltak som bedrer tilknyttede kollektivtilbud, parkerings- og sykkelmuligheter. Arealplanleggingen må også i større grad konsentrere boliger og arbeidsplasser til områder som kan betjenes av jernbanen. Erfaringer viser at tiltak som gjør det mindre attraktivt å bruke privatbil, har stor effekt på reisemiddelfordelingen når gode alternativer er etablert. En koordinering av mange statlige virkemidler og lokale tiltak er dermed nødvendig for å få full effekt av jernbaneinvesteringene. På den annen side vil langsiktig oppbygging av tunge kollektivlinjer være en forutsetning for at man skal kunne ta ut en stor del av gevinsten ved mer effektiv arealplanlegging.

Regjeringen legger opp til en klarere differensiering i transportpolitikken mellom by og land. I distriktene er det færre alternativer til bruk av privatbilen. I og med at bilbruken er størst og befolkningsøkningen er sterkest i områdene rundt de største byene, er det her vi har de største miljøutfordringene i transportsektoren. Det er imidlertid også her mulighetene til å redusere utslippene fra transportsektoren er best.

9.2.1 Eksisterende tiltak og virkemidler

Landtransport og innenriks luftfart er omfattet av CO₂-avgiften. Bruk av bensin er ilagt en avgift som tilsvarer 345 kroner per tonn, mens andre mineralske produkter som diesel, jetparafin og fyringsolje er ilagt en avgift som tilsvarer om lag 200 kroner per tonn. CO₂-avgiften stimulerer husholdninger og næringsliv til å vurdere nytten av å slippe ut CO₂ gjennom transportaktiviteter opp mot kostnadene de pådrar seg ved å redusere utslippene – gjennom redusert transportomfang eller ved å velge andre transportmidler. En enhetlig CO₂-avgift for alle anvendelser vil være et kostnadseffektivt virkemiddel som bidrar til å redusere utslippene på billigst mulig måte.

Elbiler og hydrogenbiler er fritatt for engangsavgift. Elbiler og hydrogendrevne brenselscellebiler er i tillegg fritatt for årsavgift. Elbiler har i tillegg gratis parkering og passering av bomstasjoner og kan benytte kollektivfeltet. Et forslag om å tillate hydrogenbiler å benytte kollektivfeltet er på høring. Det er ikke drivstoffavgift på hydrogen. Elbiler betaler samme elavgift som husholdninger, dvs. en sats som tilsvarer under en krone per liter drivstoff. Staten har dermed tatt i bruk kraftige virkemidler for å få økt overgang til denne typen miljøvennlige biler.

I tillegg omfattes landtransport av mange virkemidler som påvirker transportomfang, transportmiddelfordeling og dermed også utslipp av klimagasser, men som ikke primært er klimavirkemidler:

• Kjøretøyavgiftene har delvis til hensikt å skaffe staten inntekter og delvis å korrigere markedet for ulempene biltrafikken påfører samfunnet som ikke uten videre reflekteres i kostnadene ved å bruke bil (ulykker, vegslitasje, trengsel, forurensning og støy).

• Tilskudd til investeringer og drift av kollektivtransport fra sentrale og lokale myndigheter har primært som mål å sikre et effektivt og miljøvennlig transporttilbud i storbyområdene, men skal i tillegg gi et grunnleggende transporttilbud til dem som ikke kan eller vil kjøre bil.

• Arealpolitikken benyttes i varierende grad som virkemiddel for å påvirke transportomfang, transportmiddelfordeling og trafikkstrømmer.

• Utbygging av gang- og sykkelveger har i stor grad hatt som hensikt å trygge barns skoleveg og legge til rette for gående og syklister, i tillegg til av helse- og miljømessige hensyn å legge til rette for gående og syklister.

9.2.2 Nye tiltak for reduserte klimagassutslipp fra landtransport, luftfart og andre mobile utslipp

9.2.2.1 Tekniske tiltak

Biodrivstoff

Økt bruk av biodrivstoff til erstatning for fossilt drivstoff vil bidra til å redusere klimagassutslippene (fossilt CO₂) fra vegtrafikken.

Biodrivstoff blir framstilt av ulike typer fornybare råstoff, som planter og trær. Planter tar opp karbon fra CO₂ i luften gjennom fotosyntesen. Ved forbrenning av dette karbonet sammen med oksygen dannes energi, CO₂ og vann. CO₂ bindes på nytt når planter vokser opp igjen. CO₂ som frigjøres gjennom forbrenning av biologisk materiale inngår derfor i naturens naturlige karbonkretsløp og medfører isolert sett ingen netto CO₂-utslipp, i motsetning til forbrenning av fossilt materiale som øker samlet karbonmengde. Biodrivstoff regnes derfor for å være klimagassnøytralt etter Kyotoprotokollen.

Kostnaden per tonn redusert CO₂-utslipp ved bruk av biodrivstoff framfor tradisjonelt fossilt drivstoff avhenger av en rekke forhold, blant annet råoljepris, dollarkurs, kostnader og avanse i oljesektoren og kostnader og avanse i biodrivstoffsektoren. Beregninger som er gjort av SFT indikerer at tiltakskostnaden for biodrivstoff vil være i størrelsesorden 800 til 1200 kroner per redusert tonn CO₂. 1

Reduksjonspotensialet ved bruk av biodrivstoff varierer med ulike råvarer og ulike produksjonsteknikker, men i Kyotoprotokollen regnes alle typer biodrivstoff som utslippsnøytrale. En innblanding på fem volumprosent bioetanol gir en bokført reduksjon på ca. 175 000 tonn CO₂, og en innblanding av fem volumprosent biodiesel gir en bokført reduksjon på ca. 230 000 tonn CO₂.

Biodrivstoffdirektivet og forholdene i EU

Ifølge EU-direktiv 2003/30/EF (biodrivstoffdirektivet) skal det settes nasjonale veiledende mål for omsetning av biodrivstoff, og det er satt referanseverdier for slike nasjonale mål på 2 prosent per 31.12.2005 og 5,75 prosent per 31.12.2010. Disse referanseverdiene er satt som energiprosent. Siden det er noe mindre energi i mange typer biodrivstoff enn i fossilt drivstoff, innebærer dette noe høyere tall regnet som prosent av total mengde (volum). Etter dagens norske forhold tilsvarer 5,75 energiprosent om lag 7 volumprosent biodrivstoff. Norge har vurdert at direktivet ikke er EØS-relevant, og derfor ikke bindende for oss. I Soria Moria-erklæringen står det at regjeringen vil igangsette et introduksjonsprogram for bruk av biodrivstoff i tråd med dette biodrivstoffdirektivet.

EU-landene har i varierende grad innført bruk av biodrivstoff, og har i hovedsak satset på lavinnblanding av biodrivstoff i vanlig bensin og autodiesel. Sverige og Tyskland har kommet lengst og har i 2006 oppnådd en andel på 2,5–3 prosent av samlet drivstoffvolum. Tyskland har satset på biodiesel, både ren biodiesel og lavinnblandet diesel som inngår i den ordinære autodieseldistribusjonen. Sverige har satset på bioetanol både som E85 og lavinnblanding. Sverige har blant annet gitt støtte til kjøp av fleksifuelbiler som kan bruke E85. Begge har innført avgiftsincentiver på biodrivstoff. Tyskland og andre land som Frankrike, Østerrike, Tsjekkia, Nederland og UK (gjelder fra 2008) har innført juridiske bestemmelser om tvungen omsetning av lavinnblandet biodrivstoff i bensin og autodiesel. Et flertall av landene (21 land) har satt nasjonale mål for 2010. Disse målene varierer fra 3,5 prosent til 7 prosent biodrivstoff (energibasert). Kommisjonen forventer at EU-landene i gjennomsnitt kan oppnå en biodrivstoffandel på 4,2 prosent innen 2010. (Ref. COM(2006) 845 final.) I EU arbeides det nå med en målsetting om 10 energiprosent biodrivstoff fra 2020.

Omsetningskrav for 2008 og 2009

Regjeringen vil sende på høring forslag til forskriftsendringer som stiller krav om at minimum to volumprosent av årlig omsatt volum drivstoff til vegtrafikk skal bestå av biodrivstoff fra og med 2008, stigende til fem volumprosent fra og med 2009.

Regjeringen vil med et omsetningskrav stimulere til økt bruk av biodrivstoff. Opptrappingen over tid er foreslått for å ta hensyn til at det vil ta tid å blant annet gjennomføre nødvendige endringer på raffineriene, avklare innkjøp og distribusjon av biodrivstoffet, få på plass nye tanker på distribusjonsanleggene og klargjøre tanker og anlegg på bensinstasjonene. Regjeringen vurderer at et omsetningskrav er et mer kostnadseffektivt virkemiddel for å sikre en bestemt andel omsatt biodrivstoff enn for eksempel et innblandingskrav eller pumpekrav. I høringsnotatet vil netto klimaeffekter og de samlede miljøvirkningene ved produksjon av biodrivstoff bli belyst. Det vil også bli en omtale av virkningene på matvareproduksjon og fattigdomsproblemer ved økt produksjon av biodrivstoff. Statens forurensningstilsyn har beregnet at det vil bli reduserte årlige klimautslipp på ca. 160 000 tonn CO₂-ekvivalenter ved to prosent andel biodrivstoff, og ca. 400 000 tonn ved fem prosent andel biodrivstoff.

Nasjonal målsetting for 2010

Regjeringen vil arbeide videre med en nasjonal målsetning om ca. 7 volumprosent biodrivstoff fra 2010.

I Soria Moria-erklæringen står det at «Regjeringen vil igangsette et introduksjonsprogram for bruk av biodrivstoff i tråd med EU-direktiv 2003/30/EF», noe som innebærer en veiledende målsetting på om lag sju prosent biodrivstoff fra 2010. Det foreslåtte omsetningskravet vil ikke alene sørge for at Norge når en slik andel biodrivstoff.

Ifølge gjeldende drivstoffstandarder kan det blandes inn opp til fem prosent biodrivstoff i ordinært drivstoff. For å kunne oppnå en omsetningsandel på rundt sju prosent biodrivstoff, vil man enten måtte heve dagens drivstoffstandard eller omsette høyinnblandet eller rene biodrivstoff (definisjonsmessig er alt over fem prosent ansett som «høyinnblandet»).

I dag gir alle bilprodusenter garantier om at bilmotorer kan bruke inntil fem volumprosent innblandet biodrivstoff. Terskelen for lavinnblanding er blant annet fastsatt i EU-direktiv og de europeiske standardene for drivstoff (CEN-standardene). EU vil arbeide for å få hevet grensen i drivstoffstandardene på fem prosent lavinnblanding av biodrivstoff, og har også allerede signalisert at det er behov for å komme lengre med biodrivstoff fram mot 2020. Økt terskel for lavinnblanding krever blant annet at bilbransjen garanterer at deres kjøretøy kan kjøre på mer enn fem prosent biodrivstoff. Norske myndigheter vil derfor arbeide aktivt sammen med EU overfor bil- og oljebransjen for å få hevet terskelen for lavinnblanding av biodrivstoff. Omsetningspåbudet kan skjerpes i takt med at terskelen for lavinnblanding heves.

For høyinnblandet bioetanol kreves det særlig tilpassede biler, såkalte flexi-fuel-biler. Disse kan gå på vanlig drivstoff eller på høyinnblandet biodrivstoff. E85-biler kan for eksempel kjøre på vanlig bensin og på ulike blandinger av bensin og bioetanol helt opp til 85 prosent bioetanol + 15 prosent bensin (som omtales som E85). Det er i dag ca. 500 slike kjøretøy i Norge, og det er per i dag et begrenset antall bensinstasjoner/pumper hvor man kan få kjøpt E85. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2007 er engangsavgiften for E85-biler redusert med 10 000 kroner fra 1. juli 2007. Det forventes at økt salg av E85-biler vil øke tilbudet av E85 drivstoff.

Ren biodiesel krever også i hovedsak særlig tilpassete kjøretøy, men høyinnblandet biodiesel kan sannsynligvis benyttes av en betydelig andel av dieselkjøretøy i dagens norske bilpark. I den norske bilparken er det antatt at det kan være ca. 20 000 dieselkjøretøy med forrige generasjons dieselteknologi som kan anvende høyere innblandingsandeler av biodiesel. Informasjon om hvilke biler dette gjelder er per i dag ikke systematisert og allment tilgjengelig. Regjeringen vil derfor vurdere mulighetene for samarbeidsavtaler med deler av transportbransjen – med tanke på å utløse potensialet for bruk av høyinnblandet biodiesel i dagens kjøretøypark, spesielt tyngre kjøretøy. Særlig større flåteeiere, med profesjonelle vedlikeholdsrutiner og faglig ekspertise, vil kunne være interessante samarbeidspartnere – for eksempel drosjer, langtransportører og varebiler.

Fra 1. september 2009 gjelder Euro 5-krav for nye typegodkjenninger av lette personbiler under 2,5 tonn. Bruk av partikkelfilter på dieselbilen tilfredsstiller Euro 5-kravene til utslipp av NO_x og partikler, men skaper samtidig problemer for høyere innblanding av biodiesel. Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Vegdirektoratet vurdere hvordan Euro 5-kravene skal kombineres med bruk av biodiesel i bilparken.

Regjeringen vil også vurdere utviklingen i tilgangen til ulike drivstoffalternativer i løpet av de nærmeste par årene som følge av gjennomføringen av de foreslåtte forskriftskravene og se nærmere på behovet og mulighetene for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet nasjonalt.

Sikre bærekraftig produksjon og import av biodrivstoff

I forbindelse med økt bruk av biodrivstoff er det viktig å sikre de helhetlige hensynene til miljø og samfunnsforhold.

Produksjon av biodrivstoff kan bidra positivt til landbruksproduksjonen i utviklingslandene, men kan også ha store negative virkninger på matsikkerhet, matvarepriser og miljøkomponenter som skogarealer, biologisk mangfold og vannressurser. Det er også store variasjoner i netto klimaeffekt av ulike biodrivstoff, hvor det er viktig å vurdere drivstoffene innenfor rammen av en helhetlig livsløpsanalyse.

Regjeringen har besluttet å samarbeide med blant annet EU, internasjonale organer og drivstoffbransjen for å få på plass ordninger for å fremme bærekraftig produksjon og import av biodrivstoff. Dette kan være en type sertifiseringsordning, internasjonale mekanismer eller lignende, og bør baseres på bærekraftskriterier og livsløpsanalyser av ulike virkninger av de ulike biodrivstoffene. Dette er viktig for både førstegenerasjons og for annengenerasjons biodrivstoff, og gjelder både for importert og for egenprodusert biodrivstoff.

Regjeringen vil evaluere strategien for økt bruk av biodrivstoff senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2009.

Strategi for økt FoU på annengenerasjons biodrivstoff

Dagens biodrivstoff – såkalt førstegenerasjons biodrivstoff – bruker i hovedsak mat- eller fôrvarer som råstoff, og kan ha konsekvenser særlig i forhold til matvareproduksjon og -priser, arealbruk, biologisk mangfold, vannressurser, utslipp fra produksjonsprosessen og økt transportbehov fra produsent til forbruker. Såkalt annengenerasjons biodrivstoff vil kunne utnytte blant annet biomasse fra marginale landområder, biologisk avfall og restfraksjoner fra annen aktivitet, og forventes generelt å ha bedre miljøeffekt, mindre negative konsekvenser, bedre ressursutnyttelse, bedre drivstoffkvalitet og i tillegg et potensial for norsk produksjon.

Ifølge ulike kilder forventes annengenerasjons biodrivstoff å være kommersielt tilgjengelig i større skala i løpet av ca. 5–10 år. Da annengenerasjons biodrivstoff forventes å være betydelig bedre miljømessig, og med vesentlig mindre sannsynlighet for negative samfunnsmessige konsekvenser, vil regjeringen bidra til at annengenerasjons biodrivstoff raskt blir alminnelig tilgjengelig i drivstoffmarkedet. Det er behov for både FoU-midler og langsiktig, risikovillig investeringskapital. Norsk innsats for å fremme utvikling av markedsklar annengenerasjonsteknologi vil kunne bidra til arbeidsplasser, næringsutvikling og eksportinntekter, og kan være en naturlig del av en nasjonal satsing på innovasjon og miljøteknologi. Regjeringen vil derfor i samarbeid med aktørene ta initiativ til en strategi for økt FoU på annengenerasjons biodrivstoff, herunder vurdere støtteordninger til demonstrasjonsanlegg. Mulighetene for et nordisk og internasjonalt samarbeid skal også vurderes.

Flere typer brensler

I tillegg vil regjeringen vurdere om omsetningskravet også bør utvides til å omfatte andre typer fossile brensler som marin gassolje, anleggsdiesel og fyringsolje.

EU-kommisjonen har i et forslag av januar 2007 til endret drivstoffdirektiv foreslått krav om at drivstoffprodusenter og leverandører skal redusere utslippene av klimagasser fra produksjon, transport og bruk av drivstoff med inntil ti prosent fra 2011 til 2020. Dette vil også gjelde for anleggsdiesel. Allerede i dag er det mulig å blande inn opp til fem prosent volum biodiesel i anleggsdiesel. Noen anleggsmaskiner og traktorer kan også anvende høyere bioandeler. Tilsvarende lavinnblanding av biodiesel er også mulig i lett fyringsolje.

Når kravene til utslipp fra anleggsmaskiner og traktorer blir skjerpet betydelig fra 2010 og det stilles krav til svovelfri anleggsdiesel og andre viktige dieselparametere, vil det bli tatt i bruk samme motorteknologi i anleggsmaskiner og traktorer som i ordinære kjøretøy. For å redusere klimagassutslipp kan det derfor også vurderes å ta i bruk innblandet biodiesel også for slike formål.

Informasjon om biler som kan gå på biodrivstoff

Stadig flere miljøbevisste bileiere etterspør data om hvilke bilmodeller som kan bruke biodrivstoff. Etter hvert som tilbudet av biodrivstoff øker, vil det derfor være viktig at det foreligger en database der opplysninger om den enkelte biltype og årsmodell foreligger tilgjengelig for allmennheten. Da slike data ikke foreligger i kjøretøyets registreringsdokumentasjon, vil det være nødvendig å framskaffe slike data fra bilimportørene.

Alle bilprodusenter gir garantier for at bilmotorer kan bruke inntil 5 volumprosent biodrivstoff, enten biodiesel eller bioetanol. Ulike bilmerker, biltyper og årsmodeller tåler imidlertid høyere innblandinger enn dette, særlig gjelder dette dieselkjøretøy. For forbrukere er det vanskelig å vite hva slags biodrivstoffinnblanding bilen tåler.

Samferdselsdepartementet har bedt Vegdirektoratet om å undersøke mulighetene for bruk av biodrivstoff i eksisterende bilpark, samt komme med forslag til hvordan staten kan informere publikum om hvor mye hver bilmotor tåler av ulike blandingsforhold av biodrivstoff og rent biodrivstoff. På bakgrunn av disse undersøkelsene vil regjeringen vurdere hvordan slik informasjon best kan skaffes til veie og videreformidles til kjøretøyeiere.

Gradering av CO₂-komponenten i engangsavgiften

Engangsavgiften er i utgangspunktet pålagt alle biler unntatt lastebiler og busser og har som formål å skaffe staten inntekter. I 1995 ble engangsavgiften lagt om og gjort avhengig av kjøretøyets vekt, sylindervolum og effekt. Disse egenskapene samsvarer i stor grad med CO₂-utslipp, bortsett fra at dieselbiler har 20–30 prosent lavere utslipp enn bensinbiler. Utslippene fra nye personbiler er redusert med ca. ti prosent i perioden 1995 til 2001. Dette er en noe mindre reduksjon enn EU-gjennomsnittet, antagelig fordi nye norske biler er noe større enn EU-gjennomsnittet og at innslaget av firehjulstrekkere med høyere CO₂-utslipp er større i Norge enn i EU. Den totale norske bilparken har også relativt høye utslipp sammenliknet med andre EU-land. Avgiften har dermed hatt begrenset påvirkning på utviklingen av personbilparkens utslipp per bil.

Norge og Danmark har høye avgifter for førstegangsregistrering av biler (engangsavgift). Samtidig er næringskjøretøy skjermet ved at de unntas eller får lavere avgift. Bilbestanden i Norge og Danmark består av rundt 80 prosent personbiler og resten er varebiler, kombinerte biler, minibusser og lastebiler. I Sverige og Tyskland, som ikke har engangsavgift, er hele 90–95 prosent av bilbestanden personbiler. Avgiftstilpassede bilkjøp har dermed bidratt til flere biler med relativt høye utslipp.

Slagvolumkomponenten i engangsavgiften ble erstattet med en CO₂-komponent fra 2007. Samtidig ble avgiftsforskjellen mellom ulike biltyper jevnet noe ut. For nye biler solgt i 2006 var det gjennomsnittlige CO₂-utslippet 177 gram/km. Tall fra januar–mai 2007 viser at det gjennomsnittlige CO₂-utslippet fra nyregistrerte biler ble redusert til 152 gram/km (jf. Opplysningsrådet for Veitrafikken). Vi må forvente en viss økning i gjennomsnittlige utslipp for nyregistrerte biler utover året. Dette henger sammen med at avgiftsendringen var varslet, og at forbrukere antagelig tilpasset seg denne avgiftsendringen ved å vente til etter årsskiftet med å kjøpe ny bil – hvis de planla å kjøpe en relativt utslippsvennlig bil. Likevel viser nybilsalget at avgiftsendringen har gitt resultater.

Fordi lavere drivstofforbruk gir lavere kjørekostnader, og dermed kan stimulere til økt bilbruk, vil effekten på CO₂-utslipp bli noe mindre enn den gjennomsnittlige forbedringen i bilparken.

Omleggingen av engangsavgiften vil både ha effekt innenfor Kyoto-perioden, og også på lengre sikt. Effekten av virkemiddelet vil øke over tid med utskifting av bilparken. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at det er svært energikrevende å produsere en bil. Det er således ikke ubetinget et effektivt miljøtiltak å stimulere til en raskere utskifting av bilparken i et globalt klimaregnskap. Derimot er det ubetinget positivt at de nye bilene, som faktisk kjøpes, er mest mulig utslippseffektive.

Stimulering til økonomisk og miljøvennlig kjøring gjennom føreropplæring og samarbeid med bilbransjen

Med miljøvennlig kjøring menes en drivstoffbesparende kjørestil. Dersom sjåfører har en mer «flytende» kjørestil som blant annet innebærer mindre skifte av gir, bruk av tyngre gir, mindre bremsing og bedre tilpasning til topografien i kjørebanen, vil de bruke mindre drivstoff per kjøretur og spare miljøet for klimagassutslipp. Miljøvennlig kjøring reduserer drivstofforbruket med 12–15 prosent (GRIP 2006). Drivstoffkostnader og utslipp av klimagasser reduseres tilsvarende. Et slikt kjøremønster reduserer også risikoen for ulykker.

I forbindelse med ny føreropplæring 1. januar 2005 ble økonomisk og miljøvennlig kjøring lagt til grunn i normalplanene for alle førerkortklasser. Det er videre gjennom behandlingen av Ot.prp. nr. 8 (2006–2007) bestemt at miljøvennlig kjøring skal være en del av etterutdannelsen i yrkessjåføropplæringen.

Bilbransjen og bilorganisasjoner utarbeider i samarbeid med Samferdselsdepartementet et opplegg for økokjøring. For eksempel er det aktuelt å gi de som kjøper ny eller brukt bil hos forhandler tilbud om opplæring i økokjøring. Fordelen med et slikt opplegg er at man utover en generell kompetanse som førekortopplæringen gir, får spesiell kjennskap til egen bil. I tillegg skal det informeres om tiltak som for eksempel å ha riktig lufttrykk i dekkene, fjerne skistativ, unngå unødig last i bilen osv.

Miljøklassifisering av lette kjøretøy

Regjeringen ønsker å gjøre det enklere for forbrukeren å orientere seg om hvilke biler som er miljøvennlige.

Statens vegvesen/Vegdirektoratet har utarbeidet kriterier for miljøklassifisering av lette kjøretøy som ledd i arbeidet med å stimulere til valg av kjøretøy som forurenser mindre. Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen videreutvikle systemet. Miljøkriteriene knyttes opp mot utslippet av klimagassen CO₂ og mot utslipp som gir lokal og regional skade. Miljøklassifiseringen skal særlig kunne brukes som en veileder for personer, bedrifter og myndigheter som ønsker å anskaffe relativt sett miljøvennlige kjøretøy. Det vil bli vurdert å etablere en merkeordning for biler for på en enkel måte å kommunisere kjøretøyets miljøegenskaper.

Regjeringen vil være en pådriver i det europeiske arbeidet for stadig strengere krav til kjøretøy

EU-kommisjonen har de siste månedene fremmet en rekke forslag for å redusere utslipp fra vegtransport. Kommisjonen har foreslått å innføre et krav til bilindustrien om at gjennomsnittlig utslipp fra nye biler ikke skal overstige 130 gram CO₂/km. innen 2012, og ytterligere 10 g/km ønskes redusert gjennom effektiviseringstiltak på kjøretøy, for eksempel miljøvennlig og økonomisk kjørestil inkludert valg av dekk og aircondition-systemer. I tillegg har EU-kommisjonen foreslått en revisjon av drivstoffkvalitetsdirektivet som er implementert i Statens forurensningstilsyns bestemmelser om drivstoffkvalitet i produktforskriften. Her foreslår kommisjonen å stille krav om reduksjoner av klimagassutslipp fra alt drivstoff. Mellom 2011 og 2020 skal klimagassutslipp fra drivstoff reduseres med ti prosent. Regjeringen vil være en pådriver i det europeiske arbeidet med krav til kjøretøy for å redusere klimagassutslipp fra bilparken, herunder arbeide for at nye biler som selges etter 2015 skal kunne bruke betydelige andeler klimanøytrale eller utslippsfrie drivstoff.

FoU på alternative drivstoff og miljøvennlig teknologi

Forskningsprogrammet RENERGI, under Norges forskningsråd, omfatter blant annet utvikling av miljøvennlig teknologi og alternative drivstoff i transportsektoren. Olje- og energidepartementet bidrar med hovedvekten av finansieringen til programmet, sammen med midler fra Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet. De siste årene har bevilgningen til disse formålene økt vesentlig, og hydrogen, nullutslippsteknologi og biodrivstoff har blitt prioritert. Regjeringen ønsker blant annet å konsentrere innsatsen på områder der Norge har spesielle forutsetninger for å drive den internasjonale utviklingen framover, for eksempel innen annengenerasjons biodrivstoff, maritime løsninger og produksjon, lagring og distribusjon av hydrogen. Innsatsen skal også ha som mål å bidra til direkte utslippsreduksjoner i Norge. Se også omtale tidligere i kapitlet.

For bedre koordinering av FoU-innsatsen på hydrogenområdet ble det strategiske rådet for hydrogen oppnevnt av Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet i desember 2005. En del av rådets mandat var å utarbeide en overordnet handlingsplan for hydrogenarbeidet. Handlingsplanen ble lagt fram i november 2006, og rådet anbefaler blant annet en trinnvis opptrapping av den offentlige hydrogensatsingen over tre år opp til et omfang på 200 millioner kroner per år fra 2010. Regjeringen vil vurdere forslagene i hydrogenrådets handlingsplan.

Regjeringen vil styrke arbeidet for miljøvennlig transport. I denne sammenheng vil regjeringen utrede spørsmålet omå opprette et eget organ, Transnova, og eventuelle andre virkemidler

Enova ble etablert i 2001 for å fremme en miljøvennlig omlegging av stasjonær energibruk og energiproduksjon i Norge. Regjeringen mener det er viktig å styrke arbeidet for miljøvennlig transport. Regjeringen vil derfor utrede spørsmålet om å opprette et eget organ, Transnova, og eventuelle andre virkemidler. Et eventuelt Transnova kan ha oppgaver innen informasjon og opplæring og mulighet for å gi direkte finansiell støtte til effektive og hensiktsmessige prosjekter som ikke blir realisert på grunn av mangel på kapital eller strukturelle barrierer. Etablering av produksjonsanlegg, distribusjonsanlegg eller kjøretøyflåter for biogass eller hydrogen er eksempler på prosjekter som eventuelt vil kunne søke støtte. Et annet mulig eksempel er prosjekter som kan redusere utslipp fra skip og båter, samt tiltak som gjør det enklere å få ladet opp elbiler.

Retningslinjer for statlige bilkjøp

For å stimulere utviklingen av miljøvennlige kjøretøy foreslår regjeringen å sette krav til maksimalt CO₂-utslipp i retningslinjene for statlige anskaffelser på maksimum 120–140 g/km i 2008. Utslippskravet vil bli skjerpet over tid. Staten kjøper inn ca. 5000 biler i året, og innkjøp av biler med lavere utslipp vil gi virkning i hele bilens levetid, dvs. om lag 15 år. Regjeringen vil også vurdere å arbeide for at alle kommunale og statlige kjøretøy skal gå på CO₂-fritt eller CO₂-nøytralt drivstoff innen 2020.

9.2.2.2 Tiltak og virkemidler for mindre bilbruk og endret transportmiddelfordeling

Regjeringen mener en sterkere differensiering i samferdselspolitikken mellom byer og landområder er nødvendig. I byer må forholdene legges bedre til rette for at folk kan reise kollektivt, gå eller sykle. Dette må kombineres med restriktive tiltak overfor privatbilbruken som parkeringspolitikk og vegprising. SINTEF-rapport nr. 50 fra 2007 underbygger tidligere forskning og viser at utbygging av større vegkapasitet i sentrale områder raskt spises opp av økt trafikkvekst. Her må hovedstrategien være å regulere trafikkveksten. Investeringer i mellomstore stamveger som binder landsdeler sammen slik at det blir færre svinger og kraftige stigninger bidrar derimot til reduserte utslipp fordi kjøremønsteret blir mer miljøvennlig, og fordi vegutbedringene i liten grad skaper ny trafikk. Derfor vil regjeringen vurdere å gi økt prioritet til vegtiltak som gir positive klimaeffekter.

Regjeringen vil i arbeidet med stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan 2010–2019, som planlegges lagt fram ved årsskiftet 2008/2009, legge vekt på å utvikle et effektivt og forutsigbart transportsystem som både bidrar til å redusere miljøbelastningene og til å redusere bedriftenes avstandskostnader. Gode og rimelige fergetilbud, økt forutsigbarhet for transportene gjennom bedre ras-sikring og vegvedlikehold, økt bruk av midtdelere og andre trafikksikkerhetstiltak vil inngå i dette. Samtidig ønsker regjeringen å bidra til å redusere kø-kostnadene for næringslivet og uforutsigbarheten som følger på grunn av køer gjennom mer effektive tiltak for å redusere veksten i privatbilbruken i de største byene. Behovet for å gjennomføre tiltak på stamvegene mellom landsdelene må imidlertid balanseres mot nødvendigheten av å forbedre jernbanen på de strekninger der den er et alternativ til veg for frakt av gods og passasjerer.

Også i distriktene kan et mer utbygd kollektivtilbud og en bedre samordning av ulike former for offentlig støttet transport kunne bidra til en økning i kollektivreiser. Regjeringen har derfor tatt initiativ til at det utarbeides en veileder der det gis råd om hvordan lokale myndigheter kan utvikle det regionale tilbudet, blant annet ved å utvikle bruken av bestillingstransport og tilbringertjeneste i spredtbygde strøk. Bedre kollektivtilbud i distriktene vil først og fremst være et tiltak for å fremme en økt grunnleggende mobilitet for alle, men vil også kunne bidra til at det blir enklere å gjennomføre flere reiser kollektivt.

I distriktene vil det særlig være overgang fra bil til sykkel og gange på korte reiser som gir effekt på utslippene. Potensialet er størst i de mindre byene og tettstedene, som ofte har en utflytende form og i liten grad er lagt til rette for gående og syklende. Å få til en overgang er imidlertid krevende ettersom det er god kapasitet til biler både på vegnettet og parkeringsplasser. Parkeringspolitikken vil være det viktigste tiltaket her, sammen med tilrettelegging for gående og syklende og en utbyggingspolitikk som stimulerer til flere boliger og servicetilbud sentralt i tettstedene.

Virkemidlene som påvirker bilbruk og valg av transportmiddel er delt mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Kommunene har ansvar for blant annet det kommunale vegnettet, arealplanlegging og parkeringspolitikken. Lokale myndigheter kan dessuten ta initiativ til å innføre vegprising.

Fylkeskommunene har ansvaret for blant annet investeringer i og drift av fylkesveger og tilbudet av lokal kollektivtransport. Staten har ansvaret for blant annet drift, vedlikehold og investeringer i riksveger og jernbanen, kjøp av persontransporttjenester med tog, plan- og bygningsloven og kjøretøy- og drivstoffavgiftene. I 2004 ble dessuten belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk innført for å gi staten et nytt virkemiddel for å påvirke nettopp transportomfang og transportmiddelfordeling i byene.

9.2.2.3 Luftfart

Regjeringen vil at Norge deltar i et eventuelt europeisk kvotemarked for luftfart

EU-kommisjonen har lagt fram et forslag til endringer i kvotedirektivet slik at CO₂-utslippene fra luftfartssektoren blir inkludert i EUs kvotesystem. Forslaget innebærer at alle flyginger internt i EU/EØS-området blir kvotepliktige fra 2011, mens systemet fra 2012 utvides til også å omfatte alle flyginger til og fra EU. I henhold til dette forslaget vil flyselskapene måtte ha klimakvoter tilsvarende sine utslipp av CO₂. Denne utvidelsen av EUs kvotesystem vil også gjøre norske flyginger kvotepliktige fra 2011, under forutsetning av at kvotedirektivet blir tatt inn i EØS-avtalen.

Regjeringen vil arbeide for en beskatning av internasjonal luftfart og for at inntektene fra en slik skatt skal bidra til finansieringen av FN

Den største utslippsutfordringen for luftfart i tiden framover er knyttet til store fly og lange distanser. Det er avgjørende å få til effektiv virkemiddelbruk også for disse flygingene. Samferdselsdepartementet vil sammen med sine samarbeidspartnere i Norden og EU søke å påvirke ICAO til å bli enige om virkemidler for den interkontinentale luftfarten. Regjeringen vil arbeide for en beskatning av internasjonal luftfart og for at inntektene fra en slik skatt skal bidra til finansieringen av FN.

Gjennomgang av den samlede virkemiddelbruken innen luftfart

Samferdselsdepartementet er i ferd med å utarbeide en strategi for norsk luftfart. Formålet med strategien er å gi en oversikt over situasjonen i norsk luftfart og vurdere hvilke tiltak styresmaktene eventuelt bør sette i verk for å få en bedre fungerende luftfartssektor. Samferdselsdepartementet har valgt å dele arbeidet med strategien inn i fire hovedtema: miljø, passasjerer, trygghet og samfunn. Strategien skal blant annet inkludere en vurdering av EU-systemet for CO₂-kvotehandel, avgifter, tiltak som fører til bærekraftig luftfart og miljøkonsekvenser av det felleseuropeiske luftrommet.

Heving av klima- og miljøkompetansen i luftfartssektoren i Norge

Dialog og kunnskapsspredning for å øke miljø- og klimakompetansen samt bevisstheten hos de ulike aktørene i luftfartssektoren vil bidra til at beslutningstakerne blir bedre i stand til å gjennomføre klimatiltak. Samferdselsdepartementet vil bidra til å styrke miljøkompetansen hos Luftfartstilsynet gjennom etatsstyringen, styrke miljøengasjementet hos Avinor gjennom eierstyringen, styrke dialogen gjennom miljøforum og arrangere miljøkonferanse for luftfartssektoren.

10 Skipsfart

10.1 Klimagassutslipp fra skipsfart

Skipsfart er en global næring, og det er viktig med internasjonalt samarbeid for å redusere klimagassutslippene. Det er hovedsakelig via det internasjonale arbeidet at Norge kan få innflytelse på internasjonal skipsfart. Regjeringen vil arbeide for at internasjonal skipsfart inkluderes i framtidige klimaavtaler.

Størstedelen av den norske flåten målt i tonnasje består av skip som seiler i internasjonal fart, og som dermed er underlagt internasjonale regler og bestemmelser. Sjøtransport er dominerende når det gjelder lange godstransporter særlig ved import og eksport til og fra Norge.

Norsk nærskipsfart som driver fraktfart kjennetegnes i stor grad av mange og små operatører. Gjennomsnittsalderen for denne flåten er ca. 30 år. Innenriksfart består av leietransport, rutefart og egentransport der slepebåter, forsyningsskip, tankskip og tørrlast for det meste driver transport av gods fra annen oppdragsgiver enn eget selskap. Hurtigbåter og ferger går i rutefart. Av innenlands godstransport målt etter tonnkilometer stod sjøtransport for om lag 24 prosent. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Innenlandsk godstransport etter transportmåte, 2006.)

Norsk petroleumsvirksomhet er en viktig oppdragsgiver for norsk innenriks skipsfart. Norsk offshoreflåte består av svært avanserte skip hvor gjennomsnittsalderen er betydelig lavere enn for resten av norsk innenriks skipfart.

Norsk kystfart er åpen for alle skip uansett registerland med unntak av skip registrert i Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS).

Flåten av skip, nasjonalt og internasjonalt, er kompleks i oppbygging, og ulike funksjoner dekkes av en rekke ulike skipstyper. Sammensetningen av flåte, både med hensyn til ulike funksjonskrav og spredning i alder, vanskeliggjør enkle og generelle betraktninger knyttet til reduksjon av totale utslipp. I underkant av 70 prosent av den gjennomsnittlige variasjonen i sjøtransport er forklart ved endringer i verdens BNP. Etterspørselen etter transporttjenester er avhengig av aktiviteten i norsk og internasjonal økonomi.

Staten kjøper person- og godstransporttjenester for om lag 1,7 milliarder kroner per år. Staten kan stille miljøkrav ved kjøpene. Fylkeskommunene kjøper også transporttjenester for rundt 0,9–1 milliard kroner per år (hurtigbåter, fylkesvegferger og andre båtruter).

Klimagassutslipp fra innenriks skipsfart utgjorde 2,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2005. Dette utgjør ca. fem prosent av de totale norske klimagassutslippene. Skipsfarten har hatt en årlig prosentvis økning i klimagassutslipp siden 1990 med 0,9 prosent.

Utslippsutviklingen i perioden 1990–2005 er vist i figur 10.2.

Foto: Fjord1 Nordvestlandske

Det forventes årlig vekst i utslippene i Kyoto-perioden, og videre økning også fram mot 2020. Utslippsveksten er knyttet til økt salg av drivstoff på grunn av økt aktivitetsnivå.

I motsetning til for utslipp som eksempelvis svovel (SO_x) eller nitrogenoksider (NO_x) finnes det ikke noen rensemetode for CO₂ per i dag. Gjennom en aktiv holdning til energiforbruk vil det enkelte rederi kunne redusere energiforbruket på sine skip. Dette vil gi kostnadsbesparelser og redusere utslippene. Videre vil rederiene ved valg av tekniske løsninger som for eksempel propeller og skrogvalg kunne bidra til redusert energiforbruk.

Reduksjon av CO₂ ved motortekniske tiltak må sees i sammenheng med krav til andre utslipp, spesielt NO_x. Det vil i enkelte tilfeller være en praktisk avveining mellom CO₂-gevinst og NO_x-utslipp.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Regjeringen vil i løpet av 2007 legge fram en nasjonal maritim strategi der ambisjonen er å utvikle en av verdens mest innovative, miljøvennlige og verdiskapende maritime næringer. Konkrete tiltak for en mer miljøvennlig skipsfart vil være en sentral del av denne strategien.

10.2 Klimahandlingsplan

10.2.1 Dagens virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

CO₂-avgiften er det viktigste klimavirkemiddelet i sjøfart per i dag. Avgiften er ilagt bruk av mineralolje, mens gass i blant annet fergedrift ikke er omfattet. Fra 2006 ble innenriks sjøfart ilagt full CO₂-avgift. Avgiften økte med 71 prosent fra 0,31 til 0,53 kroner per liter. For 2007 er satsen 0,54 kroner per liter olje, som tilsvarer om lag 200 kroner per tonn CO₂. Det vises for øvrig til kapittel 5 for en nærmere omtale av CO₂-avgiften.

Internasjonalt er Norge en pådriver i FNs sjøfartsorganisasjon IMO og har vært et av landene som har argumentert sterkest for nødvendigheten av at IMO utvikler et forpliktende klimagassregime som gjelder all internasjonal skipsfart. Blant annet har Norge støttet utviklingen av en CO₂-indeks for skip. Indeksen ble vedtatt av IMO i 2005, og innført som en frivillig prøveordning fram til 2008.

Regjeringen vil videreføre Norges pådriverrolle i IMO for at utslippene fra internasjonal skipsfart kartlegges, og for at det i løpet av få år vedtas et forpliktende regime for reduksjon av klimagassutslipp fra alle skip uavhengig av flaggstat.

10.2.2 Nye tiltak for reduserte klimagassutslipp fra skipsfart

10.2.2.1 Økt bruk av gass som drivstoff

Økt bruk av gass i maritim transport vil bidra til reduksjon av CO₂-utslipp fra næringen. Norge er langt framme på dette området og har alle muligheter til fortsatt å være det. Gjennom en målrettet satsing kan norske maritime næringer utvikle internasjonalt ledende løsninger og miljøeffektive konsepter som vil kunne ha betydning for reduksjon av klimagassutslipp også utenfor Norge.

De viktigste drivkreftene bak bruk av gass som drivstoff i skip er høye bunkerskostnader og økende miljøkrav. Både CO₂- og NO_x-utslippene vil reduseres betydelig ved bruk av naturgass som drivstoff. Effekten er imidlertid relativt størst med hensyn til NO_x.

Ved konvertering fra marin dieselolje (MDO) til naturgass (NG) som drivstoff oppnås en reduksjon av CO₂ på ca. 25 prosent per skip. Økte metanutslipp reduserer imidlertid klimagevinsten til ca. 15 prosent (kilde: Vegdirektoratet). Erfaringene tyder på at dette er et lønnsomt NO_x-tiltak dersom NO_x verdsettes til minst 20–25 kroner per kg NO_x. Det er store utfordringer knyttet til spesielt lagring og infrastruktur. Skipene vil med dagens infrastruktur måtte gå lenger for å få drivstoff, noe som vil gi unødvendige utslipp og redusere den reelle utslippsreduksjonen. Det er derfor viktig å sikre tilgjengelig infrastruktur for gass.

Det vises også til kapittel 11 for omtale av overgang til gass som drivstoff i fiskeflåten spesielt.

Det er få skip som kun frakter gods langs norskekysten. De fleste skip, med unntak av ferger, seiler i kombinert norsk innenriksfart og europeisk fart. For å få en tilfredsstillende økning av bruk av gass på skip er det viktig at gass som drivstoff er tilgjengelig. For skip som går både i innenriks- og utenriksfart er det også viktig at tilgjengeligheten for naturgass utenfor Norge er god.

Operasjonelle forhold knyttet til de forskjellige fartøytyper medfører at naturgass ikke vil være aktuelt for alle typer fartøy. I dag er naturgass i bruk på ferger og supplyfartøy, og prosjekter er i gang for å vurdere bruk på andre fartøystyper. Strengere utslippskrav i internasjonal skipsfart og høye bunkerskostnader sannsynliggjør økt interesse for naturgass som drivstoff også på skip i internasjonal fart mellom Norge og Europa. I tillegg har vi nasjonale virkemidler (CO₂-avgift og NO_x-avgift) som gir et incentiv til å velge naturgass ved nybygg.

Det kan være en del praktiske utfordringer som begrenser gassdrift, fordi LNG krever et særskilt tanksystem. LNG lagres ved -161 ^°C og dette krever særskilte materialer i isolasjon, tank og rørsystemer. Det kreves videre to eller flere atskilte maskinrom for å oppnå manøvreringssikkerhet dersom gasslekkasje skulle medføre nedstenging. Fartøyene får også betydelig med instrumentering og automatikk som kan gi økte vedlikeholdskostnader. LNG tankanlegg med nødvendige sikkerhetsinstallasjoner krever relativt større investeringer enn brennolje, men ser ut til å kunne gi noe lavere driftskostnader.

Når det gjelder sikkerhet i norsk kystfart, er erfaringen så langt gode, men erfaringsgrunnlaget er svært begrenset.

Utbygging av infrastruktur for naturgass og forskning og innovasjon er forutsetninger for å få til en større overgang til gass som drivstoff i skipsfarten.

Infrastruktur for naturgass

For å kunne øke bruken av naturgass som drivstoff i skipsfart er det viktig å gjøre gassen tilgjengelig i større grad enn i dag. Tilskuddsordningen som forvaltes av Enova kan bidra til at gass over tid gjøres tilgjengelig i flere områder. Selskaper som ønsker å bygge infrastruktur, kan søke Enova om tilskuddsmidler. Ny infrastruktur som realiseres ved hjelp av tilskuddsmidler, vil øke tilgjengeligheten for gass og bidra til at gass i større grad vil kunne tas i bruk i skipsfart. Regjeringen vil bidra til å styrke distribusjonen av naturgass, blant annet for å legge til rette for innføring av gassferger.

Forskning og innovasjon

Forskning og innovasjon er en forutsetning for at gass skal kunne benyttes på skip i dag. I de senere år har en vedvarende høy oljepris og implementering av strengere miljøreguleringer nasjonalt og internasjonalt påvirket forskningsprioriteringer innen maritim næring. Utvikling av energieffektive lavutslippsskip prioriteres fordi det vil kunne føre til lavere driftsutgifter for rederiene. Tidlige brukere av lavutslippsteknologier vil i tillegg slippe å betale miljøavgifter som søker å ta høyde for negative eksterne effekter knyttet til miljøfarlige utslipp til luft og sjø. Motivasjonen for å investere i forskning og innovasjon er altså knyttet til kommersielle aktørers håp om at forskningsresultater, utviklingsprosjekter og innovasjonsprosesser vil føre til morgendagens konkurransefortrinn.

Maritime næringer er et prioritert område for forsknings- og utviklingskontrakter under Innovasjon Norge. Ordningen med forsknings- og utviklingskontrakter er en målrettet tilskuddsordning for utvikling av små og mellomstore norske bedrifter som leverandører til større bedrifter eller det offentlige. Ordningen skal stimulere til et nært utviklingssamarbeid mellom en krevende kundebedrift og en eller flere leverandørbedrifter. Det ligger en føring i oppdraget fra Nærings- og handelsdepartementet til Innovasjon Norge for 2007 om at selskapet skal vurdere bruk av denne ordningen for nye maritime utviklingsprosjekter knyttet til gassteknologi og bygging av gassferger. Innovasjon Norge har allerede benyttet ordningen til å støtte utviklingen av gassfergene som trafikkerer Boknafjord- og Bjørnefjordsambandet.

I 2006 ble det opprettet en ny tilskuddsordning til maritime utviklingsprosjekter under Innovasjon Norge. Total ramme i 2007 er 25 millioner kroner. Ordningen skal bidra til å styrke konkurranseevnen og øke verdiskapingen i de maritime næringene i Norge ved å støtte maritim utvikling og innovasjon. Prosjekter innenfor innsatsområdene som identifiseres gjennom MARUT-initiativet prioriteres under ordningen. Videre er 10 millioner kroner av midlene for 2007 øremerket til prosjekter som utvikler teknologier som vil bidra til reduserte NO_x-utslipp. Også disse midlene vil sannsynligvis kunne benyttes til prosjekter knyttet til gass som drivstoff på skip. Det stilles krav til at prosjektene skal være nyskapende.

Norges forskningsråd støtter FoU-prosjekter rettet mot økt bruk av gass gjennom programmet Maritim virksomhet og offshore-operasjoner (MAROFF). 20 millioner kroner av midlene til MAROFF er i 2007 øremerket til utvikling av teknologier som reduserer NO_x-utslipp.

Vurdere kartlegging av kostnadene og potensialet forbundet med disse

Regjeringen vil vurdere å utarbeide en tiltaksanalyse for å kartlegge kostnadene og potensialet for reduksjon av CO₂-utslippene fra skipsfarten, og utrede nulighetene for alternative energibærere. Regjeringen vil også vurdere å stimulere og legge til rette for en mer energieffektiv drift og teknologiforbedringer i skipsfartsektoren.

Nasjonalt forum for miljøvennlig skipsfart

For å bedre informasjonsflyten av internasjonalt arbeid for mer miljøvennlig skipsfart er det opprettet et nasjonalt forum for miljøvennlig skipsfart.

Forumets formål er

• å skape en felles arena for diskusjon om utvikling og gjennomføring av internasjonalt miljøregelverk på skipsfartens område gjennom bruk av miljøvennlig teknologi

• å fremme norsk maritim miljøteknologi og Norge som miljønasjon

• å styrke dialogen mellom myndighetene og næringen

Forumet vil arbeide aktivt med hensyn til klimaproblemstillinger og skipsfart i tiden framover.

11 Fiskerisektoren

11.1 Fiskerisektorens klimagassutslipp

Innenfor fiskeri- og havbrukssektoren er det i all hovedsak fiskeflåten som bidrar til norske klimagassutslipp. Av de samlede utslipp på 54 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2005 var fiskeflåtens andel 1,3 millioner tonn (2,5 prosent). Fiskeflåtens klimagassutslipp består nesten utelukkende av CO₂, og figur 11.2 viser utslipp av klimagasser målt i CO₂-ekvivalenter fra 1990–2005. I figur 11.3 er klimagassutslipp i perioden 1980 til 2005 sett i sammenheng med samlet fangst fra norske fiskefartøy i samme periode.

Utslippene fra fiskeflåten har variert noe fra år til år. Sammenlignet med 1980 var utslippene i 2005 i underkant av 20 prosent høyere. I forhold til Kyotoprotokollens referanseår, 1990, var utslippene fra den norske fiskeflåten noe lavere i 2005. I årene fra 1990 til 2005 har det vært en viss variasjon, og i denne perioden har utslippene både vært lavere og høyere enn i 1990 og 2005. Framskrivingene av utslipp antar at klimagassutslipp fra fiskerisektoren vil reduseres noe i Kyoto-perioden sammenliknet med dagens nivå. Med en videreføring av eksisterende virkemidler antas det at utslippene i 2020 vil være på samme nivå som i dag.

Fra 1980 og fram til i dag har antall fiskefartøy blitt betydelig redusert, men de gjenværende fartøyene har større motorkraft og flere driftsdøgn enn tidligere. Samlet fangstmengde fra norske fiskefartøy har i samme periode variert mellom 1,5 og 2,8 millioner tonn. Det synes ikke å være noen sterk sammenheng mellom fangstmengde og klimagassutslipp fra norske fiskefartøy.

Lavutslippsutvalget har pekt på at det er stor forskjell mellom de ulike flåtegruppene når det gjelder utslipp. De viser til en rapport fra SINTEF 2 som slår fast at bunntrålfiske framstår som mest energikrevende i sammenligning med garn, line og snurrevad. Det er flere ting som kan forklare dette, men det redskapsmessige trekkes fram som en viktig faktor.

11.2 Klimahandlingsplan

11.2.1 Dagens virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

Foto: Fiskeri.no

CO₂-avgiften og mineraloljeavgiften

Fiskeflåten er unntatt fra grunn- og CO₂-avgift på mineralolje (diesel eller solar), og det er etablert en egen refusjonsordning som administreres av Garantikassen for fiskere. Ordningen innebærer at norske fiskefartøy og utenlandske fiskefartøy som bunkrer i Norge og fisker i norsk sone, kan søke om refusjon av innbetalt avgift ved bunkring i henhold til fastsatte satser. Satsen for refusjon tilsvarer avgiften og er for 2007 96,9 øre per liter, hvorav grunnavgiften utgjør 42,9 øre og CO₂-avgiften 54 øre.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Kilde: Fiskeri- og kystdepartementet

Utbetalingene for bunkringer i 2005 beløp seg til totalt 254 millioner kroner. Dette tilsvarer omtrent 265 millioner liter drivstoff og gir et brukbart bilde på fiskeflåtens samlede drivstofforbruk dette året.

Refusjonsordningen gir grunnlag for å anslå drivstofforbruket i den norske fiskeflåten, og dette framkommer i tabell 11.1 for årene 2000 til 2005. Anslagene tyder på at samlet forbruk ble redusert med nærmere ti prosent fra 2002 til 2005.

Ettersom fiskeflåten får refundert innbetalt CO₂-avgift og grunnavgift, belastes miljøkostnadene i liten grad fiskeflåten. Imidlertid er alle fiskefartøy med motorer over 750 kilowatt fra 1. januar 2007 pålagt NO_x-avgift. Den økende bunkersprisen har hatt direkte betydning for driftsmønsteret i deler av den norske fiskeflåten, spesielt i trålfisket etter reker. Det forventes at den nye NO_x-avgiften vil få en tilsvarende virkning. Det er imidlertid ingen incentiver for å velge teknologi som bidrar til reduserte CO₂-utslipp isolert sett.

Kapasitetsreduserende strukturtiltak

Det er etablert ordninger som bidrar til å redusere antall fartøy i den norske fiskeflåten, og disse kan også ha en viss effekt på utslippene av klimagasser. Gjennom kondemneringsordningen for den minste kystfiskeflåten og strukturkvoteordningen for den øvrige flåten har antall fiskefartøy blitt redusert. Ordningene skal legge til rette for å redusere kapasiteten i fiskeflåten, og derigjennom bidra til et mer effektivt og lønnsomt fiske, samt fornyelse og modernisering av fiskeflåten. Som følge av at antall fartøy reduseres og de gjenværende kan drifte mer effektivt, kan ordningene også bidra til å redusere det samlede klimautslippet fra fiskeflåten.

11.2.2 Muligheter for ytterligere utslippsreduksjoner

Mer energieffektiv drift

For flere flåtegrupper kan reduksjonen av drivstofforbruket tilsvare om lag 10–15 prosent ved riktig bruk av vridbar propell. Rekefrystrålere og torsketrålere kan redusere drivstofforbruket med om lag 10 prosent med energieffektiv trål. Andre flåtegrupper som ringnotsnurpere og notfiske etter sei, sild og makrell kan redusere drivstofforbruket med 10–15 prosent ved å gå med optimal hastighet (se tabell 11.2).

Praktisering av partråling på Færøyene har vist seg å være en stor suksess både økonomisk og økologisk. Med de samme fangstene som tidligere har rederiene spart mer enn 40 prosent av drivstofforbruket og dermed også redusert CO₂-utslippene tilsvarende. I Norge er det imidlertid ikke tradisjon for denne driftsformen, og den har av ulike grunner så langt ikke vunnet fram i forhold til bruk av enkelttrål og senere også dobbeltrål med to tråler fra samme fartøy.

Ved bruk av partrål hvor to fartøy sleper en trål slipper en å bruke tråldører, og en kan derfor spare betydelige drivstoffkostnader samtidig som en reduserer skadene på havbunnen. Partrål kan være svært effektivt og gi store fangster på kort tid og er derfor godt egnet til pelagisk tråling etter stimfisk som ikke trenger noen videre behandling om bord. Partråling medfører også mindre slitasje på trålredskapet.

Utvikling av en ressursvennlig og miljøriktig fangstteknologi kan best skje gjennom et tett samarbeid mellom forskere, fiskere, redskapsprodusenter og forvaltere.

Fisken bør fanges når den er mest tilgjengelig, slik at man reiser kortere avstander, eller går ut færre ganger for samme mengde fisk. Dette kan imidlertid være problematisk i forhold til en målsetting om jevn levering av fisk i løpet av året, og det kan være vanskelig å gjennomføre som følge av reguleringsmessige begrensninger begrunnet i blant annet vern av bestandene. Norge har naturlige sesongsvingninger gjennom året hvor fisken er best tilgjengelig. Spesielt for kystfiskeflåten er det slik at fisket følger bestandenes vandringsmønster, og i stor grad er konsentrert til perioder hvor fisken er lett tilgjengelig nær kysten. En mulig tilnærming til jevn leveranse gjennom året er levendefangst for videre oppfôring. Dette går ut på å fiske når fisken er best tilgjengelig for så å selge når tilgangen avtar. Stimulering til økt levendefangst kan derfor bidra til reduserte utslipp.

Teknologiske forbedringer

For noen flåtegrupper kan det være et betydelig reduksjonspotensial ved å ta i bruk mer energieffektiv teknologi. Trålerne kan for eksempel redusere drivstofforbruket med 10–15 prosent ved investering i energieffektiv dekksutrustning. De fleste større fartøy gjenvinner i dag eksos-/motorvarme til øvrig oppvarming om bord. Investeringer for å videreutvikle denne teknologien vil gjøre det mulig å gjenvinne varmen fra motoren enda mer effektivt, og kan dermed gi en ytterligere reduksjon av utslipp for de fleste flåtegrupper (se tabell 11.2).

Det er fortsatt usikkert hvor stor effekt de forskjellige flåtegruppene kan ha av motortekniske tiltak. Gjenvinning av spillvarme til forskjellige formål om bord, som for eksempel oppvarming og elektrisitetsproduksjon, ser derimot ut til å ha et visst potensial for å gi utslippsreduksjoner. For rekefrystrålere og torsketrålere anslås utslippsreduksjonen, bare ved overgang til energieffektiv trål, til ti prosent.

Overgang til andre energibærere

Det mest effektive tiltaket for reduksjon av utslippene ser ut til å være overgang til gass som energibærer. Det vil for de fleste flåtegrupper kunne gi en utslippsreduksjon på opp til 20 prosent. Samtidig er det et effektivt tiltak for å få ned NO_x-utslippene (opp til 85 prosent reduksjon).

Overgang til gass er likevel ikke uproblematisk. Det er store utfordringer knyttet til spesielt lagring og infrastruktur. Infrastrukturen for lagring og tilgang til gass langs kysten er ikke utbygd. Båtene vil med dagens infrastruktur måtte gå lenger for å få drivstoff, noe som vil gi unødvendige utslipp og redusere den reelle utslippsreduksjonen.

I tillegg har vi i dag for noen flåtegrupper begrensninger på hvor store båtene kan være. Siden gasstanker er større enn bunkerstanker vil dette være et hinder for overgang til gass. En overgang til gass for fiskeflåten generelt vil derfor sannsynligvis ligge et stykke ut i tid. Overgang til gass kan være aktuelt for nye båter innen visse flåtegrupper innenfor en tidshorisont på to til tre år hvis øvrige forhold legges til rette for det.

Økt bruk av biobrensel er også en mulighet som vil kunne gi utslippsreduksjoner. Dette drivstoffet kan også tas i bruk i fiskeflåten.

Det er også mulig å øke bruken av biobrensel ved å ta i bruk biproduktene fra fisket som ikke har noen bedre alternativ anvendelse. Hvilke muligheter som ligger i dette bør utredes nærmere. Det vises for øvrig til kapittel 9 for omtale av regjeringens politikk for økt bruk av biodrivstoff.

Endring av flåtens struktur

Det kanskje mest drastiske tiltaket med et potensial for utslippsreduksjon er å se på størrelsen og sammensetningen av fiskeflåten. Færre fartøy og mindre fiske vil naturligvis gi lavere utslipp. Samtidig er det tydelig at det er noen typer fiske som er langt mer energikrevende enn andre. Utslipp fra kystfiskeflåten per tonn fanget fisk er med dagens driftsmønster og fangstområder betydelig lavere enn utslippet fra trålerflåten. En annerledes flåtestruktur eller en endring av driftsmønster og fangstområder vil kunne ha gunstig effekt med hensyn til utslipp av klimagasser, men det er ikke gitt at dette bør være et styrende hensyn. Det er også slik at noen fiskerier krever større fartøy på grunn av at de ikke foregår i kystnære farvann.

Det er ikke uproblematisk å endre flåtestrukturen som et tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Strukturen i den norske fiskeflåten er et resultat av historisk tilpasning og ressursfordeling, og er et sentralt virkemiddel for å oppnå de fiskeripolitiske målsettingene.

Tabell 11.2 viser beregninger av potensialet for utslippsreduksjoner i forskjellige flåtegrupper ved forskjellige typer tiltak.

Energieffektiv drift og teknologiforbedringer

Regjeringen vil vurdere å stimulere og legge til rette for mer energieffektiv drift og teknologiforbedringer i fiskeflåten, og utrede muligheten for overgang til andre energibærere i fiskeflåten. Overgang til en mer energieffektiv drift vil kunne gi raske resultater, og vil således kunne få effekt innenfor Kyoto-perioden. Den største utfordringen er opplysning og opplæring i energieffektiv drift. Samtidig må utdanningene innen fiskeri, som fiskerifagskoler og skipperutdanningen, inneholde komponenter om energieffektiv drift. Tiltakene vil ha noen administrative kostnader, men det antas at tiltakene over tid vil kunne redusere drivstofforbruket i næringen og således føre til besparelser for fiskerne.

Ny teknologi som bidrar til lavere klimagassutslipp

Fornyingstakten i fiskeflåten har vært relativt lav de senere årene, og investeringene er langsiktige. Avhengig av hvilke virkemidler man tar i bruk kan det være mulig å stimulere til investeringer i ny teknologi som bidrar til lavere klimagassutslipp.

Det er i forbindelse med innføringen av en avgift på NO_x-utslipp vedtatt at det skal etableres et eget NO_x-redtilskudd for fiskeflåten, hvor det kan gis inntil 100 prosent støtte til kostnadseffektive NO_x-reduserende tiltak.

Det vil også være mulig for myndighetene å innføre krav til CO₂-utslipp for nye fiskefartøy som skal innføres i merkeregisteret og delta i norsk fiske. På grunn av den lave utskiftingstakten i fiskeflåten er det imidlertid usikkert hvor stor effekt et slik tiltak vil ha på kort sikt.

Kostnadene ved å ta hensyn til klimagassutslipp og valg av teknologi som medfører lavere utslipp, er generelt lavere ved nybygg enn dersom det skal gjøres tiltak på eksisterende fartøy. Fortsatt er det likevel en reell merkostnad knyttet til å velge teknologi som gir lavere utslipp, men hvordan dette vil utvikle seg framover er det vanskelig å si noe sikkert om. Det kommer stadig nye teknologiske løsninger, og økt konkurranse og tilbud kan bidra til å redusere denne merkostnaden. Det er således vanskelig å gi noen gode estimat på hvilke kostnader som vil være forbundet med å stille definerte utslippskrav til nye fiskefartøy.

Refusjonsordningen for CO₂-avgift

Dersom dagens refusjonsordning for CO₂-avgift og grunnavgift fjernes, vil det gi fiskeflåten et større økonomisk incentiv til energieffektiv drift, ettersom en miljøkostnad ved klimagassutslipp vil internaliseres i den enkelte virksomhet. Dette kan ha virkning på det enkelte fartøys driftsmønster og kan redusere den totale driftstiden i fiskeflåten som følge av at flere fartøyer velger å ikke delta i marginale fiskerier. Bakgrunnen for at fiskeflåten ble unntatt fra avgiften i utgangspunktet var flåtens vanskelige økonomiske situasjon. Konsekvenser av å fjerne ordningen må derfor utredes nærmere før dette eventuelt gjennomføres.

Dagens refusjonsordning for CO₂-avgiften tilsvarer om lag 130 millioner kroner i årlig besparelse for fiskeflåten. Hvorvidt et bortfall av refusjonsordningen vil medføre en tilsvarende økt kostnad for flåten vil avhenge av hvorvidt det blir tilpasninger mot for eksempel økt bunkring utenfor norsk sone. Om det faktiske bunkersforbruket vil bli redusert som følge av de økte kostnadene, vil tilsvarende avhenge av fiskeflåtens lønnsomhet og derigjennom muligheten til å bære kostnadene, sett opp mot kostnadene ved CO₂-reduserende tiltak.

Muligheten for overgang til andre energibærere i fiskeflåten

For at en overgang til gass skal være mulig i fiskerisektoren, må infrastrukturen bygges ut og tilgangen til gass bedres. Samtidig er fiskerisektoren avhengig av at skipsfarten, herunder fergene, fungerer som drivkraft for en slik overgang. Det vises til kapittel 10 om skipsfart for omtale om dette.

12 Petroleumssektoren

12.1 Sektorens bidrag til norske klimagassutslipp; utslippskilder og andel

Petroleumssektoren står for 29 prosent av de nasjonale CO₂-utslippene. Cirka 90 prosent av de totale CO₂-utslippene fra petroleumsvirksomheten er relatert til kraftproduksjon, og om lag 10 prosent er knyttet til fakling. Figur 12.2. viser utviklingen i utslipp fra sektoren i perioden 1990–2005. Utslippene fra sektoren har økt med i underkant av 80 prosent i perioden 1990–2005. Imidlertid er CO₂-utslippene per produsert oljeekvivalent redusert med ca. 21 prosent i samme periode.

Figur 12.3 viser produksjonsutviklingen på norsk sokkel. Fra de 52 feltene som er i drift ble det i 2006 produsert 2,8 millioner fat væske (olje, NGL og kondensat) per dag og 88 milliarder Sm³ gass. Totalt var produksjonen av salgbar petroleum i 2006 på 248 millioner Sm³oljeekvivalenter. På grunn av den raskt økende gassproduksjonen er det forventet at petroleumsproduksjonen vil holde seg på et høyt nivå i flere år.

Figur 12.4 viser prognosene for utslipp av CO₂ fra petroleumsvirksomheten. Her er utslipp fra alle utbygde felt, noen landanlegg samt funn og framtidige funn inkludert. Prognosen er utarbeidet av Oljedirektoratet, og i prognosen er det lagt inn en faktor for teknologiforbedring og en forventning om at det gjennomføres framtidige utslippsreduserende tiltak. Når utslippsprognosen legges til grunn for diskusjon om ytterligere tiltak, må man være klar over at alle kjente og gjennomførbare tiltak allerede er tatt inn i prognosen. Dette innebærer at ytterligere tiltak er vanskelige å gjennomføre på kort sikt. Utslippsprognosen vil også endre seg fra år til år som følge av endringer i forventet produksjonsforløp.

Utslippene følger i stor grad produksjonsutviklingen, og i den grad det gjøres store justeringer i forventningene om den framtidige produksjonen får dette konsekvenser for utslippene.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, noe som innebærer at virksomheten i Norge kun foregår i en begrenset tidsperiode. I Revidert nasjonalbudsjett 2007 (RNB) legges det til grunn at produksjonen og CO₂-utslippene øker fram mot 2013 for deretter å falle kraftig fram mot 2050. Produksjonen er i dag på et historisk høyt nivå, og utslippene vil de nærmeste årene ligge på rundt 14 millioner tonn CO₂ per år. Som påpekt av lavutslippsutvalget, vil klimagassutslippene falle til et lavt nivå i 2050. I 2050 vil utslippene i henhold til et forventet produksjonsanslag være på rundt tre millioner tonn i året. Dette er en reduksjon på rundt 80 prosent i forhold til de forventede CO₂-utslippene i 2007. Petroleumssektoren vil i dette tidsperspektivet gi et vesentlig bidrag til å redusere Norges utslipp av klimagasser sammenliknet med dagens utslippsnivå. Dette skyldes fallende produksjon, teknologiforbedringer og fokus på miljø. Petroleumssektoren fokuserer kontinuerlig på reduksjonstiltak blant annet i form av teknologiutvikling.

Foto: Øyvind Hagen, Statoil

De aggregerte utslippene fra petroleumsvirksomheten kommer fra mer enn 50 felt som er i produksjon. Hovedtyngden av disse feltene har vært i produksjon i en årrekke og er i en moden fase der produksjonen og utslippene er synkende. I tillegg er en del mindre felt som har en kort produksjons- og utslippshorisont, også utbygd de siste årene. De fleste feltene som har utslipp i dag vil være nedstengt i 2030.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 2007

12.2 Klimahandlingsplan

12.2.1 Eksisterende virkemidler for å redusere klimagassutslipp i sektoren

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

Sektorovergripende virkemidler

Petroleumsvirksomheten er omfattet av flere sektorovergripende virkemidler som CO₂-avgift, NO_x-avgift og faklingsforbud. Fra 2008 vil sektoren også omfattes av klimakvoteloven. Dagens CO₂-avgift tilsvarer 300 kroner per tonn for diesel og 342 kroner per tonn for utslipp av gass.

CO₂-avgiften har virket siden 1. januar 1991. Den regulerer forbruk av brensel og mengde gass til fakkel for felt i drift. Etter innføring av CO₂-avgiften ble det på kort sikt iverksatt enkle og rimelige tiltak for å redusere utslippene. Spesielt på faklingsnivået var reduksjonen stor. Over lengre tid ble mer omfattende tiltak iverksatt. Bevisstgjøring mot mer energieffektiv drift og utslippsreduserende virksomhet har påvirket arbeidsrutiner på feltene, resultert i handlingsplaner i selskapene og fått innvirkning i beslutningsprosessene.

Før avgiften ble innført var utslipp per produsert enhet i 1990 på 52,7 kg/Sm³ oljeekvivalent. Sokkelen bestod på det tidspunktet hovedsakelig av felt som var i en opptrappingsfase og vannproduksjonen var begrenset. Det laveste nivået for utslipp per produsert enhet totalt på sokkelen var i perioden 1996 til 1998 på rundt 36 kg CO₂/Sm³ oljeekvivalent. En økning videre utover i tid skyldes blant annet mer energikrevende drift ettersom feltene eldes, større vannproduksjon oppstår, lengre gasstransportavstander og så videre.

CO₂-håndteringen på Sleipner og Snøhvit er blant annet motivert ut fra CO₂-avgiften. Statoil har siden 1996 fanget 1 million tonn CO₂ årlig og lagret den i Utsiraformasjonen 800–1000 meter under havbunnen. Når Snøhvit starter produksjonen i 2007, vil cirka 0,7 millioner tonn CO₂ separeres fra gasstrømmen, reinjiseres og lagres i et reservoar 2600 meter under havbunnen. Beslutningen om å elektrifisere Troll A kan vurderes som en konsekvens av CO₂-avgiften. Utelukkende for norsk sokkel vil dette kunne ansees som en besparelse på rundt 1 million tonn CO₂ ved bruk av kraft fra land. Ulike anslag viser at CO₂-avgiften har ført til reduksjoner på mellom 2–4 millioner tonn CO₂ per år i petroleumsvirksomheten.

Norsk petroleumssektor er den reneste i verden. De norske utslippene av CO₂ per produsert oljeekvivalent er kun en tredjedel av gjennomsnittlig utslipp per oljeekvivalent internasjonalt, og under halvparten av nivået i Danmark og Storbritannia, jf. figur 12.5.

Kilde: Olje- og energidepartementet

Fra 2008 vil petroleumssektoren inkluderes i CO₂-kvotehandelssystemet og installasjonene vil måtte kjøpe alle kvoter på markedet. CO₂-avgiften vil opprettholdes, men nivået vil justeres slik at den totale CO₂-kostnaden opprettholdes på tilnærmet dagens nivå. Et slikt system vil også kunne medføre at selskaper velger å skaffe til veie deler av kvotebehovet gjennom å benytte de prosjektbaserte mekanismene og således bidra til kompetanse- og teknologioverføring i utviklingsland.

Sektorspesifikke virkemidler

Norsk petroleumsvirksomhet er underlagt regulering gjennom petroleumslovgivning. Petroleumsloven setter blant annet krav til utarbeidelse og myndighetsgodkjenning av plan for utvinning og drift (PUD), plan for anlegg og drift (PAD) og den regulerer fakling. Standard for kraftanlegg og miljøteknologi blir påvirket av myndighetene i PUD-fasen. I driftsfasen blir fakling regulert ved årlige tillatelser til det enkelte felt. Petroleumsmyndighetene har dermed en etablert oppfølging av fakling og feltspesifikke vurderinger ligger til grunn for rammene som settes.

Petroleumstilsynet forvalter dessuten sammen med blant andre Statens forurensingstilsyn et regelverk som stiller krav til teknologi, operasjoner og styring i petroleumsvirksomheten, og som inneholder en rekke virkemidler etter at PUD/PAD foreligger.

Petroleumstilsynets regelverk og tilsyn skal bidra til reduksjoner av klimagasser, ved å stille krav til at beslutningsprosessene i petroleumsnæringen integrerer hensynet til energiledelse i øvrige sikkerhets- og styringshensyn, samt styrke anvendelse av best tilgjengelige teknologi og beste operasjonspraksis. Petroleumstilsynet skal dessuten være en pådriver for at utforming, operasjoner og styring av petroleumsvirksomheten blir tilpasset konsekvensene av klimaendringene og foregår forsvarlig.

Kilde: Oljeindustriens Landsforening

Oljedirektoratet vurderte i 2003 mulighetene for å ytterligere redusere klimagassutslippene i forbindelse med fakling. Konklusjonene fra denne vurderingen var at mulighetene for de største utslippsreduksjoner i stor grad er gjennomført i form av tekniske tiltak. I tillegg har selskapene utarbeidet handlingsplaner og rutiner for å begrense faklingen til enhver tid. En videre minimering av faklingsnivået må gjøres ved å følge opp gode driftsrutiner og ved å ha fokus på høy regularitet i det enkelte anlegg. Fakling kan aldri avvikles eller fjernes da dette er en sikkerhetsmessig funksjon i ethvert prosessanlegg på sokkelen.

Oljeindustriens landsforening gjennomførte i 2004 en studie – «Reduksjon av fakling på norsk sokkel». Konklusjonene i denne var at utilsiktede nedstenginger og hendelser var hovedårsakene til fakling. Ved å systematisk arbeide for at antall ikke-planlagte nedstenginger reduseres samt opprettholde fokus på gode driftsrutiner og handlingsplaner, kan faklingsnivået holdes på et minimum.

Studiens konklusjoner innebærer at styringen av teknologiske og operasjonelle forhold for å unngå hendelser og utslipp fra virksomheten på sokkelen må vies stor oppmerksomhet også utover problemstillinger omkring fakling. Sikkerhetsmyndighetene gjennom Petroleumstilsynet har det overordnede ansvar for oppfølgingen av slike forhold hvor krav til teknologi, operasjoner og styring av viktige aspekt som skal bidra til et høyt sikkerhetsnivå blant annet for å forebygge uheldige konsekvenser også for det ytre miljø. Sikkerhetslovgivningen omfatter videre sikkerhet og miljø i petroleumslovens forstand, inkludert tiltak for å opprettholde produksjons- og transportregularitet, noe som igjen virker inn på håndtering av utslipp enten dette dreier seg om planlagte utslipp som fakling og eksosutslipp eller utilsiktede miljøutslipp. God sikkerhet er en sentral forutsetning for å kunne unngå forurensing av miljøet.

Kilde: Olje- og energidepartementet

12.2.2 Muligheter for reduserte klimagassutslipp gjennom energieffektivisering

Norge ligger langt framme på utvikling av energieffektive løsninger offshore, blant annet som følge av CO₂-avgiften som ble innført i 1991. En indikasjon på dette er at CO₂-utslippene per produsert oljeekvivalent ble redusert med cirka 21 prosent fra 1990 til 2005. Imidlertid har ikke denne reduksjonen vært stor nok til å oppveie økt energiforbruk som følge av økt aktivitet på sokkelen. De totale utslippene er derfor økt med i underkant av 80 prosent i samme periode.

En stor del av innretningene offshore dekker sitt varmebehov gjennom bruk av varmegjenvinning. Det er kun noen få steder der fyrte kjeler fremdeles er i bruk. På norsk sokkel finnes også de eneste tre offshore kombikraftanlegg i verden, der eksosvarme fra gassturbiner blir utnyttet for å lage damp som driver en dampturbin for generering av elektrisk kraft.

Et verktøy for å drive kraftsystemet mest mulig effektivt er energiledelse. Energiledelse innebærer en metodikk for hvordan en organisasjon kontinuerlig kan arbeide med alle sider ved energieffektivitet og energibruk og bør være en integrert del av organisasjonens øvrige styringssystem. Operatørene arbeider med å etablere slike systemer og rutiner på en mer helhetlig måte enn tidligere, hovedsakelig som følge av krav til slike systemer fra myndighetene.

Oljedirektoratet utarbeidet i samarbeid med Oljeindustriens landsforening, Statoil, Hydro og ConocoPhillips en utredning om mer energieffektiv kraftforsyning på norsk sokkel i 2004. Totalt er det rapportert tiltak knyttet til energiforsyning og energibruk som teknisk sett kan gi en årlig CO₂-reduksjon på om lag 1,7 millioner tonn, det vil si om lag 14 prosent av sokkelens totale CO₂-utslipp. Om lag en fjerdedel av tiltakene anslås å være samfunnsøkonomisk lønnsomme innenfor CO₂-avgiftens nivå. Rapporteringen fra operatørene viser at disse utslippsreduserende tiltakene i hovedsak er gjennomført.

Et realistisk, men ambisiøst anslag for mulig utslippsreduksjon av CO₂ for norsk sokkel som følge av energieffektivitet ligger i størrelsesorden 5–10 prosent innenfor perioden fram til 2020. For å kunne utløse dette reduksjonspotensialet, mener Oljedirektoratet, Oljeindustriens Landsforening, Statoil, Hydro og ConocoPhillips at det må fokuseres sterkere på energiledelse. Det er viktig å påpeke at disse utslippsreduksjonene i stor grad allerede er inkludert i dagens prognoser for CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten.

Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 2007

I etterkant av denne studien har en arbeidsgruppe i Oljeindustriens Landsforening utarbeidet en veileder med felles retningslinjer og eksempler for hvordan energiledelse kan etableres og driftes. Systematisk energiledelse er til en viss grad anvendt på flere av de norske feltene til havs, uten at det kan sies å være formalisert og dermed gjennomført helt konsekvent i alle trinn og på alle ledelsesnivåer. De fleste selskapene har implementert miljøledelse basert på prinsippene i anerkjente standarder for miljøstyring (for eksempel ISO 14001 eller EMAS). Veilederen fokuserer derfor på å beskrive hvordan energiledelse kan integreres i selskapenes eksisterende miljøstyringssystem. Oljeindustriens Landsforening planlegger et seminar i 2007 der selskapene kan utveksle erfaringer.

12.2.3 Regjeringen vil intensivere arbeidet med utslippsfri kraft

Om utslippsfri kraft til petroleumsvirksomheten

Regjeringen vil intensivere arbeidet med utslippsfri kraft, herunder forskning på offshore vind. Med bakgrunn i tekniske, økonomiske og forsyningsmessige forhold skal kraft fra land/utslippsfri kraft til offshore eller landanlegg vurderes ved nye utbygginger og større utviklingsprosjekter. I figur 12.7 er utslippene fordelt på områder, landanlegg og uoppdagede ressurser. De største utslippene i årene framover vil komme fra de modne områdene i Nordsjøen. Videre vil det også komme utslipp i Norskehavet og Barentshavet, og fra landanleggene. Fra 2015 kommer imidlertid en økende grad av utslippene fra forventet produksjon av ressurser som per i dag er uoppdagede. I tilfeller der funnene er små eller ligger langt fra land kan det være spesielt kostbart og teknisk vanskelig å få kraft fra land. Det er for eksempel per i dag ikke teknisk mulig å overføre større mengder elektrisk kraft til felt med produksjonsskip. Små felt som ikke ligger i nærheten av annen infrastruktur bygges ofte ut med produksjonsskip. I den grad nye funn er i denne kategorien vil ikke kraft fra land være en god løsning.

Det er per i dag fattet beslutninger om å få elektrisk kraft til flere landanlegg og installasjoner offshore, og det er flere nye prosjekter under vurdering.

Kraft fra land – ulike prosjekt som er vedtatt eller som vurderes

I NOU 2006:18 har lavutslippsutvalget identifisert 15 tiltak som til sammen skal kunne lede til at de samlede norske klimagassutslippene reduseres med to tredjedeler innen 2050, jf. for øvrig omtale av lavutslippsutvalget i kapittel 5. Utvalget har kun foreslått ett tiltak for petroleumssektoren: elektrifisering av sokkelen. Ettersom de største utslippene av CO₂fra petroleumsvirksomheten kommer fra gassturbiner som genererer elektrisk og mekanisk kraft for blant annet drift av installasjonene, kan det å få elektrisk kraft fra land være et mulig tiltak for å redusere CO₂-utslippene på sokkelen. Skal utslippene reduseres slik det skisseres i innstillingen, må kraften være generert uten utslipp av CO₂. Det vil være betydelige tekniske, økonomiske og forsyningsmessige utfordringer med å realisere dette.

Det har over en periode på flere år vært en storstilt teknologiutvikling som har bidratt til at stadig flere feltutbygginger baserer seg på undervannsinstallasjoner, og man har utviklet flerfasetransport av ubehandlede brønnstrømmer. Dette har blant annet resultert i at behandlingsanlegg, som før var på plattformene, nå plasseres på land og forsynes med kraft fra elnettet. I tillegg har man valgt å legge elkabler til enkelte kystnære olje- og gassfelt. I realiteten har dette vært en oppbygging av en ny kraftkrevende industri langs deler av kysten. Dette har medført en betydelig økning i etterspørselen etter kraft fra land til petroleumsvirksomheten.

Kilde: Olje- og energidepartementet

Landanleggene på Kårstø, Kollsnes og Tjeldbergodden forsynes i dag med kraft fra nettet. Installasjonene Troll A og Ormen Lange-anlegget på Aukra forsynes også med kraft fra land. Rettighetshaverne på Valhall og Gjøa (inkludert Vega) anbefaler i utbyggingsplanene at feltene bygges ut med kraftforsyning fra land. Myndighetene har for tiden disse planene til behandling. Figur 12.8 viser at alle disse prosjektene som har besluttet å få kraft fra land, fra 2011 og framover, til sammen vil ha et behov for rundt 5 TWh i året. I forhold til kraftbalansen er dette problematisk. En av utfordringene med å elektrifisere installasjoner på sokkelen er tilgangen på kraft regionalt og nasjonalt. Dette diskuteres nærmere under kapittel 12.3.

I tillegg til de utbyggingene som allerede har en utbyggingsløsning som er basert på kraft fra land, er det flere nye prosjekter hvor kraft fra land er under vurdering av rettighetshaverne på feltene. Dette gjelder blant annet på Eldfisk, Goliat, Snøhvit 1 og 2, Ormen Lange offshore kompresjon og Troll A videreutvikling. Dersom det besluttes at også disse prosjektene skal forsynes med kraft fra land, vil kraftbehovet til alle besluttede prosjekter og prosjekter under vurdering utgjøre 10 TWh i 2015, jf. figur 12.8. Dette er en betydelig vekst i etterspørselen etter kraft som vil bidra ytterligere til å forsterke en allerede anstrengt kraftbalanse i Hordaland og Midt-Norge.

Kilde: Olje- og energidepartementet

I figur 12.9 har man gitt et anslag på hvor store CO₂-utslipp som unngås som følge av de beslutningene som er tatt med hensyn til å få kraft fra land. Beslutningen om å elektrifisere Kårstø, Troll A/Kollsnes, Tjeldbergodden og Ormen Lange/Aukra vil i 2008 ha redusert CO₂-utslippene med om lag 2,5 millioner tonn, gitt at strømforsyningen fra land produseres uten CO₂-utslipp. Elektrifisering av feltene Valhall og Gjøa vil kunne redusere CO₂-utslippene med ytterligere 0,5 millioner tonn CO₂ fra 2011. Besluttes også prosjektene som nå er under vurdering, er det anslått at en vil unngå mellom 5 og 6 millioner tonn i året fra 2014.

Valhall er et eksempel på et felt hvor en videreutvikling av feltet kan basere seg på en løsning med kraft fra land. For felt som har en kort gjenværende levetid vil det være vanskeligere å få til en omlegging hvor en baserer seg på å få kraft fra land. Dette skyldes både at det er svært kostbart, men også at det vil ta tid å få på plass en slik løsning. Kostnader ved å velge kraft fra land på nye prosjekter er vesentlig lavere enn å ettermontere slike kraftsystemer på eksisterende innretninger. Kraft fra land bør derfor kun vurderes for nye utbygginger og ved videreutvikling av felt som har en lang levetid og der løsningen med kraft fra land kan inkluderes. Kostnadene ved å få kraft fra land er omtalt grundigere under kapittel 12.4.

I tillegg til kraft fra land vurderes det alternative metoder for å generere kraften til havs. Norske miljøer arbeider i dag med forskning og utvikling av nye teknologier knyttet til både offshore vindkraft, bølgekraft, tidevannskraft og saltkraft. Særlig innenfor offshore vindkraft er interessen stor og teknologiutviklingen er kommet langt. Teknologien er fremdeles på utviklingsstadiet. Sentrale aktører i bransjen arbeider med å utvikle konsepter for store, flytende vindturbiner som kan plasseres langt til havs. Ett konsept baserer seg på utvikling av nye turbiner tilpasset forhold offshore. Et annet konsept baserer seg på allerede kommersielt tilgjengelige vindturbiner montert på flytende sylindere. Man ser for seg at vindturbiner til havs kan forsyne offshoreinstallasjoner med kraft. Ettersom vind- og bølgekraft er uregulert produksjon, krever en slik løsning annen kraftforsyning til installasjonene i form av egne gassturbiner eller fra land via kabel. Havbaserte vind- og bølgekraftverk kan også forsyne kraftsystemet på land via kabel uten å være tilknyttet offshoreinstallasjoner. I første omgang arbeides det med å etablere pilotprosjekter med tanke på demonstrasjon og uttesting av turbinene til havs fra 2009.

Kilde: BKK

Regjeringen legger stor vekt på forskning og teknologiutvikling knyttet til nye fornybare energikilder, inklusive havenergi. Gjennom RENERGI-programmet gis det støtte til både langsiktig forskning og mer markedsnær teknologiutvikling på området. I 2007 har vindkraft, og da særlig offshore vindkraft, blitt det største teknologiområdet innenfor programmets portefølje for fornybar energi.

12.3 Kraftforsyningen

Spørsmålet om tilknytning av petroleumsanlegg på sokkelen til kraftforsyningen fra land må vurderes opp mot utviklingen i kraftforsyningen både nasjonalt og i de enkelte regioner hvor ilandføring planlegges.

I Norge står vannkraften for nær all elektrisitetsproduksjon. I andre land er elektrisitetsproduksjonen i stor grad basert på fossile brensler og kjernekraft. Den dominerende rollen til vannkraften gjør at den norske elektrisitetsproduksjonen varierer mye fra år til år på grunn av variasjonene i nedbøren. Produksjonen er i et normalår anslått til ca. 123 TWh hvor normal nedbør er anslått på basis av statistikk for de siste 30 årene. Men produksjonen er beregnet å kunne variere så mye som fra om lag 90 TWh til om lag 150 TWh i året. Den høye elektrisitetsproduksjonen bidrar til å gjøre Norge sårbar for svikt i nedbøren. Andre land har ikke en slik sårbarhet.

Norge hadde tidligere et overskudd på kraft. Så lenge Norge hadde nettoeksport av kraft var det begrensede problemer knyttet til å håndtere perioder med nedbørssvikt gjennom den etablerte overføringskapasiteten mot andre land i tillegg til at en tappet ned på kraftmagasinene. Det er i dag nettoimport av kraft i år med normal nedbør. Dette bidrar til at sårbarheten for svikt i nedbøren har økt. I samme retning trekker en svekkelse av kraftbalansen i andre nordiske land. I positiv retning trekker en forbedret overføringsevne og større fleksibilitet i kraftmarkedene. På grunn av svekkelsen i kraftbalansen fylles likevel overføringsforbindelsene til utlandet i større grad opp med import også i år med normal produksjon.

Erfaringene fra vinteren 2002–2003 og sommeren/høsten 2006 viser at svikt i nedbøren raskt kan gi en krevende forsyningssituasjon med betydelige svingninger i elprisen.

De senere årene har det blitt nødvendig å ha større fokus på forholdet mellom produksjon, forbruk og overføringsevne i enkelte regioner. Dette skyldes at det har vært og forventes nye store enkeltvise forbruksuttak rettet mot noen få områder, der verken nett eller produksjonskapasitet i utgangspunktet er dimensjonert for større forbruksøkninger. Slike større forbruksuttak kommer, i tillegg til industriutvidelser på land, i hovedsak fra petroleumssektoren. Midt-Norge og Hordaland (BKK-området) er eksempler på områder med sterk forbruksvekst generert fra noen få store prosjekter og hvor kraftforsyningen må vurderes å være mer sårbar enn i landet for øvrig.

Kraftforbruket i Midt-Norge har økt sterkt fra 2002 og fram til i dag. Det må forventes en betydelig økning i årene framover. En viktig årsak til økningen i forbruket er utvidelsene ved Hydros anlegg på Sunndalsøra. I tillegg har det vært og det forventes en videre vekst i forbruket i olje- og gassrelatert industri. Kraftforsyningen i Midt-Norge vil de nærmeste årene kunne bli krevende ved svikt i nedbøren. Uten nye tiltak vil en i år med lite nedbør kunne få problemer med å dekke kraftbehovet, ettersom importkapasiteten allerede utnyttes høyt.

Fram til planlagte nettforsterkninger er på plass og/eller tilstrekkelig ny produksjon er etablert, må det forventes at det i Midt-Norge i perioder med svikt i nedbøren vil kunne bli behov for forbruksreduksjoner, og at markedet vil kunne gi høyere kraftpriser enn i øvrige deler av landet.

I perioden fra 2002 og fram til i dag har det også vært en betydelig forbruksvekst i Hordaland, i hovedsak innen olje- og gassrelatert industri. I samme perioden har det kommet på plass lite ny produksjonskapasitet i området. Det er heller ikke gjennomført større nettforsterkninger. Situasjonen i området har således likhetstrekk med situasjonen i Midt-Norge. På samme måte som i Midt-Norge forventes det også for Hordaland betydelig vekst i forbruket de nærmeste årene, i all hovedsak som følge av økt etterspørsel fra petroleumssektoren. For å avlaste situasjonene i Midt-Norge og Hordaland er Statnett i gang med å gjennomføre en rekke ulike tiltak.

Utviklingen i Midt-Norge og Hordaland viser utfordringene knyttet til en rask forbruksvekst knyttet til utviklingen av prosessindustrien og petroleumsvirksomheten med stort kraftbehov. Selskapene arbeider med planer som innebærer en fortsatt sterk økning i tilførselen av kraft fra land til prosjekter på sokkelen. Kjente og vedtatte prosjekter som skal basere seg på kraft fra land, vil alene fordoble forbruket i løpet av de nærmeste årene. Samtidig er det stor usikkerhet knyttet til hvilken eletterspørsel som eventuelt vil genereres av nye prosjekter.

Uten omfattende nye utbygginger av større produksjonsenheter og overføringsnett vil en økende elektrifisering av sokkelen bidra til å svekke forsyningssikkerheten for strøm innenlands, og øke risikoen for regionale forsyningsproblemer og egne prisområder. Det vil være krevende å få på plass omfattende ny produksjons- eller overføringskapasitet.

Utbygging av overføringsnettet synes i begrenset grad å ville bidra til å hindre en økt sårbarhet i slike områder. Utviklingen i den nasjonale kraftbalansen innebærer også at det er begrenset tilgang på overskuddsområder for kraft. Over tid må derfor ny overføringskapasitet framføres over stadig lengre avstander. Videre vil store nettprosjekter ofte være omstridte.

En økende regional elektrisitetsetterspørsel fra petroleumssektoren gjennom en ytterligere bruk av el fra land til forsyning av sokkelen vil kunne utløse behov for utbygging av ny stor produksjonskapasitet. Fordi fleksibiliteten i petroleumssektoren må antas å være begrenset, må kraftproduksjon for denne sektoren i stor grad baseres på forutsigbar og stabil produksjon. På lengre sikt vil offshore vindkraft kunne bidra til å dekke deler av det framtidige behovet til petroleumssektoren.

12.4 Kostnader

Elektrifisering av offshoreinstallasjoner er svært kostnadskrevende, noe som illustreres av Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorats rapport fra 2002 og Oljeindustriens Landsforening (OLF) i 2003.

Oljedirektoratet utførte sammen med Norges Vassdrags- og energidirektorat i 2002 en studie for å vurdere mulighetene for «Kraftforsyning fra land til sokkelen» som ligger på Oljedirektoratets nettsted. Resultatet av studien viser at å forsyne sokkelen med kraft fra land vil representere et meget kostbart bidrag til å nå Norges forpliktelser i henhold til Kyoto- og Gøteborg-protokollene. Beregningene indikerer at tiltakskostnadene for kraftforsyning fra land til sokkelen vil være høye i forhold til dagens CO₂-avgift, og forventet internasjonal kvotepris. Norge var i 2002 og er i dag i en fysisk underskuddssituasjon når det gjelder kraftbalansen. Om sokkelen får kraft fra land uten at det bygges ny produksjonskapasitet for elektrisitet i Norge, er det usikkert om det blir noen netto utslippsreduksjon av CO₂ totalt sett.

Lavutslippsutvalget har basert seg på studien gjort av Norges vassdrags- og energidirektorat og Oljedirektoratet i 2002 om kraftforsyning fra land til sokkel og en tilsvarende rapport fra Oljeindustriens Landsforening.

Norge er per i dag nettoimportør av kraft i normalår. Siden det i utgangspunktet ikke er noe innenlands kraftoverskudd å hente til forsyning av sokkelen, må kraften skaffes til veie enten ved økt import eller ny innenlands kraftutbygging.

Lavutslippsutvalget understreker at dette «tiltaket forutsetter at det finnes tilstrekkelig kraft som kan overføres fra landbaserte anlegg, eventuelt i kombinasjon med utbygging av vindkraft til havs» og tar ikke hensyn til den faktiske kraftforsyningssituasjonen, jf. kapittel 12.2 og 12.3 for en gjennomgang.

Kostnadene er betydelig større for eksisterende installasjoner enn for nye utbygginger. Kostnadene ved å velge kraft fra land på nye prosjekter er vesentlig lavere enn å ettermontere slike kraftsystemer på eksisterende innretninger. Høye tiltakskostnader for å gjennomføre prosjekter med kraft fra land tilsier at utbygginger med lang levetid bør prioriteres. Et felt som skal produsere i 40 år gir en betydelig større effekt enn mindre og mellomstore felt med 10–15 år med produksjon. Det vil si at tiltak med kraft fra land til Troll og Valhall gir vesentlig større miljønytte enn til et lite felt som Yme. I tillegg kommer betydelige kostnader knyttet til å etablere ny kraft og overføringskapasitet.

Oljedirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Statens forurensingstilsyn er i ferd med å foreta en fornyet gjennomgang av kostnadene ved å forsyne petroleumsvirksomheten på sokkelen med kraft fra land, i lys av nye studier.

13 Energisektoren

13.1 Energisektorens klimagassutslipp

13.1.1 Stasjonær energibruk

Stasjonær energibruk omfatter all netto innenlands energibruk unntatt energi til transportformål. For omtale av energibruk i transportsektoren vises det til kapittel 9. Kull og koks til reduksjonsmidler i industrien regnes heller ikke som stasjonær energibruk. For omtale av dette vises det til kapittel 16.

Norge skiller seg fra andre land ved at hoveddelen av det innenlandske stasjonære energiforbruket dekkes av elektrisitet, primært basert på vannkraft. Vannkraft er en fornybar energikilde og gir ikke klimagassutslipp. Vel 99 prosent av elektrisitetsproduksjonen er basert på fornybare energikilder. Forbruket av fyringsolje er også redusert betydelig til et lavt nivå de siste tiårene.

Dette bidrar på den ene siden til lave klimagassutslipp knyttet til det innenlandske energiforbruket i forhold til andre land. På den annen side innebærer det at Norge har mindre muligheter til å redusere eksisterende utslipp innen energisektoren enn i andre land.

Det har vært en økning i det stasjonære energiforbruket de siste årene. I 1980 var forbruket om lag 120 TWh, mens det utgjorde om lag 155 TWh i 2005. Av det stasjonære energiforbruket i 2005 utgjorde elektrisitet ca. 112 TWh. Det stasjonære forbruket av oljeprodukter var i overkant av 20 TWh og forbruket av ulike typer gass var nærmere 7 TWh, herunder 3 TWh naturgass. Den registrerte bruken av bioenergi var i overkant av 12 TWh. Bruken av fjernvarme var i overkant av 2 TWh.

Det vil normalt være en sammenheng mellom et lands energibruk og de materielle levekårene. Energibruken stiger erfaringsmessig med den økonomiske veksten, fordi økt produksjon av varer og tjenester øker behovet for energi. Økt verdiskapning betyr økte inntekter både for privat og offentlig sektor. Inntektsøkningen benyttes delvis til økt forbruk, også av energi.

Virkningen av den økonomiske veksten på energibruken vil avhenge av hvilke sektorer som vokser. Det er store forskjeller mellom de ulike næringene både i sammensetningen av energibruken og i energiintensiteten i produksjonen.

Bruken av ulike elektriske apparater har økt betydelig både i husholdninger og i næringslivet gjennom mange år. Synkende priser på produktene kombinert med økt disponibel inntekt har ført til at slike produkter har blitt lett tilgjengelig for alle.

Demografiske forhold som folketallet, befolkningens alderssammensetning bosettingsmønsteret og størrelsen på husholdningene, har stor betydning for etterspørselen etter energi. Befolkningsvekst bidrar til vekst i energibruken ved at det bygges flere boliger, skoler og forretningsbygg som skal varmes opp og belyses. Befolkningsvekst fører også til større konsum av varer og tjenester som produseres ved hjelp av energi.

Samlet energibruk blir høyere når samme antall personer fordeler seg på mange små husholdninger enn på færre større. I Norge har utviklingen i de senere årene gått i retning av flere husholdninger med færre personer.

Energibruken vil også avhenge av energiprisene. Høyere energipriser gir høyere produksjonskostnader i industrien, bruk av elektrisitet og andre energibærere i husholdningene blir dyrere. Dette bidrar til å begrense forbruket.

Energibruken per innbygger i Norge er omtrent på samme nivå som i våre naboland. Bruken er imidlertid noe høyere enn gjennomsnittet per innbygger i OECD-land. En viktig årsak til dette er at Norge har en stor kraftintensiv industri. Norske husholdninger står for bare om lag en tredjedel av det samlede norske stasjonære energiforbruket.

13.1.2 Elektrisitetsproduksjon

Norsk elektrisitetsproduksjon er i dag i all hovedsak vannkraftbasert. I 2006 utgjorde den samlede kraftproduksjonen nærmere 122 TWh. Av dette utgjorde vannkraftproduksjonen nærmere 120 TWh. I tillegg ble det produsert i underkant av 1 TWh elektrisitet fra vindkraft og vel 1 TWh elektrisitet fra termisk kraftproduksjon.

Dette innebærer at vel 99 prosent av Norges elektrisitetsproduksjon var basert på fornybare energikilder i 2006. Til sammenligning er ca. 17 prosent av all elektrisiteten i EØS-området basert på fornybare ressurser. I Sverige utgjorde fornybare energikilder omtrent halvparten av all elektrisitetsproduksjon, mens andelen i Danmark var i underkant av 30 prosent.

Regjeringen legger opp til en sterk økning i satsingen på elektrisitetsproduksjon fra fornybare energikilder, jf. kapittel 13.2.3. Dette vil kunne gi en betydelig økning i utbygging av vannkraft fra mindre vannkraftanlegg og utbygging av vindkraftanlegg i årene framover.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Klimagassutslipp fra elektrisitetsproduksjon er knyttet til termisk kraftproduksjon (varmekraftproduksjon). Det innebærer at det i dag er svært små utslipp knyttet til den innenlandske elektrisitetsforsyningen. Varmekraftstasjonene som er i drift i Norge har gjennomgående liten installert kapasitet og er oftest lokalisert til større industribedrifter som selv har behov for elektrisiteten som produseres. Energiressursene som benyttes til kraftproduksjonen i de termiske kraftanleggene er blant annet kommunalt avfall, industriavfall, spillvarme med høy temperatur, olje og naturgass. Det er videre installert et stort antall nødstrømsaggregater basert på dieselmotorer hos brukere som ikke kan akseptere avbrudd i strømforsyningen.

Det arbeides imidlertid med planer for bruk av naturgass i kraftverk av flere energibedrifter. Fram til i dag er det gitt energikonsesjon for gasskraftverk på Kårstø, Kollsnes, Skogn, Tjeldbergodden, Mongstad og Melkøya. Foreløpig er bare Kårstø og Melkøya under utbygging. For anlegget på Mongstad har Staten og Statoil inngått en gjennomføringsavtale om å etablere verdens største CO₂-håndteringsanlegg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

13.1.3 Nærmere om bruken av fossile energikilder

Bruken av oljeprodukter i stasjonær energiforsyning er i hovedsak knyttet til bruk av fyringsolje i kombinerte olje- og elektrokjeler i industri, og til oppvarming i næringsbygg og institusjoner. Prisene på fyringsolje er i dag høye i Norge i forhold til de fleste andre land, og bruken er langt lavere enn i de fleste andre industriland.

Gjennom 1980-årene ble bruken av fyringsolje til oppvarming sterkt redusert. Nedgangen var i stor grad et resultat av offentlig virkemiddelbruk, og da særlig økning i avgiftene på fyringsolje. Fyringsolje ble i hovedsak erstattet av elektrisitet som oppvarmingskilde. Det har som et resultat av dette skjedd en reduksjon i tallet på oljefyringsanlegg. Dette bidrar på den ene side til lave utslipp til luft fra stasjonær energibruk. På den annen side har det redusert fleksibiliteten i den norske energiforsyningen i forhold til å kunne håndtere situasjoner med svikt i nedbøren.

I dag utgjør lette fyringsoljer en stor andel av bruken av oljeprodukter i stasjonær energiforsyning, se figur 13.2. I 2005 ble det solgt 867,3 millioner liter fyringsoljer til stasjonære formål.

Netto innenlands sluttforbruk av naturgass til stasjonær energiforsyning i 2005 utgjorde 252 millioner Sm³, tilsvarende om lag 3 TWh tilført energi. Det har vært en markert økning innen bruk av naturgass de siste årene. Dette gjelder spesielt innen industri.

Figur 13.3 viser utviklingen i bruken av naturgass i forskjellige sektorer fra 2002 til 2005.

Naturgass har i Norge først og fremst erstattet tyngre fyringsoljer i industrien. Kjemisk industri brukte 1,5 TWh til energiformål i 2005. Metallindustrien brukte 0,5 TWh, mens nærings- og nytelsesmiddelindustrien brukte naturgass tilsvarende 130 GWh til energiformål. Husholdninger brukte naturgass tilsvarende 67 GWh i 2005.

13.1.4 Klimagassutslipp

I 2005 utgjorde klimagassutslipp fra energisektoren 2,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter eller fem prosent av Norges samlede utslipp på 55 millioner tonn CO₂-ekvivalenter 3.

Figur 13.4 og 13.5 viser utviklingen i utslipp i energisektoren i perioden 1990–2005 fordelt på energiproduksjon og oppvarming av bygg. Som det framgår av figurene står oppvarming av bygg for hovedtyngden av utslippene. Utslipp knyttet til oppvarming av bygg kommer i all hovedsak fra bruk av fyringsolje. Klimagassutslippene fra energiproduksjon vil øke i perioden fram til det blir etablert CO₂-fangst på Kårstø og Mongstad. Det vises til kapittel 13.2.4 for nærmere omtale av arbeidet med CO₂-håndtering.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Utslipp fra energiproduksjon utgjør i dag nær én prosent av Norges samlede utslipp. Av utslippene fra energiproduksjon står elektrisitetsproduksjon for bare om lag 6 prosent av disse utslippene. I 2005 sto utslipp fra avfallsforbrenning for ca. 43 prosent av utslippene fra energiproduksjon. Om lag halvparten av utslipp fra energiproduksjon kom i 2005 fra damp- og varmtvannsforsyning i ulike industrier. Utslipp fra oppvarming i bygg er siden 1990 redusert med ca. en tredjedel. Dette skyldes i hovedsak redusert bruk av oljefyring. Noe av oljeoppvarmingen er erstattet av økt bruk av fjernvarme, som har ført til økte utslipp fra fjernvarmeproduksjon, jf. figur 13.4.

Det har vært en markant nedgang i utslipp fra oppvarming av boliger og i ulike industrier. Boligsektoren sto for vel 36 prosent av utslippene fra oppvarming i bygg i 2005. Ulike industrier står for om lag 20 prosent av de totale utslippene fra oppvarming av bygg i 2005. I tillegg utgjorde utslipp fra tjenesteytende sektorer i 2005 nesten 33 prosent av utslippene fra oppvarming av bygg.

13.2 Klimahandlingsplan

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

13.2.1 Dagens virkemidler

Det er innført en rekke virkemidler som er rettet mot å redusere eksisterende klimagassutslipp fra energisektoren eller satsing på en fortsatt miljøvennlig energiproduksjon og energibruk.

Klimakvotesystemet er et av de viktigste virkemidlene for at Norge skal overholde utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. Fyringsolje er ilagt CO₂-avgift. Det henvises for øvrig til kapittel 5 for en nærmere omtale av CO₂-avgiften og klimakvotesystemet.

Olje- og energidepartementet har stor oppmerksomhet omkring utviklingen i energibruk og -produksjon. Statsforetaket Enova har siden 2001 vært myndighetenes sentrale organ for en miljøvennlig energiomlegging. Enova forvalter betydelige støttemidler og rapporterer årlig konkrete energiresultater. Enova ble evaluert i 2006, jf. omtale i St.prp. nr. 69 (2006–2007). Arbeidet blir nå betydelig styrket, jf. kapittel 13.2.2 og 13.2.3.1. Enovas virksomhet er nærmere beskrevet i boks 13.1.

Olje- og energidepartementet forvalter også andre tiltak som har en viktig funksjon for utviklingen i energibruk og -produksjon. Det er etablert ordninger som skal sikre at forbrukerne kan få bedre innsikt i sin energibruk, jf. boks om opprinnelsesgarantier. Det er etablert en egen ordning for satsing på energieffektivisering i treforedlingsindustri som får fritak for forbruksavgift på elektrisitet. Olje- og energidepartementet arbeider med å etablere en energimerkeordning for bygninger, og det er et løpende arbeid med energimerking og standardkrav til energibruk for husholdningsutstyr.

Kommunene har en sentral rolle i utviklingen av energiforbruket og etablering av lokal infrastruktur for fjernvarme. Olje- og energidepartementet har på denne bakgrunn pålagt nettselskapene å utarbeide lokale energiplaner i samarbeid med kommunene. Dette kan danne et grunnlag også for arbeidet med lokal klimaplanlegging. Et nytt initiativ er etableringen av såkalte grønne energikommuner, jf. boks 13.5 og kapittel 17. Et annet arbeid som nylig er satt i gang er å sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi. Det er stor oppmerksomhet knyttet til energibruk og -produksjon og stadig nye initiativ og aktiviteter på gang for å styrke arbeidet.

Kommunal- og regionaldepartementet har viktige virkemidler som påvirker energibruk i bygg. Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (byggeforskriften) har egne bestemmelser om energibruk i nybygg og ved søknadspliktige rehabiliteringer. Fra 1. februar 2007 er det innført nye byggeforskrifter som skjerper energikravene med ca. 25 prosent og stimulerer til økt bruk av fornybare energikilder. Husbanken, som er Kommunal- og regionaldepartementets underliggende etat, har lavenergiboliger som satsingsområde. Husbanken arbeider sammen med Enova og store aktører i byggenæringen for å fremme lavenergiboliger. Ett av hovedmålene med Husbankens grunnlån er å bidra til å fremme redusert energibruk.

13.2.2 Miljøvennlig energiomlegging gjennom Enova

Regjeringen vil føre en ambisiøs politikk for en fortsatt miljøvennlig stasjonær energiforsyning. Dette vil bli fulgt opp i behandling av konsesjoner og utslippstillatelser for anlegg for energiproduksjon. I tillegg vil regjeringen føre en aktiv politikk for energiomlegging gjennom å fremme miljøvennlige energiløsninger. Dette vil også bidra til forsyningssikkerheten i det norske energisystemet.

Regjeringens satsing på omlegging av energibruk og energiproduksjon tar utgangspunkt i Soria Moria-erklæringen. Regjeringens politikk på dette området er i tråd med lavutslippsutvalgets anbefalinger. Regjeringens visjon er at Norge skal være en miljøvennlig energinasjon, og være ledende innenfor utviklingen av miljøvennlig energi. Satsing på energieffektivisering, fornybar varme og fornybar elektrisitet er sentrale elementer i denne politikken. Norge har store muligheter til å øke produksjonen av fornybar energi, og vi kan bruke energien mer effektivt. For å styrke utviklingen av miljøvennlig energi, er det grunnleggende å ha langsiktige og stabile rammebetingelser rundt arbeidet med energieffektivisering og fornybar energi. Det statlige organet Enova SF skal fortsatt være det sentrale organet for energiomleggingen.

Regjeringen har gitt satsingen på en miljøvennlig energiforsyning et historisk løft. Som en oppfølging av ambisjonene i Soria Moria-erklæringen har regjeringen fastsatt et samlet mål på 30 TWh økt fornybar energiproduksjon og energieffektivisering i 2016 i forhold til 2001. For å realisere dette målet er det lagt opp til en sterk økning i de økonomiske rammene til tiltak på dette området. Innsatsen på dette området er allerede trappet betydelig opp i statsbudsjettet for 2007. Regjeringen opprettet et Grunnfond for fornybar energi og energieffektivisering og det ble satt inn 10 milliarder kroner i fondet fra 1. januar 2007. Regjeringen vil foreslå å skyte inn ytterligere 10 milliarder kroner i 2009. Avkastningen fra grunnfondet blir om lag 440 millioner kroner fra 2008 og om lag 880 millioner kroner fra 2010. Avkastningen fra grunnfondet vil komme i tillegg til påslaget på nettleien som finansierer Enovas virksomhet i dag. Samlet innebærer dette at innsatsen på dette området vil mer enn fordobles i forhold til nivået i 2006 og tredobles i forhold til nivået i 2002, jf. figur 13.6.

Kilde: Olje- og energidepartementet

Vurderinger av direkte CO₂-gevinster ved ulike tiltak vil være usikre, blant annet fordi det er vanskelig å vurdere hvordan energiproduksjonen ville utviklet seg uten disse tiltakene, eller hvordan forbruket indirekte blir påvirket av tiltakene. Dersom satsingen på fornybar elektrisitet i Norge bidrar til at det produseres 1 TWh mindre kullkraft, vil CO₂-utslippene bli om lag 800 000 tonn lavere. Regjeringens mål om 30 TWh økt fornybar produksjon og energieffektivisering i årene 2001–2016 innebærer altså et mål om 20 TWh for årene 2008–2016. Dersom denne satsingen bidrar til at det produseres 20 TWh mindre kullkraft vil CO₂-utslippene bli om lag 16 millioner tonn lavere.

13.2.3 Nye tiltak for en klimavennlig stasjonær energibruk og –forsyning

13.2.3.1 Forsterket innsats gjennom Enova

De økte økonomiske rammene vil gi grunnlag for å gjennomføre mer omfattende tiltak knyttet til Enovas eksisterende virkemidler enn tidligere. Etableringen av Enova har vært vellykket og gir en god plattform for det videre arbeidet med en miljøvennlig energiomlegging, jf. boks 13.1 om Enovas virksomhet.

Regjeringens satsing vil gi rom for å øke satsingen på alle områder innen fornybar energi og energieffektivisering. Gjennom St.meld. nr. 11 (2006–2007) Om støtteordningen for elektrisitetsproduksjon fra fornybare energikilder (fornybar elektrisitet), har regjeringen foreslått innført et nytt støttesystem for fornybar elektrisitet, jf. 13.2.3.2. Enova skal forvalte den nye støtteordningen. Med denne støtteordningen utvides Enovas ansvarsområde til å omfatte tilskudd til vannkraft.

Det skal i tillegg etableres en egen støtteordning for infrastruktur til fjernvarme.

Satsing på fjernvarme basert på fornybare brensler er et viktig ledd i arbeidet med en miljøvennlig energiomlegging. Det er gjennomført eller arbeides med en rekke fjernvarmeprosjekter, jf. boks 13.3. Men det tar lang tid å utvikle en betydelig infrastruktur. Den svake infrastrukturen for vannbåren varme er et betydelig hinder for å kunne ta i bruk og veksle mellom ulike miljøvennlige energikilder som bioenergi, avfall, spillvarme og varmepumper i energiforsyningen. På lik linje med annen infrastrukturutbygging har fjernvarme høye investeringskostnader, og det er en kostnadsmessig utfordring å dimensjonere anleggene for et framtidig kundegrunnlag. Regjeringen legger derfor opp til en egen satsing på utbygging av infrastruktur for varme. Satsingen vil skje gjennom Enova, som har fått i oppdrag å utforme og etablere et nytt program for støtte til utbygging av infrastruktur for fjernvarme. Dette programmet vil være et sentralt virkemiddel for å gi Norge en sikker og miljøvennlig energiforsyning. Sammen med Enovas øvrige programmer bidrar fjernvarmesatsingen til redusert bruk av elektrisitet til oppvarming og til at oljekjeler byttes ut med miljøvennlige alternativer.

Enovas virkemidler er innrettet mot store energibrukere i industri og næringsvirksomhet, bygg, bolig og anlegg samt husholdninger. Virkemidlene retter seg både mot investeringer i nytt og mer energieffektivt utstyr og mot økt kompetanse hos energibrukerne.

Regjeringen vil forsterke innsatsen rettet mot energibruk i husholdninger. I fjor gjennomførte regjeringen gjennom Enova en egen satsing for å styrke innsatsen på dette området, jf. St.prp. nr. 82 (2005–2006) Tiltak for å begrense elektrisitetsbruken i husholdninger. Olje- og energidepartementet og Enova vil følge opp dette arbeidet i tiden framover.

13.2.3.2 Ny støtteordning for fornybar elektrisitet

Olje- og energidepartementet har gjennom St.meld. nr. 11 (2006–2007) Om støtteordningen for elektrisitetsproduksjon fra fornybare energikilder lagt fram forslag om en ny rammestyrt støtteordning for å fremme økt produksjon av fornybar elektrisitet. Flertallet i Stortingets energi- og miljøkomité sluttet seg til dette forslaget, jf. Innst. S. nr. 147 (2006–2007). Det legges opp til å innføre støtteordningen fra 2008. Det legges opp til en støtteordning med stor grad av forutsigbarhet for investorene. Forutsigbarheten skal sikres ved å etablere objektive kriterier som skal stå fast i en lengre periode. Det vil bli

• etablert klare kriterier for hvilke typer anlegg som skal få støtte

• utbetalt støtte basert på produsert antall kilowatt-timer

• fastsatt støttesatser og antall år støtte skal kunne tildeles

• etablert et langsiktig finansieringsopplegg

Kraft produsert av de første 3 MW installert effekt i nye vannkraftanlegg, opprusting av eksisterende vannkraft og all øvrig ny kraftproduksjon fra fornybare energikilder kommer inn under den nye støtteordningen. Mer umodne typer fornybar elektrisitet som for eksempel tidevannskraft og bølgekraft, vil trolig trenge mer støtte for å bli realisert. Olje- og energidepartementet legger opp til at slike anlegg kan få tilleggsstøtte gjennom Enovas teknologiprogram.

Olje- og energidepartementet legger opp til følgende støttesatser:

• vannkraft vil få 4 øre per kWh

• vindkraft vil få 8 øre per kWh produsert elektrisitet

• umodne teknologier og elektrisitetsproduksjon basert på bioenergi vil få 10 øre per kWh

Støtteordningen skal ta over for Enovas eksisterende investeringsstøtteordning for vindkraft. Den nye ordningen skal også forvaltes av Enova, og finansieres innenfor Enovas samlede rammer.

Olje- og energidepartementet vil i 2007 arbeide med notifiseringen av ordningen til EFTAs overvåkingsorgan (ESA).

13.2.3.3 Regjeringen vil etablere et demonstrasjonsprogram for utvikling og introduksjon av nye fornybare energiteknologier offshore

Norske forskningsmiljøer arbeider i dag med forskning og utvikling av nye teknologier knyttet til både offshore vindkraft, bølgekraft, tidevannskraft og saltkraft. Særlig innenfor offshore vindkraft er interessen stor og teknologiutviklingen kommet langt. Vindforholdene for vindkraft er bedre offshore enn på land, men teknologien er fremdeles på utviklingsstadiet.

Sentrale aktører i bransjen arbeider med å utvikle konsepter for store, flytende vindturbiner som kan plasseres langt til havs. Ett konsept baserer seg på utvikling av nye turbiner tilpasset forhold offshore. Et annet konsept baserer seg på allerede kommersielt tilgjengelige vindturbiner montert på flytende sylindere. Demonstrasjonsprogrammet for utvikling og introduksjon av nye fornybare energiteknologier offshore, skal blant annet bidra til å utvikle og prøve ut nye teknologier knyttet til havvindmøller.

13.2.3.4 Regjeringen vil etablere en ny støtteordning til konvertering av oljekjeler til fornybar varme i regi av Enova

Regjeringen vil etablere en støtteordning til konvertering av oljekjeler til fornybar varme i regi av Enova. I tillegg vurderes det å innføre forbud mot å erstatte gamle oljekjeler med ny i bestående bygg. Det arbeides videre med å sikre at det ikke legges om fra olje til strøm ved utskifting av oljekjel i bestående bygg.

13.2.3.5 Regjeringen vil innføre forbud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot installering av oljekjel i nye bygninger

Regjeringen vil innføre forbud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot installering av oljekjel i nye bygninger. Loven skal etter planen tre i kraft 1. januar 2009. Det åpnes for nødvendige unntaksbestemmelser, blant annet for å sikre energiforsyningen til viktige institusjoner.

13.2.3.6 Satsing på bioenergi

Regjeringen ønsker økt produksjon og bruk av bioenergi. Ulike departementer forvalter virkemidler som påvirker utviklingen i produksjon og bruk av bioenergi. Regjeringen vil sikre målrettet og koordinert virkemiddelbruk for økt utbygging av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020.

Tiltakene vil ta utgangspunkt i eksisterende økonomiske virkemidler og nye eller justerte lovbestemmelser. Tiltakene kan blant annet være støtte til utbygging av infrastruktur, justering av plan- og bygningslovens bestemmelser med sikte på strengere krav til kommunene om planlegging for miljøvennlig energibruk, miljøvennlig materialvalg i bygg og anlegg, målrettet bruk av Enovas og Landbruks- og matdepartementets virkemidler for økt produksjon av biobrensel og leveranse av biovarme.

Et annet interdepartementalt nytt satsingsområde er arbeidet med grønne energikommuner, jf. boks 13.5.

13.2.3.7 Naturgass

Regjeringen ønsker at Norge innenfor våre internasjonale klimaforpliktelser skal ta en større del av naturgassen som utvinnes på norsk sokkel i bruk til industri-, energi- og transportformål.

Ilandføring av naturgass er utgangspunktet for gassbruken i Norge. Med Ormen Lange og Snøhvit-prosjektet vil Norge ha ilandføring på fem steder – Melkøya, Tjeldbergodden, Aukra, Kollsnes og Kårstø. For å kunne øke miljøvennlig bruk av naturgass innenlands, er det viktig å gjøre gassen tilgjengelig i større grad enn i dag også andre steder i landet.

Regjeringen ønsker å bidra til utviklingen av infrastruktur for naturgass. Regjeringen vil øke kapasiteten for LNG-mottaksanlegg, og gjennom Enova bidra til en konvertering fra tyngre brensel til naturgass i industri, skipsfart og transport. Olje- og energidepartementet bidrar gjennom Enova med tilskudd til realisering av infrastruktur for naturgass. Det er et sentralt kriterium at tilskuddene skal kunne føre til gevinster for miljøet. Det ble i Statsbudsjettet for 2007 bevilget 30 millioner kroner til infrastruktur for naturgass.

Enova har gjennomført tildelingsrunder de siste tre årene, og inngått avtaler om realisering av sju mottaks- og lageranlegg for LNG. Disse prosjektene vil ved full kapasitet representere leveranser av gass tilsvarende om lag 1,2 TWh per år (120 millioner Sm³) og vil i stor grad erstatte oljeprodukter. Dersom 1 TWh direkte erstatter tungolje vil CO₂-utslippene årlig reduseres med om lag 74 000 tonn.

Det er om lag 30 LNG-mottaksterminaler i drift i Norge, og flere nye under bygging og planlegging. Det finnes rørnett for distribusjon av naturgass i Haugesundsområdet og i Stavangerområdet. Distribusjon av gass i rør er forbundet med høye investeringskostnader. Jo større volum som transporteres gjennom et rørsystem, jo lavere blir kostnaden per enhet transportert gass.

Det pågår utredninger av mulighetene for et gassrør fra Kårstø til Østlandet (Grenland), Vest-Sverige og Danmark. I oktober 2006 la prosjektoperatøren Gassco fram en rapport som viser at byggingen av et slikt rør er teknisk gjennomførbart. Videre ser det ut til at den kommersielle interessen er stor nok til å dekke investeringene i rørledningen. Flere forhold må imidlertid avklares før en kan fatte endelig beslutning om bygging av transportsystemet. I henhold til Gasscos prosjektplaner kan en beslutning om realisering fattes sent i 2009, med oppstart i 2012.

13.2.3.8 EUs arbeid på energiområdet

Både reduserte klimagassutslipp og energiforsyningssikkerhet er viktige mål for EU. EU har derfor stadig mer oppmerksomhet mot en politikk for å stimulere til økt bruk av fornybar energi og energieffektivisering. Gjennom EØS-avtalen har en rekke av de tiltak som er vedtatt på EU-siden blitt en del av norsk politikk og lovgivning. Norge deltar samtidig i innovasjons- og forskningsprogrammer innen fornybar energi og energieffektivisering.

EU-toppmøtet (Det Europeiske Råd) vedtok i mars i år å styrke disse politikkområdene gjennom en ny energihandlingsplan for Europa. Det vurderes nye mål om å øke andelen fornybar energi til 20 prosent av energiforbruket og å forbedre energieffektiviteten med 20 prosent innen 2020. Nye initiativer på EU/EØS-nivå vil komme i løpet av 2007. Regjeringen vil løpende vurdere de muligheter som ligger i eventuelle nye forslag til politiske og juridiske instrumenter innen EØS-rammen.

Norge samarbeider med EU innen området fornybar energi. Fornybardirektivet (2001/77/EC) er en del av EØS-avtalen. Norske miljøer deltar i prosjekter innen rammen av energiprogrammet Intelligent Energy Europe (IEE).

I det nye veikartet for fornybar energi (Renewable Energy Road Map) fra EU-kommisjonen, og de seneste rådsvedtak, er det satt fram planer om nye mål og utvikling av et nytt og mer overordnet rammeverk for fornybar energi. Dette vil innebære økt satsning på fornybar energi til elektrisitetsproduksjon, oppvarming og kjøling og transport.

Norge har allerede inkludert en rekke direktiver innen energieffektivisering i EØS-avtalen, blant annet Energy Star-avtalen om energieffektivt utstyr, direktivet om å fremme kombinert kraft og varme og bygningsdirektivet. Gjennom oppfølgingen av bygningsdirektivet er det fra 1. februar 2007 satt krav om ca. 25 prosent reduksjon i energibehovet for nye bygg. Olje- og energidepartementet vurderer nå gjennomføringen av direktivet om effektiv sluttbruk av energi og energitjenester.

I tillegg til målet om 20 prosent energieffektiviseringsforbedring i 2020, foreslo EU-toppmøtet 8.–9. mars at en starter opp et arbeid med en internasjonal avtale om energieffektivisering. Som EØS- og OECD-land vil Norge være med på utviklingen av en slik avtale.

13.2.3.9 Langsiktig forskning på miljøvennlig energi

Offentlig støtte til forskning og utvikling (FoU) innenfor energiområdet skjer gjennom midler fra flere departementer som kanaliseres gjennom Norges forskningsråd sine energiforskningsprogrammer. Bevilgningen til energiforskning skal bidra til å utløse potensialet som Norges rike energiressurser og betydelige kompetanse gir for fortsatt verdiskaping. Innenfor energisektoren utgjør offentlige forskningsmidler nær halvparten av sektorens totale forskningsinnsats.

Gjennom satsingen på energiforskning skal det

• utvikles teknologi og kompetanse som bidrar til en effektiv energiomlegging og et miljøvennlig energisystem i Norge

• utvikles nye, konkurransedyktige produkter og tjenester som kan gi grobunn for ny næring og økt verdiskaping i Norge, og

• frambringes kunnskap og analyser som grunnlag for utvikling av myndighetenes og næringslivets langsiktige strategier på energiområdet

Potensialet for næringsutvikling i Norge er betydelig. Dette gjelder spesielt i markedet for nye fornybare energikilder, som er et av de raskest voksende markedene internasjonalt. Ett eksempel er den store industrisatsingen som har vokst opp i Norge knyttet til produksjon av solceller. Der har Norge, blant annet gjennom langsiktig satsing på forskning og utvikling, blitt markedsledende innenfor produksjon av silisiumskiver til solceller. Et annet eksempel som kan ha et næringspotensial på sikt er den norske satsingen på utvikling av flytende vindkraftturbiner. Offshore vindkraft kan i tillegg til å forsyne fastlandet med ren, fornybar energi, også levere kraft til petroleumsinstallasjoner og derigjennom bidra til reduserte utslipp fra petroleumsaktivitetene offshore.

Norges forskningsråd skal i tett samarbeid med Enova, Gassnova og Norges vassdrags- og energidirektorat bidra til en målrettet kompetanseoppbygging med sikte på å nå målene innenfor energisektoren på en mest mulig robust og kostnadseffektiv måte. Særlig viktig er den felles satsingen som Norges forskningsråd og Enova har for å virkeliggjøre innovative energiløsninger og øke anvendelsen av ny miljøvennlig energiteknologi.

Det meste av forskningen og teknologiutviklingen innenfor energiproduksjon og energibruk ble i 2004 organisert i ett stort program kalt RENERGI – framtidens rene energisystem (2004–2013). Programmet hadde i 2006 et samlet budsjett på 146 millioner kroner, hvorav Olje- og energidepartementet sto for 99 millioner kroner og Samferdselsdepartementet for 22 millioner kroner. Programmet skal utvikle kunnskap og ny energiteknologi som skal gi grunnlag for bærekraftig forvaltning av landets energiressurser. Sentrale forskningstemaer innenfor RENERGI er

• fornybare energikilder

• energiproduksjon uten forurensende utslipp

• effektiv og fleksibel energibruk hos sluttbruker

• energisystem

• hydrogen – produksjon, lagring og anvendelse

• bruk av naturgass til energiformål

• samfunnsmessige rammebetingelser og virkemidler i klima- og energipolitikken

Olje- og energidepartementet har satt i gang et arbeid for å utarbeide en helhetlig strategi for forskning og teknologiutvikling innenfor energisektoren, kalt Energi21. Formålet med strategien skal være å sikre økt bærekraftig verdiskaping og forsyningssikkerhet gjennom et mer samordnet og økt engasjement innenfor sektoren når det gjelder forskning, utvikling, demonstrasjon og kommersialisering av ny teknologi. Strategien skal etableres gjennom et nært samarbeid mellom myndighetene, forskningsinstitusjoner og energinæringen, og skal dekke temaer som er relevant for stasjonær produksjon av energi, transport av energi og bruk av energi. Energi21 skal være rettet mot hele innovasjonskjeden fra strategisk energiforskning til introduksjon av ny teknologi i markedet. I tillegg skal relevant samfunnsfaglig forskning inngå.

Departementet har opprettet en strategigruppe ledet av næringen, som består av representanter fra energiselskaper, leverandørindustrien, forskningsmiljøene og myndighetene. Strategigruppen skal ha som oppgave å komme opp med en FoU-strategi for energisektoren innen utgangen av januar 2008. Etter den tid skal det oppnevnes et permanent styre som skal ha ansvar for å implementere og følge opp strategien.

13.2.4 CO₂-håndtering og kjeder for CO₂

Med etableringen av gasskraftverk vil bruken av fossile brensler i norsk elektrisitetsproduksjon øke. I Soria Moria-erklæringen sier regjeringen at den gjennom økonomiske virkemidler og satsing på ny teknologi vil sørge for at nye konsesjoner til gasskraftverk skal basere seg på CO₂-fjerning. Mongstad er første muligheten denne regjeringen har til å sikre CO₂-håndtering på gasskraftverk gjennom nye tillatelser.

I tillegg til satsingen gjennom Gassnova og CLIMIT-programmet deltar regjeringen i to prosjekter for CO₂-håndtering på gasskraftverk; et totrinns opplegg i tilknytning til kraftvarmeverket på Mongstad og et fangstanlegg tilknyttet Naturkrafts gasskraftverk på Kårstø.

Gassnova og CLIMIT

Det er avdekket teknologiske og økonomiske utfordringer som må møtes for å kunne realisere målene for fangst og lagring av CO₂ i Norge. Det er et stort behov for teknologiutvikling og -demonstrasjon. Gassnova og Norges forskningsråd disponerer betydelige midler til forskning, utvikling og demonstrasjon av miljøvennlige gasskraftteknologier gjennom CLIMIT -programmet. Forskningsdelen av CLIMIT finansieres av Norges forskningsråd, mens utviklings- og demonstrasjonsprosjekter finansieres av Gassnova gjennom avkastningen fra Gassteknologifondet. Regjeringen foreslår å øke kapitalen i gassteknologifondet.

En sentral forutsetning for å lykkes i dette arbeidet, er at industrien kommer opp med gode prosjekter. Gjennom samarbeid mellom myndigheter og industri vil aktivitetsomfanget kunne komme opp i flere hundre millioner kroner i året. Dette er meget betydelig i en internasjonal målestokk og en oppfordring til industriell satsing i Norge.

Kilde: Statoil ASA

Gassnova ble opprettet 1. januar 2005 og er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter underlagt Olje- og energidepartementet. Målsettingen for Gassnova er å utvikle kostnadseffektive og framtidsrettete teknologier for gasskraft med CO₂-håndtering gjennom støtte til utprøving og demonstrasjonsprosjekter. Gassnova skal bidra til at regjeringens målsettinger knyttet til utvikling og bruk av teknologier for fangst og lagring av CO₂ kan realiseres på best mulig måte.

Målene er å:

• forbedre eller utvikle teknologier med potensial for signifikant forbedring i virkningsgrad og lønnsomhet innen kraftproduksjon med CO₂-fangst, og

• utvikle metodikk for lagring av CO₂ som oppfyller kravene for klimatiltak i henhold til internasjonale avtaler.

Energiverket på Mongstad og avtale mellom staten og Statoil om CO₂-håndtering

Bakgrunn

I juni 2005 søkte Statoil Norges vassdrags- og energidirektorat om energikonsesjon og Statens forurensingstilsyn om utslippstillatelse til et kraftvarmeverk på Mongstad. Søknaden inkluderte ikke konkrete planer om CO₂-håndtering. Kraftvarmeverket vil generere 280 MW elektrisitet og 350 MW varme. Utbygging av kraftvarmeverket vil medføre en netto utslippsøkning på 950 000 tonn CO₂ per år. Isolert sett vil kraftvarmeverket slippe ut 1 300 000 tonn CO₂. Avviket mellom de to tallene skyldes at kraftvarmeverket muliggjør energi- og miljøeffektiviseringer i raffineriet.

Staten og Statoil har inngått en gjennomføringsavtale om å etablere verdens største fullskala CO₂-håndteringsanlegg ved det planlagte kraftvarmeverket på Mongstad. I utslippstillatelsen etter forurensningsloven og i avtalen mellom staten og Statoil framkommer det at arbeidet med å utvikle et fullskala CO₂-renseanlegg skal skje parallelt med byggingen av kraftvarmeverket. For å redusere teknisk og økonomisk risiko vil prosjektet foregå i to steg. Første steg skal være på plass samtidig med idriftsettelsen av kraftvarmeverket i 2010. Andre steg er at fullskala rensing skal være på plass innen utløpet av 2014.

Kilde: Statoil ASA

CO₂-håndtering steg 1 – Teknologiutvikling

Første steg CO₂-fangst skal settes i drift samtidig med kraftvarmeverket i 2010. I første steg er det stilt krav om fangst av minst 100 000 tonn CO₂. Fangstanlegget vil være det første og største av sitt slag. Ved dette prosjektet går vi fra forsknings- og utviklingsprosjekter til reell bruk av teknologier for CO₂-håndtering. Ved å ta veien via teknologiutvikling og dermed akseptere utslipp fra kraftvarmeverket i en begrenset periode, vil regjeringen sikre en robust og god fangstløsning for hele fangstanleggets levetid.

Arbeidet med prosjektet ble iverksatt umiddelbart etter at utslippstillatelsen ble tildelt og det ble inngått avtale med Statoil. I tråd med gjennomføringsavtalen, skal det etableres et teknologiselskap/-partnerskap som skal eie og drive testanlegg for kvalifisering og utvikling av teknologi og løsninger for fangst av CO₂. Formålet er å utvikle løsninger som kan redusere kostnader og teknisk og økonomisk risiko knyttet til fullskala CO₂-fangst, og som kan få bred nasjonal og internasjonal anvendelse.

Formålet med å etablere et teknologiselskap som skal bygge og drive testanlegg er å:

• identifisere, utvikle, teste og kvalifisere mulige teknologiske løsninger

• redusere kostnadene og risikoen forbundet med bygging og drift av fullskala anlegg for CO₂-fangst.

Det framgår av gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil at Statoil skal eie 20 prosent av teknologiselskapet, mens staten skal eie resten av selskapet. Flere deleiere i teknologiselskapet vil kunne redusere statens andel.

Teknologileverandører vil delta i testaktivitetene og sikre seg teknologirettigheter gjennom prosjektbaserte avtaler med teknologiselskapet. En slik løsning åpner for gode muligheter for at konkurransedyktige teknologileverandører kan samarbeide med teknologiselskapet om utvikling av ulike CO₂-håndteringsteknologier. Prinsippet sikrer god spredning av teknologi og stimulerer til konkurranse.

Fullskala CO₂-håndtering

I tillegg til etableringen av et teknologiselskap som skal stå for kvalifisering og testing av CO₂-håndteringsteknologier på Mongstad, følger det av utslippstillatelsen og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil at staten og Statoil skal samarbeide om fullskala CO₂-håndtering på Mongstad. Dette samarbeidet berører staten og Statoil spesielt, og har ingen formell tilknytning til teknologiselskapet eller prosjektene dette skal gjennomføre. Investeringsbeslutningen skal tas i løpet av 2012.

Statoil har videre forpliktet seg til å utvikle en overordnet plan for framtidig fangst av CO₂ på Mongstad. Denne planen skal blant annet omfatte gjennomføring av konseptstudier for aktuelle tekniske og kommersielle løsninger for CO₂-fangst. Blant annet på grunnlag av denne planen, og kunnskapen som opparbeides gjennom kvalifisering og testing av CO₂-fangstteknologier, vil staten og Statoil innen 1. kvartal 2009 arbeide fram en avtale om gjennomføringen av fullskala CO₂-håndtering på Mongstad. Avtalen skal omfatte finansiering, risikodeling, gjennomføring, organisering, selskapsstrukturer og kommersielle modeller. Teknologiselskapet skal etter nærmere avtale stille kvalifiserte teknologiske og kommersielle løsninger til disposisjon for etableringen av gjennomføringsplanen.

I henhold til gjennomføringsavtalen av oktober 2006, skal finansiering av fullskala CO₂-håndtering på Mongstad være basert på hovedprinsipper om at Statoil skal dekke kostnader for fullskala CO₂-håndtering tilsvarende selskapets alternative CO₂-kostnad dersom CO₂-håndtering ikke hadde vært gjennomført (CO₂-kostnader tilsvarende annen konkurranseutsatt norsk industri). Staten skal dekke investerings- og driftskostnader for fangstanlegget, samt transport og disponeringskostnader utover det som dekkes av Statoils bidrag. En eventuell positiv verdi av CO₂ i en verdikjede skal komme til fradrag i statens kostnader. Statoil skal dekke 100 prosent av eventuelle overskridelser for investeringskostnader for anlegget for fullskala CO₂-håndtering utover budsjettanslag på tidspunktet for investeringsbeslutning. Eventuelle økninger i driftskostnadene som følger av eksogene faktorer, for eksempel endring i gasspriser, skal likevel dekkes av staten. Kostnader som følger av myndighetspålagte endringer som har konsekvenser for gjennomføringen av investeringsbeslutningen dekkes av staten.

Fangstanlegg tilknyttet Naturkrafts gasskraftverk på Kårstø

18. desember 2006 la Norges vassdrags- og energidirektorat fram rapporten fra forprosjekteringen av et fangstanlegg på Kårstø. Hovedkonklusjonene i rapporten er:

• Oppstart i 2009 er ikke realistisk, selv om en forutsetter svært høy risikovilje og sjenerøse økonomiske rammer

• Oppstart av anlegget kan tidligst være mulig årsskiftet 2011/2012

• Kostnadene for et fullskala fangstanlegg inklusiv transport og lagring vil være i størrelsesorden 5 milliarder kroner i investeringer og 370 millioner kroner i årlige driftskostnader

• Nåverdi av totale kostnader vil bli i størrelsesorden 10–11 milliarder kroner

• Driftstiden på Naturkrafts gasskraftverk er usikker. Norges vassdrags- og energidirektorat har derfor beregnet tiltakskostnad ved ulike driftstimer, jf. tabell 13.1.

Tabell 13.1 

Driftstid	Tiltakskostnad
8000 timer	700 kr/tonn
5000 timer	1000 kr/tonn
2000 timer	2200 kr/tonn

Olje- og energidepartementet inngikk 20. april kontrakt med Grenland Group Technology AS om oppdrag som prosjektdirektør for CO₂-renseanlegget på Kårstø. Prosjektdirektøren vil følge opp Norges vassdrags- og energidirektorats forprosjektering og skisse til prosjektplan. Det arbeides med å bygge opp en kompetent prosjektorganisasjon. Prosjektlederen er i ferd med å utarbeide en detaljert gjennomføringsstrategi.

13.2.5 Nærmere om energibruk i bygg

13.2.5.1 Skjerpede energikrav i bygg

I Soria Moria-erklæringen er det satt som mål å utarbeide byggeforskrifter som gjør lavenergiboliger til standard. Som et viktig skritt mot dette målet ble det innført nye energikrav med 25 prosent skjerping 1. februar 2007. Regjeringen ga samtidig signaler om at energikravene i byggeforskriften skal revideres minst hvert femte år med sikte på ytterligere skjerping.

Skjerpingen av energikravene som ble innført 1. februar 2007 resulterer i at det årlige energibehovet i nye bygg reduseres med cirka 0,4 TWh. Dette betyr en årlig energibesparelse på 2 TWh når kravene har fått virke i 5 år. I tillegg kommer effektene av nytt krav om at en vesentlig del av varmebehovet i nybygg skal dekkes av andre energiløsninger enn elektrisitet og/eller fossile brensler hos sluttbruker. Energibesparelsene som er omtalt her, omfatter primært nybyggingsvirksomheten. I tillegg kommer energisparingen som skjer ved større søknadspliktige rehabiliteringer av eksisterende boliger og andre bygg. En betydelig del av rehabiliteringsarbeidene gjelder tilleggsisolering i vegger, gulv og tak. Det skiftes vinduer og settes inn bedre styringsanlegg i fyr. Mange satser også på å installere vannbåren varme, eller andre varmekilder med fornybar energi. Det foreligger ikke statistikk over spart energi som følge av rehabiliteringsvirksomhet.

Utslippsreduksjonen som følger av 25 prosent skjerping av energikravene vil med samme byggeaktivitet som i 2005 utgjøre ca. 0,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter per år etter fem år, forutsatt utslipp på 350 gr. CO₂-ekvivalenter per kWh (og en årlig energibesparelse på 2 TWh).

Regjeringen vil innføre forbud med hjemmel i plan- og bygningsloven mot installering av oljekjel i nye bygninger. Loven skal etter planen tre i kraft 1. januar 2009. Det åpnes for nødvendige unntaksbestemmelser, blant annet for å sikre energiforsyningen til viktige institusjoner. Bruk av energi til oppvarming er den viktigste kilden til klimagassutslipp i bolig- og byggsektoren.

13.2.5.2 Økt satsing på lavenergiboliger

Det er et mål å redusere energibehovet i den eksisterende bygningsmassen. Det vil bidra til reduserte klimagassutslipp.

Husbanken har i lengre tid hatt en satsing på lavenergiboliger, dvs. boliger med et totalt energibehov på ca. 100 kWh/m² år. I 2007 er det anslagsvis 10 000 lavenergiboliger under planlegging, prosjektering eller ferdigstilt. Husbankens lavenergisatsing har i første rekke omfattet nybygde boliger. Husbankens innsats vil framover i økende grad fokusere på den eksisterende boligmassen. I EKSBO-prosjektet, som er finansiert av Norges forskningsråd, Enova og Husbanken, samarbeider Husbanken, SINTEF Byggforsk, Enova og 10–12 viktige norske industriaktører om å definere konkrete energitiltakskonsepter for eksisterende boliger og demonstrere hvordan tiltakspakkene kan gjennomføres i praksis. Målet er å oppnå vesentlig redusert energibruk i eksisterende boliger. Sammen med viktige aktører i byggebransjen vil prosjektet utvikle strategier og samarbeidsformer og formidle kompetanse, informasjon og verktøy om fornuftige tiltak og bidra til å utløse noe av det store energisparepotensialet som finnes i eksisterende boliger. Prosjektet vil bygge på erfaringene og kompetansen som er bygget opp gjennom lavenergisatsingen til Enova, Husbanken og Boligprodusentenes forening.

13.2.5.3 Kompetanseoppbygging i bygg- og eiendomssektoren

Viktige aktører i bolig- og byggsektoren er de siste årene blitt mer bevisste på betydningen av å gjøre en innsats for å redusere energibruken i bygg og dermed påvirke til lavere klimagassutslipp. Byggemiljø er et femårig samarbeidsprogram mellom Kommunal- og regionaldepartementet med underliggende etater og sentrale aktører i byggenæringen. Formålet med programmet er å fremme en mer miljøvennlig byggenæring. Ett av de prioriterte innsatsområdene for Byggemiljø er redusert energibehov og reduserte klimagassutslipp. Kommunal- og regionaldepartementet har lagt til grunn at Byggemiljø skal få økt tilskudd fra departementet i resten av programperioden for å følge opp arbeid med reduserte klimagassutslipp. Byggemiljø har utarbeidet et notat som viser at byggenæringen står for ca. 13,5 prosent av CO₂-utslippene i Norge. Dette tallet inkluderer utslipp ved produksjon og transport av byggevarer, bygge- og anleggsvirksomheten.

Arkitektene spiller en viktig rolle i utforming av miljøvennlige bygg. Gjennom EcoBox, tidligere Norske arkitekter for bærekraftig utvikling (NABU), bidrar arkitektene til å øke kompetansen om miljøriktig prosjektering. EcoBox’ virksomhet er støttet av blant annet Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet.

Nybyggingen utgjør bare en marginal del av total bygningsmasse. God eiendomsforvaltning med vekt på miljøhensyn har stor betydning for utvikling av en mer miljøvennlig byggsektor. Effektiv energibruk over tid bidrar til å redusere klimagassutslipp. Grønn Byggallianse er et miljønettverk bestående av de største eiendomsaktørene i Norge, både private, statlige og kommunale. Nettverket er en arena for store eiendomsforvaltere og utbyggere som har til hensikt å utvikle seg på miljøområdet og derved bli mer miljøeffektive. Målet er at medlemmene i nettverket skal bli de ledende på miljøsatsing i den norske byggenæringen.

Statens byggtekniske etat har, på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, igangsatt prosjektet KoBE – kompetanse for bedre eiendomsforvaltning i kommunene. KoBE omfatter kurstilbud, etterutdanning og andre tiltak som vil øke kommunesektorens kompetanse om god eiendomsforvaltning. Målet er å få bedre bygg, lavere vedlikeholdskostnader over tid, og lavere energibruk.

I KoBE er vedlikehold og drift av bygg sentrale temaer, som har stor betydning for energibruken. Mindre behov for elektrisitet til oppvarming i bygg gir lavere klimagassutslipp. Ved erstatning av oljefyr med biokjel vil utslippene bli CO₂-nøytrale.

14 Avfallssektoren

14.1 Sektorens bidrag til norske klimagassutslipp

Avfallet er både en ressurs og et miljøproblem. Det overordnete målet med avfallspolitikken er å øke utnyttelsen av avfallet som en ressurs, samtidig som utslipp av klimagasser og miljøgifter fra avfallet minimeres. Ved en målbevisst bruk av regelverk, avgifter og andre virkemidler vil vi legge til rette for at stadig flere avfallsfraksjoner kan tas inn i kretsløpet og komme til nytte igjen som råvarer i nye produkter eller i energiproduksjon. Strengt regulerte rammer for sluttbehandling og avgifter som speiler miljøkostnadene fra forbrenning og deponering, skal bidra til at vi når de ambisiøse målene på avfallsområdet.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Det å hindre at nedbrytbart avfall havner på deponi og å øke gjenvinningsprosenten av avfall er viktige tiltak for å hindre utslipp av klimagasser fra avfallssektoren. Oppdaterte beregninger viser at avfallssektoren bidrar med litt over to prosent av de samlede norske klimagassutslippene, eller om lag 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Deponiene står for oppunder 90 prosent av utslippene fra avfallssektoren.

14.2 Klimahandlingsplan for avfallssektoren

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

14.2.1 Eksisterende virkemidler

Det ble i 2002 innført et forbud mot deponering av våtorganisk avfall. Ettersom dette avfallet er en vesentlig kilde til klimagasser fra deponier var dette et viktig virkemiddel. Det våtorganiske avfallet blir nå i økende grad tatt i bruk, for eksempel til produksjon av biogass og kompostprodukter.

Strengere krav gitt i tillatelsene til avfallsbehandling, miljøavgift på deponering og forbrenning av avfall, innføring av produsentansvar m.m. stimulerer til økt gjenvinning og er med på å styre biologisk nedbrytbart avfall vekk fra deponiene.

Deponiene er gjennom avfallsforskriften pålagt å samle opp klimagassen metan og enten brenne gassen eller på andre måter utnytte energien. Ettersom metan er en svært potent klimagass vil brenning i seg selv redusere klimagassutslippene fra deponiene.

14.2.2 Nye tiltak for å redusere klimagassutslipp i avfallssektoren

Regjeringen vil innføre forbud mot deponering av nedbrytbart avfall

Et forbud mot deponering av nedbrytbart avfall er det tiltaket som vil ha størst effekt på utslippene fra avfallssektoren. Over tid vil dette virkemiddelet bidra til at utslippene av klimagasser fra avfallsdeponier reduseres vesentlig sammenliknet med dagens utslipp.

Fram mot 2040 forventes det at utslippene vil reduseres til om lag en tredjedel av dagens nivå. Årsaken til at utslipp ikke reduseres raskere er at avfall som allerede i dag er deponert, vil avgi metan i flere tiår framover.

I tillegg vil det være en ekstra gevinst som følge av at avfallsbasert energi erstatter andre energibærere, særlig om avfallet erstatter bruk av fossile brensler.

Boks 14.1 Biogass

Behandlingskapasiteten for våtorganisk avfall i biogassanlegg er i dag begrenset, men vil øke framover. Et stort anlegg er under bygging i Trøndelag, og flere andre store anlegg planlegges.

Foto: GLØR

Figur 14.2 viser Mjøsanlegget som er et behandlingsanlegg for våtorganisk avfall fra ca. 75 000 husholdninger i Mjøsregionen. Kapasiteten er på om lag 14 000 tonn per år, eller ca. 200 000 personer. Avfallet blir malt i kvern, kokt og pumpet inn i en tank der det produseres biogass. Gassen ledes, sammen med biogass fra avfallsdeponiet, til energisentralen der det produseres damp til kokingen og elektrisk strøm for internt bruk og salg på offentlig nett.

Denne teknologien er relativt ny i Norge, og med økt kompetanse og positive erfaringer forventes økt interesse for avfallsbasert produksjon av biogass. Etterspørselen etter nye fornybare drivstoffkilder er en viktig drivkraft. Problemer knyttet til lukt ved komposteringsanlegg og innføringen av strengere krav fra EU når det gjelder behandling av de aktuelle avfallsfraksjonene, taler også til fordel for økt satsning på biogass. En utfordring ligger i å få ned kostnadene og utvikle markedet for bruk av biogass, for eksempel i transportsektoren.

Økt uttak av metangass fra deponier

Det er beregnet at tiltak knyttet til forbedret uttak av metangass og økt omdanning av metangass til CO₂ gjennom biofilter kan gi en vesentlig utslippsreduksjon fram mot 2020. Biofilter er i denne sammenhengen et topplag over deponiet som øker omdanning av metangass til andre gasser som er mindre potente klimagasser.

Aktuelle tiltak retter seg både mot å øke effektiviteten i eksisterende gassoppsamlingsanlegg og å stille krav om uttak av metan fra deponier som ikke har slike anlegg i dag. Alle deponier som skal drive videre etter 2009, skal i løpet av 2007 få nye tillatelser fra miljøvernmyndighetene, etter kravene i deponiforskriften innført i 2002. I disse tillatelsene gis spesifikke tekniske krav om overdekking av utfylt areal og om metanoppsamling. Det ventes at nær halvparten av deponiene vil legge ned og ikke drive videre etter 2009, men krav om metanoppsamling og topplag vil også gjelde for disse. Regjeringen vil at uttaket av metangass fra eksisterende deponi økes.

Miljøvernmyndighetene vil vurdere gasspotensialet fra tidligere nedlagte fyllinger og fremme aktuelle tiltak for økt gassoppsamling også fra disse deponiene.

Krav om miljøsaneringsplaner og avfallsplaner i kommunal byggesaksbehandling skal bli obligatorisk i alle kommuner

Det vil bli innført nasjonal forskrift om obligatoriske avfallsplaner i byggesaker. Forskriften vil gjelde for rive- og rehabiliteringsprosjekter over 100 kvadratmeter bruksareal, nybygg som overskrider 300 kvadratmeter bruksareal og tiltak som genererer mer enn 10 tonn avfall, ekskludert avfall som består i gravemasser fra byggevirksomheter. Kravet er minimum 60 prosent kildesortering av bygg- og anleggsavfallet. I tillegg er det satt krav om at det innføres miljøsaneringsbeskrivelse for alle rivnings- og rehabiliteringstiltak over 100 kvadratmeter.

Krav om obligatoriske avfallsplaner vil bidra til å styre bygningsavfallet vekk fra deponi og hindre ulovlig deponering. Ved innføring av et deponiforbud vil disse avfallsmengdene kunne gå til alternativ behandling. Dette vil medføre at avfallet ikke deponeres og bidrar til utvikling av metangass, og kan eventuelt erstatte fossile energibærere i varmeproduksjon.

Stimulere til økt energiutnyttelse av avfall

Det er innført støtteordninger for omlegging til mer miljøvennlig energiproduksjon som har spesiell betydning for framtidig utnyttelse av organisk avfall. Gjennom statsforetaket Enova kan det gis investeringsstøtte til bygging av anlegg for avfallsbasert kraft-, drivstoff- og varmeproduksjon.

I dag forbrennes om lag 880 000 tonn avfall årlig, med en gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad på om lag 75 prosent. For å øke utnyttelsesgraden må varmen fra forbrenningsanleggene utnyttes bedre, for eksempel ved utbygging av fjernvarmenett til oppvarming av boliger, industri og næringslokaler. Støtteordningene under Enova er spesielt aktuelle for utbygging av fjernvarmenett i tilknytning til forbrenningsanleggene, for å sikre en økt energiutnyttelsesgrad. Det er beregnet at økt energiutnyttelsesgrad som følge av utbygging av fjernvarmenettet vil kunne gi en netto årlig utslippsreduksjon på 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Dette forutsetter at ny fjernvarme erstatter bruk av fossile brensler som alternativ kilde til oppvarming.

Matavfall og andre våtorganiske avfallsfraksjoner kan være egnet til produksjon av biogass, gjerne i kombinasjon med gjødsel fra landbruket. Det er derfor naturlig å se avfallspolitikken og landbrukspolitikken i sammenheng, se også kapittel 15 om landbrukssektoren. Økt samarbeid mellom den kommunale avfallsseksjonen og jordbruket vil kunne bidra til reduksjon av norske klimagassutslipp. Det er beregnet at inntil 800 000 tonn organisk avfall årlig omkring 2020 kan være egnet for behandling i biogassanlegg. Dette representerer en betydelig fornybar energikilde, og vil kunne erstatte bruk av fossile brensler. Regjeringen vil vurdere tiltak for økt energiutnyttelse av organisk avfall, herunder produksjon av biogass, el, biodrivstoff, og utbygging av tilhørende infrastruktur for industrivarme/fjernvarme til bolig.

15 Landbrukssektoren

15.1 Landbrukssektorens klimagassutslipp

Landbruket (jordbruk og skogbruk) forvalter store deler av Norges areal og står for et mangfold av aktiviteter. Enkelte jordbruksaktiviteter forårsaker direkte utslipp av klimagasser. Samtidig bidrar sektoren positivt til opptak og binding av karbon i den stående biomassen i skogen og andre vekster, i jordsmonnet eller i biobaserte produkter for eksempel gjennom aktive planteproduksjonstiltak, skogskjøtsel og videreforedling og bruk av trevirke. Sektoren har dermed en spesiell rolle i klimasammenheng.

Landbrukets samlede utslipp av CO₂ utgjør en liten del av Norges totale CO₂ utslipp. Enkelte jordbruksaktiviteter er imidlertid opphav til direkte utslipp av klimagassene metan (CH₄) og lystgass (N₂O), henholdsvis 48 prosent og 46 prosent av Norges totale utslipp av disse gassene. Se tabell 15.1. Til sammen utgjorde disse utslippene fra jordbruket i 2005 om lag ni prosent av Norges totale klimagassutslipp. Figur 15.2 viser utviklingen i utslipp fra landbruket i perioden 1990–2005 målt i CO₂-ekvivalenter. Det er behov for å forbedre beregningsmetodikken for klimagassutslipp fra jordbruket da disse er svært usikre (spesielt relatert til lystgass hvor Statistisk sentralbyrå opererer med en usikkerhet på pluss/minus 59 prosent).

Skogbruk og endret arealbruk bidrar positivt i klimasammenheng. Eksempelvis medfører overgang fra en arealbruk med lite lagret karbon til arealer med større lager av karbon, høyere CO₂-opptak fra atmosfæren. Det norske klimagassregnskapet viser at det bindes store mengder karbon i skog i dag, samtidig som det er lagret store mengder karbon i biomasse og jordsmonn. Økningen i skogens biomasse i 2005 gav en binding av karbon som tilsvarer 27 millioner tonn CO₂ eller om lag 50 prosent av de totale menneskeskapte klimagassutslippene i Norge. Dette betyr at landbruket totalt sett har et betydelig positivt bidrag i klimasammenheng. Innenfor skogsektoren er det et potensial til å øke opptaket av karbon ytterligere og derved bidra mer til nasjonale utslippsreduksjoner. Regjeringen vil tilrettelegge for økt skogplanting og aktiv skogkultur for økt skogproduksjon, med basis i eksisterende virkemidler og slik at det prioriteres tiltak som har positiv effekt både for å motvirke klimaendringer og for bevaring av biologisk mangfold og andre miljøverdier.

Landbruket, først og fremst skogbruket, har også en helt sentral rolle som leverandør av råstoff til CO₂-nøytral energi, konstruksjonsvirke og andre treprodukter. Dette bidrar til å substituere fossile brensler med mer miljøvennlige alternativer eller gir varig karbonbinding.

Utfordringene i landbrukssektoren er dels knyttet til utvikling og implementering av tiltak for å redusere utslippene av klimagasser og dels til å forsterke og utnytte de positive klimabidragene som sektoren allerede gir.

Generelt vil man i klimapolitikken prioritere tiltak som har positiv effekt både for å motvirke klimaendringer og for bevaring av biologisk mangfold og andre viktige miljøverdier, jf. St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Jordbruk

Utslipp

Lystgass blir dannet som en del av nitrifikasjonsprosessene i jorden. Hovedkildene til lystgasstapene i jordbruket er spredning av handels- og husdyrgjødsel (nær 50 prosent), dekomponering av restavlinger (19 prosent), kultivering av myrområder (13 prosent), samt biologisk nitrogenfiksering og nedfall av ammoniakk. På grunn av kompliserte prosesser og diffuse utslipp som ikke kan måles, er det fortsatt stor usikkerhet om hvor store totalutslippene er (pluss/minus 59 prosent for lystgass samlet, og enda mer for jordbruk). Dette gjør videre at effekten av eventuelle tiltak også blir svært usikre, og kostnadsvurderinger av tiltak for å redusere lystgasstap blir tilsvarende usikre.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Tabell 15.1 Utslipp til luft fra landbruket – 2005

Klimagasser	Landbrukets utslipp mill. tonn CO2-ekv.	Norges klimagassutslipp mill. tonn CO2-ekv.	Landbrukets andel av Norges klimagassutslipp  %
CO21	0,5	43,1	1
Lystgass (N2O)	2,2	4,8	46
Metan (CH4)	2,2	4,6	48
Totale utslipp	4,9	54,22	9
CO2 opptak skog endret arealbruk	-27,2	-27,2

¹ Andel av CO₂-utslippene er ikke beregnet for 2005, og 2004-tall er brukt.

² Fluorholdige gasser (HFK, PFK og SF₆ primært fra industrielle kilder – til sammen om lag 1,5 millioner tonn) er også inkludert i totale utslipp.

Kilde: Utslippsregnskapet til Statens forurensningstilsyn (raportert under Klimakonvensjonen 13. april 2007) og Statistisk sentralbyrå, samt SSB-rapport Jordbruk og miljø 2006.

Det er hittil ikke innført tiltak eller virkemidler i jordbruket spesifikt rettet mot å redusere lystgasstap, men flere av de virkemidlene som er satt inn for å redusere nitratavrenning kan også ha en positiv virkning i forhold til lystgasstap, selv om de stort sett ikke registreres med den beregningsmetodikken som anvendes i dag. Tapet av lystgass antas å være knyttet til den totale mengden nitrogen som tilføres jorda. Likevel kan det tyde på at andre faktorer som tørke/fuktighetssykler og tine/fryseprosesser er viktige. Videre er pH, mengde organiske materiale osv. faktorer som spiller inn. Den totale mengden nitrogen tilført jordbruksjord har vært forholdsvis stabil rundt 140 000 tonn de siste 15 årene, og utslippene blir i dag beregnet ut fra tilført mengde nitrogen. Dagens beregningsmetodikk for lystgass tar imidlertid ikke høyde for for nitrogen fra overgjødsling, kultiveringsmetoder og jordtype.

De viktigste kildene til menneskeskapte metangasstap er avfalldeponier og husdyrhold. Ved gjæring under fordøyelsesprosessen produserer husdyr metan. Dette er i hovedsak knyttet til drøvtyggerne (ku, sau, geit med flere), det er antall dyr som er avgjørende for utslippene. 85 prosent av jordbrukets metanutslipp stammer fra fordøyelsen (utånding) hos husdyr, og ca. tre fjerdedeler av dette kommer fra storfe. Hvilken type fôr dyra får betyr også noe i forhold til mengden gass som produseres. I tillegg kommer 13 prosent som tap fra husdyrgjødsel ved lagring og spredning.

15.2 Klimahandlingsplan

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

15.2.1 Dagens virkemidler for reduserte utslipp av klimagasser

Det er hittil ikke innført tiltak eller virkemidler i jordbruket der reduksjon av utslippet er hovedformålet, men en rekke innførte virkemidler har en positiv virkning på nivået av klimagasser i atmosfæren. I tillegg har Landbruks- og matdepartementet virkemidler som er direkte rettet mot å stimulere til økt bruk av trevirke til bioenergi og treprodukter.

Jordbruk

Landbruks- og matdepartementet stiller gjennom forskrift krav om at det enkelte jorbruksforetak planlegger gjødslingen av hensyn til vannforurensing. Dette tiltaket sørger for at bonden tar en reell vurdering av gjødslingsbehovet, og dermed en optimalisering i forhold til plantens næringsbehov. Det er likevel ting som tyder på at denne vurderingen ikke i tilstrekkelig grad tar miljøhensyn, og det er videre ingen krav om å dokumentere at planen følges. Norsk fôringspraksis antas å være slik at det meste av næringen blir nyttiggjort i dyret til vekst og produksjon. Ytterligere forbedringer vil kunne redusere behovet for blant annet nitrogen, og dermed være med på å tilføre mindre nitrogen til husdyrgjødsel. Dette vil redusere utslippene av lystgass fra lagring og spredning av husdyrgjødsel.

Forskrift om nydyrking i jordloven stiller krav om at det må søkes om å få nydyrke av hensyn til bevaring av biodiversitet. Oppdyrking av myr fører til omdanning av torv og dermed utslipp av CO₂.

Under forskrift om gjødselvarer med mer av organisk opphav er det regler for spredning og lagring av husdyrgjødsel av hensyn til vannforurensing. Disse er i mindre grad innrettet mot å redusere lystgasstap eller andre tap til luft.

15.2.2 Nye tiltak for reduserte klimagassutslipp i landbrukssektoren

Biogassproduksjon

Regjeringen vil vurdere å stimulere til økt produksjon av biogass. Tilrettelegging for at jordbruket og kommunal sektor finner løsninger for å bruke matavfall og gjødsel i anlegg for biogassproduksjon er da viktig.

Landbruks- og matdepartementet skal, i samarbeid med avfallssektoren, satse på metangassinnsamling til produksjon av biogass som igjen kan produsere elektrisk kraft og varme, eller foredles til bruk som drivstoff i kjøretøyer. Vanlig husdyrgjødsel innholder for lite tilgjengelig karbon for at biogassproduksjon skal være økonomisk forsvarlig i større skala. Dersom man imidlertid blander inn matavfall i gjødsla vil man kunne få til en god biogassproduksjon, samtidig som man tar hånd om et avfallsproblem. Lønnsomheten avhenger av verdien på matavfallet som brukes i prosessen og på strøm/varmepris i markedet. Med de forutsetninger som Statens forurensningstilsyn har lagt inn i tiltaksanalysen har dette tiltaket en kostnad på under 200 kroner per tonn CO₂. Gjennomføring av tiltaket forutsetter nært samarbeid mellom den kommunale avfallsektoren og jordbruket, der jordbruket blir mottaker av matavfall for biogassproduksjon og utnyttelse av gjødslingsverdien. I samarbeid mellom landbruksmyndighetene, Enova og Innovasjon Norge, vil det etableres flere biogassanlegg. Planlegging og bygging av biogassanlegg tar imidlertid tid, og dette er derfor et tiltak som vil ha liten effekt i Kyotoprotokollens første periode.

Regjeringen vil opprette et eget utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket over jordbruksavtalen

Jordbruksavtalen omfatter de aller fleste økonomiske virkemidlene rettet mot jordbrukssektoren. Regjeringen vil opprette et eget utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket over jordbruksavtalen. Gjennom programmet skal de foreslåtte klimatiltakene i jordbruket videreutvikles og kostnadsvurderes og eventuelle nye aktuelle tiltak skal kartlegges. En viktig del av programmet vil være å realisere pilotanlegg for biogassproduksjon fra husdyrgjødsel i samarbeid med avfallssektoren. På denne måten kan jordbruket i framtiden bli en sentral aktør som mottaker av matavfall. Programmet kommer i tillegg til Bioenergiprogrammet som er rettet mot investeringsstøtte til bioenergiprosjekter, og i mindre grad brukes til utviklingstiltak.

En annen viktig del av programmet vil bli lystgasstap fra jordbruksarealer. Det er behov for bedre kunnskap om reelle utslipp og hvordan disse varierer. Videre skal aktuelle tiltak for å redusere lystgasstap utredes og kostnadsvurderes.

Tiltak for å rense ventilasjonsluft fra husdyrrom

Metanutslippet som kommer fra fordøyelsen til husdyrene er vanskelig å redusere. Optimal fôring er nevnt internasjonalt som en potensiell mulighet for reduksjon, men potensialet regnes i stor grad for utnyttet i Norge. Det forskes på mulighetene for å rense ventilasjonsluft fra husdyrrom ved hjelp av et biofilter (for eksempel bark) hvor bakterier spiser opp metanet fra husdyrene. Landbruks- og matdepartementet følger med på utviklingsarbeidet og vil sette inn tiltak her dersom det viser seg å være et samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Regjeringen vil vurdere virkemidler som utløser tiltak for å redusere metanutslipp fra jordbruket.

Lystgass

Regjeringen vil vurdere virkemidler som utløser tiltak for å redusere lystgassutslipp.

Regjeringen vil videreutvikle regionale miljøprogram til også å omfatte aktuelle tiltak for å redusere utslipp til luft (herunder lystgass).

Regjeringen har i jordbruksavtalen gått inn for et eget tilskudd til bruk av miljøvennlige spredeteknikker for husdyrgjødsel. Dette vil ta bedre vare på nitrogenet i husdyrgjødsla, og dermed redusere behovet for å tilføre ekstra nitrogengjødsel fra mineralgjødsel. Tiltaket er tenkt innført som en utprøvingsordning i 2008. Virkemidlet vil bli konkretisert i løpet av høsten 2007.

I jordbruket er de mest målrettede økonomiske miljøvirkemidlene organisert i regionale miljøprogram og i kommunale midler. Hvert fylke har sitt regionale miljøprogram. For å redusere utslippene av lystgass, skal Landbruks- og matdepartementet videreføre de økonomiske ordninger innenfor regionale miljøprogram, slik at disse også omfatter virkemidler for å redusere utslipp til luft.

16 Industrisektoren

16.1 Klimagassutslipp fra landbasert industri

I 2005 utgjorde utslipp fra landbasert industri 15,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller ca. 28 prosent av de totale klimagassutslippene. Siden 1990 har landbasert industri redusert sine totale klimagassutslipp med tre millioner tonn, eller ca. 16 prosent. Det er spesielt innenfor aluminium, magnesium og oljeraffinerier de største reduksjonene har vært, mens petrokjemi og sement har økt noe. Figur 16.2 viser utviklingen i utslipp fra industrien i perioden 1990–2005 målt i CO₂-ekvivalenter. Utslipp fra industrien består i dag av karbondioksid (CO₂) fra prosesser, lystgass (N₂O) fra mineralgjødselproduksjon, perfluorkarboner (PFK) fra aluminiumproduksjon og svovelheksafluorid (SF₆) fra omsmelting av magnesium, jf. tabell 16.1.

Framskrivingene for 2010 viser at utslippene fra landbasert industri i liten grad endrer seg fram mot forpliktelsesperioden. Uten ytterligere tiltak vil de totale utslippene fra industrien være ca. 15,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, hvorav ca. to tredjedeler kommer fra prosesser og en tredjedel fra stasjonær forbrenning. Tiltakene i denne sektoren er beregnet ut fra denne framskrivingen.

16.2 Klimahandlingsplan

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

16.2.1 Dagens virkemidler

Norge tar i bruk et bredt sett av klimapolitiske virkemidler overfor norsk fastlandsindustri. Disse inkluderer tradisjonelle virkemidler som avgifter, krav og forbud, og nyere virkemidler som omsettelige klimakvoter, frivillige avtaler og forståelser. Forståelsen mellom industrien og myndighetene dekker det aller meste av utslippene fra sektoren som ikke er avgiftsbelagt og innebærer en selvregulering av utslippene. CO₂-avgiften omfatter ikke bruk av kull og koks eller bruk av gass. I praksis innebærer dette at prosessutslipp ikke er ilagt avgift. Det er også fritak for HFK/PFK-avgift for store deler av industrien.

Kvoteplikten i den første perioden (2005–2007) har omfattet bedrifter som står for om lag 11 prosent av de nasjonale utslippene, og gjelder bare de deler av norsk fastlandsindustri som ikke betaler CO₂-avgift, men som er omfattet av EUs direktiv for kvotehandel. Kvoteplikten skal utvides fra og med 2008 i og med innlemmelsen av EUs kvotedirektiv i EØS-avtalen og vil i hovedsak omfatte petroleumsindustrien, treforedling og landbaserte energianlegg over 20 MW.

Miljøverndepartementet har inngått to avtaler og en forståelse med industrien om utslipp av klimagasser. Den første avtalen ble inngått 9. juni 1997 mellom Miljøverndepartementet og aluminiumindustrien. Klimagassutslippene fra aluminiumindustrien utgjorde i 2003 ca. 5 prosent av de totale norske utslippene. Ifølge avtalen skulle industrien redusere sine klimagassutslipp per produserte tonn aluminium med henholdsvis 50 og 55 prosent i 2000 og 2005 i forhold til 1990-nivå. For 2000 viser de framlagte utslippstallene at klimagassutslippet per tonn aluminium var 53 prosent lavere enn i 1990. Ved aluminiumverkene i Mosjøen og Sunndal er det blitt gjennomført oppgraderinger som blant annet innebærer overgang fra Söderberg- til prebaketeknologi. Dette er en produksjon med lavere utslipp per produserte tonn aluminium. Aluminiumsavtalen gikk ut i 2005, og ble overoppfylt av industrien.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Den andre avtalen om utslipp av klimagasser ble inngått i 2002 mellom Miljøverndepartementet og importører, produsenter og brukere av elektroniske produkter om reduserte utslipp av svovelheksafluorid (SF₆), som er en klimagass med et svært stort oppvarmingspotensial og lang levetid. Utenom prosessindustrien (magnesiumproduksjon) brukes gassen hovedsakelig som isolasjonsmateriale og lysbuemedium i høyspenningsanlegg. Utslippene av SF₆ utgjør ca. en prosent av de totale klimagassutslippene i Norge. I henhold til avtalen skulle elektrobransjen redusere utslippene med 13 prosent innen 2005 og 30 prosent innen 2010 i forhold til utslippene i 2000. Forpliktelsen i 2005 er nådd gjennom gjenvinning og etablering av rutiner som minimaliserer utslippene, samt avvikling av en magnesiumfabrikk med høye SF₆-utslipp.

Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL), nå Norsk Industri, inngikk i 2004 en forståelse om reduksjoner i klimagassutslippene fra bedrifter i prosessindustrien. Totalt omfatter forståelsen omtrent 30 prosent av totale norske klimagassutslipp. Blant bedriftene som er organisert i Norsk Industri er enkelte underlagt kvoteplikt, mens andre ikke er omfattet av andre klimavirkemidler. Forståelsen omfatter den delen av prosessindustrien som ikke er omfattet av CO₂-avgift, både utslipp som er omfattet av kvotesystemet og utslipp som ikke er det, med unntak av gassraffinerier og ilandføringsterminaler. Forståelsen innebærer at prosessindustrien har tatt på seg en forpliktelse til å sikre at totale årlige utslipp av klimagasser fra denne industrien (med unntak av gassraffinerier og ilandføringsterminaler) ikke overstiger 13,5 millioner tonn innen utløpet av 2007, hvilket betyr at utslippene skal holde seg på samme nivå som i 2005. Virksomheter som omfattes av forståelsen, men ikke inngår i kvotesystemet, er blant annet produksjon av aluminium, stål og gjødsel. Forståelsen har blant annet resultert i et utslippsreduserende tiltak på Yara. Forståelsen med prosessindustrien går ut i løpet av 2007.

16.2.2 Muligheter for ytterligere utslippsreduksjoner

Tiltak

Norsk landbasert industri har gjennomført de aller fleste av de klimatiltakene som ble identifisert av Statens forurensningstilsyn i 2005 og som hadde en tiltakskostnad under 200 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter. Det er imidlertid et visst uutnyttet reduksjonspotensial i nye kostnadseffektive tiltak, spesielt energitiltak.

Regjeringen vil arbeide videre med å vurdere virkemidler for den delen av industrien som ikke er underlagt kvoteplikt eller avgifter, herunder vurdere kvoteplikt for hele eller deler av industrien, og/eller frivillige avtaler. Arbeidet skal skje i dialog med industrien.

Stasjonær forbrenning

Reduksjon av utslipp fra stasjonær forbrenning kan hovedsakelig skje gjennom effektivisering av eksisterende prosesser for å redusere behov for energi gjennom overgang fra bruk av fossile energibærere til biologisk brensel i forbrenningsprosesser og ved endrete produksjonsmønstre.

Enova anslår potensialet for redusert energibruk i industrien til 10–20 prosent ved energieffektiviseringstiltak. Dette dekker både tiltak som utløses ved økt fokus på energistyring, for eksempel ved innføring av energiledelse og investeringstiltak.

Krav i utslippstillatelse etter forurensningsloven om etablering av energiledelse i bedriftene, og Enovas økonomiske støtte til energisparing i industrien forventes å gi reduksjon både i sparte kWh og i utslipp av CO₂. Imidlertid vil mye av sparetiltakene redusere bruk av elektrisk energi. Siden det er vanskelig å få et godt estimat knyttet til sparte klimagassutslipp fra dette tiltaket, er det her brukt et konservativt estimat på 0,5–1 prosent for de ulike bransjene i den kommende periode. Dette reduksjonspotensialet kommer i tillegg til et generelt enøkpotensial på 1,25 prosent per år som ligger inne i framskrivingene. Totalt anslås reduksjonspotensialet fra energistyring og enøktiltak til ca. 30 000 tonn til svært lave, eller negative kostnader, samt overgang fra fossile brensler til biobrensel i industrien til ca. 160 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Kostnadsanslagene varierer fra 0 til 200 kr/tonn.

Spesielt sementindustri og treforedling bruker fast biobrensel i fyringsanlegg eller ovner i dag. Norcem har utredet et tiltak knyttet til økt bruk av FAB (foredlet avfallsbrensel, dvs. opparbeidet husholdnings- og industriavfall). En viktig forutsetning for utslippsreduksjon knyttet til overgang til biobrensel, er at all økning i kapasitet kommer fra biobrensel. Innen 2010 antas det en relativt beskjeden økning i bruk av fast biobrensel i industrien grunnet lang prosjekterings- og installeringstid. Imidlertid er mange anlegg under planlegging og som vil gi vesentlige reduksjoner innen 2020. Totalt reduksjonspotensial anslås til ca. 90 000 tonn til kostnader rundt 100 kr/tonn.

For store deler av industrien som bruker olje eller gass (naturgass, LPG med mer) kan en overgang til flytende biobrensel være et hurtigere og mer kostnadseffektivt tiltak. Dette er tiltak som ikke krever store investeringer på fyringsanlegget. Tilgjengeligheten på flytende biobrensel er den største hindringen her, men dette antas å bli bedre om få år. Overgang fra fossile brensler til biobrensel i industrien har et reduksjonspotensial på ca. 130 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Kostnadsanslagene varierer fra 50 til 200 kr/tonn.

Overgang fra olje til gass antas ikke å være et effektivt klimatiltak, selv om det vil gi noe effekt på klimagassutslippet. Årsaken er at store deler av industrien (petrokjemi, metallindustri, raffinerier) allerede har tatt i bruk gass (og dermed er effekten for en stor del tatt ut), samt at gass kun bidrar med en reduksjon på 20–30 prosent i forhold til fyring med olje.

Aluminium

Gjenværende Søderberganlegg hadde i 2006 et utslipp mellom 0,21 til 2,75 tonn CO₂-ekvivalenter/tonn produsert aluminium, med et gjennomsnitt på 1,44 tonn CO₂-ekvivalenter/tonn produsert aluminium. Utslippsreduserende tiltak ved de siste Søderberganleggene vil kunne gi ytterligere inntil 300 000 tonn reduserte utslipp. Kostnadene vil avhenge av hvilken type produksjon som kommer i stedet. Prebakeanleggene slapp i 2006 ut mellom 0,05 og 0,64 tonn CO₂-ekvivalenter/tonn produsert aluminium, med et snitt på 0,32 tonn CO₂-ekvivalenter/tonn produsert aluminium. Et tiltak er derfor en ytterligere forbedring av driften av eksisterende prebakeanlegg. Hvis det gjennomføres forbedringer, kan det oppnås en utslippsreduksjon på rundt 225 000 tonn CO₂-ekvivalenter til kostnader rundt 200 kroner per tonn. Det forutsettes at eventuelle nye prebakeanlegg eller økning i produksjonskapasitet på eksisterende prebakeanlegg vil driftes etter beste standard.

Ferrolegeringer og jernverk

Erstatning av kull og koks med trekull i ferrolegeringsindustrien er et tiltak som er utredet og vurdert av bransjen i lang tid. Reduksjonspotensialet ved en økning i andel trekull fra ca. 20 prosent til 40 prosent, er på ca. 400 000 tonn. Kostnadene ved tiltaket er imidlertid høye, anslått av Statens forurensningstilsyn til å ligge rundt 400 kroner per tonn. Bruk av trekull i jernverk og manganindustri vil kunne gi et ytterligere bidrag til reduserte klimagassutslipp, men på grunn av høyere tiltakskostnader er de ikke tatt med som relevante tiltak på kort sikt.

Kunstgjødsel

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m. foreslått å inkludere gjødselsindustrien i Norges kvotesystem, noe det berørte selskapet Yara stiller seg positiv til dersom tildelingen blir som i andre land som inkluderer slike virksomheter. Dette gjelder anlegg i henholdsvis Porsgrunn og Glomfjord, som slipper ut snaue 2 millioner tonn N₂O fra salpetersyrefabrikker og drøye 0,6 millioner tonn CO₂ fra ammoniakkproduksjon. En del av utslippene av CO₂ er fra energiprosesser som uansett vil ha kvoteplikt. Yara har selv antydet at lystgassutslippene vil kunne reduseres med 70–90 prosent i forhold til 2005-nivå til en pris på 1–5 euro (8–40 kroner)/tonn. 70 prosent reduksjon av lystgassutslipp fra produksjon av salpetersyre i Norge tilsvarer om lag 1,4 millioner tonn.

Fangst av CO₂ i fastlandsindustrien

Utslippene fra prosessindustrien kommer for det meste fra store punktkilder. Det eksisterer derfor et betydelig potensial for rensing av CO₂-utslipp fra denne industrien, men det er stor usikkerhet i kostnadsanslag. Konsentrasjonen av CO₂ er som regel høyere enn fra gasskraftverk. Selve fangstprosessen kan derfor bli mer effektiv når den anvendes på store industrikilder enn den vil være ved anvendelse på gasskraftverk. Fangst og deponering av CO₂ fra industrien antas å være et aktuelt tiltak på lengre sikt.

Regjeringen vil vurdere tekniske muligheter og kostnader ved fangst og deponering av CO₂ fra prosessutslipp.

Virkemidler

Soria Moria-erklæringen slår fast at miljøpolitikken i Norge skal bygge på prinsippene om at forurenseren skal betale, og at miljøutfordringene krever endringer både i produksjons- og forbruksmønstre. Derfor er det viktig at virkemidlene utformes slik at de gir incentiver til næringsutvikling av mindre utslippsintensiv næringsstruktur. Det er viktig at det ikke legges til rette for nyinvesteringer i industri som ikke kan bære de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til klimagassutslipp, fordi det må være en sammenheng mellom det klimamålet regjeringen har satt på lang sikt og innføringen av nye, kostnads- og styringseffektive virkemidler i Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode.

Kvoteplikt

I henhold til EUs kvotedirektiv kan produksjon av blant annet aluminium, ferrolegeringer, karbider, gjødsel, kjemisk og annen metallurgisk industri inkluderes i kvotesystemet. I Norge vurderte Kvoteutvalget (NOU 2000: 1 «Et kvotesystem for klimagasser») denne type virksomhet med store punktutslipp som teknisk godt egnet for inkludering i et kvotesystem. Usikkerhet i anslag på utslipp av andre gasser ble ikke i seg selv vurdert som diskvalifiserende for kvoteplikt. Disse gassene er uansett inkludert i utslippsforpliktelsen under protokollen, og usikkerheten må og kan håndteres der.

Kvotesystemet er et styrings- og kostnadseffektivt virkemiddel som vil gi industrien stor fleksibilitet. Samtidig vil det lette omstillingen til industrien i perioden 2008–2012 fordi regjeringen legger opp til å tildele en del av kvotene vederlagsfritt.

Krav etter forurensningsloven

Et alternativ til å inkludere en større andel av utslippene fra fastlandsindustrien i kvotesystemet, er å stille krav gjennom forurensingsloven. En konsesjonsbehandling vil da kreve at myndighetene utarbeider bedre informasjon om tiltak og kostnader for industrien.

Frivillige avtaler

De frivillige avtalene og forståelsen som sektoren har vært og er underlagt, har medført utslippsreduksjon. Under avtalene har prosessindustrien overoppfylt sine forpliktelser. Norsk Industri har meldt sin interesse for å forhandle om en avtale med myndighetene. Så lenge det totale avtalte reduksjonsmålet settes riktig, kan frivillige avtaler være kostnadseffektive ved at industrien selv velger ut de rimeligste og mest effektive tiltakene.

Avgifter

Grunnlaget for CO₂-avgiften kan utvides til å omfatte bruk av kull/koks og gass. Det vil innebære at også aluminiumsindustrien, ferrolegeringindustrien og annen metallindustri blir ilagt avgift. En utvidelse av PFK-avgiften vil kunne utløse effektiviseringstiltak av prebakecellene i aluminiumindustrien. Det er ikke aktuelt å utvide CO₂-avgiften til virksomhet som er en del av kvotesystemet.

Den kraftintensive industrien har vesentlig lavere nettariffer for strøm enn andre forbrukere. Dette skyldes særlig at bedriftene tar ut kraft på et høyt spenningsnivå og med lang brukstid, samt at de ofte ligger nær kraftproduksjonen. I tillegg er industrien i stor grad fritatt elavgiften på om lag 10 øre/kWh. Kraft utgjør omtrent en fjerdedel av totalkostnadene til industrien. En utvidelse av elavgiften vil kunne redusere produksjonen i den kraftkrevende delen av prosessindustrien, men vil samtidig kunne stimulere til overgang til petroleumsprodukter i energiproduksjonen. Utvidelse av elavgiften er derfor et lite styringseffektivt virkemiddel i forhold til utslipp av klimagasser.

Satsing på miljøteknologi

Soria Moria-erklæringen, Forskningsmeldingen og stortingsmeldingen om regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand har etablert en ambisjon om at Norge skal bli en foregangsnasjon på miljøteknologi. Dette vil kreve en langsiktig, målrettet og velkoordinert satsing. Miljøteknologi vil derfor være et av de sentrale temaene som skal behandles i regjeringens innovasjonsmelding som skal legges fram i løpet av 2008. Det nye investeringsfondet skal prioritere de fem satsingsområdene miljø, energi, reiseliv, marin og maritim sektor i tråd med Soria Moria-erklæringen, og ha et spesielt fokus på miljøtiltak innen alle disse områdene.

17 Kommunalt klimaarbeid

17.1 Kommunenes muligheter til å påvirke utslipp av klimagasser

Bevisstheten om lokal klimasårbarhet har økt forståelsen av at det er nødvendig å iverksette utslippsreduserende tiltak lokalt. Kommunene har ulike roller og besitter virkemidler i sektorer som er ansvarlige for store klimagassutslipp i Norge. Kommunene er både politiske aktører, tjenesteytere, myndighetsutøvere, eiendomsbesittere og har ansvar for planlegging og tilrettelegging for gode levesteder for befolkningen. Kommunene kan derfor bidra betydelig til å redusere Norges utslipp av klimagasser, både i egen drift og gjennom å stimulere andre aktører til å redusere sine utslipp. Særlig kan kommunene påvirke utslipp fra transport, avfallsfyllinger, stasjonær energibruk og landbruk.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor stor andel av norske klimagassutslipp som er knyttet til kommunale tiltak og virkemidler, blant annet fordi mange utslippskilder er omfattet både av nasjonale og kommunale virkemidler. Dette gjelder for eksempel transportsektoren som har en CO₂-avgift, men som også kan påvirkes gjennom den kommunale arealplanleggingen. Kildene til klimagassutslipp vil også variere fra kommune til kommune blant annet avhengig av næringsstruktur og befolkningsmønster.

Basert på ulike studier er det mulig å gi noen grove anslag for hvor stor andel av norske klimagassutslipp som er omfattet av kommunale virkemidler. I en rapport fra CICERO fra 2005 anslås det at om lag 20 prosent av de nasjonale utslippene av klimagasser er knyttet til kommunale virkemidler og tiltak. Dette omfatter utslipp fra transport, avfall og stasjonær energibruk, og det er forutsatt at om lag 25 prosent av all transport er lokal transport. Utslipp knyttet til kommunale landbruksvirkemidler kommer i tillegg. Selv om det er knyttet usikkerhet til dette tallmaterialet, indikerer det at norske kommuner har innvirkning på en betydelig andel av norske klimagassutslipp.

En summering av tiltakene som er omfattet av kommunale virkemidler i Statens forurensningstilsyns klimatiltaksanalyse fra 2005 gir et potensial for utslippsreduksjoner på om lag åtte millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Av dette anslås kommunen å ha en stor grad av virkemidlene for rundt fire millioner tonn.

Plan- og bygningsloven er et av de mest langsiktige klimavirkemidlene vi har i Norge i dag. Plan- og bygningsloven gir kommunene ansvar for arealplanlegging og tilrettelegging av transportsystem. En viktig forutsetning for kommunenes planansvar er at de også ivaretar nasjonale og viktige regionale interesser. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven vil først og fremst kunne bidra til å redusere utslipp fra transport gjennom å se lokalisering av boliger, arbeidsplasser og ulike tjenester i sammenheng med tilbudet av kollektivtrafikk, og fra stasjonær energibruk ved å tilrettelegge for bruk av fjernvarme. Plan- og bygningsloven gir også kommunene mulighet til å regulere parkering ved ny utbygging og ved bruksendringer, samt å utvikle gang-, sykkel- og turvegsystemet. Kommunenes arealbruk kan også påvirke karbonmengden som er bundet i skog og jordsmonn ved for eksempel avskoging.

Foto: Miljøverndepartmentet

Vegtrafikkloven gir kommunene mulighet til å ta i bruk vegprising, jf. kapittel 9 om landtransport og luftfart. I tillegg har kommunene og fylkeskommunene ansvaret for den lokale kollektivtransporten og for vedlikehold av gang- og sykkelvegnettet langs det kommunale og fylkeskommunale vegnettet.

Energiloven pålegger alle nettselskaper å utarbeide lokale energiutredninger for alle kommuner i sitt konsesjonsområde. Utredningene skal oppdateres årlig og kan danne utgangspunktet for en klimavennlig energiplanlegging i kommunene.

Kommunene har også mulighet til å opprette incentivordninger for investeringer i tiltak som har relevans for utslipp av klimagasser. Oslo kommunes enøk-etat forvalter for eksempel kommunens enøk-fond, som er et fond som gir finansieringsstøtte til tiltak for redusert eller mer effektiv energibruk. Alle kommuner som er eiere av egne energiverk, kan innføre tilsvarende ordninger.

Kommunene kan sette krav knyttet til klimagassutslipp fra private aktører som leverer varer og tjenester til kommunal drift. Kommunal sektor kjøper årlig inn varer og tjenester for rundt 175 milliarder kroner (2005), og mange av disse innkjøpene kan medvirke til klimagassutslipp. Innføring av miljøledelsessystemer i kommunale virksomheter er et godt tiltak for å arbeide systematisk med å redusere klimagassutslippene fra innkjøp og drift i virksomhetene. Blant annet er Miljøfyrtårnordningen en nasjonal miljøsertifisering for små og mellomstore bedrifter og offentlige virksomheter. Bedrifter og virksomheter går gjennom en miljøanalyse og må oppfylle definerte bransjekrav før de kan sertifiseres som Miljøfyrtårn. Nesten 200 kommuner deltar i nettverk for Miljøfyrtårn, og er derigjennom ansvarlig for sertifisering av Miljøfyrtårnsbedrifter i sin kommune. I mars 2007 var 1048 virkesomheter (private og kommunale) Miljøfyrtårnsertifisert. 146 kommuner har miljøfyrtårnsertifiserte virksomheter.

Noen få kommuner er ISO 14001-sertifiserte. Oslo kommune besluttet i 2003 at det skulle innføres et miljøledelsessystem i alle kommunale virksomheter innen utgangen av 2006. Etater og virksomheter med stor miljøbelastning skal sertifiseres etter ISO 14001 eller EMAS, andre skal benytte Miljøfyrtårnsertifsering. Per 1. april 2007 er 161 virksomheter Miljøfyrtårnsertifisert og 9 etater er sertifisert etter ISO-14001.

Boks 17.1 Strategier for klima- og energivennlige løsninger i Stavanger kommune

Stavanger kommune har vedtatt en Klima- og energiplan og en Kommuneplan med formål å redusere energibruken og utvikle nye energiløsninger for bruk av lavverdig energi til oppvarming og varmtvann. Reduserte utslipp av klimagasser, avfall og energibruk samt å fremme bruk av miljøvennlige materialer er nedfelt som miljømål i miljøplanen vedtatt i 1997. Miljømålene er senere forsterket og konkretisert i Klima- og energiplanen 2002.

I Kommuneplanen er det laget retningslinjer for nybygg og rehabilitering som blant annet sier at nye reguleringsplaner skal forholde seg til kommunens miljømål.

Nye boliger, kontor- og næringsbygg i feltutbygginger og transformasjonsområder skal tilrettelegges for vannbåren varme når dette er konkurransedyktig. Videre skal det prioriteres «lavverdig» energi til oppvarming og produksjon av varmtvann.

Når kommunen bygger ut nye områder til bolig og næringsformål, løser kommunene inn arealene, regulerer området og stiller krav til energiløsninger gjennom vedtekter til reguleringsplan. Kommunen tildeler områdene til ulike utbyggere, borettslag, selvbyggerlag og private firma etter konkurranse. I de privatrettslige avtalene som inngås mellom kommunen og utbygger, blir utbygger forpliktet til å følge opp bestemmelsene i reguleringsplanen. Kommunen inngår avtale om energisentraler eller andre løsninger med energiselskap. Den første store feltutbygging med en slik løsning var Krosshaug og Loen med 220 boliger, hvor tilført energi ble redusert med ca. 50 prosent og oppvarming og varmtvann ble basert på varmesentral med sjøvarme.

Mellom 40 og 50 kommuner har laget lokale klimatiltaksplaner. Gjennomførte tiltak gjennom arbeidet med lokale klimaplaner har hovedsakelig vært i energisektoren, men de store byene har også tiltak innen transport. Arbeidet har gitt de deltakende kommunene innsikt i klimaspørsmålet generelt og hva dette betyr for den enkelte kommune spesielt. Statlige myndigheter har også lagt til rette for kommunalt klimaarbeid gjennom verktøy som gir kommunene mulighet til å utarbeide klimaregnskap og klimahandlingsplaner.

I 2000 utarbeidet Statens forurensningstilsyn en nettbasert klimaveileder og en klimakalkulator. Både klimaveilederen og klimakalkulatoren er nylig oppdatert og ligger på nettet. Her kan kommunene hente inn beregnede historiske klimagassutslipp og lage framskrivinger basert på ulike utviklingsbaner og tiltak for sin kommune. Klimaveilederen og klimakalkulatoren er derfor et godt utgangspunkt for kommunalt klimaarbeid. De gir kommunene mulighet til å identifisere drivkrefter for klimagassutslipp og dermed også aktuelle tiltak for reduksjoner. Det planlegges ytterligere oppgradering av klimaveilederen i løpet av 2007.

Også statlige ordninger knyttet til enkeltsektorer er med på å styrke kommunens mulighet for å gjennomføre tiltak med en positiv klimaeffekt. Enovas program, Kommunal energi- og miljøplanlegging, gir tilskudd til utarbeidelse av lokale energi- og miljøplaner, til utredning av mulige prosjekter for anlegg for nærvarme, fjernvarme og varmeproduksjon og til utredning av mulige prosjekter for energieffektivisering og konvertering i kommunale bygg og anlegg. Slike planer og utredninger blir støttet med opptil 50 prosent av prosjektkostnadene begrenset oppad til 100 000 kroner. Kommunene har deretter mulighet til å søke om støtte fra Enova til realisering av konkrete prosjekter som de ønsker å gjennomføre. Kommunal- og regionaldepartementet bevilger 10 millioner kroner til Enova, for å utvikle klima- og energikurs som skal tilbys landets kommuner. På kursene vil kommunene få tips om enkle grep som reduserer utslipp og kostnader, hvordan de skal lage egne energi- og klimaplaner, hvordan legge om til bioenergi eller andre fornybare energikilder, samt hvordan kommunen kan involvere innbyggere og organisasjoner i arbeidet. Kursene vil avholdes høsten 2007.

Innen samferdselssektoren har det fra 2004 eksistert en belønningsordning for kollektivtransporten i større byer som er finansiert over Samferdselsdepartementets budsjett. Formålet er å stimulere til bedre framkommelighet, miljø og helse i storbyområdene ved å dempe veksten i transportbehovet og øke antall kollektivreiser. I statsbudsjettet for 2007 er det bevilget 107,2 millioner kroner til ordningen som omfatter Oslo, Bergen Trondheim, Kristiansand, Stavanger og Tromsø. Se for øvrig kapittel 9.

17.2 Nye tiltak for kommunalt klimaarbeid

Regjeringens forslag til tiltak og mål i sektoren er beskrevet i kapittel 8.

Regjeringen vil sikre at kommunale virkemidler i større grad bidrar til å redusere utslippene av klimagasser i Norge. Samtidig skal det kommunale virkemiddelapparatet styrkes slik at kommunene kan stille krav til andre aktører om bestemte energi- og transportløsninger.

Regjeringen vil utvikle plan- og bygningsloven som redskap for kommunalt klimaarbeid

Kommunene bør i sin arealplanlegging legge opp til å redusere utslipp av klimagasser. Regjeringen har i arbeidet med ny plan- og bygningslov lagt vekt på at loven skal bli et mer effektivt redskap i klimaarbeidet i fylker og kommuner. Dette gjelder både på overordnet nivå gjennom vedtak om utbyggingsmønster, transportsystem og annen infrastruktur, og for deler av kommuner hvor det blant annet er aktuelt å gi bestemmelser om å tilrettelegge for at ny bebyggelse forsynes med vannbåren oppvarming. Regjeringen vil tydeliggjøre plan- og bygningsloven som hjemmel til å utarbeide kommunedelplaner for klimarelaterte temaer, som for eksempel lokale energiplaner og klimahandlingsprogram. Her kan inngå kartlegging av lokale energiressurser som jordvarme, biodrivstoff, vindkraft mv. og avklaring av løsninger for utnyttelse av slike ressurser. I forslag til ny plandel i plan- og bygningsloven tar en sikte på å styrke hjemlene til slik planlegging blant annet ved at kommunene kan kreve nærmere angitte løsninger for energiforsyning og transport i et område som planlegges for utbygging.

Med hjemmel i dagens plan- og bygningslov er det gitt rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging som skal ligge til grunn for kommunal og fylkeskommunal planlegging. Et viktig mål er å begrense transportomfanget og stimulere til miljøvennlige transportformer for å redusere klimagassutslippene. Forbedring og fortetting innenfor byggesonen, lokalisering av virksomheter nær kollektivtransporten og begrensning av parkeringstilbudet er viktige virkemidler kommunene kan bruke. Regjeringen vil styrke oppfølgingen av slike planer gjennom mer forpliktende avtaler med lokale og regionale myndigheter om tiltak som kan redusere bruken av personbil i byområdene. En tilsvarende hjemmel vil bli videreført i forslaget til ny plandel i plan- og bygningsloven.

Regjeringen vil vurdere rikspolitiske retningslinjer eller bestemmelser for kommunalt klimaarbeid

Regjeringen vil på bakgrunn av den nye plan- og bygningsloven også vurdere rikspolitiske retningslinjer eller bestemmelser for kommunalt klimaarbeid som skal ligge til grunn for kommunal og regional planlegging. Skal kommunene ha en viktig rolle i nasjonal klimapolitikk, må det stilles krav om å inkludere arbeidet med klimagassreduksjoner i kommunenes faste oppgaver, og som en del av det ordinære planarbeid og styringssystemer.

Det kan være aktuelt å vurdere bestemmelser om at kommunene skal gjennomføre tiltak og handlingsstrategier for å redusere utslipp. Rammene for dette kan fastsettes i regionale miljø- og klimastrategier.

Livskraftige kommuner

For å styrke det kommunale miljøarbeidet har regjeringen og KS etablert programmet «Livskraftige kommuner – kommunenettverk for miljø- og samfunnsutvikling.» Det femårige programmet er et tilbud til kommuner om å samarbeide i læringsnettverk med andre kommuner med sikte på å gjennomføre offensive tiltak for miljø og samfunnsutvikling i kommunene. Klima og energi er ett av temaene kommunene kan arbeide med i dette programmet.

Arbeidet skal knyttes opp mot planer og programmer som er i gang og forsterke disse i miljøvennlig og bærekraftig retning. Ved å integrere arbeidet i kommunenes ordinære plan- og styringssystemer, skal innsatsen gi varige resultater utover programperioden. Gjennom praktisk erfaring skal en gjennom nettverkene også fange opp behov for utvikling av statlige virkemidler og rammebetingelser. Resultater og erfaringer skal bringes inn i konsultasjonsordningen som er opprettet mellom staten og kommunesektoren.

Det er stor interesse for å delta i programmet. Flere kommuner, blant annet Oslo og i Akershus, Buskerud og Lindesnes-regionen har meldt interesse for å arbeide med klimarelaterte problemstillinger. Det er viktig å sørge for at alle norske kommuner besitter nødvendig klimakompetanse, og på grunnlag av arbeidet i Livskraftige kommuner vurdere behovet for nye virkemidler som kan styrke det kommunale klimaarbeidet.

Møteplass mellom kommuner og stat for lokalt klimaarbeid

Miljøverndepartementet vil, basert på arbeidet i Livskraftige kommuner, vurdere behovet for å opprette en møteplass mellom kommuner og stat for lokalt klimaarbeid. En slik møteplass kan for eksempel fange opp behovet for utvikling og samordning av statlige rammebetingelser med betydning for kommunal klimapolitikk.

Tilrettelegging av utslippsstatistikk som et egnet verktøy for kommunalt klimaarbeid

Miljøverndepartementet tar sikte på å utrede hvordan informasjon om utslipp fordelt på kilde og sektor skal samles inn og benyttes som styringsinformasjon.

Regjeringen vil gjennom prosjektet Grønne energikommuner bidra til en klimavennlig energiutvikling i kommunene

Grønne energikommuner ble lansert i februar 2007 som et samarbeidsprosjekt mellom Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Olje- og energidepartementet og KS. Grønne kommuner er knyttet til samarbeidsavtalen «Livskraftige kommuner» mellom KS og Miljøverndepartementet. Bakgrunnen for prosjektet er at norske kommuner eier 25 prosent av alle næringsbygg i Norge og står for en tredjedel av energibruken i norske næringsbygg. Kommunene kan bidra til å redusere landets totale klimagassutslipp, og samtidig vil en kommunal innsats i forhold til energisparing i egne bygg gi økonomiske gevinster for kommunene.

Målet med Grønne energikommuner er å få norske kommuner til å satse på energieffektivisering, fornybar energi som bioenergi og å få ned klimagassutslippene. Kommunene som er valgt ut til prosjektet skal gjennom faglig, administrativ og økonomisk støtte gjennom egne nettverk løfte energiplanleggingen til strategisk nivå i kommunene. Erfaringene fra nettverkene skal være inspirasjon og kilde til læring for kommuner over hele landet.

Regjeringen vil stimulere til klimavennlige anskaffelser i kommunal sektor, blant annet gjennom kompetansetiltak og samarbeid med KS

I tillegg til energibruk i bygg vil også andre anskaffelser i kommunale virksomheter medføre klimagassutslipp. I regjeringens handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser er klima og energi et prioritert område. I tillegg til bygg- og eiendomsforvaltning er blant annet produktområdene transport og bil, mat, IKT-utstyr og nettmøter særlig vektlagte områder, jf. kapittel 18 hvor handlingsplanen er nærmere omtalt. Regjeringen vil blant annet samarbeide med KS om oppfølging og implementering av intensjonene i handlingsplanen i kommunene. Regjeringen vil også sikre at miljøansvar i kommunale innkjøp også blir sentralt i programmet om Livskraftige kommuner. Regjeringen vil videre bidra til kompetanse, veiledning og verktøy som gjør det enklere for kommunene å innarbeide blant annet klimakrav i konkurransegrunnlaget ved innkjøp av varer og tjenester. GRIP senter etablerte i 2005 et femårig nasjonalt kompetanseprogram for miljøbeviste offentlige innkjøp som støttes av Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet har også opprettet et bredt sammensatt rådgivende Panel for miljøbevisste innkjøp, hvor blant annet enkelte kommuner er representert. Panelet gir blant annet råd om behov for kompetansetiltak.

Regjeringen vil utvikle et program for Framtidens byer

Byene er med sin tetthet, sitt store og økende folketall og betydelige økonomisk aktivitet viktige arenaer for å redusere klimautslippene og skape miljøvennlig og helsefremmende samfunn. Dette gjelder både arealbruk og transportløsninger, byform og energi til oppvarming samt behandling av avfall. Flere av tiltakene for å redusere energibruk og klimautslipp vil også bidra til bedre miljø og helse i byene og gi tidsbesparelser og andre fordeler for næringslivet.

En effektiv areal- og transportpolitikk kan alene redusere utslippene fra transport med 12–13 prosent. Dette innebærer at byene må bygges tett og konsentrert rundt en høyverdig kollektivtransport og med en betydelig satsing på sykkel og gange. Samtidig må det innføres begrensninger på bilbruk i byene, for eksempel parkeringsstyring, trafikksanering og vegprising. Redusert biltrafikk gir bedre lokalmiljø og helse, reduserte ulykkeskostnader og triveligere og mer attraktive byer.

Tettere bebyggelse gir større mulighet for lønnsom utbygging av fjernvarmesystemer. Slike systemer er mer fleksible når det gjelder å benytte spillvarme fra industri og kommunale avløpssystem, sjøvarme, geovarme, bioenergi og avfall. Det er beregnet at de samlede klimautslippene fra byene kan reduseres med opptil ti prosent ved overgang fra tradisjonell oppvarming til fjernvarme basert på alternativ energi. I tillegg har tett bebyggelse som blokker, bygårder og rekkehus lavere energibehov enn eneboliger og spredt villabebyggelse. Tiltakene som er nødvendig for å oppnå utslippsreduksjonene, er i all hovedsak samfunnsøkonomisk lønnsomme.

De store investeringene som hvert år foretas i bygg og infrastruktur, er i liten grad styrt av målene om en bærekraftig utvikling. En årsak kan være at beslutningstakere i offentlig og privat sektor har mangelfull kunnskap om hva som er miljøriktige løsninger eller unnlater å anvende kunnskapen dersom miljøeffektive løsninger ikke oppfattes som lønnsomme eller gir markedsfordeler. En annen årsak er manglende konsistens i den statlige og kommunale sektorpolitikken.

Kommunene står sentralt, men er avhengig av å samhandle med regionale og statlige myndigheter og næringslivet for å redusere klimagassutslippene. Det er imidlertid utfordrende å få til samordning og forpliktende samarbeid mellom partene.

Regjeringen vil derfor invitere byene til et samarbeid for å utvikle klima- og miljøvennlige byer. De største byene inviteres til samarbeidet for å avklare tiltak som kan gjennomføres, effekten på klimagassutslipp og kostnadene for ulike parter og hva partene kan bidra med. Miljøverndepartementet koordinerer arbeidet. Både statlige og lokale myndigheter og næringslivet må delta i et slikt utviklingsarbeid. Et sakkyndig utvalg skal vurdere resultatene og evaluere effektene av ulike tiltak. Erfaringene fra utviklingsarbeidet vil formidles med sikte på implementering i andre byer og i nasjonal politikk og virkemiddelbruk.

18 Klimatiltak i driften av statlig sektor

18.1 Utslipp fra driften av statlig sektor

Staten bidrar til klimagassutslipp gjennom egen drift og anskaffelser, som forbruker, som produsent, som byggherre og eiendomsforvalter. Staten påvirker for eksempel valg av transport- og energiløsninger og ved å bidra til organisk restavfall. Staten kjøper årlig inn varer og tjenester for rundt 100 milliarder kroner (2005). Regjeringen er opptatt av at statlig sektor går foran i klimaarbeidet.

18.2 Klimahandlingsplan

Regjeringen vil:

• minimere klimagassutslippene fra driften av statlig sektor, gjennom blant annet:

  • å gi konkrete krav knyttet til klima og energi for anskaffelser innen bygg og eiendom, transport og bil, IKT-utstyr, med mer

  • å videreføre og forsterke arbeidet med miljøledelsessystemer i statlige virksomheter

  • å fremme bedre statistikk og indikatorer blant annet til forbruk av energi til oppvarming i staten

  • fremme tiltak knyttet til eGovernment, i bygg og overfor statsansatte

18.2.1 Eksisterende tiltak og virkemidler

I 2001 ble det satt som mål at alle statlige virksomheter innen 2005 skulle ha innført et enkelt system for miljøledelse (Grønn stat) hvor tiltak knyttet til innkjøp, energibruk, transport og avfall var prioriterte området. Resultatene fra prosjekt Grønn stat ble evaluert i sin helhet i 2006, og konklusjonene fra evalueringen er presentert i St.prp. nr. 1 (2006–2007) og i St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.

18.3 Nye virkemidler og tiltak

Regjeringen har nylig lagt fram en handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser, hvor det blant annet er satt særlig fokus på tiltak rettet mot klima og energi. Hovedlinjene i handlingsplanen er presentert i St.meld. nr. 26 (2006–2007). Regjeringen ser det som viktig at statlige virksomheter tar et særlig ansvar for å gå foran. Regjeringen legger blant annet vekt på at staten, ved å være krevende kunde som stiller høye krav til energieffektivitet og lave klimagassutslipp, vil bidra til å fremme innovasjon av klimavennlig teknologi i næringslivet. Et tiltak er å stimulere til forsknings- og utviklingssamarbeid mellom norske leverandører og statlige kundepartnere. I 2007 bevilges det over statsbudsjettet 245 millioner kroner til forsknings- og utviklingskontrakter. Midlene disponeres av Innovasjon Norge. Utvikling av gassfergeteknologi er et eksempel på et område hvor dette har vært et vellykket tiltak.

Krav til statlige anskaffelser knyttet til klima og energi

Regjeringen har utformet en egen miljøpolitikk for statlige anskaffelser som setter konkrete krav til statlige virksomheter innen prioriterte produktområder som

• bygg- og eiendomsforvaltning, inklusive energibruk

• transport og bil, inklusive tjenestereiser

• mat

• tekstiler inklusive vask og rens

• medisinsk/hygienisk forbruksmateriell

• IKT-utstyr og nettmøter

• kontormøbler, trykksaker, papir- og kontorrekvisita, renholdstjenester og hotelltjenester

Målet er å minimere miljøbelastningen knyttet til statlige anskaffelser, herunder å minimere klimagassutslippene. Miljøvennlige løsninger, for eksempel energieffektive løsninger, har ofte høyere anskaffelseskostnader, men gir kostnadsbesparelser i drift. I statlige innkjøp skal det legges vekt på totalkostnadene ved anskaffelsen helt fra investering, bruk og til avfall/gjenvinning. Dette vil medføre valg som både bidrar til mindre klimagassutslipp og til en mer effektiv statlig sektor.

I miljøpolitikken for statlige anskaffelser stilles det blant annet følgende krav:

• I byggeprosjekter skal det stilles konkrete krav til energibruk, for eksempel i form av KWh per m², og at energiforsyningen til oppvarming baseres på annet enn elektrisk og fossile brensler. Kravene bør være strengere enn minimumskravene i teknisk forskrift.

• Det skal ikke brukes tremateriale med tropisk tømmer, verken i selve bygget eller i materialet som brukes i byggeperioden.

• Arkitekter, rådgivere og entreprenører skal dokumentere opplæring/kurs i miljøriktig prosjektering og bygging.

• Det skal velges kjøretøy som gir lave utslipp av klimagasser. Ved innkjøp og leasing av personbiler, med unntak av utrykningskjøretøy og andre kjøretøy med spesielle funksjonskrav, er en maksimumsgrense på 120–140 g/CO₂/km retningsgivende i 2008. Det kan være aktuelt å redusere grensen i påfølgende år. Det vil vurderes å arbeide for at alle statlige biler skal gå på CO₂-fritt eller CO₂-nøytralt drivstoff innen 2020.

• Det skal kjøpes FN-godkjente klimakvoter for å motsvare utslippene fra statsansattes internasjonale flyreiser.

• Det skal legges vekt på å øke bruken av e-møter som erstatning for tjenestereiser når dette er hensiktsmessig.

• Det skal velges IKT-utstyr og annet kontorutstyr som har høy energieffektivitet.

• For varer hvor det er utviklet miljømerkingskriterier i regi av Svanen eller EU-blomsten bør disse kriteriene så langt som mulig legges til grunn.

Miljøpolitikken for statlige innkjøp vil tre i kraft fra 1. januar 2008 og hvert departement har ansvar for å følge opp sine underliggende etater. Miljøpolitikken for statlige innkjøp følger i sin helhet i vedlegg 2.

Videreføre og forsterke arbeidet med miljøledelsessystemer i statlige virksomheter

Statlige virksomheter kan ha svært ulik karakter fra kontorbedrifter til virksomheter som leverer produkter og tjenester, er involvert i bygge- og anleggsvirksomhet, eller er storkunde av transporttjenester. Regjeringen vil videreføre arbeidet med miljøledelse i staten som ble påbegynt gjennom prosjekt Grønn stat. I tillegg til å implementere miljøpolitikken for statlige innkjøp, vil regjeringen be statlige virksomheter som har betydelig miljøbelastning å innføre tredjeparts sertifiserte miljøledelsessystemer. Dette vil sikre en systematisk og kontinuerlig oppfølging av miljøarbeidet, en forankring av arbeidet i øverste ledelse, samt gjennomgang av virksomhetens rutiner og tiltak av en tredjepart. Viktige klimatiltak som eventuelt ikke fanges inn gjennom miljøpolitikken for statlige innkjøp vil fanges inn gjennom et slikt system.

Fremme bedre statistikk og indikatorer blant annet til forbruk av energi til oppvarming i staten

Regjeringen vil legge til rette for bedre statistikk og indikatorer knyttet til miljøbelastningen av statens drift. Dette er blant annet omtalt i St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. I prosjekt StatRes-miljø i regi av Statistisk sentralbyrå er det et mål i løpet av 2007 å utvikle forslag til statistikk og indikatorer for blant annet forbruk av energi til oppvarming i staten.

Det vil også legges til rette for veiledning til indikatorer som kan benyttes internt i den enkelte statlige virksomhet for å følge opp det interne miljøarbeidet. Regjeringen ser det som særlig ønskelig å vurdere/prøve ut indikatorer knyttet til blant annet statlige virksomheters bidrag til klimagassutslipp. GRIP senter arbeider blant annet med å utvikle modeller og verktøy for klimaregnskap i næringslivet, og dette arbeidet vil også brukes for å vurdere indikatorer for bruk internt i statlige virksomheter.

Fremme tiltak knyttet til eGovernment, i bygg og overfor statsansatte

IKT kan være et viktig virkemiddel for å utvikle en miljøvennlig kunnskapsøkonomi. En satsing på IKT-løsninger som videokonferanser, fjernarbeid, e-handel etc. kan bidra til reduserte klimagassutslipp. Regjeringen vil utrede nærmere tiltak på dette området.

Staten er arbeidsgiver for ca. 133 000 tilsatte, og regjeringen er opptatt av å legge til rette for at blant annet tjenestereiser gjennomføres på en mest mulig miljøvennlig måte. I tillegg til regjeringens initiativ knyttet til klimakompensasjon av internasjonale flyreiser vil regjeringen utrede andre tiltak som kan bidra til å redusere klimagassutslipp knyttet til tjenestereiser, og andre eventuelle tiltak overfor statsansatte. Regjeringen vil også vurdere ytterligere tiltak knyttet til statlige bygg som ikke dekkes gjennom handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Innledning

Tiltakene som er beskrevet i denne stortingsmeldingen skal bidra til at Norge oppfyller utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen. Mange tiltak vil imidlertid ha virkning utover den første forpliktelsesperioden 2008–2012.

Kostnadseffektive klimatiltak vil ha positiv makroøkonomisk betydning, men vil samtidig ha fordelingseffekter ved at utslippsintensiv næring blir mindre lønnsom vis-à-vis øvrige næringer. Regjeringens politikk er at utslippsforpliktelsen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene slik Protokollen legger opp til, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak. Regjeringen ønsker at Norge i de internasjonale klimaforhandlingene skal være en pådriver for et strengere klimaregime etter Kyoto-periodens utløp.

Regjeringen vil innrette den norske klimapolitikken mot følgende langsiktige mål:

• at Norge fram til 2020 påtar seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990

• at Norge skal være karbonnøytralt i 2050

Regjeringen har i tråd med en rekke EU-land gått inn for et mål om at klimaendringene må begrenses slik at den globale temperaturøkningen holdes under 2 °C. Dette er en konkretisering av Klimakonvensjonens langsiktige mål.

Regjeringen ønsker at dette skal være en ramme for forhandlinger om framtidige utslippsforpliktelser. Dette innebærer betydelige reduksjoner i klimagassutslippene, både globalt og nasjonalt, og en generell økning i prisen på utslipp av CO₂. Dette vil få økonomiske konsekvenser for utslippsintensiv industri, men gi et større marked for klimavennlige teknologier. Dette vil ha konsekvenser for utvikling og lønnsomhet av næringsstrukturen i Norge.

19.2 Budsjettmessige konsekvenser

Tiltakene i stortingsmeldingen vil ha budsjettmessige konsekvenser som vil bli presentert i departementenes budsjettproposisjoner. Den årlige budsjettmessige oppfølgingen og gjennomføringen av tiltak i årene framover vil være avhengig av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av enkelttiltakene i de årlige statsbudsjettene. Vedtak om avgift og skatt fattes årlig av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet.

19.3 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Klimaproblemet er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor.

Virkningene er knyttet til økninger i temperatur og havnivå og endringer i nedbørsmønstre. Virkningene er ikke like på tvers av regioner, men effekten på global middeltemperatur er uavhengig av utslippets geografiske opprinnelse. Klimagassutslipp har typisk en tiltagende marginal miljøskadekurve, det vil si at enhver ny utsluppet enhet har større påvirkning på den globale oppvarmingen enn den forrige. Dette tilsier at kostnadene ved utslipp av klimagasser vil øke i framtiden. Effektene av regionale og lokale klimaendringer er usikre og er drøftet nærmere i St.meld. nr. 54 (2000–2001).

Virkninger i andre land som er mer sårbare overfor klimaendringer, kan påvirke internasjonale handelsmønstre og ha store ringvirkninger til norsk økonomi. Klimakonvensjonen med Kyotoprotokollen er viktige milepæler i arbeidet med å redusere de globale utslippene av klimagasser. Tiltak og virkemidler i denne stortingsmeldingen vil sammen med kvotesystemet og CO₂-avgiften sikre at Norge oppfyller sin forpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen.

For en nærmere vurdering av Norges kostnader ved å oppfylle forpliktelsen under Kyotoprotokollen, vises det til St.prp. nr. 49 (2001–2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon om klimaendringer av 9. mai 1992, som igjen bygger på beregninger presentert blant annet i St.meld. nr. 54 (2000–2001). Tidligere beregninger, blant annet i utredningen til kvoteutvalget (NOU 2000:1), viser at valg av kvotesystem har relativt liten betydning vurdert fra et makroøkonomisk synspunkt, for eksempel i form av verdiskaping og sysselsetting.

Klimapolitikken vil også innebære fordeler på andre miljøområder enn klima, som reduserte utslipp av NO_x og lokale forurensninger.

Regjeringen legger opp til at CO₂-avgiften videreføres, samtidig som et kvotesystem for perioden 2008–2012 innføres for de sektorene som i dag er omfattet av EUs direktiv for kvotehandel, samt eventuelle andre kilder og utslipp. Økonomiske og administrative konsekvenser for de næringer som tas inn i kvotesystemet er omfattende drøftet i Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m.

19.4 Administrative konsekvenser

De administrative konsekvensene av det nye kvotesystemet er beskrevet i Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m. For øvrig vil mange av de foreslåtte tiltakene som ikke fordrer store endringer i systemer for beregning av utslipp, avgiftsinnkrevingsrutiner og konsesjonsbehandlinger få begrensede administrative konsekvenser. Administrative konsekvenser og kostnader, inkludert finansiering av eventuelle merutgifter, redegjøres for når tiltakene senere fremmes som forslag i budsjettsammenheng.