Del 1
Regjeringens klimapolitikk

1 Bakgrunn

1.1 Klimaendringer

1.1.1 Menneskeskapte klimaendringer

Kloden er i ferd med å varmes opp, og det er menneskeskapte utslipp av klimagasser som er hovedårsaken til klimaendringene de siste 50 årene. Dette er en av hovedkonklusjonene i FNs klimapanels fjerde hovedrapport som legges fram i løpet av 2007. Rapporten består av fire delrapporter hvorav tre er godkjent til nå. Ifølge første delrapport om det vitenskapelige grunnlaget ligger konsentrasjonene av CO₂ og metan i atmosfæren nå på et nivå langt over den naturlige variasjonen de siste 650 000 årene. I perioden fra den industrielle revolusjon har temperaturen på jorda økt med nesten 0,8 °C globalt, mens havnivået har steget med 17 cm i gjennomsnitt. Temperaturen har økt mer over landområder enn over hav, og vi ser den største økningen i Arktis. Der har temperaturen økt dobbelt så raskt som det globale gjennomsnittet de siste 50 årene. 11 av de siste 12 årene er blant de 12 varmeste årene som er registrert siden målingene startet i 1850.

Den vertikale aksen til høyre viser global middeltemperatur basert på målinger. Aksen til venstre viser temperaturavvik sammenlignet med gjennomsnittet fra 1961 til 1990. Lineære trender er vist for de siste 25 (grønn), 50 (lys blå), 100 (beige) og 150 år (mørk blå). Disse trendene illustrerer at global oppvarming skjer stadig hurtigere. (Figuren er forenklet av Statens forurensningstilsyn.)

Kilde: FNs klimapanel, 2007

Klimapanelet legger fram seks scenarier for klimaendringer i dette århundret ut fra forutsetninger om blant annet demografisk, økonomisk og teknologisk utvikling. Fem av disse gir en global oppvarming på over 2,4 °C. Scenariet med størst endringer angir en mulighet for at temperaturen kan stige med over 6 °C. Klimapanelets beste estimater for de seks scenariene angir en temperaturøkning i 2100 på mellom 1,8 og 4 °C i forhold til nivået i år 2000. Selv om det skulle bli satt inn umiddelbare kutt i klimagassutslipp, vil vi oppleve store klimaendringer de neste 20–30 årene som følge av tidligere utslipp og klimagassenes lange oppholdstid i atmosfæren.

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt betydelig siden den industrielle revolusjonen. Konsentrasjonen av CO₂, den viktigste klimagassen, har økt med om lag 35 prosent. I flere tusen år og helt fram til den industrielle revolusjonen var konsentrasjonen av CO₂ ganske stabil, slik at endringen en nå har sett er dramatisk. Konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren har ikke vært så høy som nå på de siste 650 000 årene. Økningen i CO₂-konsentrasjonen skyldes først og fremst forbrenning av olje, kull og gass, og arealendringer. I tillegg har jordbruk og bruk av fossile brensler bidratt til en vesentlig økning i konsentrasjonen av klimagassene metan (CH₄) og lystgass (N₂O).

Oppvarmingen siste halvdel av 1900-tallet inntraff i en periode hvor de naturlige klimasvingningene skulle ha gitt en avkjølende, og ikke oppvarmende effekt. Den menneskeskapte effekten av utslipp av klimagasser oppveier altså den avkjølende effekten og gir i tillegg en betydelig oppvarming. Uten avkjølingen fra de naturlige klimavariasjonene ville således den globale oppvarmingen vært enda større. Det har vært hevdet av enkelte forskere at den globale oppvarmingen kan forklares ved endringer i solas innstråling. Klimapanelets fjerde hovedrapport konkluderer med at oppvarmingen som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er mer enn ti ganger større enn oppvarming forårsaket av variasjoner i solas innstråling.

Foto: Lars Karlöf/Norsk Polarinstituttet

Den forventede temperaturøkningen vil ifølge klimapanelet medføre en stigning i det globale havnivågjennomsnittet på 18–59 cm fram til 2100. For Norge kan det medføre en havnivåøkning på minst 50 cm. Det er ikke usannsynlig at havet kan stige med opptil 70–80 cm langs store deler av Norskekysten. Klimapanelets siste rapport viser til at trender siden 1900 og fram til i dag har gitt økt nedbør blant annet i Nord-Europa, mens det er påvist økt tørke rundt Middelhavet, i deler av Afrika og sørlige Asia. Klimapanelets modeller viser at en kan forvente en svekkelse av Golfstrømmen på inntil 25 prosent i dette århundret, men at temperaturen i og rundt Atlanterhavet likevel vil stige på grunn av den forventede økningen i utslipp av klimagasser.

Ifølge Klimapanelet er oppvarmingen selvforsterkende. Grunnen er at opptaket av karbon både på land og i havet reduseres ved høyere temperaturer. Det viser at vi har satt i gang en akselererende prosess vi ikke vet hvor vil ende hvis vi ikke tar drastiske grep for å endre kurs.

1.1.2 Klimaendringer i Arktis

I nordområdene ventes dramatiske klimaendringer. En omfattende studie av klimaendringer og deres konsekvenser i Arktis ble lagt fram for Arktisk Råd i november 2004: ACIA-rapporten (Arctic Climate Impact Assessment). ACIA-rapportens hovedresultat om at Arktis varmes opp dobbelt så fort som de fleste andre steder i verden bekreftes i Klimapanelets rapport. Området er spesielt sårbart, slik at denne utviklingen vil ha store økologiske, sosiale og økonomiske konsekvenser.

I løpet av de siste 30 årene er omfanget av sjøis i Arktis om sommeren redusert med 15–20 prosent. Reduksjonen forventes å gå enda raskere i tiårene framover. Dette har dramatiske konsekvenser for urbefolkningen i disse områdene siden det blir færre dyr å jakte på. Det vil også føre til større risiko for jegerne på grunn av utrygg is. Mindre sjøis kan føre til at enkelte arter utryddes. For eksempel er det usannsynlig at isbjørn og ringsel vil overleve som arter dersom sommerisen forsvinner helt.

Foto: Kenya Røde Kors

Klimaendringene i Arktis gir grunn til bekymring også utenfor det arktiske området. Redusert havis og snø vil føre til at stadig mer av solinnstrålingen absorberes, og smelting av permafrost vil gi økte metanutslipp. Dette vil forsterke de globale klimaendringene og bidra til en ytterligere økning i temperatur. Smelting av landbasert is vil dessuten bidra til å øke havnivået. Det forventes at en vedvarende oppvarming på over ca. 2 °C over noen tusen år vil gi en total nedsmelting av Grønlandsisen. Dette vil i så fall medføre en havnivåstigning på om lag 7 meter.

Klimaendringene fører til endringer i vegetasjon og artsmangfold. Økosystemer på land og i havet forskyves. Nye arter vil vandre inn mot områder med temperatur og forhold de er vant til, mens enkelte arter står i fare for å dø ut. For noen arter finnes det ikke kaldere områder å flytte til. Kystsamfunn i regionen blir mer utsatt for storm og kraftige bølger. Smelting av permafrost vil påvirke bygninger, veger og annen infrastruktur og skape nye utfordringer for lokalsamfunn i Arktis. Oppvarmingen kommer trolig også til å gi økt transport av miljøgifter til området.

1.1.3 Konsekvenser av klimaendringer

Andre del av Klimapanelets fjerde hovedrapport, om konsekvensene av klimaendringer, ble lagt fram i april 2007. Rapporten tegner et dystert bilde av den framtiden vi står overfor som følge av menneskeskapte klimaendringer. Den viser at klimaendringene er i full gang over hele verden, og at konsekvensene vil øke i omfang og alvor i takt med temperaturøkningen. Klimaendringene rammer de fattige i utviklingsland hardest, fordi de har minst mulighet til å tilpasse seg. Omfanget av sultkatastrofer vil øke. Barns vekst og utvikling vil påvirkes av økt underernæring og sykdommer. Antall dødsfall vil øke på grunn av oversvømmelser, hetebølger, stormer og tørke.

Foto: Miljøverndepartementet

Klimapanelet forventer flere og mer intense hendelser med ekstremvær utover i dette århundret. I tillegg til ekstreme værforhold viser de at klimaendringene har konsekvenser for matproduksjon, vannforsyning, økosystemer og menneskers helse. Inntil 30 prosent av verdens plante- og dyrearter står i fare for å dø ut dersom den globale temperaturøkningen overstiger 1,5–2,5 °C. Afrika vil stå overfor alvorlige konsekvenser, blant annet vil jordbruksproduksjonen og tilgangen på mat rammes hardt av variasjoner og endringer i klima. I enkelte afrikanske land står avlinger avhengig av regnvann i fare for å halveres innen 2020. I tillegg forventes det at høyere temperaturer i store afrikanske innsjøer vil føre til redusert fiske og svekke lokal mattilgang. Dette vil ramme land der det allerede er mange millioner mennesker som lider av underernæring. Situasjonen er også alvorlig i deler av Asia. For eksempel vil avlingene i Sentral- og Sør-Asia kunne reduseres med inntil 30 prosent fram mot 2050.

Det forventes en nedgang i mengden vann lagret i isbreer og snødekke i løpet av dette århundret. I Andesfjellene og Himalaya vil nedsmelting av isbreer på sikt skape store problemer for vannforsyningen til store og folkerike landområder. Afrika vil også oppleve store problemer i forhold til vannforsyning. Ifølge Klimapanelets rapport vil mellom 75 og 200 millioner afrikanere være utsatt for økte problemer med vanntilgang som følge av klimaendringer i 2020.

Omtrent halve jordas befolkning lever i kystnære områder. En økning i havnivået vil ha negative virkninger på fiskerier, turisme, utsatt infrastruktur, jordbruk og på tilførsel av ferskvann i disse områdene. Det er anslått at ca. 50 millioner mennesker hvert år opplever flom. Klimapanelet forventer at mange millioner flere mennesker vil utsettes for årlige flommer utover i dette århundret. Flest mennesker vil være truet av flom på de store, tett befolkede deltaene i Asia og Afrika. Små øystater vil også være særlig sårbare for klimaendringer, siden havnivåstigning vil medføre større risiko for flom, stormflo, erosjon av strender og korallrev. Dette, sammen med en forventet nedgang i tilgang på rent vann, vil true øysamfunns evne til overlevelse.

Kilde: FNs klimapanel, 2007 (figuren er forenklet av Statens forurensningstilsyn)

Klimaendringer rammer den fattige delen av verden hardest, land som i dag har betydelig lavere utslipp per innbygger enn industrilandene. Trenden forsterkes av at disse landene har begrensede ressurser og kapasitet til å tilpasse seg endringene. Klimaendringene vil dermed bidra til å forsterke allerede eksisterende problemer knyttet til befolkningsvekst og fattigdom. Dette er virkninger med til dels drastiske negative utslag for menneskers velferd.

1.1.4 Klimagassene

FNs klimapanel slår fast at menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen i atmosfæren utover den naturlige balansen. Det er en rekke gasser som bidrar til denne økningen. Foreløpig har en i Kyotoprotokollen begrenset utslippsforpliktelsen til følgende klimagasser/grupper av klimagasser: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), perfluorkarboner (PFK), hydrofluorkarboner (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆).

Den viktigste menneskeskapte klimagassen er karbondioksid (CO₂). Menneskeskapt CO₂ stammer hovedsakelig fra forbrenning av fossile brensler og produksjon av sement. Disse kildene bidrar med ca. 76 prosent av de globale utslippene av CO₂. I tillegg skjer det et betydelig utslipp av CO₂ ved avskoging av blant annet tropisk skog, anslått til ca. 20 prosent av CO₂-utslippene. Globalt sett blir imidlertid dette utslippet oppveid av økt opptak av CO₂ i blant annet boreale skoger.

De menneskeskapte utslippene av CO₂ tilsvarer bare fem prosent av de naturlige utslippene. De naturlige utslippene stammer for det meste fra utånding fra planter og dyr, og fra havene. Disse utslippene blir imidlertid tatt opp igjen i naturen og inngår i et naturlig kretsløp. De menneskeskapte utslippene kommer i tillegg til de naturlige. Naturen klarer ikke å ta opp alle disse utslippene. Rundt halvparten av de menneskeskapte utslippene blir værende igjen i atmosfæren. Det er denne årlige netto tilførselen av CO₂ og andre klimagasser som bidrar til klimaendringene.

De menneskeskapte utslippene av metan er i global sammenheng dominert av utslipp fra produksjon og distribusjon av naturgass, og av utslipp ved anaerob nedbryting av organisk materiale hos drøvtyggere, på rismarker og i avfallsfyllinger. Utslippene av lystgass er først og fremst knyttet til nedbryting av nitrogenforbindelser på jordbruksarealer og generering av N₂O ved industriell produksjon av blant annet nitrogengjødsel og nylon.

Klimapanelets kategorier for stabiliseringsscenarier (I–VI) og sammenheng med økning i global gjennomsnittlig likevektstemperatur i forhold til før-industrielt nivå. Temperaturøkningen ved en fordobling av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren kalles klimasensitivitet. Den svarte linjen i midten indikerer et beste estimat for klimasensitivitet på 3 °C, mens den øvre linjen (rød) og den nedre linjen (blå) representerer henholdsvis øvre og nedre estimater for klimasensitivitet.

Kilde: FNs klimapanel, 2007

De såkalte fluorforbindelsene, perfluorkarboner (PFK), hydrofluorkarboner (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆) er også klimagasser. De inneholder ikke klor, i motsetning til klimagassene klorfluorkarboner (KFK) og hydroklorfluorkarboner (HKFK), og har dermed ingen effekt på nedbryting av ozonlaget i stratosfæren. Perfluorkarboner, som bare består av fluor og karbon, omfatter en rekke enkeltgasser. De viktigste er perfluormetan (CF₄) og perfluoretan (C₂F₆) der aluminiumindustrien praktisk talt er den eneste kilden i Norge. Hydrofluorkarboner, som foreløpig omfatter om lag 15 ulike forbindelser (for eksempel HFK-134a og HFK-152a), brukes blant annet i kuldeanlegg og brannslokkingsutstyr til erstatning for de ozonnedbrytende gassene KFK, HKFK og haloner. Svovelheksafluorid er en gass som brukes blant annet i metallindustrien og i elektrisk utstyr.

1.1.5 Konsentrasjoner og middeltemperatur

Det overordnete målet i FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som avverger farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Dette målet skal nås i løpet av et tidsrom som gjør det mulig for økosystemer å tilpasse seg endringene, som sikrer at matproduksjonen ikke trues og gjør det mulig å utvikle økonomien på en bærekraftig måte.

Disse formuleringene kan gi inntrykk av at det er mulig å bestemme hva som er farlig klimaendring på et objektivt grunnlag. I praksis kan dette vise seg vanskelig. Det vil oftest ligge verdivurderinger til grunn, i tillegg til vitenskapelige fakta, når noe karakteriseres som farlig. Når det gjelder klimaendringer, vil effektene variere sterkt geografisk og gi seg ulike utslag på forskjellige steder. Dessuten vil terskelen for negative effekter være forskjellige for ulike samfunnsområder. En temperaturendring vil kunne føre til positive effekter noen steder og negative andre steder. Eksempelvis vil en liten global temperaturøkning ha positiv effekt på jordbruket i nordlige områder, mens den samme økningen kan gi store negative effekter i sør. Ved vurderinger av farlige klimaendringer kan det dessuten være nødvendig å ta hensyn til tiltakskostnadene og hvilke muligheter en har til tilpasning.

Kilde: FNs klimapanel, 2007 (figuren er forenklet av Statens forurensningstilsyn)

Kilde: The Stern Review on the Economics of Climate Change

Ifølge Klimapanelet er det betydelige usikkerheter forbundet med å oversette et temperaturmål til hva en kan tillate av globale utslipp av klimagasser. Dette skyldes dels usikkerhet som ligger i klimamodellenes respons på en gitt utslippsendring, og særlig hva en antar om utslippsutviklingen som funksjon av tiden. Generelt kan en si at dess lenger en venter med å snu utslippsutviklingen, dess mer drastiske reduksjoner vil være nødvendig senere.

EIT (Economies in transition, overgangsøkonomier) anneks I-land: Bulgaria, Kroatia, Tsjekkia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Polen, Romania, Russland, Slovakia, Slovenia, Ukraina

Europa anneks I-land: Østerrike, Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Hellas, Island, Irland, Italia, Luxemburg, Nederland, Norge, Portugal, Spania, Sverige, Sveits, Tyrkia, Storbritannia

JANZ: Japan, Australia, New Zealand

Ikke anneks I-land Øst-Asia: Kambodsja, Kina, Hong Kong, Nord-Korea, Sør-Korea, Laos, Mongolia, Vietnam

Ikke anneks I-land Sør-Asia: Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Brunei, Fiji, Fransk Polynesia, India, Indonesia, Kiribati, Malaysia, Maldivene, Myanmar, Nepal, Ny Caledonia, Pakistan, Papua Ny Guinea, Filippinene, Samoa, Singapore, Salomon-øyene, Sri Lanka, Thailand, Vanuatu

Andre ikke anneks I-land: Albania, Armenia, Azerbaijan, Bosnia Herzegovina, Kypros, Georgia, Gibraltar, Kasakhstan, Kirgisistan, Malta, Moldova, Serbia, Montenegro, Tadsjikistan, Turkmenistan, Usbekistan, Makedonia

Kilde: FNs klimapanel, 2007 (figuren er forenklet av Statens forurensningstilsyn)

Ved en dobling av mengden klimagasser i atmosfæren i forhold til før-industrielt nivå gir de fleste klimamodeller en global oppvarming på 2–4 °C. Preindustriell CO₂-konsentrasjon var ca. 280 ppm (parts per million). Dagens CO₂-nivå er ca. 380 ppm eller ca. 35 prosent over preindustrielt nivå. Inkluderes de andre klimagassene, ligger konsentrasjonen på ca. 430 ppm CO₂-ekvivalenter ifølge Klimapanelet.

I Klimapanelets fjerde delrapport inngår en vurdering av scenarier for utslippsbaner som vil lede til stabilisering av klimagasskonsentrasjonen og middeltemperaturen på ulike nivå, se figur 1.6. Klimapanelet anslår for eksempel at en stabilisering av klimagasskonsentrasjonen på 445–490 ppm CO₂-ekvivalenter antas å gi en middeltemperatur 2–2,4 °C over preindustrielt nivå, som representeres av scenariet I i figuren.

1.2 Utslipp av klimagasser

1.2.1 Globale utslipp

I 2004 var de samlede globale utslippene av klimagasser på om lag 49 milliarder tonn CO₂-ekvivalenter hvis vi holder binding av karbon i skog utenom. I henhold til FNs klimapanels fjerde hovedrapport, har de globale utslippene av klimagasser økt med 70 prosent siden 1970, og med 24 prosent siden 1990. Utslippet av CO₂utgjør 77 prosent av klimagassutslippene, dvs. vel 38 milliarder tonn, hvorav vel 8 milliarder tonn stammer fra avskoging og nedbryting av biomasse.

Globalt stammer 57 prosent av utslippene fra bruk av fossile brensler til kraftproduksjon, oppvarming av bygg, transport og industri, mens landbruk og endret arealbruk (i hovedsak avskoging) står for om lag 41 prosent av de globale utslippene.

De industrialiserte landene har til nå stått for de største utslippene av klimagasser. I 2004 stod industrilandene, med 20 prosent av verdens befolkning, for 46 prosent av de totale globale utslippene. I de industrialiserte landene var utslippet per innbygger i 2004 i gjennomsnitt om lag 16 tonn CO₂-ekvivalenterper år, mens gjennomsnittet i utviklingsland var om lag 4,2 tonn CO₂-ekvivalenter per år.

* Kina inkludert Hong Kong

Kilde: International Energy Agency, World Energy Outlook 2006

FNs klimapanel anslår at de globale utslippene av klimagasser vil øke med mellom 25 og 90 prosent fram mot 2030 sammenlignet med 2000, dersom det ikke innføres nye virkemidler. Usikkerheten er særlig knyttet til underliggende forutsetninger om økonomiske vekstrater og utviklingen i energieffektivitet. Mellom to tredjedeler og tre fjerdedeler av veksten i de energirelaterte CO₂-utslippene forventes å ville skje i utviklingslandene. Klimagassutslippet per innbygger i industrilandene vil likevel anslagsvis være tre ganger så stort som i utviklingslandene i 2030. Klimapanelet presenterer også framskrivinger til 2100, men disse er svært usikre.

I referansebanen i World Energy Outlook 2006 fra det internasjonale energibyrået IEA anslås det at de globale CO₂-utslippene vil øke med 55 prosent fra 2004 til 2030. IEA anslår at utviklingslandene vil stå for hele tre fjerdedeler av denne utslippsveksten. Sett under ett vil de slippe ut mer enn OECD-landene fra og med 2012. Utviklingslandenes andel av verdens befolkning er i dag om lag 80 prosent. Fra 2004 til 2030 ventes utviklingslandenes andel av verdens CO₂-utslipp å øke fra 39 prosent til 52 prosent.

Kina alene vil i dette scenariet være ansvarlig for 39 prosent av økningen i globale CO₂-utslipp. Utslippene fra Kina vil mer enn dobles mellom 2004 og 2030 på grunn av høy økonomisk vekst og stor avhengighet av kull i industri og kraftforsyning, og Kina ventes å gå forbi USA i utslipp før 2010. Også andre asiatiske land, spesielt India, vil bidra sterkt til veksten i globale utslipp.

1.2.2 Drivkrefter bak de globale utslippene

Menneskenes økonomiske virksomhet, med tilhørende påvirkning på miljøet, har vokst langsomt i årtusener og mye raskere siden den industrielle revolusjonen. Folketallet nådde en milliard ca. år 1880, tre milliarder rundt 1960 og er på vel seks milliarder i dag. Dette utgjør i seg selv en sterk potensiell økning i belastningen på natur- og miljøressursene. I tillegg har vi hatt en teknologisk utvikling, som også har vært særlig sterk de siste par århundrene. Ny teknologi har økt produktiviteten og den materielle levestandarden i store deler av verden. Ny teknologi har også satt menneskene i stand til å endre naturen og økosystemene vi er en del av, i et hittil ukjent tempo. Fossile brensler er en nøkkelressurs i denne prosessen. Uttak og bruk av kull, senere også gass og olje, har vært et viktig grunnlag for den industrielle revolusjonen. Fossile brensler er en nær enerådende energibærer i transport og har gjort det mulig med rask, maskinell omforming av naturområder til jordbruksland, annet næringsareal og boligområder.

Bruk av fossile brensler kan føre med seg store lokale miljø- og helseskader gjennom utslipp av partikler, nitrogenoksid mv. Brenning av fossile brensler fører også til utslipp av CO₂ og oppvarming av atmosfæren.

I perioden 1970–2004 har folketallet i verden økt med vel 70 prosent. Total inntekt (globalt BNP) har økt med over 200 prosent, noe som tilsvarer en vekst i inntekt per innbygger på 80 prosent. CO₂-utslippene har økt med om lag 90 prosent, noe mindre enn energiforbruket som har vokst med vel 100 prosent. Karbonintensiteten i energiforbruket har gått noe ned i perioden, mens utslippsintensiteten – CO₂-utslipp per BNP-enhet – har falt med om lag 40 prosent. Det har i denne perioden foregått en karboneffektivisering i verdensøkonomien på om lag 1,5 prosent per år, i all hovedsak i form av en generell energieffektivisering. Dette har altså likevel ikke vært nok til å utlikne effekten av vekst i produksjon og inntekt.

Fra i dag til 2050 vil folketallet i verden ventelig øke med nye 50 prosent, til om lag 9 milliarder. Framskrivinger indikerer også en videre sterk teknologisk utvikling, slik at produksjon og inntekt per hode vil være mer enn dobbelt så stor i 2050 som i dag. Et rimelig anslag tilsier derfor at verdens økonomi, målt ved globalt BNP, vil være 3–4 ganger større enn nå.

1.3 Behov for omfattende reduksjoner i klimagassutslippene

Utslippene av klimagasser påvirker klimagasskonsentrasjon i atmosfæren. Klimagasskonsentrasjonen bidrar igjen til temperaturøkning. Mål i klimapolitikken kan derfor knyttes til banen for utslipp av klimagasser, til korresponderende klimagasskonsentrasjon eller til påfølgende global temperaturøkning, avhengig av hvilken innfallsvinkel som er hensiktsmessig.

EU har besluttet å ha som ambisjon i sitt klimaarbeid at den globale middeltemperaturen ikke skal øke med mer enn 2 °C fra før-industriell tid. Regjeringen har vedtatt et tilsvarende mål om at klimaendringene må begrenses slik at den globale temperaturøkningen holdes under 2 °C og går inn for at dette skal være en ramme for nye forpliktelser under Klimakonvensjonen etter 2012. Togradersmålet kan sees som en konkretisering av Klimakonvensjonens langsiktige mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som avverger farlig menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. I dag ligger den globale gjennomsnittstemperaturen om lag 0,8 °C over før-industrielt nivå. De klimagassene som allerede er i atmosfæren vil bidra til en ytterligere temperaturoppgang på 0,6 °C slik at den samlede effekten av historiske utslipp alene vil være en oppvarming på om lag 1,4 °C.

En grense på 2 °C er således et svært ambisiøst mål. En temperaturstigning på 2 °C er likevel så høy at vi vil oppleve konsekvenser av klimaendringer som vil medføre betydelige utfordringer i form av tilpasning. En langsiktig stabilisering av temperaturen på 2,0–2,4 °C over før-industralisert nivå vil ifølge Klimapanelet kreve at CO₂-utslippene i 2050 ligger 50–85 prosent under nivået i 2000.

Klimapanelets rapport inneholder også analyser av potensialet for utslippsreduserende tiltak. Resultatene bygger dels på modellberegninger («top-down»), dels tiltaksanalyser («bottom-up»). De to tilnærmingene gir noenlunde tilsvarende resultater. Panelet finner tiltak billigere enn USD 100 per tonn CO₂-ekvivalenter som kan redusere klimagassutslippene med 16–31 milliarder tonn i 2030. Dette vil kunne være tilstrekkelig til å stabilisere middeltemperaturen på 2–2,8 °C over før-industrielt nivå. Tabell 1.1 gir en oversikt over ulike utslippsreduserende teknologier.

EUs analyser slik de blant annet framkommer i det Europeiske Miljøbyråets (EEA) rapport «Climate Change and a European low-carbon energy system» (2005), viser at utslippene globalt må reduseres med omkring 50 prosent innen 2050 sammenliknet med 1990 – tilsvarende om lag 60 prosent sammenliknet med nivået i dag – for å oppfylle målet om en temperaturøkning som ikke overskrider 2 °C.

Både Stern-rapporten og Klimapanelets fjerde hovedrapport konkluderer med at en fornuftig innrettet klimapolitikk vil kunne føre til betydelige reduksjoner i globale klimagassutslipp i 2050 med en relativt beskjeden negativ virkning på verdens produksjons- og inntektsnivå. Stern-rapporten sier at de årlige kostnadene ved å oppnå stabilisering av konsentrasjonen på 500–550 ppm CO₂-ekvivalenter vil ligge på om lag én prosent av globalt BNP. Beregningene korresponderer bra med Klimapanelets fjerde hovedrapport. Beregningene både i Stern-rapporten og i Klimapanelets rapport er basert på forutsetninger om en relativt kostnadseffektiv gjennomføring.

Politikk innrettet på lavere konsentrasjoner av klimagasser i atmosfæren vil bli dyrere. Klimapanelet anslår kostnadene ved stabilisering på 445–535 ppm CO₂-ekvivalenter til å redusere økonomisk vekst med opptil 0,12 prosentpoeng årlig, slik at globalt BNP kan være opptil 3 prosent lavere i 2030 og 5 prosent lavere i 2050 enn i en bane uten tiltak. Dette korresponderer med en temperaturøkning på 2–2,8 °C i 2100 sammenlignet med 2000. Da er det ikke tatt hensyn til at mange klimatiltak vil gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster på grunn av blant annet redusert lokal luftforurensning.

Kostnadene ved ikke å få til utslippsreduksjoner anslås imidlertid å være svært høye. Ekstrakostnadene ved å utsette arbeidet med utslippsreduksjoner er også store.

På grunn av mangelen på omfattende handling mot klimaproblemet opp til nå, mener Stern-rapporten at målet om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på 450 ppm nesten er utenfor rekkevidde. Den peker på at målet om stabilisering på 450 ppm CO₂-ekvivalenter krever at utslippene når en topp innen ti år og deretter faller med fem prosent per år fram til 2050. Dette innebærer blant annet at man må skifte ut eksisterende kapitalutstyr i betydelig omfang. Utslippsreduksjonene som kreves vil dermed være svært kostbare etter rapportens vurdering. Rapporten sier at om en ikke snart begynner å handle, vil stabilisering på 550 ppm heller ikke være mulig.

Beregningene viser at en relativt ambisiøs global klimapolitikk i liten grad trenger å berøre det generelle inntekts- og forbruksnivået dersom den gjennomføres på en noenlunde kostnadseffektiv måte. Derimot må den rette seg mot produksjons- og forbrukssammensetning og særlig energirelatert teknologi. Løsningen er en drastisk reduksjon i utslippsintensiteten, altså klimagassutslippene per produsert enhet. Hvis utslippene i 2050 må ned om lag 25 prosent, samtidig som verdens totalprodukt øker med 200–300 prosent, peker det i retning av en reduksjon av utslippsintensiteten i verdens produksjon og forbruk på om lag 60–75 prosent på mindre enn et halvt århundre. Det tilsvarer en effektivisering på drøyt 3 prosent per år. En utslippsreduksjon på 70 prosent i 2050 forutsetter at utslippsintensiteten reduseres med bortimot 90 prosent.

Slike endringer i utslippsintensiteten tilsvarer en sterk frakopling mellom økonomisk vekst og CO₂-utslipp. I sitt dokument «Green Paper on market-based instruments for environment and energy related purposes» skriver EU-kommisjonen for eksempel at unionens energi- og klimapolitikk de neste 10–15 årene betyr «…ingenting mindre enn en industriell revolusjon». Denne omveltningen må dels skje gjennom en energieffektivisering i økonomien, dels ved en overgang fra fossile til ikke-fossile energibærere, og dertil gjennom fangst/håndtering av CO₂ i prosesser der dette er teknisk mulig.

1.4 Utslippene må reduseres i både industriland og utviklingsland

Tre fjerdedeler av veksten i CO₂-utslippene framover vil kunne komme fra utviklingsland, jf. kapittel 1.2.1. Ulike analyser anslår at utviklingslandene innen 2030 vil passere industrilandene i samlede klimagassutslipp. Ifølge Klimapanelet vil det gjennomsnittlige utslipp per innbygger i industrilandene likevel være om lag tre ganger så stort som for utviklingslandene. En stor del av utslippsveksten er knyttet til kullkraftverk og andre anlegg med flere tiårs levetid. For at verdenssamfunnet skal klare å løse klimaproblemet gjennom de nødvendige reduksjonene i de globale utslippene av klimagasser, er det i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner i industrilandene derfor helt avgjørende at det også gjennomføres tiltak for å begrense utslippene i utviklingslandene. Her kan kostnadene ved store utslippsreduksjoner også være lave, blant annet i land med mindre energieffektive økonomier, fordi disse landene i liten grad tidligere har gjennomført klimatiltak.

Tiltak i utviklingsland kan gi tredobbel gevinst i forhold til dyre tiltak i rike land. I tillegg til en større klimaeffekt per krone og en større effekt på det lokale miljøet, kan de gi en betydelig utviklingseffekt. Den grønne utviklingsmekanismen under Kyotoprotokollen (CDM) tillater at industriland finansierer utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland som, i tillegg til å gi investoren utslippskvoter, bidrar til bærekraftig utvikling i vertslandet.

Inntil nå er det imidlertid i all overveiende grad aktivitet i industrilandene som har bidratt til den menneskeskapte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Sammen med lavt inntektsnivå, og bekymring for at utslippsforpliktelser skal svekke den økonomiske utviklingen, bidrar dette til at utviklingslandene vegrer seg mot å påta seg forpliktelser. Skal utviklingslandene påta seg utslippsforpliktelser i en framtidig ambisiøs klimaavtale, må de rike landene være forberedt på å bære en betydelig del av de finansielle byrdene ved utslippsreduksjoner i disse landene. Dette kan for eksempel skje ved at rike land bidrar med kapasitetsbygging og teknologi, finansierer utslippsreduserende tiltak i utviklingsland og kjøper en betydelig del av de utslippskvotene de trenger derfra. Industriland må også i henhold til forpliktelsen de har under Klimakonvensjonen gå foran i bekjempelsen av klimaendringene og deres negative effekter, og demonstrere dette gjennom nasjonale virkemidler og tiltak.

Det er foreslått mange prinsipper for utforming av framtidige utslippsforpliktelser. Ett forslag er at forpliktelsene relateres til antall innbyggere. Dette vil innebære store inntektsoverføringer fra land med høye utslipp (typisk industriland) til land med lave utslipp per innbygger (typisk utviklingsland). Et prinsipp som gir enda større inntektsoverføring, er at rike land ikke får tildelt utslippsrettigheter i det hele tatt, men må kjøpe dem fra utviklingsland. Dersom et rikt land påtar seg en forpliktelse som innebærer at det ikke får tildelt kvoter, men må kjøpe alle kvoter det trenger fra andre land, kan man si at landet er karbonnøytralt. Utslippene i eget land motsvares da fullt ut av utslippsreduksjoner finansiert i andre land.

Klimautfordringen vil likevel kreve store omstillinger i utslipps- og forbruksmønstre fram mot midten av dette århundret. En tidlig omlegging vil være viktig for klimautviklingen og gjøre det lettere å gjennomføre en så omfattende omlegging. Basert på ulike modeller for fordeling av utslippsreduksjoner, som alle forutsetter at industrilandene skal gå foran, anslår EU at industrilandenes utslipp bør reduseres med 20–30 prosent innen 2020 og 60–80 prosent innen 2050 for å oppnå en global reduksjon på 50 prosent innen 2050 (EEA 2005).

På lang sikt innebærer overholdelse av togradersmålet at globale utslippsreduksjoner må fordeles mellom land på en måte som tar hensyn til et felles, men differensiert ansvar mellom utviklingsland og industriland, slik det er nedfelt i Klimakonvensjonen.

1.5 Norske klimagassutslipp

1.5.1 Utviklingen i norske utslipp

I 2005 var de samlede norske klimagassutslippene på 54 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette utgjør om lag 12 tonn per innbygger, som er høyere enn i Europa for øvrig, men lavere enn i USA og Russland og industrilandene under ett. I perioden 1990–2005 har Norges utslipp av klimagasser økt med nærmere ni prosent. Mesteparten av veksten skjedde i perioden fram til 1999, mens utslippene etter dette har vært ganske stabile. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå/Statens forurensningstilsyn viser at de samlede norske klimagassutslippene var på 53,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2006. Dette er en nedgang på 0,8 prosent i forhold til 2005. At de samlede utslippene ser ut til å ha gått ned i 2006, skyldes først og fremst reduserte utslipp fra industrien og fra olje- og gassvirksomheten. Nedgangen skyldes en kombinasjon av redusert aktivitetsnivå og miljøtiltak. Bruk av fyringsoljer og andre fossile brensler, både innen industrien, andre næringer og husholdningene, økte imidlertid betydelig i 2006 og motvirket således nedgangen.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

De tre største kildene til utslipp i Norge er transport, prosessindustri og petroleumsvirksomhet. På grunn av Norges særegne energi- og industristruktur er Norges utslippssammensetning forskjellig fra de fleste andre industrialiserte land. Vel 40 prosent av all energibruk på norsk territorium (dvs. utenom utenriks sjøfart) kommer fra fornybare kilder. Norsk energibruk per innbygger ligger noe over gjennomsnittet i OECD-landene, men elektrisitetens andel av energibruken er betydelig høyere enn i andre land. Elektrisitet benyttes for eksempel i større grad enn i andre land til oppvarming. Når ytterligere vannkraftpotensial er begrenset, er det nødvendig å legge om til andre energibærere enn elektrisitet for å sikre et energisystem med fortsatt lave utslipp av klimagasser i Norge. Norges store forbruk av elektrisitet skyldes i tillegg en stor kraftintensiv industri som genererer betydelige prosessrelaterte utslipp. De siste 40 årene har Norge også utviklet en olje- og gassindustri som i dag er vår største industri, og som står for om lag en fjerdedel av Norges klimagassutslipp. Utslippene fra petroleumsvirksomheten vil etter hvert avta som følge av at produksjonen av olje og gass på norsk sokkel reduseres og til slutt faller helt bort. Figur 1.11 viser totale utslipp av klimagasser.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Tiltak for å redusere CO₂-utslipp fra avskoging og for å øke CO₂-opptaket i stående biomasse vil være viktige bidrag til å redusere de globale utslippene av klimagasser. Statens forurensningstilsyns klimagassregnskap viser at skogen i Norge årlig tar opp om lag 25–30 millioner tonn CO₂. Binding av karbon i skog er også inkludert i utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, men kun i begrenset grad i første forpliktelsesperiode. Nettoeffekten av arealendringer ved skogplanting (økt opptak) og avskoging (økt utslipp) skal medregnes ved oppfyllelse av utslippsforpliktelsen. Regjeringen har vedtatt å i tillegg inkludere effekten av skogforvaltning, begrenset til 1,5 millioner tonn CO₂ per år. Fordi en slik inkludering ikke skulle bidra til å redusere ambisjonen om utslippskutt, la regjeringen til grunn en overoppfyllelse av forpliktelsen tilsvarende det årlige bidraget.

Regjeringen la fram oppdaterte framskrivinger av miljøskadelige utslipp i nasjonalbudsjettet for 2007. Korrigert for mindre metodeendringer etter nasjonalbudsjettet 2007 anslås utslippene av klimagasser til 58,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 58,8 i 2020, jf. tabell 1.3. Den gjennomsnittlige årlige veksten i utslippene ventes dermed å være noe sterkere fra 2005 til 2010 enn i perioden fra 1990 til 2005, mens det fram mot 2020 ventes en stabilisering. Dette forløpet må sees i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å avta fram mot 2020. Det antas en fortsatt sterk vekst i utslippene fra transportsektoren gjennom framskrivingsperioden. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ er beregnet å være på om lag samme nivå i 2010 og 2020 som i 2005. Utslippene av metan reduseres fram mot 2020 i framskrivingen på grunn av reduserte utslipp fra olje- og gassutvinning etter 2010. Utslippene av metan fra avfallsdeponi reduseres noe fram mot 2010, for deretter å flate ut mot 2020, mens metanutslipp fra jordbruket antas å ligge stabilt gjennom framskrivingsperioden. Framskrivingene innebærer at utslippene av klimagasser i Norge overskrider utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen med 8,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter som årlig gjennomsnitt for perioden 2008–2012. Dette er noe lavere enn anslått i siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen.

Framskrivingene var blant annet basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving, samt en årlig produktivitetsvekst på litt i underkant av gjennomsnittet for de siste tiårene. Den gjennomsnittlige årlige veksten i samlet BNP ble anslått til 2,4 prosent fra 2004 til 2010 og 1,5 prosent fra 2010 til 2020. Hvordan det norske forbruket av elektrisitet dekkes opp, vil ha betydning for utslippene av klimagasser. I framskrivingen er det lagt til grunn en moderat utbygging av vannkraft og en mer omfattende utbygging av vindkraft. Utslippene av klimagasser fra elektrisitetsproduksjon er i referansebanen til nasjonalbudsjettet 2007 antatt å øke noe fram mot 2010 og 2020 på grunn av etableringen av et gasskraftverk på Kårstø i 2007 med CO₂-håndtering fra 2009. I tillegg kommer fra 2010 og fram til fullskala CO₂-håndtering er på plass i 2014, utslipp på om lag en million tonn CO₂ fra varmekraftverket på Mongstad. Samtidig vil enkelte nye politikktiltak isolert sett bidra til å redusere utslippene slik som omlegging av bilavgiftene og satsing på bioetanol i budsjettet for 2007. Det vises for øvrig til nasjonalbudsjettet 2007 for de makroøkonomiske og beregningstekniske forutsetningene som ligger til grunn for framskrivingene.

Kilde: OECD (2006)

Det er knyttet usikkerhet til utslippsframskrivingene og framskrivingene av norsk økonomi som disse framskrivingene bygger på. Det er blant annet knyttet usikkerhet til forutsetninger og modellsammenhenger, utviklingen i sammensetningen av produksjon og forbruk og den teknologiske utviklingen, samt effekt av tiltak og virkemiddelbruk. Usikkerheten er større jo lenger fram i tid analysen strekker seg, se for øvrig boks 1.2.

1.5.2 Drivkrefter bak den norske utslippsutviklingen

Gjennom de siste 35 årene er verdiskapingen i Norge, målt ved BNP, blitt mer enn tredoblet. Befolkningen er i samme periode økt med vel 20 prosent, og inntektsnivået per innbygger er således kraftig forbedret. Større økonomisk aktivitet har ført med seg økte utslipp av klimagasser, jf. tabell 1.4. Siden 1973 har utslippene av CO₂ økt med vel 40 prosent. De samlede utslippene av klimagasser i Norge har økt med i underkant av 10 prosent siden 1990, mens verdiskapingen har økt med over 40 prosent.

Utslippene av klimagasser i Norge har vokst langt mindre enn veksten i BNP. Dette er også tilfellet for de aller fleste andre vestlige land og i verdensøkonomien som helhet. Nedgangen i utslipp i forhold til BNP (utslippsintensiteten) må sees i sammenheng med at mesteparten av BNP-veksten kan føres tilbake til forbedringer i vår evne til å utnytte knappe ressurser, herunder fossile brensler, blant annet gjennom tekniske og organisatoriske nyvinninger og bedre kapitalutstyr. I tillegg har endringer i næringsstrukturen bidratt til nedgangen i utslippsintensiteten. For eksempel vil utslippene av klimagasser normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringer utenom transport utgjør en større del av økonomien.

De makroøkonomiske framskrivingene i nasjonalbudsjettet 2007 innebærer en ytterligere nedgang i utslippsintensiteten fram mot 2020. Det må sees i sammenheng med at det i framskrivingene ble lagt til grunn en fortsatt teknologisk framgang slik at energibruken gradvis reduseres i forhold til verdiskapingen. Videre er det forutsatt at den antatte, økte etterspørselen etter elektrisk kraft delvis dekkes opp gjennom utbygging av blant annet vindkraft og økt import, samt noe utbygging av gasskraft med CO₂-håndtering og vannkraft.

Med samme utslipp i forhold til BNP som i 2005 ville utslippene av klimagasser i 2020 utgjøre i overkant av 70 millioner tonn, som er vel 10 millioner tonn høyere enn anslått i framskrivingen. I framskrivingene er det ikke tatt eksplisitt stilling til hvilke teknologiske endringer, eller endringer i produksjons- eller forbruksmønstre, som kreves for å redusere utslippsintensiteten. Det er heller ikke tatt stilling til om det vil være nødvendig med nye virkemidler for å utløse de nødvendige endringene.

Økte avgifter på bruk av fossile brensler og andre tiltak i miljøpolitikken har bidratt til å redusere utslippene av klimagasser i Norge, blant annet ved å stimulere til utvikling og bruk av bedre teknologi og til omstillinger i produksjons- og forbruksmønstre. Norge fikk tidlig på plass en forholdsvis sterk virkemiddelbruk i klimapolitikken og har hatt forholdsvis høye avgifter på bruk av bensin og diesel. Dette har trolig bidratt til at utslippsintensiteten siden 1990 er redusert mer i Norge enn i de fleste andre industriland. Det er store forskjeller mellom land i bruken av bensin og diesel, og disse forskjellene kan i stor grad spores tilbake til prisutviklingen til forbruker, jf. figur 1.13.

2 Klimaendringene: En global utfordring

2.1 Klimaproblemets globale karakter

Klimaproblemet er globalt. Utslipp av klimagasser har samme miljøskadeeffekt uavhengig av utslippskilde og dennes beliggenhet. Hvordan en gitt utslippsmengde fordeles mellom land har derfor i denne sammenhengen ingen betydning. Miljøet og effekten av utslipp av klimagasser er dessuten et fellesgode som bedrifter og husholdninger ikke tar tilstrekkelig hensyn til. Dette gjør at forbrukere og produsenter som forurenser, påfører samfunnet en kostnad som de ikke selv bærer. Løsningen på disse utfordringene knyttet til klimagassutslipp er internasjonalt forpliktende avtaler der partene blir pålagt å redusere sine utslipp i henhold til et gitt tak for utslipp på verdensbasis.

2.2 Dagens internasjonale rammeverk

Det sentrale rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet er FNs klimakonvensjon. Det er her Kyotoprotokollen er forankret, og det er også her framtidige, globale klimaavtaler bør forankres. Klimakonvensjonen ble vedtatt i mai 1992. Konvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994 og er ratifisert av 189 land. Konvensjonen har som endelig mål at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren skal stabiliseres på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning på klimasystemet. Konvensjonen inneholder forpliktelser for alle parter om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Den inneholder også finansielle forpliktelser og elementer om blant annet teknologioverføring, forskning og klimaovervåking. Konvensjonen krever at partene rapporterer regnskap for utslipp av klimagasser, samt hvilke tiltak og virkemidler de har implementert for å begrense utslippene. Den inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense utslipp og øke opptak av klimagasser. Klimakonvensjonen sier imidlertid at industrilandene individuelt eller i fellesskap har som mål å bringe utslippene av CO₂ og andre klimagasser tilbake til 1990-nivå innen utgangen av tiåret 1990–2000, og den slår fast at industriland skal gå foran i bekjempelsen av klimaendringene og deres negative effekter, og demonstrere dette gjennom nasjonale virkemidler og tiltak. Videre trekker konvensjonen fram kostnadseffektivitet som ett av flere prinsipper i forhold til valg av tiltak.

Kyotoprotokollen ble vedtatt under Klimakonvensjonens tredje partskonferanse i desember 1997. Protokollen inneholder tallfestede utslippsforpliktelser for industrilandene for tidsperioden 2008–2012 og bygger på prinsippet om felles, men differensierte forpliktelser som er nedfelt i Klimakonvensjonen. Kyotoprotokollen innebærer at landene med utslippsforpliktelser samlet skal redusere utslippet av drivhusgasser med rundt fem prosent i perioden 2008–2012 sammenliknet med nivået i 1990. Landene som har påtatt seg kvantitative forpliktelser under Kyotoprotokollen, står for ca. 30 prosent av de globale utslippene av drivhusgasser, men andelen er avtakende fordi de industrialiserte landene som har tallfestede utslippsforpliktelser står for en stadig mindre andel av de totale klimagassutslippene, mens land som Kina, India og Brasil har sterk vekst i sine utslipp og står for en økende andel. USA står fortsatt for det største bidraget til verdens totale klimagassutslipp. Selv om det bare er industriland som har utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen, har avtalen global deltakelse og var per februar 2007 ratifisert av 168 land, deriblant 35 industriland og EU. Protokollen trådte i kraft 16. februar 2005. På det første partsmøtet til Kyotoprotokollen i Montreal i desember 2005 ble det fulle regelverket for Protokollen vedtatt. Protokollen har et strengt og grundig regelverk for kontroll og sanksjoner. Den fører kontroll med at landene overholder forpliktelsene om reduksjon av klimagassutslipp, og inneholder straffemekanismer som kan tas i bruk dersom feil og mangler avdekkes ved slik kontroll. Kombinasjonen av kontroll og reelle sanksjoner ved overtredelse gir landene et sterkt incentiv til å overholde forpliktelsene.

Protokollen inneholder tre mekanismer for samarbeid om utslippsreduksjoner som går under fellesbetegnelsen Kyoto-mekanismene: Internasjonal kvotehandel, Felles gjennomføring (Joint Implementation – JI) og Den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism – CDM). Kyoto-mekanismene ble innført for å stimulere til kostnadseffektive klimagassreduksjoner. I Kyotoprotokollen er det nedfelt at bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. Kvotehandel går ut på at land med utslippsforpliktelser kan kjøpe og selge utslippskvoter seg imellom. Felles gjennomføring innebærer at land med forpliktelser kan samarbeide om utslippsreduserende prosjekter, der landet som betaler får godskrevet reduksjonene. Bruk av CDM innebærer at land med forpliktelser kan betale for utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland som ikke har forpliktelser, og få godskrevet klimagassreduksjonen. Denne typen prosjekter skal bidra både til bærekraftig utvikling i vertslandet og reduserte klimagassutslipp.

En svakhet ved Kyotoprotokollen er at den ikke er tilstrekkelig ambisiøs og ikke omfatter forpliktelser for mange nok land. Utslipp fra internasjonal skipsfart og flytrafikk er heller ikke omfattet av de kvantitative forpliktelsene i avtalen. Spesielt utviklingslandene har pekt på at klimaavtaler bør være basert på prinsippet om at forurenseren betaler.

En mye omtalt side ved protokollen er at Russland og Ukrainas utslippsforpliktelser (i gjennomsnitt per år) i Kyoto-perioden 2008–2012 tilsvarer utslippene i 1990, til tross for at utslippene som følge av omfattende strukturendringstiltak ventes å være under dette nivået i Kyoto-perioden. Landene kan dermed bli selgere av et stort volum kvoter som vil kunne ha betydning for kvoteprisen i markedet. Kvotesalg fra landene avhenger blant annet av om landene får godkjent regnskapssystemer slik at de kan handle og i hvilken grad EU tillater at det blir kjøpt kvoter fra disse landene til EU. En klar begrensning i kvotesalg fra disse landene vil gjøre at utslippskuttene blir større i vestlige land, samtidig som kostnadene samlet sett blir høyere.

2.3 Behovet for gjennomgående virkemidler

Utslipp av klimagasser er i ferd med å forrykke balansen i atmosfæren og påfører menneskene et betydelig velferdstap fordi de som forurenser ikke står overfor kostnadene ved å gjøre dette. En nødvendig forutsetning for at økonomien skal frambringe omstillinger til et mer bærekraftig produksjons- og forbruksmønster, er derfor at det etableres en pris på utslipp av klimagasser som forurenser selv må betale. Denne prisen må reflektere det ønskede reduksjonsmålet.

Den framtidige prisen på utslipp er med på å definere lønnsomheten i en investering. Dersom en ikke tar høyde for en framtidig kostnadsøkning på utslipp, vil investeringen synes mer lønnsom i dag enn det den egentlig er, gitt at utslippet har en kostnad. Dette betyr at lønnsomheten synes høyere enn den faktisk vil være dersom en kalkulerte med en karbonkostnad. Vi ser i dag eksempler på at investeringer i privat sektor kalkulerer med en for lav karbonpris i forhold til investeringens levetid. Det er også eksempler på investeringer i utslippsintensiv industri som ikke kalkulerer med forventet kvotepris i Kyoto-perioden, til tross for at industrien kjenner til reguleringsregimet i investeringsøyeblikket.

En CO₂-avgift kan være en kostnadseffektiv og fleksibel regulering som gjør at investeringene fanger karbonkostnaden i investeringsøyeblikket, og således reduserer avkastningen til utslippsintensive investeringer. Den er kostnadseffektiv dersom alle utslippskilder står overfor samme marginalkostnad på sine utslipp. Fleksibiliteten ligger i friheten til å velge ulike tiltak og teknologiske løsninger for å redusere utslippene.

I et kvotesystem for omsettelige utslippskvoter vil det framkomme en karbonpris etablert gjennom handelen med de begrensede kvotene. Beslutningstakerne vil da ha et incentiv til å vurdere alle karbonreduserende tiltak og til å gjennomføre de endringene som koster mindre per utslippsenhet enn kvoteprisen. Jo mer omfattende avgifts- eller kvotesystemet er, desto flere aktører i økonomien vil stå overfor det samme prissignalet og økonomiske incentivet for utslippsreduserende tiltak.

Siden klimaproblemet er globalt, og det ikke spiller noen rolle hvor utslipp eller utslippsreduksjoner skjer, ville det være gunstig å få til et regime som leder til en felles karbonpris for hele verdensøkonomien.

I dag eksisterer ingen slik global pris på klimagassutslipp. Landenes forpliktelser og virkemiddelbruk spriker sterkt. Også innenfor land med en aktiv klimapolitikk varierer styrken i virkemiddelbruken mellom ulike sektorer og utslipp. Hensynet til bedrifters internasjonale konkurranseevne, delvis også til forbrukeres velferd, kan forklare mye av denne ujevnheten i virkemiddelbruk. Når ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner er gitt, lar det seg gjøre, på usikkert grunnlag, å anslå en framtidig karbonpris ved hjelp av det samme modellverktøyet som for eksempel Stern-rapporten bygger på. Et langsiktig temperaturmål, avledet av et mål for stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, vil tillate en viss mengde framtidige klimagassutslipp. Til en optimal utviklingsbane for disse utslippene hører også en utviklingsbane for en global karbonpris; den prisbanen som teoretisk sett ville føre til den ønskede utslippsutviklingen hvis karbonprisen gjaldt i hele verdensøkonomien. En typisk utslippsbane vil gå noe opp de første årene, for deretter å synke kraftig fram mot og forbi 2050. Den tilhørende karbonprisen vil typisk være stigende i hele perioden.

Stern-rapporten påpeker at det vil ta tid å etablere tillit til en global karbonpris. I mellomtiden bør myndighetene vurdere hvordan de skal hindre langsiktige investeringer som binder økonomien til en utslippsintensiv utviklingsbane. Dette taler for bruk av ulike typer av virkemidler, både på etterspørselssiden gjennom avgifter og kvoteplikt, men også på tilbudssiden gjennom subsidiering og kommersialisering av miljøteknologi. Økonomisk støtte, samarbeidsprosjekter og offentlige innkjøp er alternativer som foreligger. Usikkerheten kan også avbøtes gjennom reguleringer og teknologikrav med feste i et forsvarlig, langsiktig ambisjonsnivå for klimapolitikken.

Utfordringen gjelder også arealplanlegging og utvikling av offentlig utbygd infrastruktur. Husholdningers og bedrifters kortsiktige tilpasninger skjer innenfor et eksisterende bosettingsmønster, et vegsystem og et kollektivtilbud. Denne infrastrukturen vokser fram over lang tid, og slik at visse beslutninger får langsiktige virkninger. Også arealplaner og andre offentlige vedtak som binder infrastrukturen, vil derfor måtte utformes med en senere og høyere karbonpris for øyet.

Et tenkt klimaregime med et globalt kvotemarked vil i prinsippet kunne generere en global kvotepris. Gradvis innstramming av total kvotemengde, gjennomført for en voksende verdensøkonomi, vil resultere i en stigende pris. Et globalt kvotesystem vil videre åpne for at utslippsreduksjoner i fattige land kan bli betalt av industriland, men slik at de overordnede vurderingene tar utgangspunkt i en felles, global kvotepris. Slik kan en på samme tid søke å imøtekomme behovet for effektivitet og ønsket om en rettferdig byrdefordeling.

Det er imidlertid flere forhold som gjør at det kan ta tid å få tilstrekkelig oppslutning om en idé om et klimaregime basert på et globalt kvotemarked. Et ideelt globalt klimaregime ville innebære opprettelse av et globalt kvotesystem som kan fastsette en samlet, global kvotemengde som er bærekraftig i et langsiktig perspektiv. Tildelingen av kvoter mellom land ville måtte tilpasses det enkelte lands økonomiske bæreevne og reflektere landenes historiske ansvar for klimaendringene, slik at industriland får en lavere kvotetildeling i forhold til utslippene enn utviklingsland, jf. boks 2.1. En slik løsning forutsetter imidlertid at alle land aksepterer å være en del av et klimaregime som begrenser deres mulighet til utslipp. Det er ikke gitt at land som hittil ikke har bidratt til nevneverdig globale klimaendringer, vil akseptere at de må bidra til en slik ideell global løsning. Sett med utviklingslandenes øyne er det industrilandene som har det historiske ansvaret for klimaendringene, og som derfor også må løse problemet. Selv med en utviklingslandsorientert fordelingsnøkkel innebærer dette at utviklingslandene må ta en del av ansvaret for å løse et problem som de i prinsippet mener industrilandene har skapt. Videre forutsetter en slik løsning at industrilandene kommer til enighet om at det må finne sted en betydelig kapitaloverføring fra industriland til utviklingsland. Det er ikke nødvendigvis slik at alle industriland vil ønske å støtte opprettelsen av et klimaregime som forutsetter en slik kapitaloverføring. En bærekraftig løsning krever videre at det settes et stadig lavere utslippstak med fortløpende reduksjoner for å sikre overholdelse av det langsiktige målet. Takten i nedtrappingen kan også bli vanskelig å framforhandle.

Kilde: Global Commons Institute sitert i NOU 2006:18

En byrdefordeling som kun reflekterer landenes økonomiske yteevne i dag, vil ikke belaste industrilandene med de globale kostnadene av den utviklingen som har skapt deres velstand. Jo høyere ambisjonsnivået i den globale avtalen settes, jo vanskeligere vil det være å få industrilandene med på en modell som også er fordelingsmessig akseptabel for utviklingslandene.

Disse forholdene tilsier at det trolig vil ta lang tid å framforhandle enighet om et slikt ideelt regime. I mellomtiden bør industriland ikke basere seg på å fordele de nødvendige utslippsreduksjoner mellom hjemlige tiltak og tiltak i andre land kun ut fra den kortsiktige kvoteprisen. Inntil et ideelt kvoteregime er etablert, må industriland påta seg et større ansvar for utslippsreduksjoner og være en spore til teknologiutvikling. Ved å tvinge fram den nødvendige teknologien kan vi gjøre det lettere for flere land å delta i forpliktende klimasamarbeid.

2.4 Mulige tilnærminger til framtidige forpliktelser

Skal klimautfordringen møtes på en effektiv måte, er det avgjørende å få på plass brede og ambisiøse klimaavtaler. Et avgjørende element i slike avtaler vil være at industrilandene i tillegg til å finansiere betydelige utslippsreduksjoner hjemme, må finansiere betydelige utslippsreduksjoner i utviklingsland. Skal verdenssamfunnet unngå de alvorligste klimaendringene, må de rike landene derfor også finansiere utslippsreduksjoner i utviklingsland, blant annet gjennom kapasitetsbygging og bruk av fleksible mekanismer som CDM. Finansiering av slike utslippsreduksjoner i betydelig omfang vil medføre store inntektsoverføringer til fattige land.

I internasjonale forskningsmiljøer og enkelte andre fora diskuteres det en rekke tilnærminger til fordeling av utslippsreduksjoner. De fleste tilnærmingene antar fortsatt vekst i utslipp fra utviklingsland og reduksjoner fra industriland som Norge i en første periode, og at de globale utslippene når et maksimum i nær framtid. Deretter følger en vedvarende reduksjon i de globale utslippene. Ulike tilnærminger til fordeling av globale utslippsreduksjoner er presentert i boks 2.2.

Én tilnærming er kalt kontraksjon og konvergens og går ut på at etter en overgangsperiode skal hver innbygger ha lik rett til å slippe ut klimagasser, slik at forskjellene i utslipp per innbygger i ulike land utjevnes over tid. Figur 2.1 illustrerer hvordan utslippene i ulike regioner vil utvikle seg om man over en femtiårsperiode skal nærme seg en bane som stabiliserer CO₂-konsentrasjonen på rundt 450 ppm samtidig som man skal oppnå like utslipp per capita.

Hensynet til rettferdig fordeling og fortsatt økonomisk vekst i utviklingsland tilsier at utviklingslandene må tillates enten vekst eller stabilisering av utslipp innenfor et mål om å halvere de globale utslippene i 2050 sammenliknet med 1990. Industrilandene med 20 prosent av verdens befolkning og om lag 50 prosent av de totale klimagassutslippene, må redusere sine utslipp langt mer enn 50 prosent innenfor et slikt globalt regime, jf. kapittel 1.4.

2.5 Klimapolitikk i EU

De fleste EU-land har en bred tilnærming til klimapolitiske virkemidler. EU har lenge vært en pådriver for robust virkemiddelbruk i Europa, samtidig som det åpnes for en internasjonal tilnærming gjennom bruk av fleksible mekanismer som internasjonal kvotehandel. Nasjonale virkemidler og tiltak spiller likevel en helt sentral rolle i mange EU-land. På europeisk nivå har en omfattende virkemiddelbruk blitt initiert gjennom European Climate Change Programme (ECCP). Hvert av de 27 medlemslandene har også innført nasjonale virkemidler og tiltak som enten bygger på ECCP, eller som kompletterer dem. Dette er tiltak særlig knyttet til fornybar energi og energieffektivisering, tiltak i transportsektoren, tiltak i industrien, herunder økt bruk av fornybare råmaterialer, forskning, tiltak i landbrukssektoren og skogsektoren. En rekke land, blant annet Sverige, Danmark og Frankrike, bruker avgifter (særlig energiavgifter) som klimapolitisk virkemiddel. Det er innført minstesatser for avgifter på blant annet kull og naturgass i EUs energiskattedirektiv.

EU-kommisjonen har utarbeidet et «Green paper on market-based instruments for environment and energy related purposes». Der fremmes forslag om økt bruk av markedsbaserte virkemidler i miljøpolitikken, med hovedvekt på klima- og energipolitikken. Blant annet reises spørsmålet om å splitte minimums avgiftssats etter energidirektivet i et energiledd og et klimaledd.

Nasjonale virkemidler er ofte basert på hvilken tilgang landet har til energiressurser og sammensetningen av energibruken, i tillegg til nærings- og miljøpolitiske interesser og mål. Selv om EU har fastlagt visse minimumssatser for energiavgifter, har de fleste landene høyere avgiftssatser for mineralolje enn minimumssatsene, mens minimumssatsene er effektive for visse anvendelser av kull og naturgass.

De klimapolitiske virkemidlene er utformet slik at konkurranseutsatt industri står overfor mindre strenge reguleringer enn andre næringer. Dette gjelder både i Norge og i de fleste OECD-land som fører en aktiv klimapolitikk. De landene som har innført klimamotiverte avgifter, har i første rekke avgifter på husholdninger og transportsektoren. Konkurranseutsatt industri er ofte unntatt eller betaler lavere CO₂- og energiavgifter enn andre næringer. Utslippsintensiv industri er i stor grad også holdt utenfor systemene med omsettelige klimagasskvoter. De delene av prosessindustrien som er store brukere av elektrisitet, blir berørt av virkningene av kvotesystemet på kraftprisen.

I Kyotoprotokollen har ikke EU-landene individuelle målsettinger, men én felles. Denne fellesmålsettingen gjør det mulig for EU å utjevne kostnadsforskjeller mellom de ulike medlemslandene, og det var for å gi andre industriland med kvantitative forpliktelser samme mulighet til å utjevne de individuelle kostnadsforskjellene at de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen ble utviklet.

3 Regjeringens klimapolitiske mål

3.1 Prinsipper bak regjeringens mål

Norsk klimapolitikk bygger på anerkjente og etablerte prinsipper og kriterier. Styringseffektivitet og kostnadseffektivitet er to kriterier som står sentralt i klimapolitikken. Disse kriteriene er nærmere beskrevet i kapittel 5.3. Prinsippet om at forurenser skal betale er et annet viktig element i klimapolitikken. Prinsippet fastslår at forurenseren står ansvarlig for kostnadene som påføres samfunnet. Tålegrense- og føre var-prinsippet henger nøye sammen med prinsippet om bærekraftig utvikling og kan oppfattes som operasjonaliseringer av dette prinsippet som er grunnleggende for alle deler av regjeringens politikk.

Tålegrenseprinsippet innebærer at en setter mål i forhold til naturens bæreevne og rensekapasitet. Det er en slik tilnærming som ligger under Klimakonvensjonens overordende mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som forhindrer farlig menneskeskapt påvirkning på klimasystemet. Dette innebærer at en må vurdere situasjonen for hele økosystemet og ikke bare for isolerte elementer. Føre var-prinsippet sier at der det er fare for alvorlig eller uopprettelig skade, skal mangel på full vitenskapelig sikkerhet ikke brukes som argument for å utsette kostnadseffektive tiltak for å forhindre miljøskader. Dette innebærer «at tvilen skal komme naturen til gode der det er vitenskapelig usikkerhet», slik det er formulert i nasjonalbudsjettet for 2007 (s. 160). Klimaendringene er i praksis irreversible. Skadene er allerede alvorlige og forventes å øke betraktelig hvis det ikke blir satt i verk tilstrekkelige utslippsreduksjoner. Selv om det ikke er full visshet om sammenhenger og framtidig utvikling, må ambisjonsnivået i den globale klimapolitikken ta utgangspunkt i sannsynlige scenarier, med særlig vekt på potensielt dramatiske utfall.

Klimapolitikken har betydelige fordelingsvirkninger. Klimaendringene slår svært ulikt ut mellom land og folkegrupper, og dette burde gi klimapolitikken et sterkt element av rettferdig fordeling og internasjonal solidaritet. Dette forsterkes av det forholdet at de rike landene står ansvarlig for det aller meste av den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Kravet om solidaritet og rettferdig fordeling gjelder like tydelig mellom generasjoner. Klimagassutslippenes størrelse og vekst utgjør i dag ett av de klareste bruddene på prinsippet om en bærekraftig utvikling.

EU har fastsatt klare klimapolitiske mål for 2020. Regjeringen vil samarbeide nært med EU i klimapolitiske spørsmål. Mange av de klimapolitiske tiltakene som skal iverksettes på sektornivå, vil falle inn under EØS-avtalens bestemmelser og i mange tilfeller bli utarbeidet gjennom EU/EØS-strukturen for utvikling av nytt regelverk. Regjeringen vil derfor løpende vurdere de mulighetene som ligger i nye forslag til politiske og juridiske instrumenter innen EØS-rammen. 

3.2 Regjeringens langsiktige mål

På denne bakgrunnen vil regjeringen innrette den norske klimapolitikken mot følgende langsiktige mål:

• at Norge fram til 2020 påtar seg en forpliktelse om å kutte de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990

• at Norge skal være karbonnøytralt i 2050

Norge vil videre være en pådriver i arbeidet for en mer ambisiøs og mer omfattende klimaavtale etter Kyoto-perioden, med utgangspunkt i målet om at den globale temperaturøkningen skal holdes under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå.

Målet om karbonnøytralitet i 2050 innebærer at Norge tar ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 prosent av egne utslipp innen 2050. Utslippene fra norsk territorium vil da være nøytralisert av reduksjoner Norge betaler i andre land, gjennom kjøp av kvoter eller andre tilsvarende mekanismer som er tilgjengelige på det tidspunktet. Dette målet sier ingenting om størrelsen av norske utslipp i 2050, bare at de skal nøytraliseres uansett størrelse. Dersom de globale utslippene skal følge en utviklingsbane som er forenlig med det langsiktige temperaturstabiliseringsmålet, tilsier imidlertid dagens kunnskap at det vil kreves store omstillinger i utslipps- og forbruksmønstrene i de industrialiserte landene, inkludert Norge. Norge må på sikt bli et lavutslippssamfunn.

Regjeringens mål for 2020 inkluderer både utslippsreduksjoner i Norge, inklusive opptak av CO₂ i skog, og Norges bidrag gjennom utslippsreduksjoner i andre land. I kapittel 5.5 er mulige nasjonale utslippsreduksjoner gjennomgått. Med en eventuell videreføring av Kyotoprotokollens regelverk for skog vil det anslagsvis være mulig å få godskrevet et nettoopptak opp mot tre millioner tonn CO₂ i et norsk utslippsregnskap for 2020. Det er i dag ikke mulig å ha sikker kunnskap om den utslippsreduserende effekten av eksisterende og nye tiltak de neste ti–femten årene. Det er heller ikke mulig nå å ha kunnskap om alle utslippsreduserende tiltak som vil bli gjennomført i Norge fram mot 2020. Dette vil blant annet avhenge av den teknologiske utviklingen og utviklingen i karbonprisen. Dessuten vil særlig utviklingen på norsk sokkel ha betydning for utslippsnivået i Norge i 2020.

I nasjonalbudsjettet for 2007 ble utslippene av klimagasser i 2020 på usikkert grunnlag anslått til om lag 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Erfaringsmessig vil en slik referansebane kunne endres over tid.

Basert på Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemidler, mener regjeringen at det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13–16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert. Dette innebærer i tilfelle at om lag halvparten og opp mot to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt.

Det legges til grunn at en ny internasjonal klimaavtale nødvendiggjør en revisjon av nasjonale mål og virkemidler. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak

Klimautfordringenes langsiktige og alvorlige karakter tilsier at det bør søkes å oppnå en bred politisk enighet om dette målet.

I vurderingen av utslippsreduksjoner som skal finansieres utenom Norges grenser, vil regjeringen legge stor vekt på tiltak og prosjekter som sikrer at klimapolitikken kan få størst mulig positiv virkning på økonomisk utvikling og fattigdomsbekjempelse i utviklingsland.

3.3 Overoppfyllelse av Kyotoprotokollen

Innenfor Kyotoprotokollens første periode (2008–2012) vil regjeringen

• skjerpe Norges Kyoto-forpliktelse med ti prosentpoeng til ni prosent under 1990-nivå

• sørge for at en betydelig del av reduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak

Alvoret i situasjonen krever raske utslippsreduksjoner. Derfor vil regjeringen at Norge påtar seg å redusere klimagassutslippene med ti prosentpoeng utover sine Kyoto-forpliktelser. Denne ekstraforpliktelsen vil i stor utstrekning bli innfridd gjennom finansiering av tiltak i utviklingsland. Slik kan betydelige og relativt rimelige utslippsreduksjoner utløses, samtidig som Norge bidrar til utvikling og fattigdomsbekjempelse i de landene der tiltakene blir gjennomført. I dette initiativet ligger det en oppfordring til andre industriland om å overoppfylle sine Kyoto-forpliktelser. Slike initiativ vil motvirke faren for at tildelte kvoter under Kyotoprotokollen overstiger landenes behov, altså at protokollen i praksis ikke vil føre til utslippsreduksjoner. Norge har en folkerettslig forpliktelse under Kyotoprotokollen som innebærer at Norges gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2008–2012 ikke skal være høyere enn en prosent over 1990-nivå. Kyotoprotokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen. Kyoto-mekanismene består av handel med utslippskvoter, prosjektsamarbeid mellom industriland som har ratifisert protokollen (JI), og prosjektsamarbeid med utviklingsland (CDM).

Regjeringens mål vil si at Norges utslipp, når det er tatt hensyn til bruk av de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen, i gjennomsnitt i perioden 2008–2012 skal være ni prosent lavere enn de var i 1990. Regjeringen legger opp til en bred tilnærming for å innfri Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Regjeringens politikk er at utslippsforpliktelsen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene slik protokollen legger opp til, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak.

4 Regjeringens internasjonale strategi

4.1 Klimautfordringen krever internasjonal innsats

Global oppvarming som følge av menneskeskapte klimagassutslipp er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor. Klimautfordringen krever en global løsning. Regjeringen vil derfor arbeide for en ambisiøs internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig land. Stor internasjonal innsats for å redusere utslippene av klimagasser vil bidra til økt pris på utslipp over tid. Forventninger om en stigende karbonpris vil påvirke investeringsbeslutninger i næringslivet allerede i dag. Det er derfor viktig at det skapes troverdighet rundt et bredt internasjonalt arbeid for å redusere klimagassutslippene. Også politiske beslutninger må ta utgangspunkt i at prisen på karbon vil stige.

4.2 Det trengs nye og bedre klimaavtaler

Norge har spilt en aktiv rolle i arbeidet med å få fram effektive internasjonale avtaler på klimaområdet helt siden klimaproblemet ble satt på den internasjonale politiske dagsordenen. Regjeringen ønsker at vi skal fortsette denne aktive rollen i årene framover.

For Norge er det sentrale rammeverket for det internasjonale klimasamarbeidet å finne i FNs klimakonvensjon. Det er her Kyotoprotokollen er forankret, og det er også her framtidige, globale klimaavtaler bør være forankret. Regjeringen mener det er viktig med et langsiktig mål som ramme for framtidige utslippsforpliktelser. Dette er bakgrunnen for regjeringens mål om å unngå at den globale temperaturøkningen overstiger 2 °C sammenliknet med før-industrielt nivå. Målet krever bred deltakelse i et framtidig klimaregime. Utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen omfatter i dag kun rundt 30 prosent av de globale klimagassutslippene og er på ingen måte tilstrekkelig for å møte klimautfordringen. Regjeringen ser det derfor som helt avgjørende at vi får etablert et bredere, mer ambisiøst og forpliktende globalt klimaregime. Industrilandene må gå foran når det gjelder å ta ansvar for utslippsreduksjoner, men alle land med store utslipp må på sikt delta for å kunne oppnå nødvendige globale utslippsreduksjoner.

Det langsiktige målet bør være at en får etablert en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem. Dette vil også gi et internasjonalt system som vil gjøre det mulig for flere land enn Norge å bli klimanøytrale innen 2050. Landene med forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen har en kollektiv utslippsbegrensning på om lag 11 milliarder tonn klimagasser per år i perioden 2008–2012. Den kollektive utslippsbegrensningen og den tilhørende plikten til å levere kvoter, utgjør kjernen i et kvotesystem. Den opprinnelige fordelingen av kvoter mellom de kvotepliktige landene påvirker ikke klimaeffekten av kvotesystemet. Det er summen av kvotene som bestemmer miljøeffekten. Fordelingen av kvoter er imidlertid en kraftfull mekanisme for inntektsfordeling mellom land. Kvoter bør fordeles med utgangspunkt i prinsippet om felles, men differensierte forpliktelser. I tråd med samme prinsipp bør plikten til å levere kvoter for egne utslipp gjelde for alle parter til avtalen.

Regjeringen har satt et mål om at Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 100 prosent av egne utslipp innen 2050. Dersom andre industriland følger dette eksemplet, vil land med lavere inntekt per innbygger helt eller delvis kunne få dekket de økte kostnadene som følger av at de påtar seg kvoteplikt i en framtidig avtale.

Den samlede tildelingen av kvoter i Kyoto-systemet er for romslig. Et internasjonalt klimaregime bør etablere en kvotepris som fører til at klimahensyn blir integrert i de daglige avgjørelsene som tas av bedrifter, privatpersoner og offentlig sektor. Om alle land med forpliktelse i Kyoto-avtalen følger Norges eksempel og overoppfyller sin forpliktelse med ti prosentpoeng, vil dette bidra til å øke kvoteprisen allerede innenfor Kyotoprotokollens første periode.

Status i klimaforhandlingene

I Klimakonvensjonen slås det fast at industrilandene skal gå foran i arbeidet med å motvirke klimaendringer og deres uønskede virkninger. Verdens forbruks- og produksjonsmønstre må endres, og industrilandene har et særskilt ansvar for å gå foran i denne prosessen. Utviklingslandene samlet står imidlertid overfor en betydelig forventet utslippsvekst per innbygger og totalt. Det meste av den forventede veksten i utslippene av klimagasser kommer i ikke-OECD-land. På noe lengre sikt vil det derfor være nødvendig at også viktige utviklingsland omfattes av utslippsforpliktelser for å nå Klimakonvensjonens langsiktige mål.

Det foregår flere framtidsrettede prosesser under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen, inkludert forhandlinger om nye utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for industriland for tiden etter 2012. Kyotoprotokollen inneholder utslippsforpliktelser for perioden 2008–2012 for industrilandene som har ratifisert Protokollen. USA og Australia har ikke ratifisert. I samsvar med Protokollens bestemmelser ble det på partsmøtet i Montreal i desember 2005 satt i gang forhandlinger om forpliktelser for en ny periode. Dette gjelder i utgangspunktet bare de landene som har forpliktelser for den første perioden. Det er fullt mulig for andre land å påta seg utslippsforpliktelser for den neste perioden gjennom disse forhandlingene. Forpliktelsene blir bindende gjennom den ratifikasjonsprosessen som endringene uansett må gjennom. Det er hittil ingenting som tyder på at det er noen nye land som vil påta seg forpliktelser gjennom disse forhandlingene.

På partskonferansen i Montreal i desember 2005 ble det også enighet om en «Dialog» for utveksling av erfaringer og analyse av strategier for langsiktig samarbeid om spørsmål knyttet til klimaendringer. Dialogen er organisert under Klimakonvensjonen og omfatter derfor alle land. Den skjer gjennom fire workshops over to år, med sluttrapportering til partskonferansen i desember 2007. Beslutningen om å etablere Dialogen gjør det klart at denne skal foregå uten at det åpnes for forhandlinger om nye forpliktelser. Sluttrapporten fra Dialogen til partskonferansen på Bali i desember 2007 bør imidlertid kunne danne et grunnlag for videre arbeid rettet mot et nytt klimaregime.

Situasjonen i de internasjonale klimaforhandlingene om langsiktige utslippsreduksjoner har vært sterkt preget av at den nåværende administrasjonen i USA ikke har villet delta i slike forhandlinger. Det har så langt heller ikke vært mulig å trekke inn de store utviklingslandene i forhandlinger. Så lenge USA står utenfor forhandlinger om framtidige utslippsforpliktelser, er det spesielt vanskelig å få med de store utviklingslandene. Den største utfordringen i dag er derfor å få nødvendige parter til forhandlingsbordet. Regjeringen arbeider på flere fronter for å bidra til dette, både gjennom bilaterale kontakter og samarbeid og i multilaterale fora. Signalene fra G8+5-møtet i Heiligendamm i juni 2007 om at også USA og toneangivende utviklingsland er positive til forhandlinger om et framtidig klimaregime under Klimakonvensjonen kan gjøre det lettere å få i gang de nødvendige forhandlingene.

Norges utgangspunkt er at Kyotoprotokollen er et godt grunnlag for videre samarbeid. Det er spesielt viktig å beholde viktige elementer i Protokollen, slik som differensierte utslippsforpliktelser, at alle klimagasser er inkludert, og at en viderefører bruk av fleksible mekanismer som kvotehandel og prosjektbasert samarbeid. Det er også viktig at en kan basere framtidig internasjonalt samarbeid på de institusjonelle rammene som er etablert. Norge er åpen for å vurdere ulike modeller som også kan åpne for mer forpliktende deltakelse fra utviklingsland og som sikrer utslippsbegrensninger, men som samtidig inneholder nødvendig fleksibilitet og positive incentiver. På sikt bør en imidlertid ha som mål å gå i retning av en global pris på klimagasser, noe som blant annet kan oppnås gjennom et mer globalt kvotehandelssystem. På sikt er det derfor ønskelig at alle land har utslippsforpliktelser. Industriland må samtidig være innstilt på å bistå utviklingslandene med utslippsbegrensninger, teknologiutvikling og tilpasning til klimaendringer.

4.3 Vi må bidra til å begrense utslippsveksten i andre land

Regjeringen har slått fast at utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen skal oppfylles gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene slik Protokollen legger opp til, der en betydelig del av utslippsreduksjonene skjer gjennom nasjonale tiltak.

I budsjettet for 2007 er det bevilget midler på Finansdepartementets budsjett til kjøp av kvoter gjennom Kyoto-mekanismene.

Regjeringen legger opp til at staten skal bidra til utslippsreduksjoner i andre land gjennom kjøp av kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) og Felles gjennomføring (JI). Regelverket under protokollen fører til at gjennomføring av prosjekter i andre land medfører viktige tilleggseffekter utover det rent klimamessige. Tiltak for å redusere klimagassutslipp internasjonalt, særlig gjennom Kyotoprotokollens fleksible mekanismer, kan bidra til teknologioverføring og bærekraftig utvikling. Dette gjelder spesielt utslippsreduksjoner som finansieres gjennom CDM, hvor det er et krav om at slike prosjekter skal bidra til bærekraftig utvikling. Teknologioverføring og bærekraftig utvikling er viktig i arbeidet med å finne en løsning på klimautfordringene. Gjennom slike bidrag kan rike land hjelpe de fattige delene av verden slik at de kan unngå de forurensende utviklingstrinnene rike land har vært igjennom.

Staten skal gjennom sitt kvotekjøp fremme strenge miljøkrav og vil derfor kun kjøpe kvoter som er godkjent av FN. FNs godkjenningskrav bygger blant annet på at kun prosjekter som ellers ikke ville bli realisert, godkjennes. Videre vil regjeringen at internasjonale retningslinjer skal legges til grunn ved kjøp av kvoter fra vannkraftverk større enn 20 MW. Innenfor disse begrensningene skal staten i sitt kjøp av Kyoto-kvoter søke å utnytte markedene for å oppnå best mulig pris til en gitt risiko.

Også bistandsmidler kan gi reduksjoner i utslippene av klimagasser. Retningslinjene for bruk av Official Development Assistance (ODA) tillater ikke direkte kjøp av klimakvoter. Under visse forutsetninger er det derimot mulig å investere denne typen midler i utslippsreduserende prosjekter under CDM (se boks 4.1). Utover kostnadseffektive utslippsreduksjoner kan slike prosjekter blant annet bidra til bærekraftig utvikling gjennom de kunnskapsmessige, teknologiske og finansielle overføringene som finner sted. CDM-prosjekter ansees følgelig å kunne være gode redskaper for utvikling.

Regjeringen vil bidra med bistandsmidler til denne typen investeringer. Det er et klart ønske fra de fattigste landene å tiltrekke seg slike investeringer, og bistandsmidler vil kunne være nødvendig for å få igangsatt ønskede prosjekter, blant annet gjennom kapasitetsbygging. Dette skal skje uten å føre til en vridning av profilen til den norske bistanden. Prosjektene det skal investeres i, skal være i tråd med norsk utviklingssamarbeid for øvrig med hensyn til tusenårsmålene, fattigdomsorientering og mottakeransvar.

Norges bidrag til reduksjoner av utslippsveksten i andre land skal også skje gjennom utvikling av klimavennlig teknologi, overføring av slike teknologier samt kunnskap om disse til utviklingslandene. Dette er svært etterspurt fra utviklingslandenes side, blant annet fordi slike overføringer er sterkt koplet til økonomisk vekst. Etterspørselen skyldes også at miljøvennlige teknologier er uunnværlige for å kunne redusere utslippene av klimagasser og andre miljøskadelige effekter. Denne typen støtte er videre grunnleggende for å gjøre det mulig for fattige land å utvikle seg langs mindre forurensende og energikrevende utviklingslinjer enn industrilandene har gjort. Samarbeid om teknologiutvikling og overføring av klimavennlig teknologi er dermed av stor betydning for å få utviklingslandene med i et framtidig klimaregime. Kyotoprotokollens fleksible mekanismer er viktige kanaler for slike overføringer.

Teknologioverføring og teknologiutvikling innen energieffektivitet og fornybare energikilder er særlig viktige områder i klimasammenheng. Mange av de store utslippslandene har et energiforbruk som i stor grad er basert på kullkraft. Globalt vil verden være avhengig av fossil energi i årtier framover. Det internasjonale energibyrået IEA (International Energy Agency) anslår at verdens etterspørsel etter energi vil øke med i overkant av 50 prosent fram til 2030, og at over 80 prosent av denne energiproduksjonen vil komme fra fossile brensler. Dette understreker behovet for utvikling av alternative energikilder i store deler av verden.

På bakgrunn av prognosene om framtidig kraftbehov forventer regjeringen at CO₂-håndtering vil bli et sentralt tiltak for å redusere verdens samlede utslipp av klimagasser og ønsker å bruke norsk kompetanse til å bidra til reduksjon i CO₂-utslipp gjennom internasjonal spredning av slik teknologi. Når det gjelder implementering av slik teknologi i utviklingsland, vil det være viktig at CO₂-håndtering som metode godkjennes under CDM.

I tillegg til bruk av de fleksible mekanismene arbeider regjeringen aktivt med utslippsreduksjoner i de store utslippslandene blant utviklingslandene. Dette gjelder i særlig grad Kina, India, Indonesia, Sør-Afrika og Brasil. Samarbeidsavtaler er allerede inngått med flere av disse landene, hvor utslippsreduksjoner er et hovedfokus. For å oppnå dette vil norsk næringslivs kunnskap og teknologi kunne bidra positivt, og det vil derfor ved bruk av bistandsmidler blant annet legges økt vekt på samarbeid om fornybar energi og energieffektivisering, overføring av teknologi knyttet til fangst og lagring av CO₂, norske statlige og private investeringer i CDM-prosjekter og økt forskningssamarbeid. Det er også ønskelig med et tettere politisk samarbeid i klimaforhandlingene med disse landene. Et mulig tiltak vil i denne sammenheng kunne være støtte til kompetanseoverføring til landenes forhandlere og eksperter.

4.4 Vi må hjelpe utviklingsland å tilpasse seg klimaendringer

Befolkningen i verdens fattige land er i større grad enn resten av verden avhengige av naturressurser og landbruk som sitt livsgrunnlag. De er dermed også spesielt sårbare overfor klimaendringer. Disse regionenes sårbarhet skyldes ikke bare naturgitte forhold, men forsterkes ofte av utbredt fattigdom, høy befolkningsvekst, dårlig styresett og svake institusjoner.

Både Norge og EU har som målsetting å begrense den globale temperaturøkningen til maksimalt 2 °C i forhold til før-industrielt nivå. Trass i en eventuell oppnåelse av dette målet vil verdens fattige regioner rammes hardt av klimaendringer. Tilpasning er derfor et nøkkeltema for disse regionene. Økonomisk diversifisering, kunnskaps- og teknologiutvikling, kapasitetsbygging og samfunnsplanlegging er alle områder som kan gå inn under tilpasningsbegrepet.

For de fleste utviklingsland er klimaendringene allerede så store at det hemmer den økonomiske utviklingen. For eksempel kostet tørken i Kenya i 1997/98 og 1999/2000 landet mer enn 40 prosent av BNP. Uten at utviklingslandene betydelig reduserer sin sårbarhet overfor klimaendringer, vil de ikke klare å få til en langsiktig positiv utvikling. Derfor er det svært viktig å gjøre den nasjonale økonomien i sårbare land uavhengig av variasjoner i klima, og da i særdeleshet nedbør. Nøkkelen til tilpasning til klimaendringer er derfor utvikling og økonomisk vekst. Tilpasning må være en integrert del og naturlig forlengelse av utviklingssamarbeidet som tar sikte på å redusere sårbarhet. Tiltak og strategier må reflektere de lokale forhold – det finnes ikke én modell som passer alle.

Regjeringen har tatt initiativ til en kartlegging for å bedre sin kunnskap om konsekvenser av og sårbarhet overfor klimaendringer i det østlige og sørlige Afrika. Dette vil danne et godt grunnlag for tiltak fra norsk side i samarbeid med de aktuelle lands myndigheter. I disse områdene har vi i dag et bredt utviklingssamarbeid, noe som gjør det mulig å gjøre en merkbar forskjell. I arbeidet med tilpasning vil støtte gis både direkte til det enkelte land og via multilaterale kanaler som for eksempel UNDP.

Den sterke koplingen mellom behovet for utvikling og behovet for tilpasning til klimaendringer understøttes av regjeringens handlingsplan for miljørettet utviklingssamarbeid hvor klimatiltak er ett av satsingsområdene. Tilpasning og bærekraftig utvikling i fattige land er dessuten påkrevd for å få til de globale utslippsreduksjonene som er nødvendig. Bidrag innen utvikling og overføring av teknologier for å gi verdens fattige befolkninger muligheten til å utvikle seg langs mindre forurensende og energikrevende utviklingslinjer enn industrilandene, er svært sentrale i denne sammenheng. Videre er norsk støtte til tilpasning i de mest sårbare landene, som i Afrika og blant små øystater, et prioritert område for norsk bistand. Generelt er slik støtte også viktig for disse landenes vilje og evne til å slutte seg til et framtidig regime for utslippsreduksjoner etter utløpet av Kyotoprotokollen i 2012.

4.5 Samarbeid med FN om karbonnøytralitet

FNs generalsekretær har tatt initiativ til å gjøre FNs organisasjoner karbonnøytrale. Initiativet er ledd i en kampanje for å gjøre FN mer miljøbevisst (Greening of the UN) og redusere miljøbelastningene av FNs virksomhet gjennom en rekke tiltak. FNs miljøprogram (UNEP) er utpekt til å lede arbeidet. FN har henvendt seg til Norge som første land med tidfestet mål om å bli karbonnøytralt, og FN har invitert til et samarbeid om å realisere dette målet innenfor FN. FNs generalsekretær bidrar til å sette miljø og klimaendringene høyt på den internasjonale dagsorden. Initiativet til høynivåmøtet om klima i forbindelse med generalforsamlingen i september 2007 og utnevnelsen av tre spesialrådgivere, deriblant Gro Harlem Brundtland, er viktige bidrag for å mobilisere internasjonal oppslutning om et nytt klimaregime. Det seneste initiativet om å gjøre FN karbonnøytral er nok et signal fra Generalsekretærens side om at han ønsker å vise lederskap og markere FN som en sentral aktør i kampen mot klimaendringene. Norge har respondert positivt på forespørselen fra FN om et samarbeid. Samarbeidet vil bli nærmere konkretisert i tiden som kommer. Hovedformålet med et slikt samarbeid vil være å bidra til at FN går foran på dette området, og at Norge sammen med andre land og aktører kommer videre i arbeidet med å kvalitetssikre tiltak for redusert karbonintensitet.

4.6 Klima og handel

FN og FNs klimapanel er og skal være det prioriterte forum for å sikre bredest mulig internasjonal tilslutning til reduksjon av klimagassutslipp. Det er samtidig nødvendig å vurdere hvordan andre internasjonale instrumenter kan tas i bruk til støtte for hovedprioriteringen. Det multilaterale handelsregelverket i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er av særlig betydning. Det er viktig å sikre at det multilaterale handelsregelverket og arbeidet med klimaendringene er gjensidig forsterkende.

I de pågående forhandlingene i WTO forhandles det blant annet om handel med miljøvennlige varer og miljørelaterte tjenester. Norge arbeider i den sammenheng for å fremme handelen med slike varer og tjenester. Med innføringen av nye klimatiltak vil det imidlertid være behov for mer kunnskap om sammenhengen mellom klimatiltak og handelsregelverket.

På den ene siden vil det være viktig å identifisere og utnytte de positive mulighetene handelsregelverket gir for å fremme og støtte opp om klimavennlige tiltak og praksis. På den andre siden er det viktig å identifisere forhold som kan skape konkurransevridninger mellom produsenter av samme varer og tjenester i forskjellige land, og som på en utilsiktet måte kan virke hemmende på handel med miljøvennlige varer og tjenester. Det er viktig at man tidlig enes internasjonalt om hvordan slike utfordringer knyttet til handel skal møtes.

I første omgang vil det være behov for å igangsette et analytisk arbeid for å belyse sammenhengene mellom klimatiltak og handelsregelverket. OECD er den internasjonale arenaen som egner seg best til et slikt arbeid. Norge vil derfor ta initiativ til at OECD i samarbeid med WTO og andre relevante organisasjoner gjennomfører et analysearbeid av relevante handelsspørsmål i tilknytning til gjennomføring av klimaforpliktelser. På noe lengre sikt er målsettingen å bidra til å etablere et grunnlag for enighet om retningslinjer som ikke virker proteksjonistisk, men som fremmer handelen med miljøvennlige varer og tjenester, og som legger til rette for overføring av klimavennlig teknologi til utviklingslandene. Det pågår også et arbeid om klimatilpasning i regi av OECDs miljønettverk ENVIRONET hvor Norge deltar.

5 Regjeringens nasjonale klimapolitikk

5.1 Om virkemiddelbruk

Generelle virkemidler er sentrale i den nasjonale klimapolitikken. Sektorovergripende økonomiske virkemidler legger grunnlag for desentraliserte, kostnadseffektive og informerte tiltak, der forurenser betaler. Etter at Norge har sluttet seg til det europeiske kvotesystemet, vil om lag 70 prosent av de nasjonale utslippene være underlagt kvoteplikt eller CO₂-avgift. Enkelte utslippskilder kan verken pålegges kvoteplikt eller CO₂-avgift. Her må myndighetene bruke andre virkemidler for å redusere klimagassutslippene.

På områder som er underlagt generelle virkemidler, er regjeringens utgangspunkt at man som hovedregel skal unngå ytterligere regulering.

Samtidig vil regjeringen videreføre den muligheten vi har i dag til å benytte andre virkemidler i tillegg til kvoter og avgifter, også i disse sektorene. For eksempel vil regjeringen gjennom økonomiske virkemidler og satsing på ny teknologi sørge for at nye konsesjoner til gasskraft skal basere seg på CO₂-fjerning. Regjeringens dobling av støtten til ny fornybar energi, forslag om nye byggforskrifter og satsingen på kollektivtrafikk og jernbane er ytterligere eksempler på bruk av andre virkemidler.

Regjeringen vil gjennomgå skatte- og avgiftsnivået med sikte på å foreta endringer for å fremme miljøvennlig atferd. Dette må skje innenfor en provenynøytral ramme. Regjeringen vil holde skattenivået fra 2004, men øke miljø- og klimaavgifter mot tilsvarende reduksjoner av andre skatter og avgifter.

5.2 Dagens sektorovergripende klimavirkemidler i Norge

Regjeringen legger vekt på å videreføre virkemidler som sikrer gjennomføring av kostnadseffektive tiltak på tvers av sektorer. Det nasjonale kvotesystemet og avgifter på utslipp er sektorovergripende virkemidler som er innført for å redusere klimagassutslippene. Forurensningsloven er også sektorovergripende og gjelder i prinsippet klimagassutslipp, se egen omtale. Både avgifter og kvotesystem setter en pris på aktiviteter og produkter som fører til utslipp av klimagasser. Virkemidlene gir forbrukere og produsenter et incentiv til å redusere sine utslipp, samtidig som avgiftene og et kvotesystem stimulerer til utvikling av mer miljøvennlig teknologi. Det er i dag tre avgifter som eksplisitt knytter seg til utslipp av klimagasser: CO₂-avgiften, avgiften på import av kjemikalier med hydrokarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) og sluttbehandlingsavgiften på avfall. For klimarelevante virkemidler som er rettet mot enkeltsektorer, vises det til sektorkapitlene.

Kvotesystem

Klimakvotesystemet er et av de viktigste virkemidlene for at Norge skal overholde utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen. Norge har hatt et kvotesystem fra 2005. Regjeringen fremmet 25. mai en odelstingsproposisjon om kvotesystemet i perioden 2008–2012 (Ot.prp. nr. 66 (2006–2007) Om lov om endringer i klimakvoteloven m.m.).

Regjeringen har besluttet at EUs kvotedirektiv, på visse vilkår, skal tas inn i EØS-avtalen og legger til grunn at Norge vil være en integrert del av det europeiske kvotesystemet i den perioden. Vårt nasjonale system er bygd opp i tråd med EUs kvotedirektiv.

Kvoteplikten i 2008–2012 blir mer enn tre ganger så omfattende målt i utslipp som dagens kvotesystem for perioden 2005–2007, og den vil dekke over 40 prosent av de nasjonale utslippene. Det skyldes at petroleumsindustrien og virksomheter over 20 MW som i dag betaler CO₂-avgift (treforedling, energianlegg mv.), blir inkludert i systemet. Fra før omfatter kvoteplikten energianlegg over 20 MW som gasskraftverk, raffinerier, mineralsk industri (blant annet sement og kalk) mv. Over tid ønsker regjeringen et bredest mulig kvotesystem, med flest mulig deltakende sektorer og land. Regjeringen vurderer derfor også å inkludere andre virksomheter som ikke har obligatorisk kvoteplikt i EU.

Regjeringen mener det er viktig at de som forurenser står overfor de reelle kostnadene denne forurensningen skaper. Prinsippet om at forurenseren skal betale tillegges avgjørende vekt, også ved utformingen av det norske kvotesystemet. Den har derfor lagt opp til at de fleste kvotene som norske virksomheter samlet vil trenge for å oppfylle kvoteplikten, må kjøpes i markedet.

Regjeringen legger ikke opp til å tildele vederlagsfrie kvoter til offshoresektoren. For fastlandsindustrien legges det opp til at vederlagsfrie kvoter blir tildelt på grunnlag av gjennomsnittlige utslipp i basisperioden 1998–2001. Samlet skal tildeling av vederlagsfrie kvoter tilsvare 92 prosent av utslippene virksomhetene hadde i basisperioden. Det vil bli tildelt 100 prosent på grunnlag av prosessutslippene og 87 prosent ut fra energiutslippene. Samlet antas tildelingen av vederlagsfrie kvoter å svare til 25 prosent av behovet for alle kvotepliktige. I tillegg vil det bli satt av en reserve til nye gasskraftverk som skal basere seg på rensing, og høyeffektive kraftvarmeverk med konsesjon. Størrelsen på reserven er ikke endelig bestemt, men det antas at det samlede volumet av vederlagsfrie kvoter kan bli i størrelsesorden 30 prosent av det de kvotepliktige trenger, som er vesentlig lavere enn i noe annet land i det europeiske kvotesystemet. Det legges opp til at de kvotepliktige virksomhetene vil få anledning til å bruke kvoter utstedt under de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene Felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen etter nærmere regler.

Avgifter

CO₂-avgiften er hovedvirkemiddelet i Norge for reduksjon av klimagassutslipp for virksomheter som ikke er omfattet av kvotesystemet. CO₂-avgiften dekker om lag 52 prosent av de norske klimagassutslippene og om lag 68 prosent av de samlede CO₂-utslippene. I dag er bruk av mineralolje og bensin og utslipp fra petroleumsvirksomheten ilagt CO₂-avgift. De ulike mineralske produktene har imidlertid forskjellige avgiftssatser. Tabell 5.1 viser avgiftssatsene for 2007. Omregnet til kroner per tonn CO₂ varierer satsene fra 89 til 342 kroner per tonn CO₂. Prosessindustrien er i praksis fritatt for CO₂-avgiften som følge av at kull og koks og innenlandsk bruk av gass i liten grad er omfattet av avgiften. Utslippskilder som ikke er omfattet av klimamotiverte virkemidler, er utslipp av klimagasser fra landbrukssektoren.

Utslipp av klimagasser prises også gjennom avgiften på import av kjemikalier med hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). Avgiften på disse gassene ble innført i 2003. Avgiftssatsen i 2007 tilsvarer om lag 194 kroner per tonn CO₂-ekvivalent, på linje med CO₂-avgiften på mineralolje. Utslipp av HFK og PFK stammer hovedsakelig fra kuldeanlegg og kjølemaskiner, brannslokkingsmidler og produksjon av isolasjonsmaterialer. Avgiften omfatter både HFK og PFK som er produsert innenlands, og produkter som importeres. Miljøverndepartementet har etablert en refusjonsordning i tilknytning til destruksjon av HFK og PFK. Refusjonssatsen er lik avgiftssatsen for HFK og PFK.

Også avgiften på sluttbehandling av avfall har en CO₂-komponent som bidrar til å redusere utslippene av klimagasser fra avfallsdeponier og forbrenningsanlegg.

Samlet omfatter kvotesystemet og avgiftene i overkant av 70 prosent av klimagassutslippene.

Forurensningsloven

Forbudet mot forurensning i forurensningsloven § 7 omfatter i prinsippet utslipp av klimagasser. Dagens praksis hos Statens forurensningstilsyn som forvalter loven, er at bedrifter som søker tillatelse til å drive virksomhet der det kan påregnes CO₂-utslipp av betydning, får regulert dette i sine utslippstillatelser. Utslippsgrensene i disse utslippstillatelsene er fastsatt i samsvar med den konsesjonspliktiges forventede utslipp, og medfører derfor ikke reelle krav til utslippsreduksjoner. En av grunnene til dette er at klimagassutslipp i stor grad er regulert av andre virkemidler slik som CO₂-avgift, kvotesystemet og avtaler med industrien. Regjeringen understreker at forurensningsloven også kommer til anvendelse på klimagassutslipp, og at dette derfor er et viktig virkemiddel også i klimapolitikken. Dette er nedfelt både i forurensningsloven og i klimakvoteloven.

Virksomhet med kvotepliktige utslipp av CO₂ må ha særskilt utslippstillatelse etter forurensningsloven for disse utslippene. I denne utslippstillatelsen kan det i medhold av forurensningsloven både stilles energieffektivitetskrav og krav til bruk av teknologi. Krav etter forurensningsloven brukes også for å redusere utslipp av metan fra fyllplasser.

Klimakampanjen

Regjeringen legger også vekt på å skape forståelse og engasjement for nødvendigheten av å redusere klimagassutslippene. Miljøverndepartementet har derfor i samarbeid med en rekke aktører satt i gang en større klimakampanje. Kampanjen har fått navnet Klimaløftet og retter seg mot privatpersoner, bedrifter, kommuner og stat. Et bærende element i Klimaløftet er å vise fram mulighetene for endring. Kampanjen bygger på faktakunnskap og samarbeid med forskningsinstitusjoner. En rekke tiltak som en nettportal, en landsomfattende foredragsturné og et skreddersydd opplegg for næringslivet er satt i gang.

5.3 Styrings- og kostnadseffektivitet

Styringseffektivitet og kostnadseffektivitet er to kriterier som står sentralt i utformingen av virkemidler i miljøpolitikken som på andre områder.

Prinsippet om at forurenser skal betale er et viktig element i miljøpolitikken. Det slår fast at forurenseren står ansvarlig for kostnadene som påføres samfunnet.

Styringseffektivitet vil si at en valgt virkemiddelbruk skal lede til at målene nås med størst mulig grad av sikkerhet. Dette er ikke minst viktig i forhold til internasjonale forpliktelser. For utslipp av klimagasser er styringseffektiviteten knyttet til at Norge som land oppfyller sin Kyoto-forpliktelse gjennom en kombinasjon av nasjonale virkemidler og Kyoto-mekanismene. Virkemidler med høy styringseffektivitet er også viktig for å sikre implementering av ny teknologi som enda ikke er kommersialisert.

Kostnadseffektivitet innebærer at virkemidlene utløser tiltak som gir størst mulig utslippsreduksjon for de ressursene som settes inn. Hvis en beveger seg bort fra dette, må samfunnet gi avkall på unødig mye velferd på andre områder for å nå sine miljøpolitiske mål.

Kostnadseffektivitet i klimapolitikken kan oppnås ved at beslutningstakere i hele samfunnet stilles overfor det samme incentivet til å redusere sine miljøutslipp. En gjennomgående miljøavgift er i prinsippet et kostnadseffektivt virkemiddel. Myndighetene har ofte mangelfull informasjon om hvilke tiltak som er de mest effektive. En gjennomgående avgift overlater dette valget til aktørene selv. Avgiftens styringseffektivitet avhenger av om den er tilstrekkelig høy og treffsikker til å utløse de nødvendige tilpasningene hos bedrifter og husholdninger. Avgifter vedtas årlig slik at myndighetene vil kunne korrigere avvik mellom faktiske og forventede utslipp.

I et system med omsettelige utslippskvoter dannes det en kvotepris som også stiller aktørene innenfor systemet overfor det samme incentivet til utslippsreduksjoner. Kvotesystemet kan derfor i prinsippet også utformes som et kostnadseffektivt virkemiddel. Kvotesystemets kostnadseffektivitet avhenger imidlertid av at systemet utformes slik at aktørene gis effektive incentiver til utslippsreduksjoner. Styringseffektiviteten er sikret ved at totalutslippet fastsettes slik at miljømålet blir nådd. Kvoteprisen dannes gjennom tilbud og etterspørsel etter utslipp. I et kvotesystem som ikke er rent nasjonalt, for eksempel Norges tilknytning til EUs kvotesystem, har naturlig ingen styringseffektivitet med utslipp i Norge for de virksomhetene som omfattes av kvotesystemet.

Internasjonal kvotehandel kan bidra til at det dannes en felles internasjonal pris på klimagassutslipp og skape kostnadseffektivitet over landegrensene. Siden reduksjoner i klimagassutslipp har den samme virkningen samme hvor i verden de skjer, bør det i klimapolitikken legges stor vekt på global kostnadseffektivitet.

Kostnadseffektive tiltak øker muligheten for å skape bred politisk aksept. En kostnadseffektiv gjennomføring kan legge til rette for at en kollektivt kan sette seg høyere mål. I FNs klimakonvensjon understrekes det at klimapolitikk og -tiltak bør være kostnadseffektive for å oppnå størst mulig global gevinst til lavest mulig kostnad.

Klimautfordringen har et svært langt tidsperspektiv. Virkemidlene må også vurderes i et slikt perspektiv. De industrialiserte landenes utslipp av klimagasser vil måtte reduseres betraktelig fram mot midten av dette århundret, jf. kapittel 1.4. Slike reduksjoner har en kostnad som trolig vil ligge langt høyere enn de kvoteprisene som gjelder i dag, men det er ikke gitt at langsiktige beslutninger tar tilstrekkelig hensyn til langsiktige klimapolitiske rammevilkår. Problemet vil dels være at disse rammevilkårene er usikre, dels at beslutningstakere i dag har for dårlige incentiver til å ta framtidige forhold i betraktning. Det er derfor viktig at myndighetene skaper troverdighet om sine klimapolitiske mål og informerer om sannsynlig utvikling i kvotepris og klimaavgifter. På den måten kan private aktører legge best mulig prisanslag til grunn for sine investeringsbeslutninger mv.

Utvikling av klimavennlig teknologi utgjør en særlig utfordring. Resultatene fra forskning og utvikling er i stor grad et kollektivt gode som alle fritt bør kunne benytte. Forskjellen mellom privat- og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger gjør at det normalt vil skje for lite forskning og utvikling i privat regi. Usikkerhet om framtidige kvotepriser kan forsterke denne markedssvikten. Dette tilsier at staten subsidierer utvikling og testing av ny teknologi, eventuelt tidlig kommersialisering av teknologien, for å redusere denne usikkerheten og for å oppnå positive eksterne virkninger i form av spredning av klimavennlig teknologi. Slike motiver ligger bak regjeringens vedtak om å bidra finansielt til utvikling av CO₂-fangst og lagringsteknologi. Disse prosjektene er ikke lønnsomme i dag med dagens kostnader, men vil kunne bli det senere. Norsk kompetanse og teknologi kan da bli en betydelig eksportartikkel, og ved å gjøre denne teknologien tilgjengelig på et tidligere tidspunkt kan vi også gi et viktig bidrag til reduksjoner i CO₂-utslipp verden rundt.

Mange markedsbeslutninger og offentlige vedtak har kortsiktige konsekvenser. Andre skaper strukturer som blir stående i lang tid. Det er blant annet viktig å sørge for en bygningsmasse, en bystruktur og et transportsystem som er tilstrekkelig tilpasset langsiktige energi- og klimakrav. Beslutninger med langsiktige virkninger vil måtte gå lengre i å ta klimahensyn enn det som gjenspeiles i dagens kvotepriser. I beslutningsgrunnlaget for slike investeringer og i analyser og beslutninger om skatte- og avgiftssystem og næringsstøtte som påvirker arealbruk og infrastruktur, må det tas hensyn til forventninger om en høyere framtidig klimakostnad.

Prissignalene fra avgifter og kvotepriser vil ikke nødvendigvis ha like stort gjennomslag for alle sektorer og samfunnsaktører og må i så fall suppleres av andre virkemidler. Et eksempel kan være plan- og bygningsloven med tilhørende byggeforskrifter. Selv med god informasjon fra myndighetene kan det være lite rimelig at privatpersoner fullt ut tar inn over seg sannsynlig framtidig klimapolitikk med tilhørende økning i energiprisene. Da kan det være et samfunnsøkonomisk fornuftig tiltak å regulere energibruken i bygg. CO₂-komponenten i engangsavgiften for biler er et ekstra incitament som gjør framtidige ulikheter i CO₂-utslipp og CO₂-avgifter synlige i kjøpsøyeblikket.

Tilstrekkelige høye kvotepriser og avgifter er en bunnplanke i klimapolitikken. Hensikten med den sektorvise gjennomgangen i kapitlene 9–18 er å finne fram til virkemidler som gir kostnadseffektive utslippsreduksjoner for den enkelte sektor som med dagens virkemiddelbruk ikke blir gjennomført. Noen av tiltakene blir utløst direkte gjennom myndighetsbeslutninger. Videre analyse og erfaringer vil være nødvendig for å vurdere hvilke tiltak som vil bli gjennomført som reaksjon på avgifter eller kvotesystemet, og hvilke som vil kreve særskilte virkemidler.

Tabell 5.2 illustrerer at det har vært brukt mange virkemidler for å utløse de utslippsreduksjonene vi har sett i Norge så langt.

5.4 Nasjonalt mål for 2020

Regjeringen vil gjennomføre betydelige utslippsreduserende tiltak både i Norge og i andre land. Regjeringen mener begge deler har en egen verdi.

I dag er utslippene omtrent likt fordelt mellom industrialiserte land og utviklingsland. Dersom man globalt skal oppnå en samlet reduksjon i klimaforurensningen som er tilstrekkelig til å unngå farlige klimaendringer, er utslippsreduksjoner i Norge og andre industrialiserte land avgjørende. For at den nødvendige omstillingsprosessen i Norge ikke skal bli utsatt og skadelidende, vil vi fortsette å satse på omfattende tiltak innenlands. Norge var tidlig ute med å sette i gang klimatiltak, og dette har allerede gitt betydelige resultater. Ett eksempel er utslippene fra virksomheten på norsk sokkel. En videreføring og styrking av denne omstillingsprosessen vil være det mest lønnsomme for samfunnet på sikt. Videre har en rekke vitenskapelige rapporter, blant annet Stern-rapporten, vist at kostnadene ved å ikke gjennomføre klimatiltakene tidlig mest sannsynlig vil være flere ganger større enn å ikke gjennomføre tiltak og dermed utsette samfunnet for økende klimaendringer.

Internasjonalt lederskap er viktig for å styrke forhandlingene under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Forhandlingene har i flere år stått fast og har stadig vært i fare for å bryte sammen. At flere industrialiserte land viser vilje til konkret handling hjemme er en av flere viktige forutsetninger for framgang i forhandlingene. Det vil også være viktig for Norges mulighet til å spille en lederrolle i internasjonale forhandlinger at vi bidrar med betydelige tiltak i Norge. Tiltak i andre land kan bidra til store kostnadseffektive reduksjoner, samt gi en tilleggsgevinst i form av overføring av økonomiske ressurser. Skal utviklingslandene og overgangsøkonomiene være villige til å delta i en framtidig ambisiøs klimaavtale, må rike land bære en betydelig del av de finansielle byrdene ved utslippsreduksjoner i fattige land. Tiltak i fattige land gir en klimagevinst samtidig som lokal forurensning vil reduseres. De vil innebære en økonomisk gevinst for disse landene. Arbeidet mot klimagassutslipp er nært knyttet til arbeidet mot fattigdom.

FNs siste hovedrapport viser at klimaforurensningen må kuttes med opptil 50–85 prosent globalt for å unngå farlige klimaendringer og for å holde temperaturstigningen på et nivå mellom 2,0–2,4 ^oC i gjennomsnitt. Regjeringen har sluttet seg til målet om å begrense den globale oppvarmingen til 2 ^oC sammenliknet med førindustrielt nivå. Derfor må strategien som utformes fram mot 2020 innrettes mot at det i perioden fra 2020 til 2050 skal kunne gjennomføres enda mer ambisiøse klimakutt.

Norge må på sikt bli et lavutslippssamfunn. Med økt internasjonal innsats for å redusere utslippene av klimagasser, og en forventet stigende karbonpris, vil det være lønnsomt å gjennomføre en rekke tiltak nasjonalt. Regjeringen vil spesielt vurdere tiltak som er kostnadseffektive i lys av en forventet stigende karbonpris over investeringens levetid og som ikke nødvendigvis utløses av dagens virkemiddelbruk. I denne sammenheng vil tiltak som bidrar til teknologiutvikling bli særlig vurdert. Særskilte tiltak kan også bli vurdert for å mobilisere befolkningen til tidligere omstilling til forbruksmønstre som gir lave utslipp, enn det som en forventet stigende karbonpris vil utløse alene.

Fordelingen av hvor stor andel av de norske klimaforpliktelsene som vil bli gjennomført gjennom reduksjoner i Norge og hvor mye som gjennomføres i andre land gjennom bruk av Kyoto-mekanismer som klimakvoter og Den grønne utviklingsmekanismen, må baseres på anslag. Det skyldes blant annet at Norge fra 1. januar 2008 slutter seg til EUs felles system for klimakvoter. I overkant av 40 prosent av norske utslipp vil da bli kvotebelagt. Bedrifter som innfører dette systemet, pålegges å redusere utslippene, men avgjør selv om det skal skje i egen virksomhet eller ved å finansiere utslippsreduksjoner i andre virksomheter gjennom kjøp av klimakvoter. I et kvotesystem er derfor de samlede utslippene myndighetsbestemt, men ikke hvor reduksjonen skal skje. Det er også betydelig usikkerhet knyttet til framskrivinger av utviklingen i norsk økonomi, framtidig teknologiutvikling og kostnaden ved å gjennomføre tiltak i andre land, noe som gjør det vanskelig å angi nøyaktig hvor store utslippsreduksjoner som vil skje i Norge.

Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge økt med nærmere ni prosent. Ifølge foreløpige regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn var utslippene på 53,7 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2006. I nasjonalbudsjettet for 2007 ble utslippene av klimagasser anslått til i underkant av 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i både 2010 og 2020. Det er da justert for de siste metodeendringene i utslippsregnskapet som også får betydning for framskrevne utslipp. Forløpet må sees i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å avta fram mot 2020.

Norge var tidlig ute med konkrete tiltak i klimapolitikken. Disse tiltakene har gitt sterke utslippsreduksjoner. I rapporteringen til FNs klimakommisjon i desember 2005 ble det anslått at gjennomførte tiltak siden 1990 har bidratt til å redusere utslippene i 2010 med rundt 11 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, jf. tabell 5.2. En videreføring av dagens virkemiddelbruk, herunder CO₂-avgifter, vil bidra til ytterligere utslippsreduksjoner i årene framover. Uten tiltak gjennomført etter 1990 ville utslippene av klimagasser i Norge på usikkert grunnlag kunne anslås til 75 – 80 millioner tonn i 2020. Anslaget tar utgangspunkt i at økt innenlandsk kraftetterspørsel fram mot 2020 dekkes inn på billigste måte, dvs. i form av gasskraft uten rensing i Norge.

Norge skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp innen 2020, jf. kapittel 3. Et reduksjonsmål på 30 prosent i forhold til 1990 innebærer at utslippene ikke må overskride 35 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, inkludert kvotekjøp og opptak i skog. Dette er om lag 15 millioner tonn under nivået i 1990 og nesten 20 millioner tonn lavere enn utslippene i 2006.

Det er i dag ikke mulig å ha sikker kunnskap om den utslippsreduserende effekten av eksisterende og nye tiltak de neste ti–femten årene, jf. omtale ovenfor. Det er heller ikke mulig nå å ha kunnskap om alle utslippsreduserende tiltak som vil bli gjennomført i Norge fram mot 2020. Dette vil blant annet avhenge av den teknologiske utviklingen og utviklingen i karbonprisen. Dessuten vil særlig utviklingen på norsk sokkel ha betydning for utslippsnivået i Norge i 2020. I nasjonalbudsjettet for 2007 ble utslippene av klimagasser i 2020 på usikkert grunnlag anslått til om lag 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Erfaringsmessig vil en slik referansebane kunne endres over tid. Basert på Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemidler, mener regjeringen at det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13–16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet 2007, når skog er inkludert. Dette innebærer i tilfelle at om lag halvparten og opp mot to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjon tas nasjonalt. Det legges til grunn at en ny internasjonal klimaavtale nødvendiggjør en revisjon av nasjonale mål og virkemidler. Dersom utviklingen går i retning av at målene ikke realiseres, vil regjeringen vurdere ytterligere tiltak.

5.5 Muligheter for utslippsreduksjoner i Norge og kostnadene ved disse

På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Statens forurensningstilsyn utredet en rekke enkelttiltak som kan bidra til å redusere utslippene av klimagasser i årene framover. Analysen er en oppdatering av Statens forurensningstilsyns tiltaksanalyse fra 2005, og analysen fokuserer på tekniske tiltak for å redusere utslippene i Norge i 2020.

Framskrivingene som ble publisert i nasjonalbudsjettet 2007 er med visse justeringer brukt som grunnlag for tiltaksvurderingene. I disse framskrivingene er det lagt til grunn en årlig energieffektivisering. Statens forurensningstilsyns oppdaterte tiltaksanalyse har søkt å ta hensyn til dette ved at utslippsreduksjonene for tiltakene rettet mot energieffektivisering i transport og stasjonær energibruk er nedjustert.

Det knytter seg usikkerhet både til kostnadsanslag og tilhørende utslippsreduksjoner, og analysen diskuterer i liten grad hvilke konkrete virkemidler som vil kreves for å utløse tiltakene. Statens forurensningstilsyn understreker også at det innen 2020 sannsynligvis vil finnes nye løsninger og forutsetninger som kan redusere kostnadene og øke potensialet for utslippsreduksjoner utover de tiltakene som er beskrevet.

En tiltaksanalyse som den Statens forurensningstilsyn har gjennomført er en såkalt «bottom-up»-analyse, og er spesielt nyttig som utgangspunkt for å vurdere om det finnes tiltak og omlegginger i den enkelte sektor i et langsiktig perspektiv, men som ikke kan eller vil bli utløst av de generelle virkemidlene. Enkelte tiltak kan også kreve direkte regulering fra myndighetene, jf. drøftingen ovenfor. Analysen tar imidlertid ikke hensyn til makroøkonomiske virkninger av kostnader av tiltakene, noe beregninger basert på makroøkonomiske modeller («top-down»-tilnærming) i prinsippet vil gjøre. I Klimapanelets fjerde hovedrapport understrekes nytten av å bruke begge tilnærminger som underlag for fastsettelse av klimapolitikk.

Ut fra de forutsetningene som er satt, har Statens forurensningstilsyn beregnet det samlede tekniske potensialet for utslippsreduksjoner til 20 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til et anslag for utslipp på om lag 59 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. Potensialet inkluderer alle tiltak, fra de som kan være vanskelige å gjennomføre fordi de omfatter mange aktører eller krever omfattende teknologiutvikling, til tiltak som har høy teknisk gjennomførbarhet uavhengig av kostnader. De enkelte tiltakene er vurdert med hensyn til både kostnader og gjennomførbarhet. Statens forurensningstilsyn har vurdert gjennomførbarhet ut fra eksisterende virkemidler og teknologisk utvikling.

Analysen omfatter i følge Statens forurensningstilsyn i liten grad tiltak som medfører større samfunnsmessige endringer, endret produksjonsnivå eller atferdsendringer. Statens forurensningstilsyn har beregnet at tiltak til en pris under 200 kroner per tonn reduserte utslipp har et potensial for samlede utslippsreduksjoner på 6,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Inkluderes utslipp med en kostnad opp mot 600 kroner per tonn reduserte utslipp, øker det samlede reduksjonspotensialet til 14,4 millioner tonn i forhold til 2020.

Tiltaksanalysen viser at mange tiltak har kostnader under en karbonpris på 200 kroner, som er CO₂-avgiften på lettolje i dag. Det kan virke påfallende at disse tiltakene ikke i større grad er gjennomført. Det kan tyde på at tiltakenes kostnader sett fra forbrukernes ståsted er høyere. Årsaken kan blant annet være at enkelte barrierer for gjennomføring er vanskelige å kostnadsberegne.

5.6 Nærmere om kostnadene knyttet til en ambisiøs klimapolitikk

En ambisiøs internasjonal klimapolitikk vil redusere faren for alvorlige skadevirkninger som følge av blant annet havnivåstigning, forskyvning av temperatursoner og økt innslag av ekstreme værforhold. Samtidig vil norsk økonomi også påvirkes gjennom det ansvar for utslippsreduksjoner Norge påtar seg og gjennom endringer i verdien av norsk eksport og import.

Et reduksjonsmål på 30 prosent i forhold til 1990 innebærer at utslippene ikke må overskride 35 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, inkludert kvotekjøp. Dette er om lag 15 millioner tonn under nivået i 1990, og om lag 25 millioner tonn under de anslåtte utslippene i 2020 i nasjonalbudsjettet for 2007.

Det er vanskelig å gi presise anslag både for kostnadene knyttet til utslippsreduserende tiltak i Norge og for framtidig kvotepris. EU har nylig anslått den globale karbonprisen til 37 euro per tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, tilsvarende om lag 300 kroner, i et alternativ med en ambisiøs internasjonal klimaavtale der utslippene i industrilandene reduseres med 60 prosent i 2050 sammenliknet med 1990. Dette er også i tråd med den prisutviklingen som Stern-rapporten anslår i en utslippsbane der konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren stabiliseres på rundt 550 ppm. Basert på en gjennomsnittlig kostnad lik denne kvoteprisen, og utslippsreduksjoner på om lag 25 millioner tonn, kan kostnaden ved regjeringens vedtak anslås til rundt 7,5 milliarder kroner i 2020. Noen av de nasjonale tiltakene regjeringen har satt i gang, vil ha en kostnad per redusert tonn som er høyere enn dette. Statens forurensningstilsyn har i sin tiltaksanalyse også redegjort for en rekke nasjonale tiltak som vil koste mindre enn 300 kroner per tonn.

Ifølge beregninger fra Statens forurensningstilsyn og lavutslippsutvalget vil utslippene i Norge kunne reduseres betydelig uten vesentlig kostnad for samfunnet. En rekke andre beregninger, inklusive beregningene fra EU-kommisjonen og nye studier av kostnader ved reduksjon i britiske klimagassutslipp, tyder på at store kutt i utslipp vil innebære store kostnader. I sin fjerde hovedrapport anslår FNs klimapanel kostnadene knyttet til å nå togradersmålet til i underkant av tre prosent av globalt BNP i 2030 og om lag 5,5 prosent i 2050.

Også modellberegninger for Norge, foretatt av Finansdepartementet ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG, tyder på at kostnadene ved store nasjonale utslippsreduksjoner kan være betydelige. Disse beregningene indikerer at en ved en effektiv virkemiddelbruk vil kunne redusere utslippene av klimagasser i Norge med om lag 10 millioner tonn i 2020 til en kostnad tilsvarende rundt en prosent av fastlands-BNP. For 2007 tilsvarer en prosent av fastlands-BNP vel 16 milliarder kroner. Slike beregninger er svært usikre. Blant annet avhenger kostnadene av omstillingsevnen i norsk økonomi, dvs. den tiden norske produsenter, arbeidstakere og andre aktører trenger for å tilpasse tiltakene. Etter hvert som norsk økonomi omstilles vil kostnadene ved tiltakene avta.

Internasjonale tiltak mot klimagassutslipp, for eksempel gjennom økte avgifter eller bindende utslippskvoter, vil kunne påvirke det globale forbruket av fossile brensler. Lavere etterspørsel og økt skattekile i konsumentlandene vil isolert sett kunne redusere produsentlandenes inntekter fra olje- og gassutvinning. Utviklingen i oljeprisen avhenger imidlertid også av OPEC-landenes reaksjon på en slik endring i markedsforholdene.

Norge skal bidra til utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO₂. Dersom kostnadene ved å ta i bruk slik teknologi blir lave nok, kan den gi et betydelig bidrag til å redusere utslippene av CO₂ uten tilsvarende nedgang i etterspørselen etter fossile energibærere. Dette bidrar til å understreke at virkningen på energiprisene av en ambisiøs internasjonal klimaavtale er svært usikker.

5.7 Lavutslippsutvalget

5.7.1 Lavutslippsutvalget

Lavutslippsutvalget ble opprettet i mars 2005 av regjeringen Bondevik II. Utvalgets mandat var som følger:

Kilde: Lavutslippsutvalget

«Utvalgets hovedoppgave er å utrede hvordan Norge kan oppnå betydelige reduksjoner i de nasjonale utslippene av klimagasser på lengre sikt – en «nasjonal klimavisjon for 2050». Utvalget skal utrede ulike scenarier for hvordan et «lavutslippssamfunn» kan utvikles i løpet av en 50-årsperiode. Utvalget skal blant annet skissere scenarier hvor de nasjonale utslippene av klimagasser reduseres med 50–80 prosent innen 2050. Utvalget skal ha et hovedfokus på mulighetene som ligger i å utvikle og ta i bruk ny teknologi, herunder vurdere hvilke tiltak som kreves for å utløse de teknologiske potensialene. Sentrale utviklingstrekk i samfunnet må vurderes ut fra hvilke muligheter de gir for å skape et «lavutslippssamfunn». Potensialet for utslippsreduksjoner i alle relevante sektorer må vurderes. I tillegg bør utvalget så langt som mulig vurdere kostnader og andre konsekvenser knyttet til de ulike scenariene, også i et makroøkonomisk perspektiv, og herunder sammenlikne kostnadene ved utslippsreduksjoner nasjonalt med kostnader for tilsvarende reduksjoner i andre land. I sitt arbeid må utvalget ha bred kontakt og dialog med det sivile samfunn. Relevante fagmiljøer må inkluderes aktivt i prosessen. Dette kan skje gjennom debattmøter, offentlige høringer og ved at det inviteres til innspill gjennom Internett-konsultasjoner. Sluttproduktet av utvalgets arbeid presenteres i en NOU-rapport. Utvalget gis en tidsramme på 18 måneder.»

NOU 2006:18 Et klimavennlig Norge ble lagt fram 4. oktober 2006. Utvalgets hovedkonklusjon er at å redusere norske utslipp med i størrelsesorden to tredjedeler innen 2050 er nødvendig, gjørbart og ikke umulig dyrt.

Utvalgets mandat omfattet ikke å fremme forslag til virkemidler for å utløse tiltakene.

Regjeringen vil at Norge skal ta sin del av reduksjonene som kreves for å bringe de globale utslippene ned på et nivå som gjør at vi unngår de verste konsekvensene av klimaendringene. Norge må på sikt bli et lavutslippssamfunn. Virkemidler for å utløse tiltak og kostnader knyttet til å ta virkemidlene i bruk bør utredes nærmere.

Det vil være knyttet usikkerhet til en anbefaling for en så lang tidshorisont som den lavutslippsutvalget har forholdt seg til. På så lang sikt som 40–50 år vil, som utvalget selv påpeker, det meste av det tekniske utstyret være byttet ut. Hva som finnes av tilgjengelig teknologi, og hva vi velger av teknologiske løsninger, vil bety mye for framtidige utslipp. Det er også generelt vanskelig å forutse hvor store omstillinger i nærings- og arbeidsliv som vil være nødvendige for å realisere lavutslippssamfunnet med ensidig fokus på utslippsreduksjoner i Norge.

Lavutslippsutvalgets utredning har vært på offentlig høring med frist 27. februar i år. Det kom inn over 90 høringsuttalelser. De aller fleste av høringsinstansene gir bred støtte til utvalgets helhetsløsning. Det er også bred støtte til utvalgets konklusjon om at det er mulig å gjennomføre utslippskutt i den størrelsesorden utvalget har utredet. Enkelte høringsinstanser mener at potensialet for utslippsreduksjoner er større enn utvalget legger til grunn fordi tiltak som forutsetter holdningsendringer ikke er vurdert av utvalget, mens andre høringsinstanser mener reduksjonspotensialet knyttet til de tekniske tiltakene utvalget har utredet, er for lavt anslått. Det er også noen høringsinstanser som har vært kritiske til mandatet utvalget ble gitt, mens andre etterlyser en del tiltak utvalget har utelatt. Det er også påpekt i høringsrunden at utvalget i liten grad har sammenliknet kostnadene ved utslippsreduksjoner nasjonalt med kostnader for tilsvarende utslippsreduksjoner i andre land.

Enkelte forskere har vært kritiske til de forutsetninger som lavutslippsutvalget legger til grunn i sin analyse. Blant annet baserer utvalget seg på en betydelig teknologisk utvikling framover, og går inn for en storstilt satsing på forskning og utvikling og demonstrasjon, mens kostnadene til forskning og utvikling og demonstrasjon ikke er tatt hensyn til. Samtidig forutsetter utvalget at andre lands tiltak ikke vil være av et slikt omfang at teknologiutviklingen internasjonalt påvirkes. Det har vært stilt spørsmål ved om ikke en teknologiutvikling i den skala lavutslippsutvalget forutsetter, nettopp krever at også andre land gjennomfører betydelige tiltak mot utslipp av klimagasser. Det vises for øvrig til vedlegg 1 for et fullstendig sammendrag av høringsinstansenes uttalelser. Utvalget skriver selv at det er betydelig usikkerhet knyttet til å beregne kostnadene ved utvalgets tiltakspakke for å redusere klimagassutslippene. Kostnadsanslagene til lavutslippsutvalget er lavere enn anslagene i internasjonale studier (som tilsier at utslippsreduksjoner i den størrelsesorden utvalget foreslår vil koste rundt en prosent av BNP). Utvalget understreker i sin rapport at det har vært vanskelig å finne gode kostnadsestimater for tre av tiltakene som er lagt inn i lavutslippsbanen. Dette gjelder tiltakene knyttet til energieffektivisering i boliger og næringsbygg, samt utslippsreduksjoner innenfor transport.

5.7.2 Nærmere om lavutslippsutvalgets anbefaling

Lavutslippsutvalget har vurdert hva som kan være store kilder til norske utslipp i 2050 og har anbefalt tiltak som bør iverksettes for å redusere disse utslippene. Lavutslippsutvalget la, under en rekke forutsetninger, til grunn en referansebane som anslår en ytterligere vekst i utslippene i Norge til 69 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2050. Dette tilsvarer en økning på nærmere 40 prosent sammenliknet med utslippene i 1990.

Lavutslippsutvalget la vekt på en rekke egenskaper ved tiltakene i sin anbefaling av hvilke tiltak som bør gjennomføres for å oppnå reduksjoner i størrelsesorden 50–80 prosent i 2050 sammenliknet med dagens nivå. Ifølge utvalget bør tiltakene være

• få og store

• basert på relativt kjent teknologi

• politisk realiserbare

• gi bidrag til internasjonal teknologiutvikling

• kostnadseffektive, dvs. ikke urimelig dyre i forhold til utslippsreduksjonene de skal levere

• robuste under ulike antakelser om framtidig utvikling av økonomi, handel, energipriser, klimaavtaler og liknende

Lavutslippsutvalgets helhetsløsning består av i alt femten tiltak som er framstilt i tabell 5.3.

Lavutslippsutvalget anbefaler også noen tiltak som bør gjennomføres i inneværende stortingsperiode, dvs. før 2009. Disse tiltakene omtaler utvalget som nødvendige første skritt. Tiltakene er presentert i tabell 5.4.

Beregninger av de samfunnsøkonomske kostnadene knyttet til gjennomføring av lavutslippsutvalgets anbefaling anslår den samlede effekten på BNP og privat konsum i 2050 til mindre enn 0,5 prosent målt relativt til nivået til utvalgets referansebane. Dette kostnadsanslaget er beheftet med usikkerhet, blant annet har utvalget ikke konkretisert hvilke virkemidler som er nødvendige, men i stor grad forutsatt at bruk av ny teknologi skal gi de nødvendige utslippsreduksjoner.

Regjeringen har allerede tatt initiativ i tråd med flere av lavutslippsutvalgets nødvendige første skritt. De sektorvise klimahandlingsplanene legges fram i denne meldingen. Gjennom økonomiske virkemidler og satsing på ny teknologi vil regjeringen sørge for at nye konsesjoner for gasskraft skal basere seg på CO₂-fjerning (jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006)). Miljøverndepartementets utslippstillatelse av 12. oktober 2006 og gjennomføringsavtalen mellom staten og Statoil om CO₂-håndtering på Mongstad danner utgangspunktet for bygging av et fangstanlegg for CO₂ på Mongstad. Regjeringen har også startet arbeidet med en mer miljøvennlig omlegging av bilavgiftene og innført skjerpede energikrav under plan- og bygningsloven. Videre er det avsatt ti milliarder kroner til et grunnfond for fornybar energi og energieffektivisering, og fra 1. januar 2008 vil det som et alternativ til grønne sertifikater innføres en innmatingsordning for fornybar elektrisitet. Regjeringen lanserer en handlingsplan for miljøvennlige offentlige innkjøp, og i vår ble også den nasjonale klimakampanjen, Klimaløftet, igangsatt. Den nasjonale satsingen på klimaforskning som nevnes i punkt 2 i tabell 5.4, er omtalt i kapittel 7. Se også kapittel 8 for regjeringens forslag til nye tiltak og mål innenfor de ulike samfunnssektorene. Internasjonalt arbeider Norge aktivt for å starte prosessen for ytterligere reduksjoner og et mer omfattende klimaregime etter 2012.

6 Oppfølging av regjeringens klimamål og klimahandlingsplaner

Regjeringen vil legge opp til kontrollstasjoner og videreutvikling av nasjonal virkemiddelbruk hvert femte år. Som et ledd i vurderingene som skal gjøres ved disse gjennomgangene, vil regjeringen innhente uavhengige faglige vurderinger av norsk klimapolitikk fra institusjoner og/eller personer med bred erfaring og kunnskap i utforming og gjennomføring av klimapolitikk. Analysene skal vurdere klimamålene og måloppnåelsen. Analysene bør også se på bruk av virkemidler, hvilke tiltak som utløses og kostnader. Arbeidet bør rettes inn mot å gi råd om hvordan klimapolitikken kan forbedres og gjøres mer effektiv. Regjeringen mener at en god modell kan være å be institusjoner i andre land om å utføre slike analyser, såkalte peer reviews. Det er gode erfaringer med denne typen evalueringer, både på miljøområdet og andre områder.

Regjeringen foreslår at det midtveis i den første Kyoto-perioden (2010) legges fram for Stortinget en vurdering av klimapolitikken og behov for endrede virkemidler. Dessuten vil regjeringen sikre at vurderinger av konsekvenser for klima gis en større plass i forberedelsen av saker. Dette må sees i sammenheng med at regjeringen ønsker større oppmerksomhet om politikktiltakenes virkning på bærekraftig utvikling generelt.

Regjeringen vil videre rapportere om utslippsutvikling og gjennomføring av klimapolitikken i forbindelse med de ordinære budsjettframlegg, blant annet i oppfølgingen av bærekraftsstrategien.

7 Forskning og overvåking

Regjeringen vil:

• styrke satsingen på klimarelatert forskning i årene framover som en del av regjeringens forskningspolitikk

• prioritere overvåking av klimaprosesser og konsekvenser av klimaendringer i nordområdene

7.1 Klimaforskning og teknologiutvikling

7.1.1 Styrket klimarelatert forskning

Regjeringen varslet i Soria Moria-erklæringen at den vil styrke klimaforskningen og utviklingen av miljøvennlig energiteknologi. En bred satsing på klimarelevant forskning i årene framover var også en av anbefalingene fra lavutslippsutvalget. Ved å satse på utvikling av ny kunnskap og teknologi kan det vi gjør nasjonalt få betydning langt utover Norges grenser. Som en rik energinasjon har vi også et særlig ansvar for å gjøre kunnskapsmessige og teknologiske løft som bidrar til å redusere klimaendringene. Klimautfordringen er så kompleks at det trengs ny kunnskap på mange områder. Vi bør dessuten ha kunnskapsmessig beredskap for problemer og løsninger som vi ikke overskuer i dag. Bedret kunnskap om klimaproblemets årsak og virkninger vil være et viktig grunnlag for framtidige klimaforhandlinger, og utgjøre en faglig basis for politiske beslutninger om nødvendige utslippsreduksjoner. Utvikling av ny teknologi for produksjon og bruk av energi er videre en svært viktig del av arbeidet med å redusere utslipp av klimagasser nasjonalt og internasjonalt. Klima- og miljøforskning er også høyt prioritert internasjonalt, både i enkeltland og innenfor større samarbeidsarenaer. EUs sjuende rammeprogram har egne delprogrammer for henholdsvis miljø, herunder klimaendringer, og energi med en samlet ramme på 34 milliarder kroner for perioden 2007–2013.

På denne bakgrunn går regjeringen inn for en styrking av klimarelatert forskning og forskning og utvikling av miljøvennlige energiteknologier, herunder bruk av fornybare energikilder og fangst og lagring av CO₂.

Forskning på klimasystemet og klimaendringer står sentralt for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for prognoser av framtidige klimaendringer og effekter av disse. Klimarelevant forskning innbefatter imidlertid langt mer: Forskning og utvikling av klimavennlig teknologi, særlig relatert til fornybar energi og energieffektivisering, samfunnsmessig forskning knyttet til virkemidler og tiltak samt forskning på samfunnets sårbarhet for og behov for tilpasning til klimaendringer er alle eksempler på felt av vesentlig betydning for å sikre en kunnskapsbasert klimapolitikk. Dette inkluderer forskning på utviklingstrender i samfunnet med hensyn til blant annet befolkning, teknologisk nivå og ressursforbruk og hvordan disse trendene fører til endring i utslipp av klimagasser. Det er dessuten viktig å få kunnskap om hvilken politikk som kan gi optimale løsninger for å møte de klimaendringene som uansett vil komme. Det er også et behov for økt kunnskap om klimatilpasningstiltak og sårbarhet i utviklingsland.

For at forskingsresultatene skal kunne nyttiggjøres er det viktig at resultatene formidles videre til myndigheter, politikere, næringsliv og allmennheten for øvrig. Norges forskningsråd, Statens forurensningstilsyn, CICERO Senter for klimaforskning og andre relevante FoU-miljøer har sentrale roller når det gjelder formidling av kunnskap på klimaområdet. CICERO er gitt en spesiell nasjonal oppgave knyttet til informasjon og forskningsformidling. Arbeidet internasjonalt, blant annet i regi av FNs klimapanel er også av stor betydning i denne sammenheng. Regjeringen understreker at styrket formidling av informasjon på klimaområdet vil være en sentral oppgave framover, og at alle FoU-miljøer som arbeider med klimarelevant forskning bør legge vekt på formidling av resultater.

Forskning om klima, miljø og energi går på tvers av fag-, sektor- og departementsgrenser. Et synlig løft på dette området er derfor et utpreget fellesprosjekt for hele regjeringen. Kunnskapsdepartementet, gjennom sitt koordineringsansvar for forskningspolitikken, og Miljøverndepartementet, gjennom sitt koordineringsansvar for miljøsaker, har et felles ansvar for å realisere en samlet satsing på klimarelevant forskning. Det er dessuten viktig å legge til rette for økt brukerfinansiert forskning på området, hvor problemstillinger og mulighetsområder defineres sammen med næringslivet som også har ambisjoner om å bringe ny klima- og miljøvennlig teknologi til markedet.

Norges geografiske plassering gir oss en helt spesiell posisjon i den internasjonale klimaforskningen. Golfstrømmen gjør at det er langt varmere i Norge enn breddegradene skulle tilsi. Klimaprosessene i polare områder har også sentral betydning for det globale klimasystemet, og dermed for klimautviklingen. Vårt engasjement i nordområdene gir oss unike muligheter til å hente ny kunnskap og til å bidra med forskningsresultater internasjonalt. Det er i polarområdene at klimaendringene foregår raskest. Derfor er det viktig med stadig bedre og kontinuerlige tidsserier og målinger av for eksempel temperatur, havstrømmer og istykkelse. Dette kan gi dypere forståelse av klimaendringenes omfang og hastighet. En forsvarlig drift av slike lange tidsserier krever et langsiktig engasjement.

Norge besitter teknologiske fortrinn som kan utgjøre viktige bidrag i forhold til å redusere klimautslippene. Over ti års erfaring fra fangst og lagring av CO₂ på Sleipnerfeltet i Nordsjøen har gitt oss viktig kunnskap som kan bidra til å redusere CO₂-utslippene fra bruk av fossile brensler. Arbeidet med CO₂-fangst og lagring på Mongstad og ved gasskraftverket på Kårstø vil gi ytterligere erfaring og bidra til å redusere kostnader og risiko ved realisering av slike anlegg. Realiseringen av Kårstø- og Mongstad-prosjektene vil være et viktig skritt i arbeidet med å vise at denne teknologien vil kunne spille en avgjørende rolle for å redusere klimagassutslipp og samtidig sikre verdens energiforsyning.

Innenfor fornybare energikilder er særlig satsingen på utvikling og utprøving av havvindmøller viktig. Interessekonflikter i forhold til naturinngrep for vindkraft på land gjør det aktuelt å flytte vindkraftprosjektene offshore. Der er også vindforholdene mye bedre. På lang sikt kan storskala utbygging av havvindmøller ha betydelig globalt potensial som ett av flere tiltak for å øke tilgangen på fornybar energi. I Norge kan i tillegg havvindmøllene bidra til å forsyne petroleumsinstallasjonene med fornybar elektrisitet. To viktige drivkrefter for en styrket norsk innsats på havvindmøller er a) et stort potensial for norsk produksjon av fornybar kraft på norsk kontinentalsokkel, og b) et stort internasjonalt marked der norskbasert teknologi kan bli vinneren.

7.1.2 Oppfølging av anbefalinger fra klimaforskningsutvalget

På anmodning fra Miljøverndepartementet oppnevnte Norges forskningsråd et utvalg i 2005 (klimaforskningsutvalget) som fikk i oppdrag å utarbeide en handlingsplan for norsk klimaforskning. I utvalget var forskningsmiljøer, næringsliv og forvaltning representert. Klimaforskningsutvalget la fram sin handlingsplan i august 2006. Handlingsplanen gir en oversikt over dagens forskningsaktivitet og en gjennomgang av kunnskapsbehov, med utvalgets vurderinger og anbefalinger når det gjelder strategisk styring, dekning av kunnskapsbehov, styrking av kompetanseoppbygging og faglig koordinering. I arbeidet med planen ble det lagt spesiell vekt på å synliggjøre de ulike departementers kunnskapsbehov, engasjement og ansvar innen klimaforskningen. Handlingsplanen gir anbefalinger overfor Norges forskningsråd og departementene om faglige og budsjettmessige satsinger samt anbefalinger om koordinering, langsiktighet og forutsigbarhet i klimaforskningen. Et av formålene med planen er å bidra til å sikre et bredere engasjement fra departementenes side i denne forskningen.

Regjeringen vil se den nasjonale handlingsplanen i sammenheng med oppfølgingen av de langsiktige klimamålene og de sektorvise klimahandlingsplanene. Miljøverndepartementet vil legge vekt på departementenes sektoransvar for klimaforskningen. I tillegg til den konkrete satsingen på klimaforskning vil den brede satsingen på blant annet forskerrekruttering, utstyr og infrastruktur ved universitetene og høyskolene bidra til å styrke den klimarelevante forskningen i Norge.

I 2001 ble det etablert en nasjonal teknologistrategi for olje- og gassvirksomheten i Norge, OG21. Hovedmålsettingen for OG21 er økt verdiskaping på norsk kontinentalsokkel og økt eksport av norsk olje- og gassteknologi. OG21 har etablert åtte tekniske satsingsområder hvorav ett er miljøteknologi for framtiden. I tillegg har olje- og energiministeren nylig iverksatt en prosess, Energi21, som skal etablere en bred og samlende FoU-strategi for energisektoren. Formålet med strategien er å sikre økt bærekraftig verdiskaping og forsyningssikkerhet gjennom et mer samordnet og økt engasjement innenfor sektoren når det gjelder forskning, utvikling, demonstrasjon og kommersialisering av ny teknologi.

Regjeringen vil vurdere å etablere et forum for strategisk samarbeid for klima- og miljøforskning etter modell av strategiprosessene OG21 og Energi21, og vil involvere aktører innen klima- og miljøforskning, hvor både forskningsmiljøer, miljøorganisasjoner, offentlige etater og næringsliv samarbeider.

7.1.3 Nasjonal handlingsplan for klimaforskning fra Norges forskningsråd

Ifølge Norges forskningsråds handlingsplan for klimaforskning ble det utført klimaforskning i Norge for til sammen 1012 millioner kroner i 2005. Hovedtyngden av norsk klimaforskning er naturvitenskapelig, deretter teknologisk og til sist samfunnsvitenskapelig. Klimaforskningen er blitt styrket siden Samarbeidsutvalget for klimaforskning, som ble oppnevnt av Norges forskningsråd, la fram sin rapport i 2000. Klimaforskningsutvalget vurderer satsingen innenfor naturvitenskapelig klimaforskning som vellykket, og det pekes på at Norge har internasjonalt gode miljøer innenfor forskning på klimasystemet og klimautvikling samt konsekvenser av klimaendringer for økosystemer. Videre peker utvalget på at Norge har en ledende posisjon innenfor teknologisk klimaforskning, spesielt innen fangst og lagring av CO₂, og at energiforskningen er løftet betydelig de senere år. Utvalget framhever at den teknologiske forskningen må være tett koblet til samfunnsvitenskapelig forskning om forutsetninger og virkemidler for å ta teknologi i bruk. Derimot er det ifølge utvalget ikke fullgod dekning av forskning på konsekvenser av og tilpasninger til klimaendringer i forhold til alle sektorer og samfunnsforhold som vil bli berørt at klimaendringer. Videre er den samfunnsvitenskapelige forskningen vurdert som mer spredt og fragmentert. Dette omfatter forskning på klimapolitikk nasjonalt og internasjonalt, rammebetingelser og styringsmuligheter for implementering av teknologiske løsninger, sårbarhet og tilpasninger samt sammenhengen mellom samfunnsmessige utviklingstrender og utslippsutviklingen.

Handlingsplanen beskriver enkelte hovedtrekk ved dagens engasjement i norsk klimaforskning. Her framheves utvalgets vurdering av at engasjementet i klimaforskningen fra flere departementer er for svak. Dette gjelder både departementenes bidrag til finansiering av klimaforskningen og deres forståelse og formidling av kunnskapsbehov mht. klimaendringenes betydning for egen sektor og sektorens betydning for klimagassutslipp. Næringslivets engasjement og involvering i klimaforskningen vurderes å være for snever. Utvalget peker videre på at tungregneressurser og viktig infrastruktur for nødvendig innhenting av overvåkingsdata ikke er sikret i forhold til klimaforskningens behov, og at kunnskap om og formidling av klimaforskning er for fragmentert til at det bidrar til konstruktiv samfunnsdebatt.

Utvalget anbefaler en styrking av norsk klimaforskning, og påpeker spesielt behovet for styrking, økt engasjement og kompetanseoppbygging innenfor samfunnsvitenskapelig klimaforskning. De peker også på behovet for å bidra til forskning på områder der særegne nasjonale interesser skaper forskningsbehov vi ikke kan forvente at andre følger opp. Dette gjelder blant annet Norge som energinasjon, forskningsbehov ut fra geografisk beliggenhet, næringsstruktur og økosystemer i grensesoner. Etter utvalgets vurdering har Norge både kompetansemessige og økonomiske ressurser som bør gi et spesielt globalt ansvar for å bidra til forskning på disse områdene.

Utvalget anbefaler blant annet en videreføring og styrket statlig forskningsinnsats innenfor følgende områder:

• Forståelse av klimasystemet og klimaets utvikling, som kan redusere usikkerhet og øke prediksjonsevnen med hensyn til framtidig klimautvikling.

• Teknologiske muligheter for å redusere klimagassutslipp, gjennom videreføring av innsatsen på CO₂-lagring, fornybar energi og energieffektivitet samt åpning for annen klimateknologisk forskning.

• Forståelse av samfunnsmessige rammebetingelser og virkemidler for innføring av teknologi samt gjennomføring av klimapolitikk, nasjonalt og internasjonalt.

• Kunnskap om økologiske konsekvenser av klimaendringer, med fokus på prosess- og systemforståelse, også som grunnlag for kunnskap om konsekvenser for naturressursbaserte næringer.

• Samfunnsmessige konsekvenser av klimaendringer, sårbarhet og tilpasning til klimaendringer.

• Klimaendringer og konsekvenser i Arktis og Barentshavet, hvor det er særlige kunnskapsbehov.

Klimaforskningsutvalget understreker et særlig behov for å sikre videreføring av lange tidsserier, noe som krever langsiktig og forutsigbar finansiering. Utvalget anbefaler en betydelig økning av departementenes bidrag. De vurderer at dagens engasjement i klimaforskningen for flere departementer synes ikke å samsvare med det utvalget tolker som deres sektoransvar for klimaforskningen. Videre ser utvalget behov for å styrke departementenes samordning av klimaforskningen, og anbefaler at det opprettes en permanent ordning for dette, ledet av Kunnskapsdepartementet.

Klimaforskningen er ifølge utvalget underfinansiert i forhold til behovene. De eksisterende forskningsprogrammene er ikke fullfinansiert ut i fra det som er angitt i programplanene. I tillegg er det behov for økte budsjettrammer for å dekke opp kunnskapshull som er identifisert, og nye foreslåtte satsinger.

7.1.4 Klimaforskning i norsk utviklingssamarbeid

Norges særstilling med forskningsresultater og erfaringer fra klimaforskning i Arktis gjør det mulig å legge til rette for en forsterket forskningsdimensjon i norsk utviklingssamarbeid. Kunnskap om effektene av klimaendringene i Arktis, blant annet gjennom ACIA (Arctic Climate Impact Assessment) fra 2004, har stor overføringsverdi til andre regioner som er sårbare overfor klimaendringer. Som en del av det norske utviklingssamarbeidet og som et ledd i norsk klimaforskning internasjonalt, støtter regjeringen blant annet to samarbeidsprosjekter der metodikk, resultater og erfaringer fra ACIA skal benyttes. Disse prosjektene utforsker effektene av klimaendringer i Himalaya-regionen og overfor små utviklingsøystater. Prosjektene er internasjonale samarbeidsprosjekter med deltakelse fra en rekke stater i de ulike regionene.

Internasjonalt klimaforskningssamarbeid er for øvrig en svært viktig bestanddel av regjeringens arbeid for å oppnå utslippsreduksjoner i de store utslippslandene blant utviklingslandene. Slikt samarbeid er derfor inkludert i samarbeidsavtaler som er under utforming eller allerede inngått med land som Kina, India, Indonesia, Brasil, og Sør-Afrika. Forskningssamarbeid på utvikling av alternative energikilder, energieffektivitet og karbonfangst og -lagring er særlig interessant i denne sammenheng.

Utviklingslandene er i likhet med de rike landene avhengig av å utvikle kunnskap, kompetanse og kapasitet innen alle fagområder, både innen grunnforskning og anvendt forskning. Dette blant annet for å kunne være i stand til å utnytte kunnskap og teknologi som utvikles av andre og tilpasse den til de lokale forhold. Utviklingslandene er blant de som rammes hardest av klimaendringer og er de som har minst ressurser til å analysere og avbøte problemene. Det er derfor viktig at bistand til forskning, oppbygging av forskningskompetanse, oppbygging av forskningsinstitusjoner og forskningsinfrastruktur og forskningssamarbeid gis en større plass i utviklingssamarbeidet.

7.2 Klimarelatert overvåking

Klimakonvensjonen omfatter krav til industrilandene om forskning og overvåking. Partsmøtet i Nairobi i 2006 oppfordret industrilandene til å øke omfanget av klimaovervåkingen.

Regjeringens mål er at Norge skal være i front internasjonalt med hensyn til utvikling av kunnskap om, for og i nordområdene (jf. nordområdestrategien). Behovet for styrket overvåking og forskning på klimaområdet framheves også i Norges formannskapsprogram for Arktis Råd. Oppvarmingen i Arktis skjer om lag dobbelt så raskt som i andre deler av verden. Den norske delen av Arktis utgjør inngangsporten for varmetransport inn i Polhavet. Norge har derfor et spesielt ansvar for overvåking av klimaprosesser og effekter av disse på natur, menneske og samfunn i Arktis. En økt satsing på forskning og overvåking i nordområdene vil gi oss en unik innsikt i pågående klimaendringer og de forsterkende effekter klimaprosessene i området har på den globale oppvarmingen og virkninger for natur og samfunn.

Norge har en godt utbygd infrastruktur med internasjonalt ledende kunnskapsmiljøer innen polarforskning. Norge har også inntatt en sentral rolle i forskningen knyttet til det internasjonale polaråret 2007–2009. Det har imidlertid vært betydelige kutt i bevilgningene til enkelte av overvåkingsprogrammene de siste årene. Styrket overvåking på klimaområdet vil være av stor strategisk betydning i det videre arbeidet med å styrke internasjonale konvensjoner og protokoller. Nordområdene har i dag en fragmentert overvåking med hensyn til klimaendringer, og det finnes svært få lange tidsserier for klima og klimarelaterte elementer i Arktis. Klimaovervåking bør dekke både atmosfære og hav. Overvåking av havklimaet er spesielt viktig fordi klimaendringer gir størst utslag på utbredelsen av is. En styrking av overvåkingen knyttet til havsirkulasjon, ferskvann og isutbredelse blant annet i Framstredet vil gi grunnlag for tidligere varsler om endringer. Videre er overvåking av ozonlaget i nordområdene viktig, fordi klimaendringer også øker sannsynligheten for «ozonhull» over polområdene. I 2003 ble ozonmålingene på Svalbard stoppet på grunn av nedskjæringer.

Klimaendringer vil ha betydning for de fleste samfunnssektorer og næringer, og vil være en særlig viktig premiss for utviklingen i nordområdene. Å sikre en helhetlig og langsiktig overvåking er derfor et felles anliggende for flere sektorer.