Del 2
Oljemarkedet og norsk politikk

3 Usikkerhet knyttet til framtidig oljepris

3.1 Innledning

Et karakteristisk trekk ved oljemarkedet er stor usikkerhet og store svingninger. Likevel kom siste års utvikling i oljemarkedet, med oljepriser under 10 USD per fat, uventet på de fleste. Aktørene i markedet var i liten grad forberedt på å håndtere en slik situasjon.

Det er viktig å se nærmere på om siste års utvikling gir grunnlag for å endre oppfatning om framtidig prisutvikling både med hensyn til nivå og usikkerhet. Stilt overfor et marked med store svingninger i inntektsgrunnlaget er det viktig og en utfordring å ha et system som er robust mot perioder med lave priser, men som samtidig gjør det mulig for staten å høste gevinsten ved høye inntekter.

Historien viser at det er vanskelig å forutsi prisutviklingen på råolje med stor grad av nøyaktighet. Gjennom de siste par tiårene har vi opplevd både svært høye og svært lave priser. De store utslagene i oljeprisen har gjerne sammenheng med vanskelig forutsigbare og uforutsette hendelser - det være seg politiske konflikter, unormale værforhold såvel som teknologiske gjennombrudd. Også for framtiden må man regne med store svingninger i prisen.

Usikkerheten øker med tidsperspektivet og er knyttet til en rekke variable som er bestemmende for tilbud og etterspørsel etter olje, samt OPECs markedsmakt og vilje og evne til å utnytte denne.

At usikkerheten knyttet til oljeprisens utvikling er stor, vil si at det er ganske stor sannsynlighet for priser som både er vesentlig høyere og vesentlig lavere enn det man forventer. For perioder langt fram i tid vil prisprognoser måtte involvere et betydelig element av skjønn.

Det er derfor viktigere å ha robuste strategier med hensyn til hvordan man skal tilpasse seg til prisutviklingen, enn å legge stor vekt på å forutsi en bestemt prisutvikling. Vi må med andre ord akseptere og lære oss å leve med stor usikkerhet på dette området.

I beskrivelsen av framtidig usikkerhet har en i denne meldingen fokusert på forhold som kan bidra til lave oljepriser.

3.2 Historisk prisutvikling

I perioden fra 1960 til 1972 lå oljeprisen på om lag 10 USD pr. målt i 1998-USD, jfr. figur 3.1. Med dannelsen av OPEC fikk vi en organisasjon som hadde som uttalt mål å styre oljeprisen. Resultatet var OPEC(I) i 1973/74 og OPEC(II) i 1979/80 som tok oljeprisen til nye høyder.¹1

Konsekvensene av dette var en fallende etterspørsel og økt tilbud fra land utenfor OPEC. Dette reduserte behovet for olje fra OPEC og oljeprisen falt. Fra 1986 til 1997 har oljeprisen stort sett vært mellom 15 og 25 USD/fat, målt i 1998-USD, med unntak for en periode under Golf-krigen da prisen kortvarig kom over 40 USD.

Kilde: (BP Statistical Review of World Energy)

De langsiktige prisprognosene har de seneste 10-20 år gjennomgående vært for optimistiske. Enkelte prognoser utarbeidet tidlig på 1980-tallet spådde at oljeprisen ville stige til over 100 USD/fat i dagens pengeverdi. Prognosene var basert på antakelsen om at olje er en ikke-fornybar ressurs og at prisen vil øke etter hvert som ressursene tømmes og økende knapphet oppstår.

Disse prognosene undervurderte imidlertid betydningen av den teknologiske utviklingen, som i vesentlig grad har forbedret industriens evne til å finne og utvinne olje. Som følge av dette har tilbudet av olje økt kraftig og hindret at oljeprisen har steget, på tross av at også oljeetterspørselen har økt betydelig.

I 1998 falt oljeprisen til det laveste nivået siden tidlig 1970-tallet, og var i perioder under 10 USD/fat. Hovedårsaken til prisfallet var stagnasjon i forbruksveksten i Asia, kombinert med økende produksjon både i og utenfor OPEC i 1997. Resultatet var en oppbygging av oljelagrene.

I 1998 ble betydelige produksjonsregulerende tiltak iverksatt for å stabilisere oljeprisen på et høyere nivå, men fortsatt sviktende etterspørsel og økt irakisk produksjon vanskeliggjorde stabiliseringen og lageroppbyggingen fortsatte. I 1998 økte Iraks produksjon med 1,4 mill fat/dag, samtidig som etterspørselsanslagene for 1998 ble nedjustert med 1,6 mill fat/dag.

3.3 Utsikter framover

De produksjonsregulerende tiltakene som ble vedtatt av land både i og utenfor OPEC i mars 1999 endret markedsbalansen betydelig. Grunnlaget for oppfølging synes bedre enn tidligere. Med en oppfølging av tiltakene minst i tråd med oppfølgingen i 1998, er det grunn til å tro på et betydelig trekk i lagrene. Dette vil gi rom for priser i 1999 godt over nivået fra 1998.

Veksten i etterspørselen for 1999 ventes å øke sammenlignet med 1998, men vil likevel være lavere enn årene før 1998. Etterspørselsveksten ventes i hovedsak å komme i Nord Amerika. For årene framover ventes det en tiltakende vekst i etterspørselen på grunn av bedret økonomisk vekst i de asiatiske landene.

For 1999 ventes produksjonen fra land utenfor OPEC å være mer eller mindre på samme nivå som i 1998. Produksjonen ventes å falle i USA og Russland, men oppveies av økninger i Nordsjøen og Latin Amerika. I årene framover forventes tilbudet fra landene utenfor OPEC igjen å øke, om enn moderat.

3.3.1 Usikkerheten de nærmeste årene

Rigiditet både på tilbuds- og etterspørselssiden, særlig på kort og mellomlang sikt, gjør at oljeprisen kan svinge mye. Bare i løpet av 1997 og 1998 har oljeprisen variert mellom 9 og 25 USD per fat.

Økonomisk vekst er den viktigste faktoren som påvirker etterspørselen etter olje. Den økonomiske utviklingen i Asia var svak både i 1997 og 1998, men synes nå å stabilisere seg. Asia og andre utviklingsland har vært og ventes å være hovedkilden til økt etterspørsel etter olje i årene framover. Etterspørselen etter olje fra Asia ble i 1998 nesten 1 mill. fat/dag lavere enn forventet.

Fremdeles er utviklingen i Japan og Kina usikker. Japan har hatt problemer med å få økonomisk vekst de senere årene. Flere venter en økonomisk nedgang i Latin Amerika i 1999, som følge av ringvirkninger av de økonomiske problemene i Brasil i 1998. Flere analysemiljøer har nedjustert sine forventninger til den økonomiske utviklingen i USA og Europa. USA er en drivkraft i økonomisk utvikling i andre land og regioner. Fortsatt svakere etterspørselsutvikling enn forventet vil svekke virkningen av tiltakene som er iverksatt og virke negativt inn på oljeprisen. En slik etterspørselsutvikling vil imidlertid ikke alene føre til en tilsvarende situasjon som i 1998.

De lave oljeprisene i 1998 har rammet tilbudet fra landene utenfor OPEC, hovedsakelig i Nord-Amerika, det tidligere Sovjetunionen og Kina. Til sammen utgjorde dette noe i overkant av 0,5 mill. fat/dag. I hvilken grad nedstengt produksjon kan komme tilbake er usikkert. Noe av produksjonen vil forbli nedstengt. I tillegg har også land utenfor OPEC bidratt til å redusere produksjonen frivillig. Dette bidro til å styrke prisene noe, og ventes å gjøre det i noen grad også i 1999. Det er lite trolig at eventuell økt produksjon fra disse landene vil være av et omfang som vil legge vesentlig press på prisene i 1999.

Oppfølging av de vedtatte produksjonskuttene til OPEC vil være den klart viktigste faktoren for oljeprisens utvikling i 1999. Med god oppfølging fra OPEC og landene utenfor organisasjonen forventes lagrene å trekkes ned gjennom inneværende år. Dette vil gi grunnlag for god balanse mellom tilbud og etterspørsel. Ved dårlig oppfølging av tiltakene fra enkelte land er det stor risiko for opphør av tiltakene. Da kan prisen falle ned til og under de laveste nivåene fra 1998. Dette vil være en svært alvorlig situasjon. FN-sanksjonene overfor Irak bidrar også til å til å øke usikkerheten om tilbudsutviklingen.

I et noe lengre perspektiv kommer også andre faktorer inn i bildet. De lave prisene i 1998 og 1999 har ført til redusert leteaktivitet og nyinvesteringer i land utenfor OPEC, i det minste for 1999. Tradisjonelt har man antatt at lave priser vil ramme ny produksjon først om 2-5 år. Hvordan lave priser vil slå ut vil også være avhengig av i hvilken grad selskapene klarer å få en tilfredsstillende kostnadsstruktur på nye utbygninger. Enkelte mener imidlertid at priser rundt 10 USD/fat kan redusere forventet produksjon betydelig innen 1-2 år. På den annen side vil lave priser gi økte insentiv til økt satsning på teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner. Dette kan bidra til høyere tilbud fra produsentene utenfor OPEC enn forventet og svekke mulighetene for høyere priser.

Flere OPEC-land har foretatt investeringer og lagt til rette for kapasitetsøkninger i årene som kommer. Irak har betydelige reserver og Iraks produksjon vil mest sannsynlig også fortsette å øke, hvis FN gir mulighet for dette. Irak har som målsetning å øke produksjonen med om lag 3,5 mill. fat dag innen 5 år etter at sanksjonene er opphevet. Tidspunktet for dette er usikkert, men kan føre til en situasjon med press på oljeprisen tilsvarende situasjonen i 1998.

Sentralt i vurderingene om prisutviklingen for olje på kort og mellomlang sikt er sentrale produsentlands evne og vilje til å holde tilbake produksjon. Tiltakene som ble iverksatt i 1998 og 1999 var avgjørende for den påfølgende prisoppgangen. Også framover vil det mest trolig være nødvendig at sentrale produsentland besitter ledig kapasitet, og prisutviklingen vil avhenge av strategien disse landene fører.

3.3.2 Usikkerheten i et lengre perspektiv

I dette avsnittet vil en trekke fram noen variable som har stor betydning for etterspørselen og tilbudet av olje på lang sikt, og som har det til felles at de er usikre og vanskelig å anslå.

3.3.2.1 OPEC's strategi

I de seneste 25 årene har oljemarkedet vært preget av at en gruppe oljeproduserende land gjennom OPEC har samarbeidet for å holde oljeprisen høyere enn ved fri konkurranse.

OPEC-landenes betydning i oljemarkedet bunner i at landene rår over 2/3 av verdens oljereserver, hvorav en stor del kan produseres lønnsomt med priser på 5-10 USD/fat. Flere OPEC-land har ubenyttet produksjonskapasitet og kan øke produksjonen raskt.

OPEC er imidlertid ikke en homogen gruppe land. Størrelsen på oljereservene og betydningen av oljevirksomheten for nasjonaløkonomien varierer mye. Kjernen i OPEC utgjøres av de store oljelandene rundt den Persiske Golf, som har mer enn 50 pst av verdens oljereserver. Disse landene har en strategisk interesse i å bevare oljens langsiktige posisjon i energimarkedet og kan ha en lengre tidshorisont i oljepolitikken enn de mindre landene i OPEC.

Utviklingen i OPEC er av avgjørende betydning for oljeprisen. OPEC alene har makt til å øke oljeprisen betydelig. Omvendt vil oljeprisen falle sterkt om OPEC skulle gå i oppløsning.

OPEC ser seg neppe tjent med svært høye oljepriser - 30 USD/fat eller høyere - i overskuelig framtid. Så høye priser vil føre til overgang til alternative energibærere og gjøre energieffektiviseringstiltak mer lønnsomt. Videre vil oljeproduksjonen fra land utenfor OPEC etter hvert kunne øke mye. Et høyt prisnivå vil således kunne redusere kartellets markedsandeler og inntektsmuligheter på lengre sikt.

Som nevnt er OPEC ingen homogen gruppe produsentland. Interessemotsetningene og uenigheten om pris- og produksjonspolitikken har tidvis vært store. Økende deltagelse fra utenlandske oljeselskaper i Kuwait, Iran og kanskje også Saudi Arabia, kan legge begrensninger på muligheten til å regulere oljeproduksjonen og dermed landenes evne til å påvirke oljemarkedet. En har derfor ingen garantier for at OPEC vil bestå i samme form i framtiden.

Dersom OPEC skulle gå i oppløsning og oljemarkedet utvikle seg til et konkurransemarked, må en på kort sikt regne med svært lave oljepriser - kanskje ned mot 5 USD/fat.

Men en markedssituasjon med priser på 5 USD/fat over lengre tid er lite sannsynlig. Så lave oljepriser vil føre til et betydelig bortfall av annen oljeproduksjon og stor økning i etterspørselen. Videre vil det være mulig for oljeeksportørene relativt enkelt å øke inntektene vesentlig gjennom koordinerte, produksjonsregulerende tiltak.

En situasjon med priser på 5 USD/fat er derfor neppe en varig og stabil situasjon i oljemarkedet. Derimot kan en se for seg at uten noen form for koordinert politikk mellom produsentene kan prisen holdes stabilt på 8-10 USD/fat over lengre tid.

3.3.2.2 Teknologisk utvikling

Teknologiske framskritt kan endre oljemarkedet fundamentalt. På kort og mellomlang sikt er effekten av teknologiske framskritt av mindre betydning, men på lengre sikt er teknologisk utviking en av de viktigste faktorene i oljemarkedet.

Både tilbuds- og etterspørselssiden påvirkes av teknologiske forhold.

På etterspørselssiden er framfor alt utviklingen i transportsektoren av betydning, ettersom denne sektoren står for omlag 50 pst. av verdens oljeforbruk i dag og kanskje så mye som 3/4 av forventet forbruksvekst fram til år 2010. Teknologiske framskritt som gir vesentlig mer energieffektive biler eller som gjør alternative drivstoffer (elektrisitet, gass mm) konkurransedyktige med bensin og diesel vil kunne endre framtidsutsiktene for oljeprodusentene mye.

Dersom for eksempel oljens markedsandel i transportsektoren ble redusert fra 97 pst. i dag til 50 pst. i år 2020, ville det bety at 75 pst. av forventet vekst i oljeforbruket ville falle bort.

Teknisk framgang kan virke negativt på oljeprisen også via tilbudssiden. I stor grad har den sterke veksten i oljeproduksjonen de seneste år fra land utenfor OPEC kommet som følge av teknologisk framgang. Dette har utvilsomt vært en viktig grunn til at realprisen på olje har hatt en fallende tendens de siste 10 årene.

Oljeproduksjonen utenfor OPEC-landene eksklusive det tidligere Sovjet Unionen, har øket med 0,75 mill fat/dag per år de siste 10 årene. Dersom denne trenden fortsetter de neste 2 decennier vil nesten halvparten av forventet forbruksvekst kunne dekkes disse produsentlandene. En så sterk produksjonsøkning forventes ikke, men kan heller ikke utelukkes. Skulle det inntreffe, kombinert med forventet kapasitetsøking og tilbud fra en rekke OPEC-land, vil det kunne gå mange år før prisen kommer over 15 USD/fat på varig basis. I verste fall vil vi, hvis en slik utvikling kommer sammen med andre forhold av negativ betydning for markedsbalansen, kunne få priser på 1998-nivå i flere år framover.

3.3.2.3 Klimapolitikk

Forbruk av olje og annen fossil energi står for mesteparten av de globale, menneskeskapte utslipp av CO₂, som er den viktigste av klimagassene. Tiltak for å begrense utslippene av CO₂ og andre klimagasser utgjør derfor en betydelig usikkerhetsfaktor for oljeprisen.

En vet i dag ikke hvor sterke tiltakene for å begrense klimagassutslippene vil bli og hvilke virkemidler som vil bli brukt.

Kyotoprotokollen vil ikke kunne forhindre at de globale utslippene vil fortsette å øke i de nærmeste årene. Dette skyldes at veksten i u-landenes CO₂-utslipp, som det ikke er satt begrensninger på i avtalen, vil mer enn oppveie reduksjonen i den samlede utslippsreduksjonen i i-landene.

Likevel kan Kyotoprotokollen få store konsekvenser for oljemarkedet. Enkelte anslag kan tyde på at mer enn halvparten av veksten i oljeforbruket fram til år 2020 kan falle bort som følge av klimatiltak. Dersom man som et tankeeksperiment tenker seg Kyotoprotokollen oppfylles kun ved å redusere oljeforbruket, ville omtrent all forventet vekst i oljeforbruket de neste 20 årene kunne forsvinne.

Andre vurderinger mener oljeforbruket vil være ganske lite påvirket av klimatiltak. Det vises til at så lenge det ikke er alternativer til olje i transportsektoren, som står for 50 pst av oljeforbruket, vil det koste svært mye å redusere oljeforbruket i stort omfang. Det er rimeligere å redusere klimagassutslippene ved å erstatte kull med naturgass eller CO₂-frie energikilder.

Men Kyotoprotollen, som i dag kun har tallfestede forpliktelser for industriland for perioden 2008-2012, vil i seg selv langt fra løse klimaproblemene og den må derfor bare betraktes som et første skritt. Eksempelvis vil en stabilisering av konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren på dagens nivå, kreve at de globale utslippene reduseres med om lag 60 pst. i forhold til nivået i 1990. Dette sier noe om hvilke potensielt kraftige inngrep i olje- og energimarkedene klimapolitikken kan medføre.

For at oljeprisen ikke skal bli redusert i årene som kommer, er man avhengig av å ha en viss vekst i etterspørselen etter olje. Det henger sammen med at det på mange steder er store uutbygde oljereserver som kan realiseres til relativt lave kostnader. Særlig er dette tilfelle i OPEC-landene. Det er et underliggende press for å få bygget ut og produsert disse reservene.

3.3.2.4 Kriger og politisk uro

Historisk har oljemarkedet vært følsomt overfor kriger og politisk uro. Den er en viktig innsatsfaktor i produksjonen og nødvendig for at økonomier og samfunn skal fungere normalt. For produsentland er råoljeeksport en viktig inntektskilde. Produksjon, transport og handel med råolje er derfor ofte blitt militære mål eller gjenstand for blokader.

Av særlig betydning for oljemarkedet er den politiske og strategiske utvikling i de viktigste produksjonsområdene rundt den Persiske Golf. Historisk har dette vært politisk ustabile områder, med en rekke konflikter og kriger. Revolusjonen i Iran i 1978, krigen mellom Iran og Irak fra 1980 til 1990 og Golf-krigen i 1991 var hendelser som fikk store konsekvenser for oljemarkedet. I figur 3.2 er dette anskueliggjort.

Kilde: (BP Statistical Review of World Energy, OED).

På den annen side er det grunn til å tro at dersom og når dagens konflikter løses, vil det kunne føre til en betydelig økning av oljetilbudet. Det tenkes her spesielt på embargoen av Irak og de amerikanske sanksjonene mot Iran. Dette er land med svært store oljereserver. Normalisering av den politiske situasjonen i Algerie og Nigeria vil kunne medføre økt tilbud også fra disse landene.

3.4 Sammendrag og konklusjoner

Erfaringene fra de seneste 1-2 år tilsier at store produsent/eksportland evner å gjennomføre kollektive tiltak dersom oljeprisen bare blir lav nok tilstrekkelig lenge. Tvingende, kortsiktige statsfinansielle behov er antagelig viktigste grunn til at landene til slutt kommer til enighet om tiltak som kan sikre et rimelig prisnivå.

Forut for prisfallet syntes aktørene i oljemarkedet å ha tilpasset seg en oljepris på i størrelsesorden 16-18 USD/fat. Den representerte på mange måter normaltilstanden i oljemarkedet. Så lenge prisen ligger eller forventes å ligge i dette området skjer det ikke vesentlige endringer på tilbuds- eller etterspørselssiden.

Hvor lenge prisen vil ligge på dette nivået eller eventuelt høyere, avhenger i hvert fall på kort sikt av graden av samhold og disiplin blant produsentene og utviklingen i de enkelte tilbuds- og etterspørselsbestemmende variable. Dersom samholdet i OPEC i løpet av de nærmeste år skulle sprekke, vil det være det vanskelig for OPEC igjen å komme fram til tilbudsregulerende tiltak. Det ville kunne føre til at en igjen får en periode med meget lave priser.

Sterk klimapolitikk kombinert med hurtig teknologisk utvikling vil kunne føre til svak vekst i oljeetterspørselen og stor vekst i tilbudet fra land utenfor OPEC. Dermed kan det bli lite igjen for OPEC-landene. Historien viser at balansen i markedet er truet dersom etterspørselsveksten ikke også retter seg mot kjernelandene i OPEC.

En vil anslå at en pris på 8-10 USD er mulig som et langsiktig prisgulv. Blir prisen mye lavere enn dette lenge, vil etterspørselsveksten kunne bli så stor at oljeprodusentene etter hvert vil få problemer med å dekke den.

Et langsiktig pristak kan anslås å ligge i størrelsesorden 20-25 USD. Høyere priser enn dette vil kunne føre til sterk økning i tilbudet fra land utenfor OPEC og forsert overgang fra olje til kull og gass og andre energibærere. En slik utvikling vil sentrale OPEC-land neppe se seg tjent med.

Vesentlig høyere oljepriser vil antagelig bare komme som resultat av helt ekstraordinære hendelser, slik som kriger og politisk uro i de sentrale produksjonsområdene i Midtøsten.

Med utgangspunkt i de erfaringer og kunnskaper man har tilegnet seg i 1998 antar en at det ikke er grunnlag for å endre de langsiktige prisforventningene vesentlig. Krisen i Asia har ført til en nedjustering av forventet etterspørsel. På den annen side er tilliten og samarbeidsviljen mellom oljeprodusentene for å beskytte mot særlig lave oljepriser styrket.

En tror heller ikke at usikkerheten med hensyn til framtidig prisutvikling er blitt større på bakgrunn av det som er skjedd. Men aktørenes forhold til risiko kan ha blitt endret ettersom man har erfart kostnadene ved lave priser. Dette kan illustreres ved at selskapene nå normalt legger til grunn lavere prisforutsetninger for sine investeringsbeslutninger. I figur 3.3 vises historisk prisutvikling og prisprognoser for noen år framover.

Kilde: (Kilder:OED, PEL: Petroleum Economics Ltd, PIRA Energy Group, IEA, US DOE: United States Department of Energy)

4 Norsk oljemarkedspolitikk

Spørsmålet om norsk oljemarkedspolitikk og forholdet til OPEC og andre oljeproduserende land ble reist i forbindelse med Finansdebatten i fjor høst. Statsministeren varslet at regjeringen ville komme tilbake til denne problemstillingen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 1999 (RNB99). Representanter for Høyre utarbeidet høsten 1998 Dok nr 8:3 (1998-99) hvor spørsmålet også er berørt. Departementet svarte at man ville komme tilbake til problemstillingen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1999.

Med utgangspunkt i kap 3 foran må norsk markedspolitikk ta som utgangspunkt at prisutviklingen på råolje er usikker. Utviklingen i løpet av de nærmeste par årene vil være viktig. Det er her særlig produsentenes vilje og evne til å treffe tiltak for å skape en bedre balanse mellom produksjon og etterspørsel som vil ha innflytelse på prisutviklingen.

For Norge er denne usikkerheten uheldig fordi vi etter mange års oppbygging av produksjonen nå nærmer oss toppen. Inntektstap i denne perioden vil derfor ramme norsk økonomi og takten i oppbyggingen av Petroleumsfondet. Ettersom produksjonen og eksporten vil avta om noen år, er det i vår interesse med en høyere oljepris enn nivået fra 1998 også på kort- og mellomlang sikt.

4.1 Historikk

Norsk oljemarkedspolitikk har vært preget av en positiv og balansert holdning i forhold til andre produsenter. Det har vært viktig å avveie hensynet til stabile og akseptable priser mot vårt forhold til allierte parter og tilknytning til OECD. Dessuten er det av betydning med stabile og fornuftige rammevilkår for virksomheten på norsk kontinentalsokkel. Derfor er muligheten for å kunne føre en selvstendig og uavhengig politikk et sentralt element i våre oljemarkedspolitikk. Norge har med dette utgangspunkt hatt utstrakt bilateral kontakt med andre oljeproduserende og - eksporterende land.

Etter det dramatiske prisfallet i 1986, hvor prisene falt fra 30 til 10 USD/fat, iverksatte Norge regulering av produksjonen som et bidrag til å stabilisere prisen på et høyere nivå. Produksjonsreguleringen opphørte juli 1990. Produksjonsreguleringen var i begynnelsen 7,5 pst. av produksjonen og ble etter hvert redusert til 5 pst. Men siden norsk produksjon økte med om lag 1 mill. fat/dag i perioden, var de regulerte volumer omtrent konstante.

Forutsetningen for å iverksette tiltak har vært og er at det har en positiv effekt på prisen som er større enn de kostnader en produksjonsregulering medfører.

4.2 Tiltakene i 1998/99

De lave prisene i 1998/99 og usikkerhet om fortsatt lave priser, har skapt økt fokus på markedstiltak og Norges forhold til OPEC. I lys av den situasjonen vi har hatt i oljemarkedet og hensynet til norsk økonomi, har regjeringen funnet det nødvendig å intensivere kontakten med andre produsentland. Det har vært utstrakt kontakt med andre viktige oljeeksporterende land på politisk, så vel som på embedsnivå. Kontakten har vært av uformell art i den forstand at det ikke har blitt inngått avtaler eller forpliktelser. Kontakten har gitt grunnlag for å skape en felles forståelse av markedssituasjonen. Tillit er en forutsetning for tiltak.

Som et bidrag til å stabilisere oljemarkedet ble det innført produksjonsregulerende tiltak på 100.000 fat/dag fra og med 1. mai 1998. Disse ble i desember samme år videreført ut første halvår 1999. I mars inneværende år besluttet man å utvide produksjonsreguleringen til 200.000 fat/dag, med virkning fra og med 1. april til og med 31. desember 1999.

Norske bidrag er ikke spesielt omfattende i forhold til de volumer som samlet ble ansett som nødvendige å ta ut av markedet. De norske bidragene utgjør 6 pst. av produksjonskapasiteten. OPECs produksjonsbegrensing utgjør 15-18 pst. sammenlignet med produksjonen på et gitt tidspunkt.

Det prekære ved situasjon i 1998/1999 var det betydelige lageroverhenget som hadde bygget seg opp, og som ville fortsette å øke om ikke ytterligere tiltak ble iverksatt. I denne situasjonen var Norge viktig av to grunner. Jo flere som bidro, jo raskere kunne lagrene bygges ned og tilbudsoverskuddet fjernes. Videre er det grunn til å tro at norske bidrag påvirket viljen til andre produsenter til å yte bidrag. Til sammen har andre land i og utenfor OPEC vedtatt å redusere produksjonen med nær 5 mill. fat/dag. Det er regjeringens oppfatning at støtten fra Norge, Mexico, Russland og Oman var viktig for at OPEC skulle iverksette sin beslutning. Problemene med å holde tilbake produksjon er store også for andre eksportører. Mange av disse landene har også stort innslag av private og utenlandske selskaper, en betydelig lavere oljeeksport enn Norge, er mer avhengig av oljeinntektene og i en svakere økonomisk stilling. Selv om landene er medlem av OPEC er beslutninger om produksjonsbegrensninger politisk kompliserte og møtes med stor motstand. En viss støtte fra land utenfor OPEC er derfor viktig for å muliggjøre så drastiske tiltak som nå er gjennomført.

4.3 En nærmere tilknytning til andre produsenter?

Norge har delvis sammenfallende interesser med oljeproduserende land, men samtidig et sterkt økonomisk og politisk fellesskap med konsumentlandene.

Sett fra et norsk ståsted er det i vår interesse med høyere oljepriser nå og i de kommende år. Medlemskap i OPEC eller andre organisasjoner er ikke aktuelt. Det ville ikke være forenlig med våre samlede interesser og vårt medlemskap i organisasjoner som OECD og IEA.

Norsk petroleumsvirksomhet inntar en viktig plass i den vestlige strategi for å styrke den globale energisikkerheten. De nasjonale hensyn i petroleumspolitikken har fullt ut vært forenlig med våre bredere utenrikspolitiske interesser. I en tid med store forandringer i de internasjonale rammebetingelser blir det en viktig utenrikspolitisk oppgave å skape felles forståelse for å unngå at markedstiltak i konsumentlandene svekker grunnlaget for investeringer og framtidig aktivitet på norsk kontinentalsokkel. Fra norsk side må man fortsette å arbeide for at særinteressene på produsent- og konsumentsiden ikke kommer i veien for de langsiktige fellesinteressene.

Samtidig må det være en legitim norsk oppgave å bidra til stabilitet i oljemarkedet og til å forhindre at oljeprisen faller til nivåer som truer vår økonomi og petroleumsvirksomhet. For å få dette til er det viktig med utstrakt kontakt med viktige land i og utenfor OPEC. Ensidige tiltak fra norsk side har liten eller ingen effekt.

Hensynet til stabile rammebetingelser er et hensyn som må vurderes i forbindelse med produksjonsregulerende tiltak. Oljeselskapene kan oppfatte slike tiltak som økt risiko, og det vil i såfall kunne redusere selskapenes interesse for norsk kontinentalsokkel. På den annen side vil selskapenes interesse for norsk kontinentalsokkel bli betydelig redusert ved vedvarende lave oljepriser.

Det er også et element at lave stabile priser ikke vil stimulere til energisparing og utvikling av alternative energikilder.

Lave priser medfører også en stor fare for at konsumentlandene øker skattene på oljeprodukter ytterligere, og tar en stadig økende andel av oljerenten.

Et ytterligere argument mot å gå inn i produksjonsregulerende tiltak har vært at det kan være vanskelig å oppnå målet uten å påta oss økt risiko ved at det reduserer vår handlefrihet. Enhver kontakt og ethvert samarbeid vil skape forventninger og bindinger.

Disse argumentene må veies opp mot en situasjon med økt risiko for betydelige inntektstap ved lave priser. Ressursene er produsert og tapet er endelig selv om prisen stiger på et senere tidspunkt. Dette rammer oss hardt i en situasjon der vi er nær toppen i vår produksjon. Erfaringene fra det siste året viser at norsk oljeindustri, oljeselskaper og leverandørindustri rammes svært hardt ved lave priser.

Vi bør opprettholde vår selvstendighet og handlefrihet i norsk oljemarkedspolitikk.

Heller ikke i framtiden kan man utelukke vanskelige situasjoner i oljemarkedet. I løpet av de nærmeste årene kan en tenke seg at innfasingen av Irak og en eventuell ekspansiv utvinningspolitikk i Venezuela og Iran, kan bidra til dette. En bør ikke nå ta stilling til hvorvidt Norge i en slik situasjon skal iverksette tiltak. Det bør avhenge av markedssituasjonen på det aktuelle tidspunktet og hvilke alternativer vi da står overfor.

Generelt er det viktig med en bred politisk enighet om den norske oljemarkedspolitikken. Offentlig debatt om retningen på norsk oljemarkedspolitikk i situasjoner med uro og svært lave priser, skaper usikkerhet og kan få negative følger for oljeprisen. Det er derfor ønskelig med en situasjon der Olje- og energiministeren i forståelse med partiene på Stortinget kan utforme norsk oljemarkedspolitikk på en konkret og fleksibel måte. Hovedhensynet som ligger til grunn for eventuelle tiltak vil også i framtiden være hensynet til norsk økonomi og petroleumsvirksomhet.

Det vil være nødvendig å kontinuerlig videreutvikle og tilpasse norsk oljemarkedspolitikk for å ivareta norske økonomiske interesser.