Del 4
Investeringsutvalgets rapport

10 Bakgrunn

Investeringsutvalget ble oppnevnt av departementet 29. august 1998 for å analysere investeringsutviklingen på kontinentalsokkelen. Bakgrunnen for at departementet oppnevnte utvalget var blant annet at investeringene på norsk kontinentalsokkel hadde økt kraftig de senere årene og i 1998 var på et historisk høyt nivå. Investeringene i flere av de seneste utbyggingsprosjektene hadde vist seg å være langt høyere enn det som ble lagt til grunn i plan for utbygging og drift. Bakgrunnen for dette synes å være både at prosjektenes omfang var blitt større enn opprinnelig på grunn av tilleggsinvesteringer og at flere prosjekter har opplevd kostnadsoverskridelser.

Departementet fastsatte som mandat at utvalget skulle se på utviklingen i investeringene i utbyggingsprosjekter som er godkjent siden 1994 og finne hovedårsaker til endringer i investeringene sammenlignet med de anslag som ble lagt til grunn i plan for utbygging og drift. Utvalget skulle også vurdere hensiktsmessige tiltak som kan bidra til å øke forutsigbarheten med hensyn til de økonomiske rammene for gjennomføring av utbyggingsprosjektene, herunder tiltak som kan sikre et best mulig beslutningsgrunnlag for myndighetene. Utvalget skulle også vurdere intensjoner og foreløpige resultater av Norsok-samarbeidet og vurdere tiltak innenfor dette samarbeidet som kan sikre at hensynet til kostnadseffektive utbygginger på kontinentalsokkelen kombineres med hensynet til helse, miljø og sikkerhet.

Utvalget overleverte sin innstilling til olje- og energiministeren 3. februar 1999.

11 Utvalgets vurderinger av årsaker til kostnadsoverskridelsene

Dette kapitelet er en gjengivelse av kapittel 13 i Investeringsutvalgets rapport; Årsaker: Sammenfattende vurderinger

11.1 Hovedsynspunkter i utvalgets rapport

Utvalget har sett nærmere på 13 prosjekter med PUD-godkjennelse i perioden 1994-98. Disse prosjektene hadde et opprinnelig budsjett på 112 mrd. kroner. Kostnadsøkningen for prosjektene er omlag 30 mrd. kroner og utgjør således kostnadsøkning på om lag 27 pst. for disse prosjektene. Av denne samlede overskridelsen utgjør kostnadsposten boring og komplettering 10 mrd. kroner, altså 1/3 av overskridelsene. For alle prosjektene på kontinentalsokkelen i den aktuelle perioden utgjør overskridelsene totalt om lag 26 mrd. kroner, noe som tilsvarer en gjennomsnittlig investeringsoverskridelse på 13 pst. for kontinentalsokkelen sett under ett. Flertallet av prosjektene i perioden er ennå ikke fullført. Det knytter seg derfor usikkerhet til de endelige kostnadene.

Det vil alltid være en risiko for overskridelser på et olje- og gassprosjekt på tidspunktet for godkjenning av PUD. Dette skyldes at en ikke fører boreprogram og prosjektering så langt fram at alle prosjektforutsetninger er frosset og tekniske løsninger beskrevet i detalj. Dessuten vil det finnes usikkerheter i markedet og i gjennomføringen av prosjektet. Det har da også vært betydelige kostnadsøkninger på norsk kontinentalsokkel før den periode utvalget ser spesielt på.

I perioden 1994-98 er likevel de gjennomsnittlige overskridelsene større enn i tidligere perioder, og det er overskridelser på svært mange prosjekter. Dette lar seg ikke forklare av en enkelt faktor. En rekke forhold har spilt sammen og skapt en spesiell situasjon.

Overskridelsene måles i forhold til PUD-anslaget. Det er ikke et entydig suksesskriterium i et prosjekt at budsjettet holdes. Forhold som inntreffer eller avdekkes etter PUD-godkjennelsen, kan tilsi et høyere eller lavere budsjett for at utbyggingen skal være optimal utfra en bedrifts- og/eller samfunnsøkonomisk vurdering. PUD-anslaget skal derfor ikke oppfattes som en hindring for fleksibilitet i prosjektene, for eksempel for å utnytte nye forretningsmuligheter eller ny teknologi. Det er den uønskede eller ikke styrte kostnadsøkning som må unngås. Og det er den optimale, ikke nødvendigvis budsjetterte, prosjektgjennomføring som må tilstrebes.

Utvalget har kunnet påvise at forhold som angår helse, miljø, sikkerhetsfaktorer har blitt tillagt minst samme vekt i prosjektene som tidligere. I flere av prosjektene er det påvist særskilte forbedringer innen miljøområdet, og fraværsskadefrekvensen er redusert i perioden. Det er likevel påvist til dels betydelige økte belastninger som følge av aktivitetsnivået for aktivitetene prosjektering, bygging og ferdigstillelse.

Oppnådde resultater

Selv om utvalget, i tråd med mandatet, konsentrerte seg om å belyse og vurdere kostnadsoverskridelser for det som gikk galt med prosjektene vedtatt i 1994-98, er det grunn til å minne om at:

• Tallmaterialet tyder på at også de 13 prosjektene utvalget har sett nærmere på, gjennomgående har hatt en betydelig kostnadsreduksjon og raskere gjennomføring sammenliknet med prosjekter som ble vedtatt utbygget før 1994.

• Det er indikasjoner på at en på norsk kontinentalsokkel har resultater på linje med britisk kontinentalsokkel i perioden.

Resultatene er oppnådd ved at aktørene i virksomheten sammen satte seg ambisiøse mål med hensyn til kostnadsnivå og gjennomføringstid. De tok i bruk nye utbyggingsløsninger og nye virkemidler i prosjektgjennomføringen. Målene ga det incitament til fornyelse som var nødvendig for å oppnå vesentlige forbedringer.

Holdninger i industrien

Det er viktig å erkjenne at viljen til å satse på nye løsninger med tilhørende ambisjoner var viktige forutsetninger for å oppnå disse forbedringene. Men det må samtidig fastslås at her ligger en gjennomgående forutsetning for de svakheter som førte til kostnadsoverskridelsene. Høye ambisjoner i budsjetteringen er en nærliggende forklaring på at budsjettene ikke holder. Tiltakene økte risikoen for overskridelser ved at erfaringsgrunnlaget manglet. Men utvalget mener at sammenhengen også viser seg i de underliggende årsakene. Norsok-holdningen til at vesentlige forbedringer lot seg gjennomføre på alle sektorer nesten umiddelbart, var en forutsetning for eller i hvert fall en foranledning til en rekke av de kostnadsøkende forhold som påpekes i det følgende.

Utvalget har inntrykk av at den sterke tro bransjen hadde på sine egne evner og muligheter til å løse oppgavene på en bedre og billigere måte har hatt betydning for hvilken forsiktighet som er vist. Utvalget har også inntrykk av at det er slike strømninger som medvirket til at hovedleverandørene inngikk de totalkontraktene som omfattet både prosjektering, innkjøp og prosjektledelse.

Når vi ser på alle enkeltelementene som utgjør kostnadsøkningene, kan hvert enkelt av dem være godt forståelig og godt begrunnet. Men spørsmålet er snarere hvorfor den samlede virkning og utviklingsforløpet blir slik. Dette har antakelig sammenheng med holdninger i oljeindustrien og kanskje i leverandørindustrien. Det avkastingskravet som bransjen legger til grunn og dermed vektleggingen av inntekt på kort og lang sikt har betydning for hvordan industrien foretar sine beslutninger. Tradisjonelt har dette resultert i at det blir viktig å få feltene tidlig i produksjon. Ofte vil en kostnadsøkning kunne rettferdiggjøres ved at man får feltet tidligere i produksjon. Det er formodentlig noe av årsaken til at bransjen tradisjonelt har vært mindre bekymret for endringer under bygging enn man er i andre bransjer. Men i denne perioden har ønsket om kort gjennomføringstid falt sammen med høyt aktivitetsnivå hos de fleste aktører, slik at korrigerende tiltak har vært vanskeligere å gjennomføre enn i tidligere perioder med lavere aktivitet.

Felles ansvar

De svakheter ved beslutningsunderlaget, og gjennomføring som påpekes i dette kapittel, kan ikke tilskrives en enkelt gruppe av virksomhetens aktører. Operatører og leverandører og for så vidt også myndigheter var alle opptatt av å redusere prosjektenes kostnader og gjennomføringstid. De mente alle at dette krevde en radikal omlegging av prosjektarbeidet. Både operatører og leverandører var pådrivere i retning av store totalkontrakter der leverandørene skulle tilby egne utbyggingsløsninger. Leverandørene ga i stor grad uttrykk for ønsker i samme retning. Og alle parter så en klar gevinst i å bringe leverandørene inn på et tidligere stadium i prosjektutviklingen og med en rask igangsettelse av prosjektene i stedet for atskilte faser før og etter PUD.

Den dugnadsånd som var Norsoks forutsetning og langt på vei styrke, har således også tilrettelagt for det som senere materialiserte seg i betydelige overskridelser av PUD-anslagene, nemlig den spinklere risikoprising. Ikke bare ble budsjettene av denne grunn urealistiske med den naturlige konsekvens at de ble overskredet. Det spinkle startgrunnlag fikk også selvstendige virkninger i gjennomføringsfasen.

11.2 Beslutningsgrunnlag, budsjett, forståelse av risiko

Det må aksepteres at grunnlaget for en utbyggingsbeslutning ikke kan være ferdig utredet i detalj, og at budsjettet derfor må bli beheftet med ikke ubetydelig usikkerhet. Utvalget mener likevel at flertallet av PUD-anslagene i perioden har vært urealistiske av grunner som kan tilbakeføres til underliggende forhold som særpreget perioden. Tilretteleggelse av beslutningsgrunnlaget og beslutningsprosessen var ofte preget av overdreven optimisme på grunnlag av positive trender, samstemte urealistiske ambisjoner om vesentlige ytterligere forbedringer og lav forståelse av den usikkerhet som fulgte av spinkel prosjektmodning og introduksjon av nye elementer. En vesentlig del av kostnadsoverskridelsene må tilskrives disse gjennomgående og oftest samvirkende grunnene til urealistisk budsjettering.

Utvalget har kommentert disse forholdene enkeltvis.

(a) Valg av leverandør før PUD

Det første forholdet er overgangen fra en tradisjonell sekvensiell prosjektgjennomføring til ny gjennomføringsmodell med valg av leverandør før PUD. Dette har medført en stor endring i budsjettprosessen ved at anslagene på plattformdelen av prosjektene i stor grad er blitt basert på anbud fra totalleverandørene med svært små usikkerhetspåslag. En har således gått fra en konservativ budsjettprosess der oljeselskapene utarbeidet anslag basert på erfaringstall og med betydelige usikkerhetspåslag, til en budsjettprosess basert på anbud gitt i en konkurransesituasjon.

Dertil kommer at leverandørene ikke hadde erfaringstall fra totalleveranser, men baserte seg på kalkyletall som ikke inneholdt tilstrekkelige usikkerhetspåslag for grensesnittkostnader.

Det er samtidig ikke slik at operatøren har kunnet basere en slik budsjettering på at all risiko er overført til leverandørene gjennom fastpris-kontrakter. I majoriteten av prosjektene bærer fortsatt oppdragsgiveren en stor del av risikoen, slik at lave anbud representerer en fare for budsjettoverskridelse.

Leverandørene beregnet mengder, timetall og risikopåslag for grensesnittkostnader i en konkurransesituasjon. Til tross et høyt aktivitetsnivå har en ikke fått «selgers marked» fordi en alltid har hatt den situasjonen at siste anbud i en serie med kontraktstildelinger ble levert før første tildeling av første kontrakt og at det var tilstrekkelig anbydere til å få en reell konkurranse med minst tre anbydere på hver kontrakt.

I tillegg ble det skapt en «toget går» -situasjon for leverandørene ved at det å etablere seg som totalleverandør med egne konsept ble sett på som strategisk viktig.

(b) Budsjettering av usikkerhet og nye elementer

I tillegg til at selve budsjettprosessen er blitt mindre konservativ som en følge av ny gjennomføringsmodell, er det også økt usikkerhet i anslagene både hos operatøren og leverandøren. Operatøren må definere prosjektforutsetningene på et tidlig tidspunkt (anbudsinnbydelse) når mange forhold ved feltutbyggingen er uavklart, og løper således en økt risiko for endringer. Leverandørene hadde ikke utviklet sine utbyggingsløsninger så langt at de kunne utarbeide sikre nok mengdeanslag, ei heller har de hatt gode nok metoder for å utarbeide slike anslag basert på begrenset teknisk definisjonsgrad. På toppen av dette kommer at leverandørene ikke hadde erfaring med leveranser av komplette plattformer.

De nye elementene som ble brakt inn i prosjektene for å redusere kostnadene, førte samtidig til økt usikkerhet. Dette gjelder de nye tekniske løsningene, flytende produksjonsplattformer, der en ikke hadde gode erfaringstall på arbeidsomfang. Det gjelder også nye samarbeids- og kontraktsformer som ble anvendt for totalleveransene og som en ikke hadde erfaring med. Samtidig tok en i bruk nye standarder, Norsok -standarder, før operatører og leverandører hadde etablert noen praksis for hvordan en skulle tolke dem. Den korte gjennomføringstiden en baserte seg på, medførte også at det ble enda mer utfordrende å innfri ambisiøse mål for gjennomføringen.

(c) Optimisme og ambisjoner

Utvalget påpeker også den optimismen som rådet i bransjen i starten av Norsok -prosessen. Den tradisjonelle prosjektgjennomføringen i olje- og gassindustrien hadde rom for store forbedringer med sin byråkratiske organisering og en rigid oppfølging og mange ikke-verdiskapende aktiviteter. Forut for og i parallell med Norsok ble det løst opp i denne prosjektgjennomføringen ved at partene i et prosjekt ble ført sammen og verdiskapning og effektivisering ble fokusert. For alle prosjekter ble det meldt om radikale forbedringer og store besparelser på grunn av effektivisering samtidig som en gjorde store teknologiske framskritt blant annet innenfor boring, undervannsanlegg og flytende produksjon.

Det var derfor en bransje preget av stor optimisme som satte seg svært høye mål både når det gjaldt utbyggingskostnad og gjennomføringstid. Anslag ble for ukritisk basert på beste oppnådde produktivitetstall og nye tekniske løsninger, uten at det ble tatt høyde for usikkerhet. Hvis en skal rette noen kritikk mot det klima som ble skapt gjennom Norsok, må det være at denne optimisme tok overhånd og at det var svært vanskelig å mane til forsiktighet.

Dessuten etablerte operatøren på flere prosjekt svært ambisiøse mål. Dette kan forklares med at den valgte utbyggingsløsning konkurrerte med andre løsninger, at prosjektet konkurrerte med andre prosjekt om gassallokering, at en forsøkte å få utbyggingskostnaden lavere enn 5 mrd. kroner eller at prosjektene bare tålte en viss utbyggingskostnad for å være lønnsomme.

(d) Rammebetingelser

Det er utvalgets inntrykk at prosessen med gassallokering har hatt betydning for kostnadsutviklingen. Dette illustreres ved beslutningsgrunnlaget for Åsgard. For Haltenbanken var de betydelige volumer som var oppe for allokering i 1995 særlig viktige. Rettighetshaverne i Åsgard oppfattet denne situasjonen som en slags siste sjanse for allokering av så store mengder på en gang. For å beslutte en utbygging av Åsgard, krevdes det et markedsgrunnlag for betydelige volumer. Disse volumene kunne gi en tilstrekkelig sikkerhet for inntektene og danne grunnlaget for en utbyggingsbeslutning. For Åsgard var det gunstig at allokeringen ble utsatt slik at det ble mulig for rettighetshaverne å bringe prosjektet så langt fram at man kunne se utbyggingskostnader og gassinntekter i sammenheng. Dette medførte en stram tidsplan for utbyggingen av Åsgard siden leveringstidspunktet forble uforandret. Selv om rettighetshaverne til Åsgard var oppmerksomme på dette, mente de likevel at de kunne bygge ut feltet i tide. Det stramme tidsløpet kan også ha påvirket valg av utbyggingsløsning. For alle gassfelt gjelder det for øvrig at allokeringsprosessen innbyr til å anslå både utbyggings- og driftskostnader lavt fordi feltene ved allokeringen blir vurdert etter lønnsomhet.

Utvalget har inntrykk av at noen av utbyggerne ser på kostnadsanslagene i plan for utbygging og drift som mindre grunnleggende enn hva som tidligere var tilfellet. Selskapene kan nå i realiteten inngå kontrakter i stort omfang før prosjektet er godkjent av Stortinget. Dette gjør PUD-anslaget mindre egnet som styringsinstrument enn tidligere. I utgangspunktet skal rettighetshaverne beslutte utbygging på samme anslag som legges til grunn i PUD, men det ser ut til at de fleste rettighetshavere legger et annet anslag til grunn for sin beslutning. Kostnadsutviklingen kan derfor fortone seg annerledes for selskapene enn for myndighetene.

11.3 Boring og komplettering

Boring og komplettering av produksjons- og injeksjonsbrønner står for 1/3 av den samlede kostnadsøkning. Dette forholdet har til dels kommet noe i skyggen av overskridelsene i tilknytning til produksjonsinnretningene, som prosentvis er vesentlig mindre, men har blitt viet atskillig mer oppmerksomhet og omtale. Ved siden av den kostnadsmessige utvikling, har også brønnene blitt senere ferdigstilt for produksjon, og betydelige inntekter har blitt skjøvet ut i tid.

(a) Planlegging.

De iøynefallende kostnadsøkningene har etter utvalgets oppfatning i første rekke sammenheng med at operatørene ikke i tilstrekkelig grad har detaljplanlagt bore- og kompletteringsoperasjonene ved utarbeidelse av PUD. Det synes ikke å være en del av kulturen i bransjen å foreta slik detaljert planlegging fordi kunnskapen om de geologiske forholdene er begrenset og at den bygges gradvis opp gjennom boring av produksjonsbrønnene.

(b) Kvalitet i utstyr og operasjon.

Alle operatørene har påpekt reservoarmessig kompleksitet og teknologisk avanserte brønner som viktige karakteristika ved boreoperasjonene. Brønnene har ofte lange horisontale seksjoner som skal plasseres med høy presisjon i tynne reservoarsoner eller de skal penetrere dreneringsområder som ligger på stort dyp og med uvanlig høye trykk og temperaturer. Kvalitet i operasjon og forventningsrett planlegging, det vil si at gjennomføring samsvarer med plan, fordrer at utstyr, personell og samhandling mellom ulike bidragsytere ligger på et kvalitetsmessig høyt nivå.

De aller fleste brønnene som inngår i de utvalgte prosjektene er blitt boret fra halvt nedsenkbare borerigger designet for og med erfaring hovedsakelig fra leteboring. Det er sider ved de resultatene som er oppnådd som tyder på at slike rigger ikke er optimale ut fra de krav som operasjonene stiller.

Også utbygginger med eget boreanlegg har møtt problemer knyttet til bygging, ferdigstilling og idriftsetting av anleggene. Årsakene til disse forsinkelsene eller overskridelse er de samme som for de øvrige deler av produksjonsinnretningene.

(c) Kapasitet og kompetanse.

Det store antall undervannsbrønner som har inngått i prosjektene i perioden, har medført stor etterspørsel etter mobile borerigger. Tilnærmet all riggkapasitet som møter kvalitetskravene for norsk kontinentalsokkel har blitt utnyttet. På samme måte har det vært stor etterspørsel etter personell til både bore- og brønnserviceselskapene. Bransjen har i denne situasjonen slitt med å holde kompetansenivået jevnt og høyt nok.

Den sterke etterspørselsveksten har medført uvanlig høye rater, også for rigger som etter hvert må betraktes som eldre (mer enn 15 års aktiv operasjon), noe som også har bidratt til kostnadsøkningen. Boreentreprenørene har i noen grad gått igang med ombyggings- eller nybyggingsprosjekter for å oppgradere flåten. Dessverre har også disse byggeprosjektene blitt rammet av kostnadsøkninger og forsinkelser. Forsinkelsene har vært betydelige og ingen av feltutbyggingene som utvalget har sett på, har ennå fått nyte godt av moderne og mer velegnede borerigger. Dette har også bidratt til kostnadsøkningene og senere ferdigstilling av brønnene for produksjon.

Bore- og brønnoperasjoner er sikkerhetsmessige krevende og det er stort potensiale for uhell eller tilløp til alvorlige uhell. Utvalget har ikke fått opplyst fra operatørene at HMS- krav har blitt satt til side eller sett bort fra i operasjonene, men det krever hele tiden stor oppmerksomhet og at operasjoner og tempo tilpasses det utstyret som benyttes.

Operatører og boreentreprenører bør i fellesskap tilstrebe å få til en fortsatt oppgradering og fornyelse av riggflåten som opererer på norsk kontinentalsokkel.

11.4 Teknologi

Det er gjennom prosjektene i perioden gjennomført et teknologiskift, særlig med hensyn til produksjonboring, komplettering og flytende produksjonsanlegg med havbunnsbrønner. Denne utviklingen er svært viktig i lys av det som må ventes å bli utfordringene i framtidige utbygginger, blant annet med hensyn til havdyp, reservoarstørrelse og dreneringsforhold.

Implementeringen av ny teknologi har likevel også introdusert betydelige usikkerhetsfaktorer som ikke har vært tilstrekkelig påaktet i budsjettering og gjennomføring av prosjektene. Dette gjelder særlig innenfor områdene boring (se ovenfor) og flytende produksjonsinnrettninger.

En betydelig del av overskridelsene kan relateres til introduksjon av en ny generasjon flytende produksjonsinnretninger. Disse løsningene er enten produksjonsinnretninger med skrogform som for tradisjonelle skip eller halvt nedsenkbare produksjonsinnretninger som på tradisjonelle borerigger. Ideen var å utnytte en effektiv industri og en effektiv design for å redusere utbyggingskostnader.

De betydelige overskridelsene som kan henføres til introduksjon av flytende produksjonsinnretninger gjelder ikke uforutsette problemer med disse løsningenes funksjonalitet. Det dreier seg i første rekke om at en på flere prosjekter møtte utfordringer med leveranser fra nye leverandører til olje- og gassindustrien, skipsverftene. Flere skrog ble levert til sammenstillingsverksted i Norge med et stort omfang av utestående arbeid. Dette skyldes manglende kvalifisering av disse leverandørene, undervurdering av oppfølgingsbehov, problemer med å anvende olje- og gassindustriens endringsmekanismer i en annen industri og svikt i verftenes forståelse av kompleksitet, kvalitetskrav og gjeldende regelverk og i deres leveringsevne. Aktørene undervurderte således problemene ved å utnytte de fordelene bruken av skipsverftene ble antatt å innebære.

For de halvt nedsenkbare plattformene relateres en andel av overskridelsene til uforutsette utfordringer med prosjektering av platebærerkonstruksjonen i dekket på grunn av vektsensitivitet, mindre fleksibilitet for endringer og utmatting.

11.5 Prosjektgjennomføring

Prosjektgjennomføringen i de aktuelle prosjektene kjennetegnes av kort prosjektgjennomføringstid der en har kortet ned på tiden både i fasen forut for igangsettelse av prosjektet og i selve prosjektet. Dette har vært det viktige bidrag til de forbedringene vi har sett i perioden 1994-1998. En rekke av de elementene som har bidratt til forbedringene, har imidlertid samtidig også bidratt til overskridelsene.

(a) Nye samarbeidsformer

Overskridelsene kan bl.a. relateres til de nye samarbeidsformene mellom operatør og leverandør. Dette gjelder først og fremst de kontraktuelle forhold, der en har gått fra et sett med standardkontrakter for prosjekteringskontrakter og fabrikasjonskontrakter, til mer individuelt utformede totalkontrakter.

Disse kontraktene har medført økt risiko for leverandøren, men også en betydelig kontraktuell eksponering for operatøren. Dette skyldes at kontraktene tildeles på et tidlig tidspunkt (før PUD) og at det således er en fare for at prosjektforutsetninger vil endre seg. Det skyldes også at leverandørenes risikoeksponering er svært høy, og at dette i seg selv utgjør en risiko for operatøren i det tilfellet at prosjektanslaget er urealistisk.

I tillegg til ordinære endringer er det andre forhold som har bidratt til at det har oppstått kontraktuell uenighet mellom operatør og leverandør. De nye Norsok standardene er på noen områder funksjonsrettede og det har på flere prosjekt oppstått uenighet om tolkningen av disse funksjonskravene. Operatørene har overført sine rammeavtaler til leverandøren, uten at sistnevnte har fått tilstrekkelig innsyn i disse. Dette gir uenighet hvis ikke rammeavtalen innfrir de forutsetninger leverandøren har lagt til grunn for sin gjennomføring. Uenighet om kontraktsforhold kan dessuten i seg selv medføre kostnadsøkning fordi den fører til at partene ikke fatter beslutninger så effektivt som mulig i prosjektet.

(b) Redusert gjennomføringstid og parallellitet mellom aktiviteter

Den korte gjennomføringstiden har medført en stor overlapp mellom de ulike fasene i prosjektet; prosjektering, bygging og uttesting.

Dette har ført til en økende risiko for at en feil/endring i den ene fasen medfører forsinkelser og økte kostnader i den neste fasen. Uforutsette problemer og økt arbeidsomfang i prosjektering og endringer av prosjektforutsetningene har fått store konsekvenser med kostnadsoverskridelser i byggefasen og uferdige leveranser.

(c) Leverandørenes evne til å gjennomføre totalleveranser

En har i denne perioden hatt en markant overgang fra en gjennomføringsmodell med mange enkeltkontrakter til totalleveranser. Leverandørene har hatt erfaring med enkeltelementene i disse kontraktene, men ikke med den totale prosjektstyringen som tidligere var operatørens ansvar. Det har ikke foregått noen særskilt erfaringsoverføring fra operatør til leverandør på dette området, og det er ikke tvil om at leverandørene har hatt problemer med å gjennomføre totalleveransene så effektivt som forutsatt. Dette gjelder ikke minst organiseringen og styringen av store underleveranser inn i totalleveransen. På noen prosjekter har kostnadene økt fordi operatøren har funnet det nødvendig å øke sin oppfølging vesentlig fordi han ikke har hatt tillit til leverandørens styring av prosjektet.

(d) Aktivitetsnivå

Det sykliske preg for virksomheten er påfallende. Et betydelig antall prosjekter som ble besluttet utbygget fra høsten 1994, medførte en tilsvarende betydelig økning i oppdragsmengden til norske leverandører. Selv om denne sammenhengen ikke er entydig, er indikasjonene at aktivitetsnivået har hatt betydning for kostnadsøkningen. Utvalget har sannsynliggjort at hoveddelen av grunnlaget for kostnadsøkningen ble lagt tidlig i prosjektet og kompetanse- og ressursknapphet har gjort det vanskelig for operatørene og leverandørene å gjennomføre prosjektene så effektivt som mulig. Økt pris på innsatsfaktorer som ingeniørtimer, verkstedtjenester, materialkjøp, fartøyrater og dagrater for boring har også samlet hatt en innflytelse på kostnadsoverskridelsene i prosjektene.

Foruten en prisøkning på innkjøpselementer/kontrakter som ikke var bundet opp på PUD-tidspunkt, har det høye aktivitetsnivået hatt en innvirkning på gjennomføringen av prosjektene. Dette skyldes ikke minst at arbeidsomfanget har vært undervurdert slik at ressursbehovet har vært mye større enn forutsatt. Det skyldes også uforutsette forhold som overført arbeid og endrede prosjektforutsetninger.

Det høye aktivitetsnivået har sannsynligvis hatt størst negativ effekt på ledelse og prosjekteringssiden både på operatør- og leverandørsiden. Dette gjelder både for prosjektdefinisjonsfasen og prosjektgjennomføring der mange prosjekt ble igangsatt samtidig.

12 Utvalgets vurderinger med hensyn til tiltak

Dette kapittelet er en gjengivelse av kapittel 14 i Investeringsutvalgets rapport; Tiltak: Sammenfattende vurderinger

12.1 Hovedsynspunkter

Det er av avgjørende betydning for norsk olje- og gassvirksomhet at man fortsetter å redusere kostnadene ved utbyggingsprosjekter. En lav oljepris forsterker dette behovet. Uten fortsatte kostnadsreduksjoner vil det kunne bli umulig å gjennomføre de mindre og mer krevende utbygginger som etterhvert vil dominere kontinentalsokkelen. Dette gjelder både når norsk kontinentalsokkel sees isolert, og særlig når den skal konkurrere med andre regioner om investeringene.

Samtidig må hensynet til helse, miljø og sikkerhet ivaretas i alle ledd av virksomheten, både under utbygging og i driftsfasen.

Utvalget har konstatert at målene om lavere kostnadsnivå og redusert gjennomføringstid har gitt klare resultater i Norsok -perioden. Men beslutningsgrunnlagene har i urovekkende grad vist seg å være urealistiske, samtidig som overskridelsene i etterpåklokskapens lys indikerer at deler av utbyggingsaktiviteten ikke har fått et optimalt forløp, til dels som en følge av at beslutningsgrunnlagene var urealistiske, men også av andre grunner. Mange aktører er også påført alvorlige tap som ikke reflekteres i overskridelser av PUD-budsjettet. Dessuten har flere miljøer fått ugunstige arbeidsbelastninger, særlig innen prosjektering og på de byggesteder som har hatt stor vekst i arbeidet. I disse miljøene er det også en bekymring for at belastningene ikke er begrenset til en spesiell fase eller spesielle årsaker, men er mer varig.

Utfordringen er å identifisere og gjennomføre tiltak som kan hindre at dette fortsetter. Anslagene som legges til grunn for utbyggings beslutninger, må ikke bare bli sikrere, de må også fortsatt være drevet av behovet for å bringe kostnadene ned på et nivå som gjør utbyggingene lønnsomme.

Erfaringene fra utbyggingsprosjektene i de siste år har allerede gitt næringen grunnlag for en del tiltak for å oppnå sikrere beslutningsgrunnlag og samtidig mest mulig optimale for utbygginger. En har også etablert et bedre erfaringsgrunnlag å bygge videre på. Utvalgets forslag til tiltak er ment å støtte og supplere denne prosessen. Det er viktig å fastholde at erfaringene ikke tilsier at man bør vende tilbake til tidligere praksis i måten å tilrettelegge og gjennomføre utbyggingene på.

Utfordringen er å rendyrke og videreføre de beste elementer i de siste årenes utbygginger i erkjennelse av de svakheter kostnadsøkningene har avdekket. Ambisjonene må altså videreføres, men metoden må undergis korrigeringer. Stikkordet er djerv realisme.

På grunnlag av de årsaker utvalget mener er avgjørende for kostnadsoverskridelsene i perioden 1994-98, foreslår utvalget i det følgende tiltak på fem ulike områder. Tiltakene er rettet mot oljenæringen som helhet

12.2 Holdninger og samarbeid

Holdninger og samarbeid var sentrale elementer i Norsok -arbeidet. På samme måte må aktørenes holdninger og samarbeidet mellom aktørene prege de korrigerende tiltak man nå bør gjennomføre. Det er ikke tale om at ett enkelt ledd i kjeden alene må stå for de forbedringene som kreves. Den grunnleggende Norsok-filosofi om samspill mellom aktørene må fortsatt gjelde.

(a) Grunnleggende holdningsendring: Større åpenhet, mindre posisjonering.

Den norske olje- gassindustri har gjennomført en rekke krevende prosjekter på rekordtid og til en kostnad som innebærer en markant forbedring og som står seg godt i internasjonal sammenheng. Utvalget tillater seg likevel å påpeke at det i fortsettelsen av Norsok er helt avgjørende at industrien lykkes med grunnleggende holdningsendringer på flere områder:

• Det er behov for større vilje til i fellesskap å kartlegge virkningene av de radikale endringer bransjen har gjennomgått i de senere år. Endringene har omfattet hele spekteret fra teknologi og reservoarutfordringer til organisatoriske systemer og markedsstruktur. Aktørgruppene er berørt enkeltvis, men endringene har særlig betydning for samspillet mellom dem. Myndigheter, operatører og leverandører bør sammen enes om de kursjusteringer som er nødvendig for å sikre en positiv utvikling.

• Det er behov for større åpenhet om reelle resultater og utfordringer i prosjektutviklingsfasen, både hos leverandører og operatører. Norsok -prosessen nødvendiggjorde nok bruk av inspirerende og holdningsskapende retorikk. Men bransjen er nå inne i en fase preget av færre radikale nye elementer og mer konsolidering. Dette bør også føre til mer realistiske holdninger ved tilrettelegginger av grunnleggende forutsetninger for utbygginger.

• Det er behov for større åpenhet mellom aktørene for at en skal kunne utnytte de samlede erfaringer. Dette gjelder operatørene imellom, og i forholdet mellom operatør og øvrige rettighetshavere som ofte har verdifull kompetanse fra andre regioner, mellom operatør og leverandør, og leverandørene imellom.

• Det er behov for større vilje til i fellesskap å kartlegge virkningene av de radikale endringene.

Det er avgjørende at aktørene etablerer og utvikler relasjoner som muliggjør holdninger og adferd som her er nevnt.

(b) Partene må samarbeide om håndteringen av risiko i kontraktsforholdene.

Kontraktsforholdene mellom operatør og forskjellige grupper leverandører er sentrale for utbyggingskostnadene. Utvalget mener at forhold som har sammenheng med håndteringen av risiko knyttet til partenes kontraktsrelasjoner har hatt en ikke ubetydelig innvirkning på kostnadsoverskridelsene.

Risikobildet i disse kontraktsforholdene er endret i de senere år. Dette skyldes flere forhold. Utbyggingsprosjekter organiseres nå annerledes enn tidligere. Viktige stikkord er parallelle faser i stedet for sekvensielle, tidlig involvering av leverandøren, totalkontrakter i stedet for separate kontrakter på hovedkomponenter i utbyggingen, og kortere gjennomføringstid. Samtidig med disse organisasjonsendringene er det ofte introdusert ny teknologi, hvor erfaringsgrunnlag har manglet.

Det endrede risikobildet byr på store utfordringer for både operatør og leverandør, men det krever framfor alt et samarbeid mellom disse aktørene. Behovet har alltid vært erkjent i Norsok -arbeidet, men betydningen har etterhvert blitt framhevet enda sterkere, jfr. rapporten Samspillnormer (juni 1998).

Utvalget mener at det er nødvendig å identifisere og håndtere risiko knyttet til kontraktsrelasjonene på en mer effektiv og rasjonell måte enn man hittil har maktet. Det er derfor en sentral oppgave å etablere en felles forståelse for at det her må settes inn krefter. Det er viktig at dette gjøres både i den individuelle kontraheringssituasjon og i en generell sammenheng.

Mer konkret mener utvalget at det må gjøres en innsats på følgende punkter:

• Partene må i fellesskap analysere prosjektrisiko som en del av sine kontraktsforhandlinger. De må adressere risikoen for at prosjektforutsetninger endres og hvilke konsekvenser dette kan få, og hvordan det skal ivaretas kontraktuelt.

  Operatøren må søke å avdekke om det er felles forståelse av alle viktige elementer (standarder, rammeavtaler, forutsetninger osv.) og om leverandørens anslag er basert på en forsvarlig balansering av kontraktsforståelse, erfaringsgrunnlag og usikkerhetspåslag. Leverandøren må på sin side være villig til å føre forhandlinger på disse premissene, med vekt på felles forståelse av oppgavene og sannsynliggjøring av anslag.

  Dette krever en grunnleggende holdningsendring hos alle som er involvert i arbeidsprosessen, på begge sider av bordet og ikke bare ledelsen.

  Dette gjelder uavhengig av om operatøren velger en fastpriskontrakt, en allianse med felles målbudsjett eller en mellomting mellom disse. Operatøren vil uansett være tjent med at leverandøren har fornuftige anslag, og vil bedre kunne vurdere sin egen risikoeksponering gjennom å ha full innsikt i dette. -Utvalget anbefaler at partene viderefører arbeidet med å utvikle standardiserte kontraktsvilkår, løsrevet fra de individuelle kontraktsinngåelsene.

De grunnleggende regler om riskofordeling er for viktige og til dels teknisk kompliserte til at de bør overlates til ad hoc tautrekking ved den enkelte kontrahering. Standardisering bedrer muligheten til å finne fram til kommersielt balanserte og derfor økonomisk generelt effektive kontraktsvilkår, samtidig som transaksjonskostnadene blir lavere. Partene på norsk kontinentalsokkel har ligget langt fremme på dette område, siden slike standarder har vært i bruk siden 1983. En av anbefalingene i CRINE-rapporten i Storbritannia var nettopp å utarbeide standardkontrakter, hvilket likevel ennå ikke har lykkes i særlig grad.

Kontraktene må utformes i skjæringspunktet mellom to grunnleggende hensyn: Behovet for å etablere effektive samarbeidsrelasjoner, og behovet for klare kjøreregler som styringsredskap i prosjektet. Innenfor kontraktsrammen (og altså løsrevet fra prosjektets framtidige inntekter) har partene prinsipielt klart motstridende interesser: Operatøren ønsker et best mulig produkt til en lavest mulig pris, mens leverandøren ønsker et høyest mulig vederlag. Det er viktig at kontraktene legger grunnlag for samarbeidsrelasjoner som toner ned denne latente motsetningen. Men det er også viktig at det ikke legges opp til uklarhet i partenes roller.

12.3 Mer kvalitet tidlig

Et gjennomgående trekk i de prosjekter utvalget har sett nærmere på, er at beslutningsunderlaget var svakt da utbyggingen ble igangsatt og PUD ble godkjent.

Det oppstår her et avveiningsproblem fordi det kan være et motsetningsforhold mellom tiltak som skal sikre at budsjettforutsetningene er realistiske, og tiltak som primært tilsikter at utbyggingskostnadene skal være lavest mulig. Optimal prosjektgjennomføring kan meget vel kreve at operatør tar i bruk nye metoder - teknologisk, organisatorisk eller på annen måte. Lykkes dette, vil kostnadene bli lavere enn ved en mer konvensjonell framgangsmåte. Men risikoen for ikke å lykkes øker. Og det er i alle tilfelle vanskelig å estimere kostnadene når erfaringsgrunnlag mangler. En optimal prosjektgjennomføring kan derfor lett føre til at budsjettene samtidig blir mer usikre. Erfaringene fra perioden 1994-98 illustrerer dette. Utvalgets mandat foretar ingen prioritering mellom ønsket om budsjettsikkerhet (mandatets pkt. 1 og 2) og om optimal gjennomføring (mandatets pkt. 3). Oppgaven for operatøren er å få til en samordning - altså oppnå realistiske budsjetter som er optimale. Et viktig element i dette arbeidet er å styrke beslutningsunderlaget.

Utvalget mener det her er potensiale for betydelige forbedringer, og anbefaler tiltak på følgende områder for å bedre beslutningsunderlaget i framtidige prosjekter:

(a) Prosjektene bør utvikles så langt at utbyggingselementer kan estimeres med rimelig sikkerhet før PUD godkjennes.

Rettighetshaverne bør investere så mye i prosjektets tidligfase at det er rimelig sikkert at grunnleggende prosjektforutsetninger ikke vil endre seg vesentlig og at de tekniske løsningene er så godt definert at en kan utarbeide rimelig sikre anslag.

Viktige elementer i dette er:

• Beslutningsgrunnlagets forskjellige grunnforutsetninger må søkes brakt fram til samme nivå. Innsikt i og definisjon av reservoar, prosess, operasjon, transport og salg må være noenlunde jevn, og tilstrekkelig detaljert til at utbyggingsløsninger og anslag kan utarbeides med nødvendig trygghet. Dette er krevende fordi disse størrelsene i betydelig grad er gjensidig avhengige og må fastlegges i samspill med andre aktører, som andre rettighetshavergrupper og myndigheter. For kvaliteten av beslutningsgrunnlaget er en samordnet avklaring desto viktigere.

• Grunnforutsetningene må fastlegges på et riktig tidspunkt, slik at prosjektet ikke må trekke med seg store usikkerheter og mange alternativer når anbudsperioden starter og prosjektet tar fart.

• Fortsatt standardiseringav konsept eller deler av konseptet vil legge til rette for gjenbruk av underlag og god utnyttelse av erfaring. Standardisering gir også grunnlag for å inngå rammeavtaler på viktige komponenter eller systemer. Tiltak og videreføring av praksis på disse to områdene vil gi gode bidrag til lavere kostnad, høyere presisjon i kostandsanslagene og større forutsigbarhet for partene.

• Jo tidligere en kan konsentrere innsatsen om en bestemt utbyggingsløsning, jo større er mulighetene for å kunne optimalisere løsningen og etablere sikre anslag. Det er også viktig å benytte pålitelige metoder for å definere mest kostnadseffektive løsninger. Hensikten med slike metoder vil være at alle kostnadsreduksjoner baseres på beslutninger som innebærer reelle forenklinger, og ikke på urealistiske ambisjoner.

• Det må utføres en tilstrekkelig utvikling og prosjektering av valgte utbyggingsløsninger for å kunne utarbeide rimelig sikre anslag. Det har avgjørende betydning at omfanget av utviklings- og prosjekteringsarbeid tilpasses den erfaring man har med tilsvarende utbyggingsløsninger. Løsninger som inneholder mange nye elementer eller er svært store krever mer tidligfasearbeid enn utbygginger der man har solid erfaring med arbeidsomfang og kostnader. Forutsetningen er at industrien etablerer erfaringsbaser på grunnlag av gjennomløpte prosjekter, og nyttiggjør seg gode metoder for å estimere arbeidsomfang utfra en begrenset teknisk definisjonsgrad.

• Samspillet med leverandørene i prosjektutviklingen må nyanseres. For utbyggingsløsninger der det finnes pålitelig erfaringsgrunnlag, kan man velge en modell der leverandørene kompenseres for å bringe utbyggingsløsningene fram til en tilstrekkelig modenhet som gjør at det eksempelvis er forsvarlig å tilby i en anbudskonkurranse. Derimot bør operatørene vise større forsiktighet med å la leverandørene konkurrere om utbyggingsoppdrag som baseres på helt nye tekniske løsninger eller svært store og kompliserte løsninger med stor usikkerhet i seg. En må ha klart for seg at en anbudskonkurranse da vil være et redskap mer for å velge leverandør(er), enn for å fastlegge utbyggingskostnad. I slike tilfeller vil operatøren være tjent med å føre utviklingen av prosjektet videre til en har etablert den nødvendige sikkerhet for PUD-anslag. Dette kan skje ved at operatøren etablerer en allianse for utvikling og gjennomføring eller ved å føre prosjektet så langt fram at en ordinær anbudsprosess er forsvarlig.

(b) Anslagene må baseres på en grundigere vurdering av gjenværende risikoelementer.

Selv om operatøren kan redusere risikoen for overskridelser gjennom å investere mer i tidlig fase og sørge for at han har ivaretatt risikoelementet i de kontrakter han inngår, vil det fortsatt være usikkerhet i anslagene som inngår i budsjettet. Budsjetteringsmetodene må reflektere dette, slik at intensjonen om et 50/50-anslag etterleves. Dette krever en vurdering av sannsynligheten for en rekke uforutsette begivenheter, og en estimering av hvilke konsekvenser de vil kunne ha. Slik risiko kan f.eks. springe ut av at prosjektforutsetninger endrer seg, at det oppstår grensesnittkostnader mellom ulike utbyggingselementer, eller at estimerte mengder, kostnader og markedspriser endrer seg uten at operatøren er kontraktsmessig dekket. Det er også viktig at det inkluderes for operatørens egen risiko på toppen av kontraktsprisene for totalleveranser.

(c) Estimeringsarbeidet tilknyttet boring og komplettering må gis et sikrere grunnlag.

Kostnadsoverskridelsene på produksjonsboring var 1/3 av overskridelsene på de prosjekter utvalget har sett nærmere på. Dette tilsier at det må innføres bedre arbeidsrutiner og metoder for estimering av bore- og ferdigstillelseskostnadene og tidsbruken. Det må også bli en bedre forståelse av gjenværende usikkerhet og risiko. På den annen side understreker utvalget at framtidige utbygginger i stor grad vil være avhengige av en videreføring av de teknologisprang man har sett de senere år. Usikkerhet og risiko for at teknologisprangene blir mer kostbare enn antatt i et ambisiøst basisanslag må ikke føre til en overdreven tilbakeholdenhet med å utvikle og ta i bruk nye løsninger.

For å bedre estimeringsgrunnlaget vil det generelt være naturlig å benytte den samme arbeidsmetodikk som brukes ved bygging av selve produksjonsanlegget, herunder ta hensyn til de ovennevnte anbefalinger. For øvrig peker disse tiltakene seg ut:

• Fagmiljøer med innsikt i boring, komplettering og reservoar må bringes tettere sammen ved utarbeidelsen av dreneringsstrategi og andre forutsetninger i estimeringsgrunnlaget. Avveiningene og resultatene fra dette arbeidet må integreres bedre i planleggings- og designarbeidet med produksjonsanleggene og nedstrømsanleggene, og inngå i vurderinger tilknyttet produktmarkedet.

• De mest velegnede seismiske metoder må brukes dersom det skal kunne forsvares å ta den risiko som ligger i å redusere antall avgrensningsboringer før utbyggingsbeslutning. Risikoen ved en slik prioritering må for øvrig vurderes nøye og eventuelt prissettes.

• Ved bruk av mobile borerigger må det stilles kvalitetskrav som reflekterer forskjellen mellom tradisjonell leteboring og kompleks produksjonsboring og brønnkomplettering. Dette er nødvendig for å oppnå forventningsrette anslag og kostnadseffektivitet i boreoperasjonene. Nytt og bedre utstyr enn det hittil brukte må tas i bruk dersom det skal kunne oppnås kostnadsnivå på linje med det som ble lagt til grunn for de utbygginger utvalget har sett nærmere på.

• Den etablerte arbeidsdeling og samhandlingsmodell mellom operatør og entreprenør/serviceselskap må videreføres og forbedres. Dette krever også at oppdragene styres slik at kapasitetsproblemer ikke fører til reduksjon i den kvalitet og kompetanse hos entreprenør- og serviceselskapene som er nødvendig for å realisere ønsket teknologiutvikling på området.

(d) Det bør treffes tiltak for å synliggjøre og håndtere belastninger med hensyn til helse, miljø og sikkerhet.

Ethvert utbyggingsprosjekt har økonomisk målbare kostnader i form av sykefravær, skader, miljøinvesteringer osv. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å fastslå at disse kostnadene har vist noen markert økning i den aktuelle periode i forhold til det man måtte forvente ved beslutningen om utbygging på kort tid.

Utbyggingsprosjekter har også effekter for helse, miljø og sikkerhet som ikke så enkelt lar seg måle økonomisk. Dette gjelder særlig helse- og miljøbelastninger som gjennom arbeidsmiljundersøkelser ikke gir seg uttrykk i fravær eller direkte målbar produktivitetssvikt. Utvalget mener det foreligger sterke indikasjoner på at denne type belastninger i visse tilfeller har økt markert i perioden i forhold til hva man normalt skulle forvente da prosjektene ble vedtatt. Det foreligger for så vidt en kostnadsøkning, selv om den ikke enkelt kan uttrykkes økonomisk. Årsakene henger nær sammen med de forhold som også har gitt seg utslag i direkte kostnadsøkninger i prosjektene.

Ut fra mandates målsetning om kostnadseffektive utbygginger er hensynet til helse, miljø og sikkerhet et vilkår. Det er viktig - og har også stadig vært en grunnforutsetning i Norsok -arbeidet - at dette vilkåret blir ivaretatt i jakten på lavere utbyggingskostnader.

De tiltak utvalget foreslår for å oppnå realistiske og optimale investeringsanslag vil generelt være egnet til å unngå slike økninger i helsebelastningen som utvalget mener å konstatere. Utvalget ser likevel også behov for tiltak som mer spesifikt er rettet mot helse, miljø og sikkerhet.

• Man bør gjennom arbeidsmiljøundersøkelser søke å utarbeide indikatorer som kan synliggjørede hittil ofte skjulte helsebelastningene, slik at denne kostnaden blir en reell del av beslutningsgrunnlaget og prosjektstyring. Bruk av skiftarbeid, nattarbeid og overtid kan gi relevante indikasjoner. Det samme kan lengde av arbeidsøkter, omfang av helgearbeid, fraværsstatestikk og gjennomtrekk i arbeidsstokken.

• Det bør treffes tiltak som direkte eller indirekte er egnet til å hindre at helsebelastningen øker i situasjoner som de vi har sett de siste årene. Bearbeidede konsepter som gir oversiktlige arbeidsprosesser uten store uforutsette mengder merarbeid, vil eksempelvis være et godt virkemiddel for å unngå arbeidsmiljøbelastninger som er knyttet til arbeidstidsproblemer.

12.4 Beslutningsprosessene ved utbyggingsprosjekter

Utvalget mener det er grunn til å vurdere samspillet mellom PUD og rettighetshavernes interne beslutningssystemer i forbindelse med utbygging.

(a) Det bør avklares hvilken formell og reell funksjon PUD skal ha i beslutningsprosessen.

Utvinningstillatelsen, petroleumsloven og petroleumsforskriftene, samt enkelte andre viktige institusjonelle forhold som GFU- og FU-prosessene, setter premissene for gjennomføring av prosjektene. PUD er gitt en sentral, koordinerende rolle som grunnlag for myndighetenes godkjennelse av utbyggingen. Det er likevel klare indikasjoner på at PUD ikke lenger fyller denne rollen helt ut. Viktige parametre står ofte uavklart eller er beheftet med stor usikkerhet ved denne sentrale milepælen. På den annen side må det erkjennes at det er en latent konflikt mellom ønsket om å redusere usikkerheten i PUD-anslagene og myndighetenes ønske om å beholde en reell handlefrihet ved godkjennelsen av utbyggingsprosjekter.

Myndighetene og rettighetshaverne har en felles interesse av å utarbeide klare retningslinjer for når de forskjellige prosjektforutsetninger må fastlegges i PUD-utviklingsfasen. Dette gjelder ikke minst for spørsmålet om gassallokering. Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• Det er behov for større beslutningsdisiplin i rettighetshavergruppene. Det bør ikke være akseptabelt å sende inn en PUD for myndighetsbehandling når vesentlige punkter i sentrale nøkkelparametre står uavklart. Slike parametre vil eksempelvis være dreneringsstrategi, teknisk konsept, produktspekter og tredje parts avtaleforhold av stor betydning for teknisk konsept. Manglende avklaring på slike punkter påvirker åpenbart både kostnadsanslaget i seg selv og i hvilken grad det er mulig å gjennomarbeide det.

• Anslag i PUD må utarbeides i henhold til PUD-veilederen, det vil si med 90/10 - 10/90 usikkerhetsspenn, og dette spennet må inngå som en del av beslutningen og myndighetskonsultasjon.

• I lys av ovenstående bør det drøftes og avklares på hvilket tidspunkt i prosessen PUD bør innsendes.Utvalget går ikke nærmere inn på dette kompliserte spørsmålet, men peker på noen elementer som kan inngå i diskusjonen:

  • Man kan forsøke å definere klarere hvilket kvalitetsnivå forutsetningene for PUD skal bringes fram til før innsendelse.

  • Man kan se på muligheten av å dele opp PUD for eksempel basert på hvilke formål de forskjellige deler av planen har i beslutningsprosessen.

  • Man kan vurdere utvidede retningslinjer for interaksjon mellom rettighetshaver og myndigheter i forberedelsen av PUD.

  • Man kan vurdere vilkårene for og virkningene av dagens ordning med godkjennelse av at større kontraktsmessige forpliktelser inngås før PUD.

(b) Utvalget anbefaler at kriteriene for revisjon av PUD avklares.

Det er urealistisk at andre enn rettighetshaverne, for eksempel departementet eller Stortinget, skulle kunne styre kostnadsutviklingen i prosjektene i mer gunstig retning ved en nærmere oppfølgning eller mer omfattende rapportering fra operatøren. Likevel er det klart at departementet og Stortinget vier mindre oppmerksomhet til endringer av forutsetninger og investeringeri de enkelte prosjekter enn til selve investeringsnivået fastlagt i PUD. Det er uklart hvordan denne forskjellen påvirker prosjektene og kostnadsutviklingen.

Imidlertid reiser det seg her spørsmål om hvilken betydning PUD skal ha dersom vesentlige parametre i utbyggingen endrer seg etter at planen er godkjent. Eksempelvis endrer reservoarforståelsen seg på viktige punkter, eller man ønsker å utvide prosjektet for å høste ytterligere inntekter. Utvalget har inntrykk av at det ikke er noen klar holdning, hverken blant operatørene eller hos myndighetene, til når PUD formelt bør revideres i slike situasjoner.

12.5 Anspore til videre forbedring

Det er nødvendig at aktørene i industrien fortsetter den prosessen de har startet for å redusere utbyggingskostnader. En må bygge videre på de forbedringer som er oppnådd og ikke la pendelen svinge tilbake mot mer konservative og ineffektive gjennomføringsmodeller som en følge av de tilbakeslagene en har erfart. Det er behov for at Norsok -prosessen fortsetter med uforminsket styrke, men at det samtidig tas lærdom av de feilene som har ført til kraftige tilbakeslag i den perioden industrien har vært gjennom.

Industrien må arbeide videre med kontinuerlig forbedring med basis i oppnådde resultater. Nye forbedringstiltak for å oppnå radikal forbedring må være gjennomarbeidet før de iverksettes på prosjekter.

Utvalget ser at det vil være en utfordring å oppnå tilstrekkelig åpenhet om dette erfaringsgrunnlag på grunn av konkurransemessige forhold. I forhold til de utfordringer industrien står overfor, vil aktørene likevel være bedre tjent med større åpenhet og bedre erfaringsoverføring enn det motsatte.

Utvalget foreslår noen tiltak for å sikre at forbedringsprosessen fortsetter. Disse tiltakene vil henge nært sammen med de tiltakene som er anbefalt for å oppnå sikrere anslag: mer kvalitet tidlig.

(a) Etablere et sikkert fundament for kontinuerlig forbedring.

En har vært i gjennom en turbulent periode i industrien med gjennomføring av en serie prosjekt med mange radikalt nye elementer i seg.

• Operatørene og leverandørene bør utarbeide et pålitelig erfaringsgrunnlag basert på gjennomførte prosjekter, slik at den videre utviklingen tar utgangspunkt i virkelig oppnådde resultater. Dette vil være et nytt fundament som industrien kan bygge videre på.

• Industrien bør også i større grad basere seg på pålitelig benchmarking der måltall for nye utbygginger sammenholdes med sammenlignbare feltutbygginger med noenlunde sammenfallende forutsetninger på norsk kontinentalsokkel og andre steder.

• Forbedringer som legges inn i anslag, må dokumenteres i forhold til tidligere oppnådde resultater, slik at en er sikker på realismen i dette.

(b) Videreutvikle arbeidsprosesser og kompetanse basert på læring fra gjennomførte prosjekter.

Industrien har tatt fatt på en bratt lærekurve med ny gjennomføringsmodell og nye utbyggingløsninger. Et av hovedtrekkene fra prosjektperioden et at det ble igangsatt så mange prosjekter at en ikke rakk å overføre erfaringer fra et prosjekt til det neste.

Selv om en har oppnådd tids- og kostnadsreduksjoner, er det fortsatt rom for store forbedringer i gjennomføringen. Det gjelder nå å lære av det en ikke gjorde godt nok på prosjektene, og som er framhevet som årsaker til kostnadsoverskridelser, slik som:

• planlegging og styring av totalleveranser

• optimal bruk av skipsverft i olje- og gassprosjekt

• prosjekteringsmessige og gjennomføringsmessige utfordringer på flyteløsninger osv.

Det vil først og fremst være opp til leverandørene å forbedre sin kompetanse og sine arbeidsprosesser på disse områder.

(c) Utfordre etablert praksis

En har ikke lykkes fullt ut med å realisere potensialet i de tiltakene som ble identifisert i Norsok -prosessen. Desto viktigere er det å fortsette å utfordre etablert praksis, og benytte økt forståelse til å realisere betydelige kostnadsreduksjoner.

Et eksempel på dette er å ta ut potensialet som ligger i anvendelsen av standarder. Det gjelder nå for aktørene å realisere de muligheter som ligger i Norsok -standardene ved at en rekke leverandører nå har utviklet spesifikasjoner for sine produkter basert på disse standardene. Dette bør gi lavere kostnader på en rekke utstyrskomponenter. Operatøren bør kvalifisere disse produktene. Totalleverandørene må kunne anvende dem på sine utbyggingsløsninger, samtidig som de selv må kunne praktisere funksjonsspesifikasjonene på en kostnadsoptimal måte.

Et annet eksempel er muligheten for at industrien og myndigheter finner fram til en praktisering av klassekrav/OD-regelverk på flytende produksjonsinnretninger som gir aksept for at leverandørene kan tilby «godt-nok» - løsninger.

(d) Invester i utvikling av konkurransedyktige løsninger

Det er behov for åutvikle dagens utbyggingsløsninger videre for å redusere kostnadsnivået. Til tross for at operatørene kutter kostnader som en følge av lave oljepriser, er det også i en periode med lavere inntjening viktig å investere i utvikling av konkurransedyktige løsninger. Erfaringen viser at en raskt ender opp i tidspress og med dårlig definerte utbyggingsløsninger når prosjektutviklingen forseres i oppløpet til utarbeidelse av PUD. Ved å satse offensivt på utvikling av nye utbyggingsprosjekter, med basis i nyvunnen erfaring, vil en kunne utvikle dem fram til lønnsomhet, samtidig som en har bedre trygghet for at anslagene er pålitelige. Det er dessuten viktig at leverandørene beholder den produktkompetansen de har bygget opp, og dette kan de gis anledning til gjennom utviklingsoppdrag.

12.6 Aktivitetsnivået

Det totale aktivitetsnivået i olje- og gassvirksomheten har vært meget høyt i perioden 1994-98, selv om det er betydelige variasjoner mellom næringens forskjellige sektorer og over tid. Det er sterke indikasjoner på at aktivitetsnivået har hatt betydning for deler av kostnadsøkningen. Dette gjelder særlig innen boring, men også innen prosjektering og bygging som en indirekte følge av at ikke planlagte aktiviteter har kommet i tillegg hos aktører hvor kapasitetsutnyttelsen allerede har vært tilnærmet fullt utnyttet.

På den annen side er det grunn til å anta at variasjon i aktivitetsnivå vil gjøre det vanskeligere å holde ved like kompetanse generelt, og spesielt den kompetanse leverandørene har bygget opp på grunnlag av totalkontraktenes overføring av funksjoner fra operatør til leverandør. På lengre sikt vil dette kunne ha en kostnadsdrivende effekt med mindre leverandørene tar mål av seg til å vinne kontrakter i et større marked enn hva norsk kontinentalsokkel representerer.

Forutsetningen for å kunne redusere uheldige sider av for store svingninger i aktivitetsnivået er at aktørene har innsikt i både det sannsynlige nivå og virkningene av det både for kostnadsutvikling og helsebelastning. Bare på denne måten kan betydningen av aktivitetsnivå legges inn som en beslutningsparameter i utbyggingssaker.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at aktørene i virksomheten vier større oppmerksomhet til hvilke konsekvenser beslutninger om igangsettingav nye utbyggingsprosjekter vil ha for aktivitetsnivået i det berørte prosjekt såvel som for allerede igangsatte prosjekter.

13 Departementets vurdering av utvalgets rapport

Utvalget har i samsvar med sitt mandat, redegjort for årsaker til kostnadsøkningene og foreslått tiltak som utvalget mener bør gjennomføres for å redusere sannsynligheten for kostnadsøkninger i prosjekter i framtiden.

Utvalget konstaterte at det var 29,9 mrd. kroner i overskridelser da utvalget avleverte sin rapport for de 13 prosjektene i perioden 1994-98 som utvalget særlig har sett på. Dette er 27 prosent overskridelse i forhold til hva som var lagt til grunn i planene for utbygging og drift. Det er registrert ytterligere kostnadsøkninger på noen av de ovennevnte prosjekter etter at utvalget overleverte sin rapport. Åsgard og utbyggingsprosjektene på Kårstø har fått en nærmere omtale i meldingens del V.

De 13 prosjektene, som utvalget særlig har sett på, var Balder, Gullfaks satellitter fase 1, Jotun, Njord, Norne, Oseberg sør, Oseberg øst, Troll olje- og gassprovins (TOGP), Varg, Visund, Åsgård, Kårstø gassbehandlingsanlegg og Åsgard transport. For alle prosjektene i denne perioden er overskridelsene 26 mrd. kroner, eller en økning i forhold til PUD på 13 pst. At summen av overskridelsene for alle prosjektene er mindre enn for de 13 som utvalget særlig har sett på, skyldes at noen av de øvrige prosjektene har hatt lavere kostnader enn budsjettert.

Av de resultatene som utvalget peker på, er kanskje betydningen av de økte borekostnadene mest iøynefallende. Av kostnadsøkningen på de 13 prosjektene som utvalget særlig har sett på, utgjør økte borekostnader om lag 10 mrd. kroner eller en tredjedel av kostnadsøkningen.

For noen av prosjektene eller for deler av dem, er kostnadsøkningen et resultat av at rettighetshaverne ville foreta tilleggsinvesteringer som bidrar til å øke lønnsomheten i prosjektene. Hvis de øker lønnsomheten i prosjektene, er slike tilleggsinvesteringer gunstige, men de har allikevel vært problematiske fordi investeringen i næringen har blitt vesentlig større enn forutsatt, og har hatt konsekvenser for det samlede aktivitetsnivå. Våren 1999 er dette en mindre aktuell problemstilling fordi problemet i sektoren snarere er at investeringene i sektoren blir mindre i 1999.

Utvalget har også sett på hvilke resultater som er oppnådd i perioden. Utvalget uttaler at selv om ikke alle Norsoks mål og ambisjoner er nådd, er det lavere utbyggingskostnader og kortere gjennomføringstid enn i tidligere perioder. Disse resultatene er i seg selv meget positive, men ikke tilstrekkelig til å sikre videre utbygging av ressursene på norsk kontinentalsokkel. Det er nødvendig å arbeide videre med å få kostnadene ned i alle faser av virksomheten uten å svekke de øvrige mål og betingelser vi har for virksomheten på kontinentalsokkelen. Utvalget mener også at prosjektene på norsk kontinentalsokkel er på linje både kostnadsmessig og tidsmessig med to anerkjente prosjektgjennomføringer på britisk kontinentalsokkel. Sammenlikningen med britisk kontinentalsokkel er interessant og oppmuntrende, men sammenlikningen er bare gjort for to felt, og utbyggingene på britisk kontinentalsokkel er mer mangeartet enn på norsk kontinentalsokkel og har derfor generelt sett et annet kostnads- og utbyggingspreg.

For feltene generelt har det vært mange aktører som har vært involvert og årsakene til kostnadsøkningene er mange. Men kostnadsøkningene i seg selv er bekymringsfulle fordi de generelt sett svekker lønnsomheten og tilliten til å få til lønnsomhet for framtidige utbyggingsprosjekter på kontinentalsokkelen. Dette er hovedproblemet knyttet til kostnadsøkningene. Det kan være relevant å stille spørsmål ved flere av de beslutninger som er tatt før PUD, og om grunnlaget var godt nok til å ta riktige valg i prosessen som ledet fram til PUD.

Utvalget mener at årsakene kan knyttes til beslutningsgrunnlag, budsjett og forståelse av risiko, forhold knyttet til boring og komplettering, forhold knyttet til teknologi og forhold knyttet til prosjektgjennomføringen.

For å unngå slike omfattende kostnadsøkninger i framtiden, foreslår utvalget tiltak for å bedre holdninger og samarbeid, tiltak for å få mer kvalitet tidlig i prosessen, tiltak for å bedre beslutningsgrunnlag for boring og komplettering, tiltak for å synliggjøre og håndtere HMS-belastninger, tiltak knyttet til beslutningsprosessen ved utbyggingsprosjekter, tiltak for å utfordre etablert praksis, og oppmerksomhet knyttet til aktivitetsnivå.

De forslag til tiltak som utvalget har foreslått, er søkt systematisert i tabell 13.1 som viser hvilken aktør som vil være hovedansvarlig for gjennomføringen av tiltaket.

Det er viktig med et nært samarbeid, felles ansvar og dugnadsånd i det videre arbeid med disse omfattende og kompliserte problemstillingene

De fleste tiltakene som utvalget foreslår, er tiltak som særlig næringen må ta stilling til og gjennomføre. Noen av dem er av organisasjonsmessig art, noen av dem er knyttet til forholdet aktørene imellom og noen av dem er knyttet til aktivitetsnivået som også næringen må ta hensyn til i sine beslutninger.

Utvalgets forslag til tiltak er imidlertid generelle og til dels vanskelige å operasjonalisere. Dette er en svakhet ved utvalgets arbeid. Det vil være en krevende oppgave for aktørene både i leverandørindustrien, oljeselskapene og hos myndighetene å konkretisere utvalgets forslag. En slik konkretisering er nødvendig for å gjennomføre tiltak som vil forbedre utviklingen av prosjekter i framtiden. Nedenfor er det redegjort for hvordan vi kan arbeide videre med dette.

De forslag som utvalget har uttrykt som en grunnleggende holdningsendring, er knyttet til at man bør ha større åpenhet og mindre posisjonering. Dette slutter departementet seg til. Større åpenhet mellom aktørene vil utvilsomt bidra til at man bedre får utnyttet de samlede erfaringer. Aktørene må arbeide videre med disse spørsmål i de fora de har etablert for å komme fram til praktiske samarbeidsholdninger.

Utvalget har drøftet noen elementer ved kontraktene mellom operatørene og leverandørene og har uttrykt at det er nødvendig å identifisere og håndtere risiko knyttet til kontraktsrelasjonene på en mer effektiv og rasjonell måte enn man hittil har maktet i de nye kontraktsrelasjonene. Departementet er opptatt av at risikoen blir identifisert og forstått, og forutsetter at alle aktørene nå har stor oppmerksomhet rettet mot dette spørsmålet. Men spørsmålet har forretningsmessige sider. Partene må derfor selv finne fram til hensiktsmessige løsninger for identifisering og håndtering av risikospørsmålet i kontraktene. Dessuten må ulike typer risiki i sterkere grad settes i fokus ved valg av konseptuell løsning i forkant av anbudsfasen.

Departementet har det siste året fulgt framdriften i arbeidet som gjøres av TBL og oljeselskapene Hydro, Saga og Statoil for å komme til enighet om en standardkontrakt for totalleveranser. Departementet har henvendt seg til partene og gitt uttrykk for at departementet ser det som viktig at forhandlingsdelegasjonene får tilstrekkelig mandat og fokus fra ledelsen hos de involverte parter slik at forhandlingene kan være sluttført innen 14. juni 1999.

At kostnadsøkningene for boring og komplettering utgjorde 1/3 av den totale kostnadsøkning i de 13 prosjektene er iøynefallende.

Fram til 1990 ble det i hovedsak ved alle større utbygginger på kontinentalsokkelen investert i eget boreutstyr. Etter hvert ble det ved stadig flere utbygginger funnet mer lønnsomt å basere bore- og kompletterings aktiviteter på innleie av utstyr. Dette medførte til dels dramatiske endringer i etterspørselen for tradisjonelle borerigger. Inntil tidlig i 1990-årene ble disse nesten utelukkende benyttet til leteaktivitet. I perioden 1994-98 ble det boret 172 undersøkelse- og avgrensningsbrønner på kontinentalsokkelen, i samme periode ble det boret 192 havbunnskompletterte utvinningsbrønner fra tradisjonelle leterigger. Dette skjedde samtidig som den globale etterspørselen etter slike rigger økte mye raskere enn tilgangen til ny kapasitet. Konsekvensene ble blant annet at riggratene økte betydelig.

Det er åpenbart at boring og komplettering av brønner må gis et sikrere grunnlag. Det må innføres bedre arbeidsrutiner og metoder for estimering av bore- og ferdigstillelseskostnadene og hvor lang tid operasjonene tar. En mer systematisk innarbeidelse av markedsusikkerheten i anslagene vil være særlig viktig under dette punktet. Dette er et ansvar som i sin helhet påligger selskapene.

Det er mulig at en del av årsaken til kostnadsøkningene for boring har sammenheng med norske regler eller reguleringsmetoder for flyttbare boreinnretninger. Det vises til nærmere omtale av dette i kapitel 9.2.5. Ansvaret for oppfølgingen av dette området tilligger Kommunal- og regionaldepartementet og Oljedirektoratet.

Utvalget påpeker at et gjennomgående trekk i de prosjekter utvalget har sett nærmere på, er at beslutningsunderlaget var svakt da utbyggingen ble igangsatt og PUD ble godkjent. Det er følgelig nødvendig å bedre beslutningsunderlaget. Dette reiser spørsmålet om hvilken formell og reell funksjon PUD skal ha i beslutningsprosessen, og på hvilket tidspunkt de forskjellige elementer i beslutningskjeden skal være avklart. Med de tilpasninger på dette området som ble formalisert gjennom ny petroleumslov i 1996, var hensikten at man skulle få større fleksibilitet i prosessen med sikte på å få en mer optimal gjennomføring av prosjektene. På noen områder har man lykkes godt med dette. Utbyggingene gjennomføres nå med større fleksibilitet, og det er indikasjoner på at denne fleksibiliteten har bidratt til å redusere gjennomføringstiden, men en ser også at beslutningsgrunnlagets forskjellige grunnforutsetninger ikke alltid er brakt fram til samme nivå. Innsikt, forståelse og definisjon av reservoaret, valg av konseptuell løsning, operasjonsforhold, transport og salg må være noenlunde sammenfallende, og tilstrekkelig detaljert til at utbyggingsløsninger og anslag kan utarbeides med nødvendig tiltro til at de er gode. Dette er krevende fordi disse størrelsene kan være gjensidig avhengige og må fastlegges i samarbeid med blant andre andre rettighetshavergrupper, leverandører og myndigheter. Problemet er knyttet til å fastlegge grunnforutsetningene på riktig tidspunkt, slik at prosjektet ikke må trekke med seg store usikkerheter og mange alternativer for lenge etter at valg om igangsetting tas og prosjektet tar fart. En side ved dette er at jo tidligere en kan konsentrere innsatsen om en bestemt utbyggingsløsning, jo større er mulighetene for å kunne optimalisere løsningen og etablere sikre anslag. Ulempen er at man ved en slik framgangsmåte kan forkaste gode løsninger på et for tidlig tidspunkt. Denne avveiningen er vanskelig. Utvalget påpeker at det må utføres en tilstrekkelig utvikling og prosjektering av valgte utbyggingsløsninger for å kunne utarbeide rimelig sikre anslag. Utvalget mener det har avgjørende betydning at omfanget av utviklings- og prosjekteringsarbeid tilpasses den erfaring man har med tilsvarende utbyggingsløsninger. Løsninger som inneholder mange nye elementer eller er svært omfattende, krever mer arbeid i den tidlige fase enn utbygginger der man har solid erfaring med arbeidsomfang og kostnader.

Utfordringen er å redusere usikkerheten i PUD-anslagene samtidig som kostnadene ikke øker betydelig i en tidlig fase og myndighetene beholder reell handlefrihet ved godkjennelsen av utbyggingsprosjekter. Plan for utbygging og drift er en milepæl i beslutningsprosessen og skal være grunnlaget for både rettighetshavernes og myndighetenes godkjennelse av utbyggingen.

Utvalget påpeker at myndighetene og rettighetshaverne har en felles interesse av å utarbeide klare retningslinjer for når de forskjellige prosjektforutsetninger må fastlegges i utvikling av plan for utbygging og drift. Utvalget mener det bør avklares hvilken formell og reell funksjon PUD skal ha i beslutningsprosessen og uttrykker blant annet:

• Det er behov for større beslutningsdisiplin i rettighetshavergruppene. Det bør ikke være akseptabelt å sende inn en PUD for myndighetsbehandling når vesentlige punkter i sentrale nøkkelparametre står uavklart. Slike parametre vil eksempelvis være dreneringsstrategi, teknisk konsept, produktspekter og tredje parts avtaleforhold av stor betydning for teknisk konsept. Manglende avklaring på slike punkter påvirker åpenbart både kostnadsanslaget i seg selv og i hvilken grad det er mulig å gjennomarbeide det.

• Anslag i PUD må utarbeides i henhold til PUD-veilederen (fra Oljedirektoratet), det vil si med 90/10 - 10/90 usikkerhetsspenn, og dette spennet må inngå som en del av beslutningen og myndighetskonsultasjon.

I lys av ovenstående mener utvalget det bør drøftes og avklares på hvilket tidspunkt i prosessen PUD bør innsendes. Utvalget går ikke nærmere inn på dette spørsmålet, men peker på noen elementer som kan inngå i diskusjonen.

Det er viktig at rettighetshaverne, avklarer de viktigste parametrene for utbyggingen slik at plan for utbygging og drift blir den milepælen den er ment å være og sikre at beslutningsunderlaget er det samme for myndighetene og rettighetshaverne.

Det er sjelden det er aktuelt å kreve ny plan for utbygging og drift av en installasjon selv om det har hendt at rettighetshaverne har fremmet en ny plan eller en revidert plan.

Departementet finner det også hensiktsmessig at Stortinget blir orientert om kostnadsutviklingen for de enkelte prosjekter hvor plan for utbygging og drift eller plan for anlegg og drift er blitt forelagt myndighetene. Departementet tar sikte på å gi Stortinget en slik redegjørelse samlet for endringene i investeringsanslag i forhold til PUD/PAD for hvert enkelt prosjekt en gang per år. Stortinget vil på denne måten kunne følge utviklingen i de enkelte prosjekter nærmere.

Departementet vil utgi en ny veiledning for PUD som også vil omhandle PAD og konsekvensutredninger. Den nye veiledningen vil erstatte eksisterende veiledninger for konsekvensutredninger og PUD. Veiledningen vil være et supplement til petroleumsloven og forskriftene til denne.

I den nye veiledningen vil departementets forventninger til PUD, PAD og konsekvensutredninger bli presisert. Blant annet som følge av investeringsutvalgets konklusjoner vil det i veiledningen bli lagt vekt på at prosjektene i tilstrekkelig grad er modnet ved innsendelse av PUD eller PAD til myndighetene, det vil si at de forskjellige tekniske og økonomiske estimatene har samme modenhetsgrad med hensyn på kvalitet og usikkerhet, og at det er utført risikoberegninger som synliggjør gjenværende usikkerhet og risiko. Når det gjelder kostnadsestimater vil det bli presisert at disse bør presenteres som 50/50 estimater, dvs med like stor sannsynlighet for økte eller reduserte kostnader, og at de bør ledsages av et 90/10 - 10/90 usikkerhetsspenn som viser høyt og lavt estimat.

Praksis men hensyn til å inngå større kontraktsmessige forpliktelser før PUD er godkjent, tar ikke departementet sikte på å skjerpe, men en antar at operatørene vil vurdere grundigere behovet for slike tidlige kontrakter i forhold til behovet for bedre avklaring av beslutningsparametre. Ved utarbeidelse av kostnadsanslagene vil det være viktig å få kvantifisert usikkerheten i de ulike delene av prosjektet på en slik måte at den kan innarbeides mer systematisk i anslagene.

Hvis rettighetshaverne har mer oppmerksomhet med hensyn til å avklare grunnleggende parametre tidlig, burde det føre til at slike omfattende endringer av betydningsfulle parametre i utbyggingen som vi har sett de siste år, vil bli mindre vanlig. Det skulle gjøre behovet for å etablere kriterier for revisjon av PUD mindre aktuelt.

I St prp nr 1 for 1992-93 ble det gitt regler for forenklet myndighetsbehandling ved mindre utbyggingssaker på kontinentalsokkelen. Stortinget samtykket i at Kongen under gitt forutsetninger kunne godkjenne nye prosjekter. Grensen for størrelsen av investeringer har vært uforandret på 5 mrd. I budsjettinnstilling S. nr 9 (1998-99) gir flertallet i Stortingets miljø og energikomite bestående av medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre uttrykk for at man bør vurdere å heve grensen, men forutsatte at man kom tilbake til dette på grunnlag av rapporten fra Investeringsutvalget. Ut fra Investeringsutvalgets rapport er det ikke grunnlag for å foreslå en økning av denne grensen. Men for at rettighetshaverne skal kunne få bedre framdrift i sine prosjekter og ikke ha unødige forsinkelser, legger departementet opp til at rettighetshaverne skal kunne få et svar på utbyggingsakene innen åtte uker fra innlevering av PUD. Forutsetningen for at en slik løsning skal være gjennomførbar, er at det har vært en nødvending gjennomgang av prosjektet i forhold til Oljedirektoratet slik at ikke store spørsmål med hensyn til utbyggingen er uavklart eller ukjent. For øvrig må det heller ikke være andre forhold ved prosjektet som gjør forenklet myndighetsbehandling uaktuelt etter de retningslinjer som Stortinget har fastsatt.

Utvalget har tatt opp aktivitetsnivået som forklaringsvariabel for kostnadsøkningene. Utvalget konkluderer med at det anbefaler at aktørene i virksomheten vier større oppmerksomhet til hvilke konsekvenser beslutninger om igangsetting av nye utbyggingsprosjekter vil ha for aktivitetsnivået i det berørte prosjekt såvel som for allerede igangsatte prosjekter.

Myndighetene har gjennom den tiden virksomheten har eksistert lagt betydelig vekt på aktivitetsnivået i forbindelse med tiltak og beslutninger knyttet til olje- og gassvirksomheten. Stortinget har behandlet dette spørsmålet mange ganger. Oppmerksomheten har delvis vært rettet mot produksjonsnivået, dels mot investeringsnivået og dels mot sysselsettingsnivået i leverandørindustrien. Disse spørsmål vil ikke bli drøftet nærmere her, men en er enig i at aktørene må vie større oppmerksomhet til konsekvensene prosjekter vil ha for aktivitetsnivået.

Som det framgår av ovenstående vil hovedansvaret for oppfølging av Investeringsutvalgets anbefalinger for tiltak påligge operatørene, rettighetshaverne og leverandørene. Oppfølgingen av myndighetene kan oppsummeres som følgende:

• Ansvaret for spørsmål som gjelder forbedringer i forholdet mellom aktører og hva som kan oppsummeres som bedre kvalitet i arbeidet med planer og oppfølgingen av dem, tilligger rettighetshaverne og leverandørene. Departementet vil be Norsok samarbeidsutvalg om å følge opp de tiltak som hører inn under samarbeidsutvalgets arbeidsområde. I samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vil Olje- og energidepartementet arbeide videre med tiltak som angår bedre beslutningsgrunnlag for boring og komplettering.

• Departementet vil utarbeide en ny veileder for plan for utbygging og drift (PUD)og plan for anlegg og drift (PAD) som vil stille krav til innholdet i PUD/PAD.

• For at rettighetshaverne skal kunne få bedre framdrift i sine prosjekter og ikke ha unødige forsinkelser, legger departementet opp til at rettighetshaverne skal kunne få et svar på utbyggingsakene som tilfredsstiller kravene til forenklet myndighetsbehandling , innen åtte uker fra innlevering av PUD. Det forutsettes at selskapene drøfter de sentrale spørsmål som gjelder dreneringsstrategi, valg av utbyggingsløsning, og helse miljø- og sikkerhetsaspekter med myndighetene på forhånd.

• Departementet tar sikte på å gi Stortinget en samlet redegjørelse om kostnads- og lønnso mhetsutviklingen for de enkelte prosjekter hvor plan for utbygging og drift eller plan for anlegg og drift er blitt forelagt myndighetene. Denne redegjørelsen vil bli gitt en gang per år. Stortinget vil på denne måten kunne følge utviklingen i de enkelte prosjekter nærmere.

Investeringsutvalgets rapport vil danne en del av erfaringsgrunnlaget for arbeidet med petroleumsmeldingen som planlegges forelagt Stortinget våren år 2000.