10 Etikkrådets høringssvar om Europakommisjonens forslag til forordning om forbud mot produkter laget med bruk av tvangsarbeid

Høringssvar avgitt til Nærings- og fiskeridepartementet 19. september 2023

Vi viser til høringsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet 25. august om Europakommisjonens forslag om å forby produkter laget med bruk av tvangsarbeid.

Etikkrådet mener at det er positivt at det blir eksplisitt forbudt i EU og EØS å markedsføre, selge eller eksportere produkter som helt eller delvis er produsert ved hjelp av tvangsarbeid. Håndhevelsen av lovgivningen kan bli utfordrende, men det er i seg selv ikke et argument mot forbudet.

Forslaget støtter opp om annen lovgivning som pålegger selskaper å ta ansvar for grovt uetisk praksis i sin leverandørkjede. Forslaget gir et ytterligere insentiv til selskaper for å avdekke risiko for tvangsarbeid og iverksette tiltak som kan redusere denne risikoen. Risikoen for tvangsarbeid kan derfor få økt oppmerksomhet.

Forslaget henger nøye sammen med aktsomhetsdirektivet som ennå ikke har trått i kraft. Myndighetsorganet som skal undersøke mistanker om tvangsarbeid, skal ta hensyn til selskapenes tiltak for å avdekke og adressere risikoen for normbrudd, jf punkt 25 i høringsnotatet. Det finnes veiledere for hvordan dette skal gjennomføres, men det er ikke et fasitsvar som fastslår hva som er den riktige reaksjonen i hvert enkelt tilfelle. Det er altså et betydelig rom for skjønn i vurderingen av om et selskap har gjennomført en aktsomhetsvurdering i henhold til aktsomhetsdirektivet og dermed ikke bør være prioritert for nærmere undersøkelser etter forordningen om tvangsarbeid.

Mens selskaper skal velges ut for nærmere undersøkelser basert på risikoen for tvangsarbeid i selskapets produkter, ligger bevisbyrden på myndighetene for å fastslå at tvangsarbeid faktisk har forekommet i produksjonen av produkter som eventuelt skal beslaglegges, jf punkt 26 i høringsnotatet. Det vil være lettere for håndhevingsorganene å føre bevis for tvangsarbeid i land der myndighetene forsøker å avdekke og sanksjonere slike forhold, enn i land der myndighetene ikke forfølger mistanker om tvangsarbeid.

Lovverket bygger på internasjonale standarder. Hvorvidt et arbeidsforhold skal anses som tvangsarbeid etter ILO-konvensjon 29, er likevel ikke entydig definert. ILO har utarbeidet indikatorer for tvangsarbeid, men det er ikke slik at alle disse indikatorene må være til stede eller minst én indikator må være til stede for at arbeidsforholdet skal kunne karakteriseres som tvangsarbeid. Også her vil det altså være betydelig rom for skjønn.

Når tvangsarbeid er endelig fastslått, er sanksjonen inndragning av produktet, jf punkt 30 i høringsnotatet. Etikkrådet vil peke på at arbeidsforhold som kan falle inn under definisjonen av tvangsarbeid, har blitt avdekket i flere bransjer i Europa, og ikke bare i den typen produkter som passerer gjennom tollen over grensen. I byggebransjen/verftsindustrien har det for eksempel blitt avdekket at deler av et bygg/et skip kan være produsert ved tvangsarbeid, mens hoveddelen er produsert ved lovlige arbeidsforhold. Det bør avklares hvordan forordningen skal anvendes på slike produkter.

Etikkrådets erfaring tilsier at det vil bli krevende å undersøke forekomsten av tvangsarbeid, både for selskapene og myndighetsorganene som skal håndheve regelverket. Når det gjelder tvangsarbeid som rammes av ILO konvensjon 105, er det allerede slik at de statene der slikt tvangsarbeid forekommer hyppigst, begrenser adgangen til å gjøre undersøkelser. Det er i slike stater mulig å fastslå at det er stor risiko for tvangsarbeid, men bare unntaksvis mulig å si eksakt i hvilke produkter tvangsarbeid er en «innsatsfaktor».

Denne utfordringen kan øke ytterligere når det påståtte tvangsarbeidet vil kunne medføre konkrete straffe-tiltak mot enkeltselskaper som kan ha oppdrag for myndighetene eller drive sin virksomhet i forståelse med myndighetene. Etikkrådet mener at det er positivt om forordningen fører til en mer systematisk kartlegging av tvangsarbeid i verden i europeisk og nasjonal regi. Rådet vil likevel peke på at forordningen i seg selv kan gjør slikt arbeid vanskeligere. Allerede i dag utgjør innhenting av pålitelig informasjon om tvangsarbeid i enkelte autoritære land en betydelig fare for journalister, sivilsamfunnsorganisasjoner eller konsulenter. Forordningen knytter slik informasjonsinnhenting direkte til håndhevelsesorganer og straffetiltak i Europa, og det kan føre til at informasjonsinnhenting blir enda farligere.

Mye av tvangsarbeidet som inngår i selskapers leverandørkjeder, foregår i landbruket. Her er det helt spesielle utfordringer med å henføre tvangsarbeidet til konkrete produkter. Et selskap kan for eksempel kjøpe bomull eller tekstiler fra et land der tvangsarbeid er utbredt, men der bomull også produseres uten tvangsarbeid. Selv om selskapet skulle presisere i kontraktene med sine leverandører at bomullen i deres produkter skal være fri for tvangsarbeid, er det vanskelig å ettergå dette i praksis. Håndhevingsorganet kan i realiteten ikke legge til grunn at verktøyene som er skissert i aktsomhetsdirektivet, har noen effekt, men kan heller ikke påvise med sikkerhet om en leverandørkjede inneholder tvangsarbeid.

Det er altså stort rom for skjønn både i praktiseringen av aktsomhetsdirektivet og i forordningen som nå er på høring. Videre er undersøkelser av tvangsarbeid og normbrudd knyttet til selskapers virksomhet mer generelt, svært ressurskrevende. Etikkrådet vil dessuten påpeke at det kan være uenighet mellom statenes håndhevingsorganer, gitt den skjønnsmessige karakteren av vurderingene. Det ser ikke ut til å være noen mekanismer for å håndtere slik uenighet i forslaget.

Etikkrådet mener at det er viktig at de enkelte håndhevingsorganene har tilstrekkelige ressurser, jf. punkt 19 i høringsnotatet. Videre er det nødvendig med utstrakt samarbeid mellom statenes håndhevingsorganer for å tilstrebe en entydig praktisering av regelverket og øke effekten av lovgivningen, jf punkt 39, 42 og 44 i høringsnotatet. I lys av uklarhetene om hvordan forordningen skal praktiseres, mener Etikkrådet at det kan det være en fordel å vinne erfaring fra arbeidet under aktsomhetsdirektivet før den endelige forordningen vedtas.