2 Sirkulær verdiskaping

Den nasjonale strategien for sirkulær økonomi viser blant annet til potensialet for verdiskaping i et sirkulært norsk næringsliv. Norsk industri har stort potensial for økt sirkularitet og ressurseffektivitet. Grønt industriløft6 er regjeringens store industrisatsing, som skal ta oss gjennom den største omstillingen norsk økonomi har sett i moderne tid. Dette innebærer blant annet å legge til rette for bruk av fornybare ressurser og ombruk av produkter og materialer i helhetlige sirkulære systemer. Regelverket som er omtalt i kapittel 3 vil stille nye krav til virksomheter og bidra til å fremme bærekraft i alle ledd av verdikjeden. For å gi ytterligere insentiver til omstillingen, bør regelverket suppleres med andre virkemidler. Eksempler på slike virkemidler er forskning og innovasjon, skatter og avgifter, krav og føringer ved offentlige anskaffelser, konkurransepolitikk, sertifiseringsordninger, standardisering, digitaliseringspolitikk og eierskapspolitikk.

2.1 Forskning og innovasjon

Regjeringen har lagt frem Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2023-20327. Ett av tre overordnede mål for regjeringens forskningsinnsats er å styrke den miljømessige, sosiale og økonomiske bærekraften. Klima, miljø og energi er en av seks tematiske prioriteringer og sirkulær økonomi er særlig omtalt under denne prioriteringen. Det er viktig med internasjonalt samarbeid om omstillingen. Verdikjedene er globale, og sirkulær økonomi krever samarbeid på tvers av land. Nasjonalt arbeid om kunnskaps- og kompetansegrunnlag bør ses i sammenheng med internasjonalt arbeid på feltet, og særlig EUs initaitiver. Forskning og innovasjon for sirkulær økonomi er en prioritert i EUs forsknings- og innovasjonsprogram Horisont Europa (2021–2027) hvor Norge deltar. Det er et ledd i EUs arbeid med målene i Europas grønne giv.

Det er også relevant å se hen til arbeidet til FNs klimapanel (IPCC), Naturpanelet (IPBES) og FNs ressurspanel (IRP). Felles for alle er at de bidrar til kunnskapsutvikling med betydelig relevans for sirkulær økonomi. Alle kunnskapspanelene er viktige for nasjonal kunnskapsutvikling og politikkutforming.

Det næringsrettede virkemiddelapparatet har i hovedsak generelle virkemidler som er tilgjengelige i hele landet. Generelle virkemidler er åpne ordninger uten føringer knyttet til tema, teknologi eller bransje. Gjennom statsbudsjettet for 2023 innførte regjeringen et hovedprinsipp om at prosjekter som får støtte gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet skal ha en plass på veien mot omstillingsmålet for 2030, og målet om at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050. Prinsippet favner både prosjekter med nøytral effekt og prosjekter med positiv effekt på grønn omstilling, og er for eksempel ikke til hinder for å støtte gode prosjekter i petroleumsnæringen. I tillegg er det innenfor virkemiddelapparatet målrettede ordninger som er avgrenset til et tema eller en teknologi, f.eks. klima- og miljøteknologi. Dette er ordninger som Miljøteknologiordningen, Grønne vekstlån og Grønn plattform. Grønn plattform er en felles konkurransearena i regi av Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og Siva, i samarbeid med Enova. For årene 2020-2023 er det utlyst til sammen 2,5 milliarder kroner gjennom Grønn plattform, og totalt 23 prosjekter innenfor blant annet energi, industri, sirkulær økonomi og bioøkonomi er tildelt midler gjennom utlysninger i 2021 og 2022.

Det næringsrettede virkemiddelapparatet har dessuten en rekke tverrgående satsinger hvor sirkulær økonomi er omfattet. I 2022 inngikk Forskningsrådet, Innovasjon Norge, Siva, Enova og Gassnova en ny samarbeidsavtale om grønn vekst. Avtalen omhandler hvordan samarbeid om virkemidler, mobilisering, systemutvikling og digitalisering best kan rigges. I statsbudsjettet for 2023 fikk Forskningsrådet, Innovasjon Norge og Siva også føringer om å styrke innsatsen og koordinere det tverrgående arbeidet innenfor sirkulær økonomi med utgangspunkt i virkemiddelaktørenes samarbeidsavtale om grønn vekst. Denne føringen ble videreført i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2024, og gjennom Stortingets budsjettvedtak. Føringen følges opp i den formelle styringsdialogen med virkemiddelaktørene.

Bionova er etablert som en del av Innovasjon Norge, og skal være et verktøy som bidrar til å nå Norges klimamål for 2030 og å bli et lavutslippssamfunn i 2050. Bionova skal samtidig bidra til innovasjon og verdiskaping innen bioøkonomien knyttet til jordbruk-, skogbruk- og havbruksnæringene. Virkemidlene i Bionova, herunder tiltak for mer bærekraftig fôr, skal samspille med andre virkemidler. Innovasjon Norges bioøkonomiordning er innlemmet i Bionovas virkemiddelportefølje. Ordningen skal legge grunnlag for økt verdiskaping i biobaserte næringer gjennom en markedsbasert og bærekraftig utnyttelse av bioressursene. Dette inkluderer fortsatt arbeid med teknologi og grønne løsninger i fiskeri- og havbruksnæringen og oppfølging av handlingsplanen for bioøkonomi sammen med Forskningsrådet og Siva.

Forskningsrådet har siden 2020 hatt en satsing for å styrke forskning og innovasjon innenfor sirkulær økonomi. Forskningsrådets totale innsats på sirkulær økonomi har mer enn firedoblet seg de siste tre årene, fra om lag 100 millioner kroner i 2020 til 440 millioner kroner i 2023. Forskningsrådet har også opprettet et eget budsjettformål for å synliggjøre tverrgående satsinger på sirkulær økonomi, og flere av Forskningsrådets porteføljer bidrar med midler til budsjettformålet.

2.2 Økonomiske virkemidler

Det er behov for å vurdere hvordan økonomiske virkemidler kan bidra til bedre ressursutnyttelse, øke sirkulære produksjons- og forbruksmønstre og stimulere verdiskaping og sysselsetting basert på sirkulære løsninger.

Skatteutvalget (NOU 2022: 20) bemerket at sirkulær økonomi er et relativt nytt felt innenfor økonomifaget og mente at det er et stort kunnskapsbehov. Utvalget anbefaler at det bør gjennomføres en bred utredning av tiltak for å fremme sirkulære aktiviteter. Utvalget presiserte at tiltak på skatte- og avgiftssiden bør vurderes opp mot andre tiltak, herunder direkte reguleringer og informasjonstiltak. Klimautvalget (NOU 2023: 25) peker på at all politikk fremover må ta utgangspunkt i at alle ressurser er knappe. Økonomien må derfor bli mer sirkulær for at økonomisk aktivitet skal skje innenfor planetens tålegrenser. I flere av EU-regelverkene oppfordres landene til å ta i bruk økonomiske virkemidler for å gi insentiver til omstillingen. Økonomiske virkemidler kan utfylle krav fra EU/EØS-regelverk for å bidra til å redusere miljøkonsekvensene av våre forbruks- og produksjonsmønstre. Riktig innretning av virkemidler kan gi insentiver til atferdsendring, reduserer miljøbelastningen knyttet til produksjon, bruk og avfallshåndtering, og kan bidra til verdiskaping gjennom innovasjon og nye, bærekraftige forretningsmodeller.

Det er en utfordring at de eksterne kostnadene ved produksjon i stor utstrekning oppstår i de store vareproduserende økonomiene i verden. I mange tilfeller er dette fremvoksende økonomier med begrenset evne og vilje til å utvikle en tilstrekkelig miljøpolitikk innenfor en rimelig tidshorisont. Det gjør det nødvendig å også vurdere såkalte nest best-løsninger, herunder avgifter eller reguleringer som ikke nødvendigvis retter seg direkte mot kilden til de eksterne kostnadene.

Regjeringen har derfor besluttet å opprette en ekspertgruppe som skal gjøre en helhetlig utredning av hvilke virkemidler (regulatoriske, økonomiske og informative) som er effektive for å fremme en mer sirkulær økonomi. Gruppen skal levere sin rapport innen april 2025.

2.3 Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser utgjør rundt 740 milliarder kroner årlig og representerer en stor markedsmakt. Offentlig etterspørsel etter sirkulære løsninger vil derfor være sentralt for handlingsplanens mål.

Regjeringen har fra 1. januar 2024 innført forskriftsendringer som innebærer en hovedregel om at det skal stilles klima- og miljøkrav ved alle offentlige anskaffelser, enten ved 30 prosent vekting av kriterier eller ved kravspesifikasjon. Dersom det unntaksvis ikke stilles krav fordi miljøeffekten vurderes som ubetydelig, skal dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Formålet med endringene er at offentlige virksomheter gjennom sine anskaffelser skal oppnå best mulig klima- og miljøeffekt. Krav og kriterier som er rettet mot å fremme en sirkulær økonomi kan være ressurseffektive måter å oppnå formålet om en minimert klima- og miljøbelastning på, og det forventes økt fokus på dette som følge av regelverksendringen. Nye regelverk i EU under handlingsplanen for sirkulær økonomi, som omtalt i del 3, legger også opp til standardiserte krav til offentlige anskaffelser på utvalgte produktgrupper som er viktige for sirkulær økonomi.

Anskaffelsesundersøkelsen som gjennomføres i Norge hvert andre år viser at det er flere barrierer for at offentlige virksomheter skal lykkes med grønne anskaffelser og etterspørsel etter sirkulære løsninger. Mangel på tid og kompetanse er to sentrale aspekter. I tillegg oppgir en relativt liten andel offentlige virksomheter at de jobber systematisk med utvikling av styringsparametere for klima og miljø. Disse funnene gjenspeiles i Riksrevisjonens undersøkelse av grønne offentlige anskaffelser. Anbefalingen fra denne undersøkelsen peker blant annet på et behov for å gjøre veiledningsmateriell bedre kjent, og å videreutvikle statistikk og styringsinformasjon som kan brukes for å fremme grønne offentlige anskaffelser.

Lovutvalget for offentlige anskaffelser ble oppnevnt av Kongen i statsråd 4. november 2022. Utvalget fikk i oppgave å foreslå endringer slik at regelverket blir enklere og lettere tilgjengelig, samt å styrke klima- og miljøhensyn i anskaffelsesregelverket. Utvalget leverte sin første delutredning 10. november 2023.8 Utvalget har foreslått en ny struktur for regelverket om offentlige anskaffelser, og en samling og tydeliggjøring av reglene for samfunnshensyn, herunder klima og miljø. Utvalget foreslår å fremheve effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser i formålsbestemmelsen til en ny lov om offentlige anskaffelser. Dette er blant annet definert som både omstilling til et lavutslippssamfunn og å redusere redusere miljømessige belastninger fra offentlige anskaffelser. Utvalget viser til at dersom Norge skal oppnå raskere utslippskutt, vil det å legge om til en mer ressurseffektiv og sirkulær økonomi være viktig.9 Utvalget har også foreslått hjemmel til standardiserte krav fra EU innen offentlige anskaffelser, slik at disse kan gjennomføres i norsk rett når de er vedtatt i EU og tatt inn i EØS-avtalen.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) er et fagorgan for offentlige innkjøp, med ansvar for Statens innkjøpssenter. DFØ har som mål at offentlig sektor gjør effektive og innovative innkjøp som bidrar til å fremme grønn omstilling og bærekraftig utvikling. Dette beskrives også i handlingsplanen for økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon fra 2021, hvor sirkulær økonomi er et prioritert fokusområde.10 DFØ vil også jobbe med veiledning knyttet til ny forskrift om 30 prosent-vekting av miljøkriterier slik den er beskrevet ovenfor.

2.4 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken er viktig for omstillingen av norsk økonomi mot en bærekraftig utvikling. Å bidra til å realisere en slik utvikling vil prege alle deler av næringslivet framover fordi markedsaktørene må omstille seg. Velfungerende konkurranse stimulerer til økt produktivitet, omstilling og innovasjon. På sikt kan innovasjon gjennom mer effektiv konkurranse gi flere og rimeligere klimavennlige produkter og tjenester. Effektiv konkurranse som virkemiddel i omstilling til en mer sirkulær økonomi er spesielt viktig i nøkkelnæringer som er viktige for grønn omstilling, hvor gevinstene av mer bærekraftig produktutvikling og produksjon er størst. For at potensialet skal utløses, er det i tillegg viktig at bedriftene kjenner de rammer som konkurranseloven setter, blant annet med hensyn til grensene for samarbeid.

2.5 Merkeordninger

Stiftelsen Miljømerking i Norge (Miljømerking) forvalter de offisielle miljømerkene, den nordiske Svanen og EU-miljømerket, EU Ecolabel, i Norge. Merkene formidler standardisert og kvalitetssikret informasjon om varer og tjenester som er blant de minst miljøskadelige på markedet.

Svanemerket er et helhetlig miljømerke. Det betyr at det jobbes med hele livssyklusen til produktet. Man ser på alle de utslagsgivende faktorene samtidig. Miljøbelastningen for alle relevante faktorer vurderes og veies opp mot hverandre. Så formuleres kravene slik at miljøbelastningen reduseres der det betyr mest.

Gjennom Svanemerkets miljøkrav får produsentene en konkret oppskrift på hvordan de kan:

• produsere mer ressurseffektivt
• bruke mindre skadelige kjemikalier
• oppfylle krav til kvalitet, levetid og reparerbarhet m.m.

Svanemerket gjør det enklere for produsenter, innkjøpere og forbrukere å ta valg som bygger opp under en sirkulær økonomi, og uten at man trenger å være ekspert på området selv.

2.6 Standardisering

Utvikling og bruk av standarder spiller en viktig rolle for å utvikle en mer sirkulær økonomi. Stortinget bevilget i 2024 et tilskudd til Standard Norge på fire millioner kroner som skal gå til å styrke dette arbeidet. Standard Norge (SN), Norsk Elektroteknisk Komite (NEK) og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) har status som nasjonale standardiseringsorganisasjoner i Norge.

Standard Norge, og de andre standardiseringsorganisasjonene NEK og Nkom, arbeider med utvikling av standarder for sirkulær økonomi på nasjonalt, europeisk (CEN, CENELEC og ETSI) og globalt nivå (ISO). Med aktiv deltakelse i standardiseringsarbeidet kan norske aktører være med å påvirke utviklingen og styrke sin posisjon som leverandør av sirkulære løsninger og produkter. Det krever innsats fra eksperter fra næringsliv, forskning og andre berørte parter. Standard Norge, som en av Norges representanter i det internasjonale og europeiske standardiseringsarbeidet, tilrettelegger og bistår de norske aktørene i arbeidet.

Internasjonale standarder kan redusere handelshindringer når produkter og materialer i økende grad skal ombrukes og materialgjenvinnes. Standarder er et viktig verktøy i gjennomføringen av Europas grønne giv og i myndighetenes tilsyn og kontroll for å sikre overholdelse av regelverkene. Under noen av de foreslåtte og vedtatte regelverkene knyttet til sirkulær økonomi, har Europakommisjonen bedt om at det utvikles standarder fra de europeiske standardiseringsorganisasjonene. Standardene gir blant annet detaljer og spesifiseringer som produsentene må følge når de designer et produkt.

EUs plaststrategi og forordning om emballasje og emballasjeavfall har for eksempel resultert i et omfattende standardiseringsarbeid. Standardene er en forutsetning for å bygge en verdikjede for plastprodukter og plastholdig emballasje egnet for materialgjenvinning og bruk av materialgjenvunnet plast i nye produkter. De første internasjonale standardene (ISO) på sirkulær økonomi kommer i 2024. Dette er sektorovergripende standarder for blant annet terminologi og indikatorer. Disse standardene er en forutsetning for videre arbeid med spesifikke standarder i ulike sektorer, verdikjeder og/eller produkter. Norge har deltatt aktivt i det internasjonale standardiseringsarbeidet.

2.7 Digitalisering

Digital informasjon om produkters klima- og miljøfotavtrykk, reparerbarhet og materialgjenvinnbarhet må integreres i alle typer av produkter og vil gjøre det lettere å håndheve regler og gi forbrukerne grunnlag for å velge de mest bærekraftige produkter.

EUs nye produktregelverk inneholder krav om digital informasjon, ofte i form av et digitalt produktpass. Digitalt produktpass er et verktøy som vil forbedre sporbarheten til et produkt gjennom livsløpet og gi informasjon om produktets egenskaper. Informasjonen som skal inkluderes i produktpasset vil variere fra produkt til produkt. Det kan være for eksempel informasjon om miljøfotavtrykket til et produkt, om innhold av materialgjenvunnet råvarer, informasjon som er nyttig for å reparere produktet eller for å ombruke eller materialgjenvinne det. Det vil være differensiert tilgang til informasjon for ulike målgrupper, slik som forbrukere, ombruksaktører, osv. Norge deltar i Programmet for et digitalt Europa (DIGITAL) 2021–2027 som er EUs nye store investerings- og kapasitetsbyggingsprogram for digital omstilling og bruk av innovative digitale teknologier i samfunn og næringsliv. Gjennom DIGITAL-programmet skal det blant annet gjennomføres full-skala piloter for bruk av digitalt produktpass i minst to sentrale verdikjeder. Prosjektene skal også avdekke behov for videreutvikling av standarder for økt interoperabilitet og sikkerhet.

Samordningsrådet for digitalisering i bygg- og anleggsnæringen (2021–2023) gjennomførte flere pilotprosjekter for å samordne digitaliseringsarbeidet i næringen, og stimulere til bedre digital informasjonsflyt, særlig for byggevarer med stort potensial for ombruk. Disse grepene vil blant annet støtte opp om etablering av digitale materialbanker. Det har også blitt gjennomført et pilotprosjekt om digital avfallshåndtering i tillegg til at de har iverksatt verktøy for digital handel på byggeplassen. Regjeringen vil fortsette å støtte arbeidet med digitalisering i bygg- og anleggsnæringen.

2.8 Regjeringens eierskapspolitikk

Regjeringen har i Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap, uttrykt flere og tydeligere forventninger til selskaper med statlig eierandel sitt arbeid med klima og natur. Staten som eier er blant annet opptatt av at selskapene identifiserer og utnytter muligheter som ligger i et skifte mot mer naturpositive og sirkulære forretningsmodeller, noe som kan gi selskapene kostnadsbesparelser eller skape nye konkurransefortrinn og forretningsmuligheter.

Handlingspunkter

• Sette ned en ekspertgruppe som skal gjøre en helhetlig utredning av hvilke virkemidler (regulatoriske, økonomiske og informative) som er mer effektive for å fremme en mer sirkulær økonomi
• Vurdere å følge opp forslag til nytt anskaffelsesregelverk fra lovutvalget for offentlige anskaffelser. Forslagene fra utvalget vil bli fulgt opp gjennom høring og vurdert i videre regelverksarbeid
• Gjøre kjent veilederen for nytt krav om 30 prosent vekting av miljøkriterier
• Spre informasjon om retningslinjer for prosjektsamarbeid i lys av konkurransereglene
• Støtte miljømerking og standardiseringsarbeid
• Legge frem en helhetlig nasjonal strategi for digitalisering i løpet av 2024
• Fortsette å støtte arbeidet med digitalisering i bygg- og anleggsnæringen
• Fortsatt gi klare føringer til Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva om at de skal styrke innsatsen og koordinere det tverrgående arbeidet innenfor sirkulær økonomi