2 Bakgrunn
Foto: ScanStockPhoto
2.1 Behovet for en handlingsplan
Regjeringen vil føre en aktiv politikk for å hindre at mennesker blir utnyttet på jobb og for å bekjempe sosial dumping i samfunnet.
Kampen mot sosial dumping har bred politisk forankring, og Stortinget har fattet flere anmodningsvedtak knyttet til ønsket om å sikre gode arbeidsvilkår og konkurranselikhet i transportbransjen. Stortinget har blant annet bedt regjeringen utrede mulighetene for et digitalt transportregister, økt ansvar for transportkjøpere/bestillere, og har også bedt om at Statens vegvesen skal gis myndighet til å stanse kjøretøy etter vedtak fra Arbeidstilsynet. Det foreligger også et anmodningsvedtak om å begrense utenlandsk lastebiltransport i Norge i tråd med EUs mobilitetspakke. Stortinget har videre bedt regjeringen vurdere økt bruk av administrative sanksjoner for mer effektiv oppfølging av kabotasjeregelverket.
2.2 Avgrensning og virkeområde
Handlingsplanen legger til grunn en vid forståelse av begrepet «sosial dumping». Den omfatter tiltak som direkte eller indirekte kan bidra til å forbedre arbeidsforholdene i transportbransjen, og bidra til likere konkurransevilkår mellom næringsaktørene. Dette innebærer at tiltak rettet mot den type arbeidslivskriminalitet som typisk vil gå på bekostning av arbeidstakernes rettigheter og vilkår, omfattes av planen.
Regjeringens arbeid for å bekjempe sosial dumping, fremme bedre arbeidsforhold og like konkurransevilkår i Norge, er omfattende og foregår i mange sektorer. Det pågår parallelle prosesser i flere departementer og etater. Handlingsplanen mot sosial dumping i transportsektoren er avgrenset mot utfordringer som ikke er direkte knyttet til transport alene, men som gjelder mer generelt i arbeidslivet. Slike temaer behandles i all hovedsak i regjeringens øvrige arbeid.
Den 1. oktober 2022 la regjeringen frem en generell handlingsplan mot sosial dumping og arbeidskriminalitet. Den vil få betydning også for arbeidstakere og arbeidsgivere i transportsektoren. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) jobber med å fremme flere forslag med sikte på blant annet å tydeliggjøre arbeidsmiljølovens generelle arbeidstakerbegrep og gjøre det enklere for personer som befinner seg i en uklar ansettelsessituasjon å oppnå status som arbeidstaker. Forslagene vil gjelde hele arbeidslivet, og vil følgelig være viktig også for transportnæringen. I tillegg jobber AID med forslag om å utvide visse sider ved arbeidsgiveransvaret til å omfatte hele konsernet som arbeidsgivers virksomhet inngår i.
Regjeringen har også startet arbeidet med en Norgesmodell for offentlige anskaffelser. Målet er å utvikle lett tilgjengelige krav som er effektive for å bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og styrke et seriøst arbeidsliv generelt. Første fase gjelder renovasjonsbransjen og bygg- og anleggsbransjen, og omfatter ikke transport. Handlingsplanen mot sosial dumping i transportsektoren gjelder altså ikke offentlige anskaffelser, heller ikke slike anskaffelser innen bygg- og anleggsvirksomhet, selv om etater og virksomheter i transportsektoren er ansvarlige for store infrastrukturprosjekter.
I Nærings- og fiskeridepartementet er det igangsatt et lovarbeid for å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel. Et lovforslag ble sendt på alminnelig høring i slutten av mai 2022.
I denne handlingsplanen er det fokusert på veitransport og luftfart. Regjeringen er opptatt av at det ikke skal skje en negativ utvikling i jernbanesektoren, men anser det ikke nødvendig å behandle jernbanesektoren særskilt i denne handlingsplanen. Utfordringene innenfor andre transportformer enn vei og luftfart er først og fremst knyttet til temaer som hører inn under annet arbeid som regjeringen har satt i gang.
2.3 Utfordringer
2.3.1 Veitransport
Veitransportnæringen består av store og små, internasjonale og nasjonale aktører, ulike segmenter og spesialiseringer. De fleste aktørene opptrer seriøst og følger regelverket. Det finnes likevel mange eksempler på at arbeidstakere i sektoren ikke opplever den ønskede tryggheten og får de arbeidsvilkårene de skal ha. Bransjen har uttrykt bekymring for at useriøse aktører skal utkonkurrere seriøse aktører i markedet.
Brudd på regelverket for veitransport kan gi konkurransefortrinn, og i kombinasjon med forholdsvis lav oppdagelsesrisiko, kan det være aktører som ser seg tjent med å bryte reglene. For at regelverket skal ha den ønskede effekten er det svært viktig at overtredelser i stor grad kontrolleres og avdekkes, og håndheves med hensiktsmessige og effektive sanksjoner.Ansvaret for kontroll og håndheving på veitransportområdet er fordelt på flere myndigheter.
Statens vegvesen avdekker blant annet mange brudd på reglene om kabotasje og kjøre- og hviletid. Kabotasje er transport mellom to steder i en annen stat enn der transportøren hører hjemme.
Transport med varebiler med tillatt totalvekt opp til 3500 kg er en næring i vekst, blant annet som følge av stadig mer bestilling på nett med hjemlevering. Denne delen av transportnæringen er i liten grad regulert sammenlignet med transport med tyngre kjøretøy. Slik transport er ikke underlagt krav om løyve, eller regler om kjøre- og hviletid og fartsskriver, og sjåførene har i dag heller ikke allmenngjort minstelønn. Mange av sjåførene jobber som selvstendig næringsdrivende fremfor å være fast ansatt, og har dermed ikke den beskyttelsen som følger av arbeidsmiljøloven. Videre er organisasjonsgraden lav i denne delen av bransjen. Også Økokrim rapporterer om utfordringer knyttet til høyt arbeidspress og lange arbeidsdager og viser til at det er liten grad av regulering1. I rapporten «Kartlegging av kjennetegn ved varebilsegmentet og konkurranseflaten mot øvrig godstransport på vei», som Samfunnsøkonomisk analyse og Fafo utarbeidet i 2020 og i Økokrims trusselvurdering for 2022, gis det uttrykk for at varebilnæringen har betydelige utfordringer knyttet til useriøsitet, kriminalitet og dårlige arbeidsforhold. Næringen har få krav til formell kompetanse og lave etableringskostnader. Det rapporteres også om lange og uoversiktlige leverandørkjeder. En del av transporten skjer i direkte konkurranse med den tradisjonelle godstransportnæringen med tyngre kjøretøy.
Siden 2015 har lønns- og arbeidsvilkår for godstransport med kjøretøy med tillatt totalvekt over 3500 kg og persontransport med turbil vært allmenngjort. Det innebærer at de som utfører arbeid i disse bransjene skal ha lønn mv. i samsvar med de bestemmelsene i de allmenngjorte tariffavtalene. Arbeidstilsynet har avdekket at en høy andel av de utenlandske sjåførene ikke får den lønnen de skal ha etter allmenngjøringsbestemmelsene.
European Transport Workers’ Federation (ETF), publiserte i 2020 en undersøkelse om sjåførtretthet, hvor det kommer frem at dårlige hvileforhold, irregulær arbeidstid og effektivitetskrav bidrar til sjåførtretthet og dårlige arbeidsforhold. Dette er i seg selv også en trafikksikkerhetsutfordring.
Statens havarikommisjon (SHK) har kartlagt transportbestillernes holdninger til trafikksikkerhet og rammevilkårene for bestilling av godstransport på vei. Rapporten2 viste at flere av de involverte transportbestillerne ikke hadde kjennskap til underleverandørene før de bestilte transportoppdragene. Funnene viser også et stort forbedringspotensial når det gjelder transportbestillers ivaretakelse av trafikksikkerhet. SHK har i en annen rapport3 avdekket at enkelte transportforetak har mangelfulle rutiner og prosedyrer for hvordan lasten skal sikres, samt mangelfull opplæring av sjåførene på dette området. Mangelfull lastsikring kan være trafikkfarlig for sjåføren selv og for andre trafikanter.
Systematisk kabotasjevirksomhet kan brukes til å omgå etableringsreglene og skape konkurransevridning. EØS-transportører har begrenset rett til å utføre kabotasjeoppdrag i Norge. Det er behov for effektiv kontroll for å hindre ulovlig kabotasjevirksomhet. Kombinerte transporter er transporter der minst én transportetappe gjennomføres på sjø eller bane mens minst én etappe utføres på vei. Kabotasjereglene gjelder ikke veietappen i slik transport. Misbruk av disse reglene kan uthule kabotasjereglene.
I drosjenæringen har det vært vanlig med enkeltpersonsforetak hvor løyvehaver har disponert én, i noen tilfelle to, drosjer. Løyvehaver har ofte kjørt drosjen selv, og hatt noen ansatte sjåfører. For ansatte sjåfører gjelder rammene i arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven gjelder imidlertid ikke for løyvehavere som er selvstendig næringsdrivende, og nye plattformselskap knytter ofte til seg slike løyvehavere. I noen tilfeller kan tilknytningen mellom plattformselskapet og løyvehaver være av en slik art at det heller burde vært et arbeidstaker- og arbeidsgiverforhold, hvor også løyvehaveren er beskyttet av reglene i arbeidsmiljøloven. Det er vanlig i drosjenæringen at drosjesjåfører kjører på provisjonslønn, uten minstelønn.
Det er økende sjåførmangel i Europa. I «Sjåførundersøkelsen 2021» blant Norges Lastebileier-Forbunds medlemsbedrifter, ble det rapportert om 1600 ubesatte stillinger som følge av rekrutteringsvansker. Også innenfor persontransport er det utfordringer knyttet til rekruttering av sjåfører. Urbanet Analyse publiserte i januar 2017 en nasjonal undersøkelse utført for NHO Transport, som viste at det er behov for 1000 nye bussjåfører årlig fram til 2030. Denne utfordringen forventes å bli forsterket ettersom flere norske yrkessjåfører nærmer seg pensjonsalderen.
Samfunnsøkonomisk analyse har, på initiativ fra Treparts bransjeprogram for bil, utarbeidet en kartleggingsrapport4 om forholdene i bilbransjen. Rapporten bekrefter at det er utfordringer med useriøs virksomhet i deler av bransjen, særlig innen bilvask, dekkskift og dekklagring. Useriøsitet forekommer også i markedet for videresalg av biler, hvor kjøretøy med skader av betydning for trafikksikkerheten blir omsatt i bruktbilmarkedet og deretter brukt på norske veier. Ulovlige verksteder og trafikkskoler har lenge vært et problem. I tillegg til å ha negativ innvirkning på trafikksikkerheten, er dette også skadelig for arbeidsmiljøet, ved at det bidrar til sosial dumping, ulike konkurransevilkår, svekkede forbrukerrettigheter, unndratt innbetaling av skatt og avgifter m.m. Det er de siste årene tatt flere grep for å motvirke denne type kriminalitet, men det er fortsatt viktig å sikre tilstrekkelig tilsyn og kontroll.
2.3.2 Luftfart
Det finnes indikasjoner på at det forekommer sosial dumping også i europeisk luftfart. De tradisjonelle nasjonale nettverksselskapene med «full service» har blitt supplert og delvis fortrengt av lavkostnadsselskaper. Utviklingen i europeisk luftfart har blant annet vært preget av nye ansettelsesformer. Tradisjonell direkte ansettelse har et stykke på vei blitt erstattet av innleid personell, og i noen grad også ved bruk av formen selvstendig oppdragstaker. Dette er modeller som øker fleksibiliteten for flyselskapet ved at volumet på arbeidskraften kan reguleres opp og ned i takt med sesong-, uke- og døgnsvingninger. Samtidig brytes det direkte rettslige båndet mellom den som bruker arbeidskraften og personellet. Når disse nye ansettelsesformene kombineres med at tjenestene ytes på tvers av landegrenser blir det samlede bildet komplekst, og faren øker for at reglene i vertslandet ikke etterleves.
2.3.3 Jernbane
Det er få utfordringer knyttet til sosial dumping innenfor jernbanetransport. Det kan oppstå press på lønns- og arbeidsvilkår, særlig i kommersielle selskaper, i forbindelse med anbudskonkurranser og hos leverandører av renholdstjenester, vedlikeholdstjenester osv. Som nevnt vil problemstillinger knyttet til anbud omfattes av den nye Norgesmodellen og ikke behandles i denne handlingsplanen. Selv om utenlandske togselskaper opererer i Norge, har arbeidsmarkedet ikke hatt en tilsvarende utvikling som i vei- og luftfartssektoren.
Jernbaneloven har bestemmelser som skal forhindre sosial dumping blant jernbanevirksomhetene og deres leverandører. Språkkrav og andre operasjonelle forhold gjør at det er hovedsakelig norske og svenske førere av tog i Norge. Antallet togselskaper er lavt, og organisasjonsgraden er høy. Jernbanedirektoratet kan i sine kontrakter med persontogselskaper stille krav om at de oppfyller visse sosiale standarder, eller de kan fastsette sosiale kriterier i kontraktene hvis de anser det nødvendig.
2.3.4 Sjøtransport
Utfordringer knyttet til lønns- og arbeidsvilkår i sjøtransporten vurderes nærmere i Nærings- og fiskeridepartementets lovarbeid om innføring av krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i norske farvann og på norsk sokkel. Lovforslaget ble sendt på alminnelig høring i slutten av mai 2022.
2.4 Arbeidet med handlingsplanen
Arbeidet med handlingsplanen mot sosial dumping i transportsektoren har foregått i ulike prosesser. Regjeringen har allerede igangsatt og gjennomført flere tiltak som må ses i sammenheng med denne planen.
Det skal som nevnt utarbeides en stortingsmelding om norsk luftfart. Et av de sentrale temaene i meldingen er sosial bærekraft. Partene i arbeidslivet er involvert i arbeidet. Bl.a. har arbeidstakerorganisasjonene bidratt med beskrivelser av hvordan arbeidstakerrettighetene er utsatt for press og hva som etter deres syn kan gjøres for å bedre forholdene i bransjen.
Det pågår egne prosesser knyttet til drosjenæringen. Regjeringen vil bl.a. fremme tiltak, sammen med næringen og fagbevegelsen, for å bekjempe sosial dumping og styrke de seriøse aktørene i drosjenæringen. Oppfølgingen av dette skjer i to prosesser. For det første ved regelverksendringer som skal styrke seriøsiteten i drosjenæringen. For det andre har regjeringen oppnevnt et offentlig utvalg som skal foreta en grundig og helhetlig gjennomgang av rammeverket for drosjenæringen.
For veitransportnæringen er det holdt innspillsmøter med arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene som også ble oppfordret til å sende inn skriftlig innspill. Det samme ble berørte myndigheter. Det kom inn mange gode bidrag til denne planen.
Blant annet har både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene pekt på viktigheten av å gjennomføre mobilitetspakken. Mobilitetspakken er et sett med regelverksendringer som ble vedtatt i EU i 2020, med formål å forbedre arbeids- og næringsvilkårene i veitransportsektoren, fremme lik konkurranse, hindre sjåførtretthet og sikre mer effektiv håndheving.
Flere er særlig opptatt av utfordringer knyttet til transport med varebiler. Krav om løyve, regler om kjøre- og hviletid og krav om fartsskriver i kjøretøyet, gjelder i dag kjøretøy med tillatt totalvekt over 3500 kg i kommersiell transport. Aktørene tar til orde for at det bør innføres slike krav også for transport med varebiler under 3500 kg, i både nasjonal og internasjonal transport. Mange tar også opp behovet for allmenngjort lønn for denne gruppen, samt at det bør vurderes å innføre krav om HMS-kort.
Økt kontrollinnsats både langs vei og i virksomheter, samt mer effektiv sanksjonering ved regelverksbrudd er et annet tema som har fått mye fokus i innspillsrundene. Økt bruk av overtredelsesgebyr, altså sanksjoner som kan ilegges av kontrollørene på kontrollstedet, antas å kunne gi effektivitetsgevinster. Mer digitalisering i kontrollvirksomheten fremheves også som viktig.
Bransjen viser til at det er viktig å sørge for økt kjennskap til veitransportregelverket og regelverket for allmenngjort lønn, kanskje særlig når det gjelder utenlandske aktører.
Flere i bransjen tar opp bekymringer for sjåførmangel, både i Norge og ellers i Europa. For å sikre at transportnæringen får tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft, er det spilt inn at utdanningen av trafikklærere på tunge kjøretøy bør gjøres mer tilgjengelig. Noen mener også at dagens utdanningsmodell for yrkessjåførlærere bør fornyes eller videreutvikles. Det nevnes også utfordringer med lange ventetider for avleggelse av førerprøver, og lang saksbehandlingstid hos politiet for søknader om kjøreseddel.
Problemstillinger knyttet til arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet har vært et sentralt tema i innspillene. Det fremheves at arbeidsmiljøloven bør klargjøres for å forhindre misbruk av selvstendig næringsdrivende som i realiteten bør anses som arbeidstakere.
Denne handlingsplanen viser hva regjeringen vil gjøre for å skape en mer seriøs bransje med gode arbeidsforhold og rettferdig konkurranse. Tiltakene som beskrives vil følges opp i ulike prosesser, som vil inkludere nærmere vurderinger av økonomiske og administrative konsekvenser, og eventuelle EØS-rettslige problemstillinger. Arbeidet med gjennomføringen av mange av tiltakene er allerede godt i gang, mens andre ligger et stykke frem i tid, og krever grundigere utredninger før de kan settes i verk.
Planen i seg selv skal ikke behandles i Stortinget. Imidlertid vil tiltak som har betydning for statsbudsjettet eller tiltak som innebærer lovendringer, bli lagt frem for Stortinget. Tiltakene i planen gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Forslag til lov- og forskriftsendringer vil på vanlig måte sendes på alminnelig høring.