Sammendrag

Forstørr bilde

Foto: Luftfartstilsynet

Luftrommet er en viktig nasjonal ressurs og del av vårt territorium på linje med våre land- og havområder. Tilgang til det nasjonale luftrommet er ikke bare en forutsetning for å ivareta stats- og samfunnssikkerheten, det er også en forutsetning for at samfunnet kan fungere normalt. Luftrommet har en lang rekke bruksområder, som sivil og militær luftfart, romaktivitet i transitt, samt kommunikasjon og næringsvirksomhet. Brukerne har tradisjonelt vært Forsvaret, flyselskap og luftsportsaktører, men ny teknologi, som ubemannede fartøy, har gitt nye brukere og flere bruksområder de siste årene. Utviklingstrekk innen teknologi, regional sikkerhet, overnasjonal regulering og myndighetsutøvelse, samt økning i antall brukere, tilsier en større bevissthet om – og klare retningslinjer for – forvaltningen av luftrommet. Dette er også bakgrunnen for at regjeringen har utarbeidet en norsk luftromstrategi.

Både teknologi, antall og type luftromsbrukere og internasjonalt regelverk er under rask og kontinuerlig utvikling. Strategien må derfor betraktes som et levende dokument og behovet for revisjoner vil bli løpende vurdert.

De overordnede målsetningene og initiativene i strategien er sammenfattet nedenfor.

Klargjøre luftrommets utstrekning og ivareta norske interesser

Et viktig utgangspunkt for å kunne opprettholde suverenitet og forvalte luftrommet optimalt er kunnskap om, og en bevisst holdning til, luftrommets geografiske utstrekning. Luftrommet er tredimensjonalt, med klarlagte grenser horisontalt mot andre nasjoner og nedover mot landjorden, mens grensen oppover/utover mot det ytre rommet ikke er entydig definert. Den geografiske utstrekningen av luftrommet er en viktig rammebetingelse for forvaltningen og det er knyttet sterke interesser til en slik avklaring.

Staten har også interesser utenfor vårt suverene luftrom, eksempelvis er flygninger og annen bruk av luftrommet i nordområdene og arktiske områder en naturlig del av de strategiske vurderinger av rammene for bruken av luftrommet.

Regjeringen vil

• Delta aktivt for å fremme norske interesser i internasjonale fora om avgrensning mellom konvensjonelt luftrom og verdensrommet, og flygninger i grenseområdene mellom konvensjonelt luftrom og verdensrommet. 
• Delta aktivt for å fremme norske interesser knyttet til nordområdene i internasjonale luftromsfora. 

Klargjøre ansvar og roller

Flere departementer og statlige virksomheter har ansvar og roller knyttet til luftrommet og bidrar til å sette rammen for dagens og framtidens luftromsbruk. Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet og Avinor spiller en særlig stor rolle på sivil side og Forsvarsdepartementet og Forsvaret på militær side. Nærings- og fiskeridepartementet og Norsk Romsenter har et ansvar for forvaltningen av norske interesser i verdensrommet. Det er viktig at de ulike myndighetene har et tydelig og avklart ansvarsområde, og at de er finansiert og organisert for å ivareta dette. Det er også viktig med et godt samspill mellom aktørene. Den generelle utviklingen i luftfarten, herunder åpning for internasjonale kommersielle aktører og økte beredskapskrav fra Forsvaret, utfordrer modellen innen finansiering og tjenesteyting.

Sikker og effektiv bruk av luftrommet forutsetter et tett samarbeid mellom sivile og militære luftromsbrukere og myndigheter. Utvikling og styrking av samarbeidet innen sivil-militær bruk er et viktig element i strategien. Samferdselsministeren er ansvarlig for bruken av luftrommet, på vegne av den norske staten. Forsvarsministeren har ansvar for å ivareta sikkerhets- og forsvarspolitiske oppgaver og funksjoner i norsk luftrom, basert på et solid sivil-militært samarbeid i fred, krise og krig.

Regjeringen vil

• Legge til rette for at Forsvarets behov og krav kan integreres i den statlige forvaltningen og tjenesteytingen, herunder militære krav til luftromsforvaltningen og tjenesteytingen og krav til kompetanse og sertifisering for å håndtere nasjonale og allierte militære operasjoner.
• Vurdere nye arenaer for samarbeid på tvers av sektorer for å bidra til at statens samlede behov i luftrommet blir ivaretatt.
• Gjennomgå og oppdatere dagens system for finansiering av luftromstjenester.

Ivareta norske interesser i internasjonal regelverksutvikling

Luftfart er en global næring og nasjonalstatene er avhengig av tett samarbeid om utvikling og oppfølging av regler og rammebetingelser. FNs internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO, forsvarssamarbeidet gjennom NATO og ikke minst samarbeidet i EU, er spesielt viktige for utformingen av norsk luftromspolitikk.

EU har omfattende planer og arbeid på gang med betydning for forvaltning og kontroll med luftrommet, jf. kapittel 5. Dette vil ha konsekvenser også utenfor det strengt geografiske området EUs medlemstater har ansvar for. EUs seneste initiativer og forslag til reguleringer bygger videre på eksisterende lovgivning under Single European Sky (SES). Ønsker om sterkere harmonisering og effektivisering kan stå i motsetning til statenes interesser i forvaltningen av eget luftrom. EUs beslutningskompetanse foreslås på bestemte området ytterligere utvidet, men samtidig samordnet og innenfor ytelsesstyringen.

For tiden diskuteres de konkrete lovgivningsforslagene (SES 2+) i Rådet og Parlamentet. Det må legges til grunn at det på litt lenger sikt kan bli betydelige endringer som Norge må forholde seg til på en veloverveiet og kvalifisert måte. Forslagene vil ha betydning for både sivil og militær luftfart og luftromsbruk.

Gjennom NATO forplikter Norge seg til å muliggjøre NATO-operasjoner i norsk luftrom, og forberede overgang til en NATO-overtagelse av norsk luftrom. Etablering av situasjonsbilde i luften og «Air Policing» med kampfly av alliansens luftrom er en pågående og vedvarende NATO-ledet operasjon og således en forutsetning for vår nasjonale suverenitetshevdelse i luftrommet. NATO har egne fagkomiteer som regulerer luftrom og militær luftfart i fred, krise og krig. Disse formaliseres i operative planer, stående direktiver og STANAGer som er forutsatt brukt i alle medlemslands luftrom. Erfaringer fra EU og NATOs ulike komiteer tilsier at koordineringsarbeidet mellom dem ikke er tilstrekkelig sett fra et norsk ståsted, og dette er særlig tydelig for forsvarssektoren. Norge må – i likhet med resten av EU/EØS – kunne håndtere motstridende føringer og ettergå om forpliktelser gitt til Forsvarssektoren følges opp og gjøres rettskraftig inne samferdselsessektorens ansvarsområde.

I tillegg til de internasjonale rammene har Forsvaret gjennom bl.a. NORDEFCO, utviklet forpliktende samarbeid for å utnytte luftrom på tvers av nasjonale grenser. Dette er aktuelt i nordområdende, primært i Nordsjøbassenget og i Skagerrak. En videre utvikling av dette samarbeidet vil kunne gi operative og beredskapsmessige fordeler for flere sektorer i staten.

Regjeringen vil

• Ivareta norske sivile og militære legitime interesser ved gjennomføringen av EUs nye initiativer innenfor Single European Sky, herunder sikre at Grunnlovens bestemmelser om myndighetsavståelse blir ivaretatt.
• Gjennomgå hvordan våre forpliktelser overfor NATO gjøres rettskraftig i Norge.
• Videreutvikle samarbeidet om fellesbruk av luftrommet på tvers av landegrensene etter modell av NORDEFCO for å kunne møte Forsvarets og andre statlige organers framtidige behov.

Gjennomgå nasjonale bestemmelser på luftromsområdet

Økt aktivitet i luftrommet, økt behov hos eksisterende aktører, og økt interesse fra andre enn de allerede kjente aktørene øker presset for klarere retningslinjer og kjøreregler for bruk av konvensjonelt luftrom, men også i andre deler av luftrommet. Dette gjelder særlig droner og andre bemannede og ubemannede luftfartøy for bruk av øvre deler av luftrommet mot verdensrommet. Det er arbeid på gang innen luftfarten gjennom ICAO og EU om Higher Airspace, samtidig som næringsinteresser og kommersiell utnyttelse av nyere og mer ukjent karakter vokser fram.

Det juridiske grunnlag for forvaltningen av luftrommet må være tydelig og oppdatert. Luftfartsloven er fra 1993, en tid som hadde til dels andre utfordringer for øye. Det er kommet til nye brukere og de tradisjonelle brukerne er i omstilling, og det er behov for nytenkning. Regelverket må være tilstrekkelig fleksibelt og robust.

En mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon og utviklingen innen militære luftoperasjoner krever tydeligere hjemmel for å dekke våre sikkerhetsbehov, særlig i krisesituasjoner hvor både samfunnssikkerhet og statssikkerhet blir utfordret samtidig, men også for hurtig å kunne ta imot alliert hjelp i rammen av NATO.

Regjeringen vil:

• Vurdere behovet for en revisjon av luftfartslovgivningens bestemmelser om bruk og forvaltning av luftrommet.
• Gjennomgå beredskapstiltak og beredskapsavtaler slik at Forsvaret får nødvendig tjenesteyting for militære beredskapsformål i fred, krise og krig.

Prioritere luftromsbrukerne etter formålet med flygningen

Som hovedregel legger regelverket opp til at flere luftromsbrukere kan benytte luftrommet samtidig. Imidlertid kan en stadig økende trafikk gjøre det nødvendig å prioritere mellom ulike luftromsbrukere, både mellom sivile og militære brukere, og mellom kommersielle og andre typer flyvninger.

Luftfartstilsynet og Forsvaret har i samarbeid utviklet en prioriteringsliste for tilgang til luftrommet, der formålet med aktiviteten er det viktigste prioriteringskriteriet:

1. Ambulanseflyginger har prioritet over all annen trafikk.
2. Militære operasjoner (bemannede og fjernbemannede) i forbindelse med norsk suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og i forbindelse med krisehåndtering og andre skarpe oppdrag har alltid prioritet over sivil luftfart.
3. Flygninger i forbindelse med politi- og tolloppdrag, søk og redning, annen krisehåndtering og andre akutte myndighetsoppdrag f.eks i forbindelse med offentlig naturoppsyn, har prioritet over øvrig sivil luftfart og militær treningsflyging.
4. Open Skies-flygninger har prioritet over alle flyginger unntatt ambulanse og myndighetsoppdrag.
5. Kommersiell luftfart og militær treningsflyging har om lag sammenfallende prioritet, men med følgende tilpasninger:
1. Behov for luftrom skal ikke medføre at lufthavner stenges.
2. Kommersiell sivil rutetrafikk har prioritet på rutene mellom de største byene i Norge, mellom Sør-Norge og Nord-Norge, helikoptertrafikk offshore og trafikk til og fra Svalbard.
3. Større militære øvelser der norske styrker deltar skal tillegges særskilt vekt.
4. Beredskapsøvelser tillegges stor vekt, likevel lavere enn større militære øvelser der norske styrker deltar.
5. Militære treningsflyginger har prioritet i forutbestemte områder, så lenge disse er bestilt i henhold til FUA-konseptet.
6. Rutetrafikk har prioritet foran trafikk som ikke går i rute.
7. Passasjertrafikk har prioritet foran godstrafikk.
6. Øvrige kommersielle flygninger (Linjeinspeksjoner, sling-load o.l., kommersiell allmennflyging).
7. Skoleflyginger.
8. Droneflyging til kommersiell bruk.
9. Allmennflyging til fritidsbruk, herunder luftsport.
10. Droneflyging til fritidsbruk.

Regjeringen vil:

• Under normale omstendigheter prioritere luftromsbrukere etter formålet med flygningen, og gjennomgå prioriteringene i overgangen fra normale omstendigheter til kriser.

Sørge for sikker og effektiv infrastruktur for luftromsbruk

Sikker og effektiv infrastruktur er fundamentalt for luftfart og bruk av luftrommet. De siste årene har det pågått en overgang fra tradisjonelle og bakkebaserte systemer til digitale og ofte satellittbaserte systemer (GNSS). Dette skyldes både teknologisk utvikling og ICAOs og EUs krav om innføring av ytelsesbasert navigasjon, som også Norge har implementert. Bruk av GNSS og ytelsesstyrt navigasjon gir bedre utnyttelse av luftrommet og bidrar til mer effektiv og miljøvennlig luftfart. Samtidig er det et potensielt sikkerhets- og sårbarhetsaspekt ved den store GNSS-avhengigheten.

Ved videre utvikling og oppgradering av systemer må slike sårbarheter håndteres og man må gjøre balanserte avveininger når ny infrastruktur etableres og eksisterende infrastruktur oppgraderes. Det er viktig at norske myndigheter i internasjonale, regionale og bilaterale sammenhenger innen luftfart deler norske erfaringer med GNSS/GPS-forstyrrelser med sikte på å utvikle gode løsninger for kritisk infrastruktur innen luftfart og luftromsbruk.

Regjeringen vil

• Legge til rette for at systemer som understøtter beredskapsfunksjoner i luftrommet har tilstrekkelig beskyttelse og redundans for å sikre videre operasjoner etter evt. bortfall eller kompromittering av sivile datanettverk, GPS-signaler, mm.
• At Norge sammen med andre europeiske land følger opp problemene knyttet til GNSS- forstyrrelser innenfor luftfarten overfor ICAO i et felles europeisk initiativ om GNSS- forstyrrelser og sårbarhet.
• Aktivt følge opp teknologi- og tjenesteutviklingen knyttet til de særlige forholdene for luftfart i nordområdene for å understøtte statens strategiske satsninger og behov.
• At den nasjonale evnen til luftromsovervåking skal sees på i et totalforsvarsperspektiv.

Lavere utslipp og mindre støyplager

Tradisjonell bruk av luftrommet innebærer i de fleste tilfeller utslipp av klimagasser og støy. Gjennom Parisavtalen har Norge forpliktet seg til å redusere klimagassutslippene, og det er nasjonale mål om å redusere støyplagene. Tilpasninger av luftromsbruken kan bidra til reduserte utslipp og støyplager.

Regjeringen vil

• Videreføre arbeidet med å utvikle og ta i bruk flyoperative forbedringer på flest mulig lufthavner for å redusere klimagassutslipp og støybelastning for lufthavnenes naboer, og støtte opp om EUs regelverksinitiativer på dette området.
• Følge opp forskningen knyttet til klimaeffektene av utslipp fra luftfart i høyere luftlag

Legge til rette for forsking, utvikling og innovasjon knyttet til norsk luftrom

Norske aktører innen luftromsbruk må ha tilgang til et velutviklet og framtidsrettet faktagrunnlag og utviklingsscenarier. Noe kan hentes fra organisasjoner og FoU-miljøer utenfor landets grenser, men Norge må etablere eget kunnskapsmiljø knyttet til forvaltning og bruk av luftrommet, og sikre et kontinuerlig oppdatert kunnskapsgrunnlag til bruk for norske innovasjonsmiljøer og i administrative og politiske vurderinger og beslutninger.

Regjeringen vil

• Legge til rette for systematisk å øke kunnskapen om luftromsbruken og luftrommet, herunder vurdere å etablere et FoUI-program som kan levere forskningsbasert kunnskap om bruken av luftrommet og utviklingstrender i et 10–20 års perspektiv.