5 Regelverksutvikling og internasjonale rammer

Forstørr bilde

Foto: Vertigo3d

Luftfartens utbredelse er global, og norske myndigheters handlingsrom er i høyeste grad berørt av globale og regionale føringer og bindinger. Norge har da også stort sett tilpasset seg regionale og globale føringer og reguleringer. FNs internasjonale luftfartsorganisasjon ICAO, forsvarssamarbeidet gjennom NATO og ikke minst EU er spesielt viktige for utformingen av norsk luftromspolitikk.

Forstørr bilde

Figur 5.1 Figuren illustrerer sammenhengen mellom globale, regionale og nasjonale myndighets- og forvaltningsaktører.

5.1 Global aktør – FN-organet ICAO

Chicago-konvensjonen om internasjonal sivil luftfart er en mellomstatlig traktat som fastsetter overordnede regler for internasjonal sivil luftfart, og som etablerer den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart – ICAO. Gjennom tilslutning til Chicago-konvensjonen har Norge som stat en rekke folkerettslige rettigheter og forpliktelser som også knytter seg til bruk av luftrommet. Grunnleggende fastslår konvensjonen hver stats enerådende eksklusivitet til luftrommet over statens territorium, og statene er forpliktet til å levere flysikringstjenester av et tilpasset omfang på eget territorium.

Når det gjelder de mer detaljerte reglene om hvordan luftrommet i den enkelte stat skal organiseres, så framkommer disse på globalt nivå hovedsakelig gjennom såkalte standarder, anbefalinger og prosedyrer, heretter omtalt som «ICAO-reglene», som følger av vedlegg (annexes) og andre underliggende dokumenter til Chicago-konvensjonen. Gjennom konvensjonen forplikter statene seg til å følge ICAO-reglene så langt som det lar seg gjøre. Statene kan altså la være å følge ICAO-reglene fullt ut i eget territorium, men de må da aktivt informere ICAO om dette.

Det er først og fremst konvensjonens vedlegg 11 om lufttrafikktjenester som har direkte relevans for hvordan luftrommet organiseres. Vedlegget angir hovedreglene for hvordan luftrommet inndeles, basert på tilgjengeligheten av lufttrafikktjenester. Det er i all hovedsak samsvar mellom vedlegget og norsk nasjonal forskrift om luftromsorganisering. Norge har meldt inn mindre avvik til ICAO knyttet til særlige norske forhold som har gjort det nødvendig å sette kontrollert luftrom lavere enn det ICAO-reglene tilsier.

Siden de viktigste prosessene i utviklingen av global luftfart skjer gjennom ICAO, må Norge ha oversikt over pågående prosesser, og søke direkte påvirkning på områder som er særlig viktige for oss. Likevel er det mest hensiktsmessig å legge hoveddelen av ressursene knyttet til internasjonalt arbeid på et europeisk nivå. Særlig gjennom EU-systemet kan man påvirke felleseuropeiske posisjoner inn mot ICAO. Det er også viktig at Norge har et særlig fokus på prosessene i EU, siden disse i stor grad omsettes til bindende regelverk for medlemsstatene. Slike reguleringer vil i utgangspunktet også bli bindende for Norge da de faller inn under virkeområdet for EØS-avtalen.

5.2 Trans-regional aktør – NATO

Gjennom NATO forplikter også Norge seg til å ratifisere STANAG’er (Standardization Agreements) og planverk som først og fremst skal muliggjøre NATO-operasjoner i norsk luftrom og forberede overgang til en NATO-overtagelse av norsk luftrom. Reguleringene påvirker gjennomføringen av norsk suverenitetshevdelse da etablering av gjenkjent luftbilde og «Air Policing» av Alliansens luftrom er en pågående og vedvarende NATO-ledet operasjon.

Norge deltar i relevante komiteer i NATO som utvikler rammer og retningslinjer for militær bruk av luftrommet i Alliansen. Gjennom denne deltagelsen har Norge mulighet til å påvirke utvikling av planverk og STANAG’er.

Da flere NATO-land ikke er del av EU/EØS, vil ikke EUs regelverk uten videre bli implementert i NATO. Norge er allikevel helt avhengig av å kunne etablere NATO-ledede operasjoner i norsk luftrom som del av sikkerhetspolitikken. Norske myndigheter vil bli utfordret på om de vil overføre myndighetsutøvelse i luftrommet til NATO dersom vi ikke selv fullt ut kan understøtte NATOs operasjoner.

5.3 Regional aktør i Europa – EU

Gjennom EØS-avtalen blir Norge folkerettslig bundet av alle EU-reguleringer på luftfartsområdet, og det er en sterk forutsetning om en løpende implementering også av ny lovgivning på området (jf. forutsetningen om et homogent rettsområde innenfor EØS). Utviklingen i EU er at ICAO-reglene tas direkte inn i EU-retten gjennom egne rettsakter, med eventuelle felleseuropeiske avvik. Fra 2022 gjelder i medhold av EU-lovgivning enkelte ICAO-baserte prinsipper for organisering av luftrommet, slik som hvilke faktorer som skal vektlegges når man skal fastsette behovet for lufttrafikktjenester i de enkelte delene av luftrommet.

Med Single European Sky (SES)-initiativet former EU forvaltningen av det europeiske luftrommet. Målet med SES-regelverket er bl.a. å bidra til en sikrere, rimeligere, mer effektiv og miljøvennlig luftfart for Europa, basert på et mer integrert og moderne europeisk luftfartssystem som er i stand til å håndtere framtidig trafikkvekst.

Den første SES-pakken som EU vedtok i 2004, omhandlet bl.a. etablering av NationalSupervisory Authorities (NSAs) for å regulere monopoltjenesteleveranser, innføring av statlig sertifisering av de nasjonale flysikringstjenesteyterne og innføring av Flexible Use of Airspace (FUA) for å imøtekomme behovene til både sivil og militær lufttrafikk. I tillegg ble det felleseuropeiske ATM -forskningsprogrammet SESAR igangsatt. NSA i Norge er Luftfartstilsynet.

En første revisjon av regelverket (SES 2) ble vedtatt i 2009. Det ble fastsatt regler for ytelsesstyring (Performance Scheme). Ytelsesstyringen er basert på nasjonale bidrag (ytelsesplaner) til felleseuropeiske mål for medlemslandenes flysikringstjenesteleveranser innen områdene sikkerhet, kostnadseffektivitet, miljø og kapasitet. I tillegg ble det etablert en nettverksforvalterfunksjon for å komplettere og sikre optimal utnyttelse av det felleseuropeiske nettverket. I SES 2 ble medlemsstatene også pålagt å etablere luftromsblokker, såkalte Functional Airspace Blocks (FAB), bestående av flere staters luftrom.

En ytterligere revisjon (SES 2+) ble fremmet av Europakommisjonen i 2013, men ble aldri vedtatt av Rådet og Parlamentet på grunn av uenighet mellom medlemslandene.

5.4 EUs forslag om endringer i SES-regelverket

Høsten 2020 la Europakommisjonen fram et revidert forslag; SES 2+. Kommisjonen er tydelig på at de mener det er behov for ytterligere effektivisering, særlig knyttet til bruken av luftrommet. En styrking av nettverksfunksjonene og arbeidet til nettverksforvalter anses som viktige virkemidler for å realisere felles målsettinger. EU-kommisjonen legger vekt på muligheter for mer utstrakt koordinering og samarbeid for mest mulig effektiv trafikkavvikling gjennom hele nettverket. Kommisjonen foreslår også å styrke mulighetene for konkurranseutsetting og privatisering for deler av flysikringstjenester som tradisjonelt har vært levert som del av en monopolistisk tjenesteyting.

En ytterligere trafikkvekst i den europeiske luftfarten de neste 20 årene utfordrer tradisjonelle løsninger for sikker og effektiv trafikkavvikling. Dette er bakgrunnen for arbeidet og rapporten utarbeidet av SESAR Joint Undertaking: «A proposal for the future architecture of the European Airspace/Airspace Architecture Study»7. Parallelt mottok Europakommisjonen rapporten fra en spesialoppnevnt gruppe, «the Wise Persons Group»: «The future of the Single European Sky»8. Europakommisjonen har tillagt disse rapportene vekt ved revisjonen av sitt seneste lovgivningsforslag: SES 2+: «A fresh look at the Single European Sky»9. Her går det bl.a. fram at større og mer strukturelle endringer må gjennomføres for at det europeiske luftrommet skal kunne romme framtidig trafikkvekst.

Tendensen i europeisk luftfart fram til våren 2020, før Covid19-pandemien, har vært store kapasitetsutfordringer hvor dagens europeiske luftfartssystem har nådd sin kapasitetsgrense med eksisterende driftsmodeller. Dette gjelder i særdeleshet i sentrale deler av Europa. Andre kjennetegn ved europeisk luftfart er at den er fragmentert og ineffektiv med nasjonale særinteresser, press på kostnadsnivå og med inntreden av nye aktører, så som droner, som utfordrer den konvensjonelle bruken av luftrommet. Kapasitetsutfordringene har vært høyt på dagsordenen i EU, og det har vært misnøye med at de europeiske leverandørene av flysikringstjenester ikke i tilstrekkelig grad har lyktes med effektiviseringstiltak etter innføringen av SES-regelverket i 2004. Det har også vært misnøye med at forslaget fra 2013 ikke kunne vedtas.

Det er for tidlig å vurdere den langsiktige effekten av Covid19-pandemien på luftfarten. Eurocontrol antar at trafikken tidligst vil være tilbake på nivået fra 2019 i 2024.

Kommisjonen ønsker å gjennomføre målrettede tiltak, bl.a. gjennom å styrke det felleseuropeiske nettverket for å unngå opphopning av lufttrafikken, hindre sub-optimale flygeveier, legge til rette for et marked for felleseuropeiske datatjenester, samt innovative løsninger som bidrar til effektiv og miljøvennlig europeisk luftfart.

Forslagene i SES 2+ behandles nå i Rådet og Parlamentet. Planen var at Rådet skulle være ferdig med sitt arbeid før jul 2020, men det forventes nå forhandlinger og avklaringer tidligst i annet halvår 2021, med ikrafttreden først i 2024/2025.

Det er viktig å kartlegge om det er sider ved det nye forslaget som berører særskilte norske interesser både i et kortsiktig og langsiktig perspektiv, og om dette tilsier en mer aktiv og framoverlent holdning fra norsk side. Foreløpig har Norge en positivt avventende holdning til behandlingen av lovgivningsforslagene og den diskusjonen som nå foregår i Rådet og Parlamentet.

Medlemsstatene diskuterer løpende og inngående enkeltsidene ved forslaget i rådsarbeidsgruppen for luftfart og avklarer dermed også løpende sine nasjonale posisjoner. Det er flere krevende problemstillinger det synes vanskelig å få tilstrekkelig tilslutning til. Som ikke-medlem av EU har Norge liten mulighet til å påvirke arbeidet.

Norsk behandling av forslagene vil bli håndtert i henhold til etablerte rutiner, men det kan ikke utelukkes at det kan være problemstillinger som er av en slik karakter at de må løftes inn i en mer overordnet kontekst og underlegges mer strategisk vurdering.

5.5 Mulige konsekvenser av endringsforslagene i Single European Sky-regelverket

Norge har gjennom EØS-avtalen mulighet til å påvirke regelverksutviklingen i EU med tanke på best mulig ivaretakelse av norske interesser, og det er etablert strukturer for å ivareta dette. Denne påvirkningsmuligheten er imidlertid størst på regler som vedtas av kommisjonen, det vil si detaljerte gjennomføringsregler på grunnlag av overordnet rammeregelverk som vedtas av Rådet og Parlamentet. Ved utarbeidelse av overordnet regelverk som vedtas av Rådet og Parlamentet, har Norge færre påvirkningsmuligheter alene av den grunn at vi ikke er formelt representert i disse institusjonene.

SES 2+ pakken som Europakommisjonen formelt relanserte i september 2020 forventes implementert i EØS-avtalen. Norske påvirkningsmuligheter fram mot vedtagelse i EU er begrenset. Det vil likevel være viktig å avdekke viktige sider av regelverksforslaget og nye endringer som foreslås av Rådet og Parlamentet, slik at tydelige norske posisjoner kan utformes og formidles i aktuelle kanaler i EU-systemet.

Norge er positive til SES-initiativet og har implementert lovgivningen fra henholdsvis 2004 og 2009 i tillegg til et betydelig omfangsrikt og detaljert sett av gjennomføringsregler hjemlet i disse. Endringene på overordnet nivå som nå diskuteres vil ha stor betydning for utviklingen og rammebetingelsene for europeisk luftfart. Det vil medføre en videreutvikling med sterkere samordning av og kontroll med sivil flysikringstjenesteyting.

Det foreliggende SES 2+ forslaget legger opp til å styrke eksisterende mekanismer for at beslutninger innenfor nettverksfunksjonene blir fulgt opp av alle involverte aktører. En effektiv håndtering av særlig kapasitetsutfordringer, forutsetter styrking av slike sentraliserte løsninger. For Norge eller andre europeiske randstater er ikke dette like presserende utfordringer. Likt med mange andre land, er det viktig for Norge å sikre at det ikke innføres tiltak som vil påføre luftromsbrukere og myndigheter unødvendige eller fordyrende krav som primært følger av sentral-europeiske utfordringer. Norske myndigheter vurderer løpende om det er hensiktsmessig å argumentere for skalerbare og differensierte krav for å ivareta dette hensynet.

Ytelses- og avgiftsstyringen av flysikringstjenestene styrkes ved at eksisterende Performance Review Body (PRB) forankres som en permanent struktur under EASA, men likevel skjermet og sikret uavhengighet og selvstendighet økonomisk og faglig fra EASA for øvrig. Prosessen for godkjennelse av nasjonale ytelsesplaner for underveistjenestene vil bli direkte og endelig regulert av EASA som PRB, mens disse beslutningene kan påklages til en egen dedikert klageinstans – Appeal Board for Performance Review.

Det er naturlig å se på hvilke virkninger gjennomføring av EUs initiativer får for Avinor. I et lengre tidsperspektiv er EUs klare ambisjon å digitalisere, og i større grad automatisere, lufttrafikktjenestene i det europeiske luftrommet. Dette forutsetter en koordinert utrulling og implementering av ny teknologi, som blant annet vil kunne åpne for mer virtuelle lufttrafikktjenesteenheter som kan levere tjenester uavhengig av statstilknytning. Det åpner muligheter for mer utstrakt tjenesteyting over landegrenser.

Forslaget om å legge til rette for å åpne markedet for utveksling av felleseuropeiske datatjenester, vil også vurderes nøye. Disse og andre støttetjenester til lufttrafikktjenestene ønskes i større grad å tilbys på et konkurransemessig grunnlag. På den ene siden vil dette være gunstig i form av stordriftsfordeler og forutsetningsvis kostnadsbesparelser. Det kan også bety tilgang til nye markeder for norske tjenestelevererandører, enten alene eller i allianser med andre. Det er imidlertid knyttet en viss bekymring til om en mindre norsk tjenesteleverandør som Avinor vil kunne være tilstrekkelig konkurransedyktig i et slikt marked, eller om store europeiske aktører vil overta ansvar og oppgaver som tradisjonelt har vært levert av nasjonal tjenesteleverandør. Flere av de største sentraleuropeiske tjenesteleverandørene har allerede posisjonert og etablert seg i markedet.

Det er også en sikkerhetspolitisk dimensjon som eventuelt må finne en akseptabel løsning knyttet til felles datautveksling, hvor nettverksdata foreslås gjort tilgjengelig for hele det europeiske nettverket.

5.6 Konsekvenser for Forsvaret av internasjonal utvikling i luftfarten

Den internasjonale utviklingen innen regelverk og forvaltning av luftrommet er i stort drevet av og for kommersiell luftfart. Eksempelvis er intensjonen med SES å forbedre ytelsen på flysikringstjenestene innen den sivile anvendelsen av luftrommet gjennom å øke sikkerheten, redusere miljøbelastningen, øke kapasiteten og bedre kostnadseffektivitet i sivil luftfart. Selv om det framgår eksplisitt av SES-regelverket at statenes suverenitet over eget luftrom ikke berøres, og at reglene heller ikke får anvendelse på militære operasjoner og militær trening10 (dette er foreslått videreført i SES 2+11) påvirker utviklingen operasjonsmiljøet for militære luftoperasjoner.

Utvikling innen automatisering, datautveksling og digitalisering formaliseres i internasjonale regelverk og utfordrer militær luftfarts særlige behov og derigjennom evnen til å løse Forsvarets oppgaver. Særlig viser dette seg når Forsvaret skal fly etter sivile flygeregler, og når Forsvaret overtar luftrom og må ivareta de sivile flygereglene. Generelt er det også en utfordring at sivil luftfart og Forsvaret tradisjonelt har benyttet mange av de samme systemene for overvåking og flynavigasjon, og endring av disse funksjonene på sivil side vil påvirke Forsvaret.

Forsvarsdepartementet har derfor gjennom flere år hatt fokus på utviklingen og driverne av SES-regelverket og har gjennom utarbeidelsen av en konseptvalgutredning (KVU) skissert tiltak for å møte utfordringen som den langsiktige ambisjonen i SES representerer.

Militær luftfart må ha effektiv og sikker tilgang til alle typer luftrom for å trene, øve og gjennomføre oppdrag i både nasjonal og alliert ramme i fred, krise og krig. KVUen adresserer blant annet utfordringer knyttet til digitaliseringen, automatiseringen og utviklingen av nettverksfunksjonene som er etablert i SES. Sett i sammenheng med den luftmilitære teknologiske og ytelsesmessige utviklingen, og den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærområder, anbefaler KVUen opprettelsen av en begrenset militær flysikringstjeneste. Det er spesielt behovet for hurtig overgang fra daglige operasjoner til kriser som aktualiserer en slik etablering. I praksis vil denne tjenesten kunne inngå som en spesifisert leveranse fra Avinor Flysikring AS som er kravsatt av Forsvaret og står under luftmilitær kommando i det daglige. En slik ordning vil falle innenfor det Avinor er forpliktet til gjennom utpekingsvedtaket. KVUen har vært gjenstand for en ekstern kvalitetssikring (EKS) etter Finansdepartementets instruks. EKSen støtter anbefalingen om etablering av en militært kravsatt tjeneste og vektlegging av integrert sivil-militært samarbeid. I utredningen er investeringskostnaden for alle tiltak som ikke er plattformspesifikk for Forsvaret, estimert til om lag 2.5 mrd. kr. Konklusjonene fra dette arbeidet er lagt til grunn for arbeidet med norsk luftromstrategi for å gi en samlet sivil-militær framstilling.

Norge er et av få land i Europa som i dag ikke har en militær flysikringstjeneste, og Forsvaret har derfor ikke kompetanse i egen organisasjon til å ivareta egen flysikring, i og med at tjenestene skal leveres av sivil lufttrafikktjenesteyter. Gitt utviklingen synes det som Norge i totalforsvarssammenheng er best tjent med at det i tillegg til allerede etablerte sivilt regulerte flysikringstjenester, også etableres et sertifiseringsregime, regulert av Military Aviation Authority (MAA), som samlet ivaretar ICAO, EU og NATO sine krav. Dette innbefatter lufttrafikktjenester (ATS), kommunikasjon-, navigasjon- og overvåkingstjenester (CNS), kunngjøringstjenester (AIS), meteorologitjenester (MET) og redningstjenester (SAR). Det vil bidra til at man oppnår robuste og sømløse overganger i forvaltningen av luftrommet over hele konfliktskalaen, noe som ikke er tilfellet i dag. NATOs krav til militære flysikringstjenester er spesifisert, og er i prinsippet en rekke tilleggskrav til ICAO og EU hvor de sivile krav til sertifisering av kontrollører og organisasjon ligger som en forutsetning.

KVUen vurderer også andre utfordringer som Forsvaret må løse når operasjonsmiljøet i luftrommet endrer seg:

Gjenkjent luftbilde: Operasjonsmiljøet har utviklet seg til å benytte «cooperative» systemer for å flysikring, – noe som medfører at alle luftfartøy skal være i stand til å sende ut identifikasjonsdata til alle luftromsbrukere. For å drive suverenitetshevdelse og kontroll av luftrommet, er det en forutsetning å også ha en evne til å oppdage «non-cooperative targets», eksempelvis luftfartøyer som ikke tilkjennegir sin identitet, hensikt og posisjon. I dag er vi avhengig av et landsdekkende nett av primærradarer for å oppnå dette – Forsvaret står alene om å ivareta denne tjenesten ut fra krav stilt av NATO, og staten vil trenge økt sensorkapasitet for å kompensere for bortfallet av primærradarer.

Informasjonssikkerhet og cybersikkerhet: Luftoperasjoner er helt avhengige av rask og sikker informasjonsutveksling av digitale data mellom alle relevante aktører og operatører. SES medfører store forandringer mht. digitalisering og automatisering, og dette påvirker sårbarheten til systemet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) vil i dag ikke tillate Forsvarets kommando, kontroll og informasjonssystemer (K2IS) å koble seg mot sivile ATM-datasystemer. Militær luftfart må ha evnen til å beskytte oppdragskritisk informasjon og kompromittering av informasjon er ikke akseptabelt. Deling av informasjon med ugraderte systemer vil derfor være en utfordring. De sentraliserte nettverkene og tjenestene som er etablert i forbindelse med SES, er ikke like robuste som de graderte og skjermede nettverkene som benyttes i forbindelse med militære luftoperasjoner. Militære systemer må ha tilstrekkelig beskyttelse og redundans for å sikre videre operasjoner etter eventuelle bortfall eller kompromittering av sivile datanettverk, GPS-signaler mm.

Interoperabilitet: Forsvaret vil håndtere interoperabilitetsdimensjonen knyttet til materiell og prosedyrer ved å være «så sivil som mulig og så militær som nødvendig», men det er behov for tilpasninger. Militære luftfartøyer må ha flere systemer/utstyr om bord for å tilfredsstille kravene fra både sivil og militær side for å kunne operere sømløst i større militære formasjoner (nasjonale og allierte styrker) i luftrom med sivil trafikk. Det framgår av KVUen om Forsvarets tiltpasning til SES-regelverket at materiellprosjekter for å tilpasse militære luftfartøy og øvrige luftmilitære komponenter, mot full implementering av SES-ambisjonen vil øke kostnadene til militær luftfart betydelig.

5.7 Luftfartsloven

EØS-regelverk på luftfartsområdet gjennomføres i norsk rett i medhold av luftfartsloven av 11. juni 1993. Luftfartsloven § 1-1 slår fast at «luftfart kan her i riket bare finne sted i samsvar med denne lov og forskrifter gitt med hjemmel i loven.» Luftfartsloven består av to deler – første del om sivil luftfart, og andre del om militær luftfart og annen statsluftfart med offentligrettslig formål. Sivil luftfart forvaltes overordnet av Samferdselsdepartementet og i praksis stort sett av Luftfartstilsynet gjennom delegering av myndighet. Underliggende reguleringer til luftfartsloven utgis i form av forskrifter. Lovens annen del har et kapittel om militær luftfart, og disse reglene forvaltes av Forsvarsdepartementet som har utpekt Forsvarssjefen (FSJ) som Militær luftfartsmyndighet (MLFM). FSJ har videre delegert MLFM til Sjef Luftforsvaret. MLFM har i dag ikke regulert militær luftfart gjennom forskrifter.

Det følger av luftfartsloven § 9-1 at departementet gir forskrifter om hva som skal iakttas for å unngå sammenstøt mellom luftfartøyer eller andre luftfartsulykker og ellers for å trygge mot farer og ulemper, herunder støy, som følge av luftfart. For øvrig inneholder kapittel 9 bestemmelser om blant annet restriksjonsområder og flygeveier. Luftfartsloven § 16-1 inneholder forskriftsfullmakt for gjennomføring av EØS-avtalen på luftfartens område. Dette gjelder da også rettsakter om bruk av luftrommet, som for eksempel rettsakter knyttet til SES. Bestemmelser gjennomført i medhold av luftfartsloven § 16-1 har forrang foran de øvrige bestemmelsene i luftfartsloven.

Det er Luftfartstilsynet som sivil luftfartsmyndighet som fastsetter hvordan luftrommet skal være innrettet. Det er i utgangspunktet ingen deler av luftrommet som er eksklusivt underlagt den militære myndigheten. Militæret kan imidlertid fastsette restriksjoner i luftrommet ved akutte eller uavklarte militære situasjoner, herunder krig og lignende unntakstilstander (luftfartsloven § 9-1 a andre ledd). Utover dette har vi en ordning om fleksibel bruk av luftrommet, særlig rettet inn mot Forsvarets behov for å reservere deler av luftrommet for militær trening. Denne ordningen er regulert gjennom forskrift 13. mars 2007 om fleksibel bruk av luftrommet, som gjennomfører forordning (EU) 2150/2005, Flexible Use of Airspace (FUA-forordningen) i norsk rett. Forskriften etablerer de ulike nasjonale ordningene Norge har for strategisk, praktisk og taktisk styring med hensyn til en fleksibel bruk av luftrommet, og konstituerer en sivil-militær komité bestående av representant fra Luftfartstilsynet og Forsvaret som på overordnet nivå skal administrere ordningen. Enkelt fortalt innebærer ordningen at Forsvaret på kort varsel kan bestille forhåndsdefinerte luftromsblokker til treningsbruk. Dette luftrommet blir da i utgangspunktet reservert til eksklusiv bruk for Forsvaret for den tiden det behøves. Den strategiske delen av FUA innebærer gjennomgang av behov og eventuell tilpasning av de forhåndsdefinerte luftromsområdene i utstrekning og tid.

I luftfartslovens andre del gjelder kapittel XVII for militær luftfart. Kapitlets § 17-6 angir en del bestemmelser i den sivile delen av luftfartsloven som uten videre også gjelder for militær luftfart. I § 17-7 står det at det samme gjelder for forskrifter som vedtas i medhold av enkelte bestemmelser i luftfartslovens første del, så sant ikke annet bestemmes av Kongen (Regjeringen). Etter § 17-8 kan Kongen fastsette at også andre bestemmelser i luftfartslovens første del gjelder tilsvarende for norsk militær luftfart. Militær luftfart forvaltes av Forsvarsdepartementet og reguleres videre etter forskrift 13. februar 2015 nr. 123 om militær luftfart, og Bestemmelser for militær luftfart (BML), som er interne instrukser utgitt av den militære luftfartsmyndigheten.

Det juridiske grunnlag for forvaltningen av luftrommet må være tydelig og oppdatert. Det er kommet til nye brukere og de tradisjonelle brukerne er i omstilling, noe som gjør at det vil være behov for nytenkning. Regelverket må være tilstrekkelig fleksibelt og robust.

5.8 Strategi

Regjeringen vil:

• Ivareta norske sivile og militære legitime interesser ved gjennomføringen av EUs nye initiativer innenfor Single European Sky, herunder sikre at Grunnlovens bestemmelser om myndighetsavståelse blir ivaretatt.
• Gjennomgå hvordan våre forpliktelser overfor NATO gjøres rettskraftig i Norge.
• Videreutvikle samarbeidet om fellesbruk av luftrommet på tvers av landegrensene etter modell av NORDEFCO for å kunne møte Forsvarets og andre statlige organers framtidige behov.
• Vurdere behovet for en revisjon av luftfartslovgivningens bestemmelser om bruk og forvaltning av luftrommet.