3 Myndigheter, ansvar og roller
Foto: Avinor
Ulike myndigheter og andre aktører har ansvar og roller knyttet til luftrommet, og bidrar til å sette rammen for dagens og framtidens luftromsbruk. Det gjelder særlig Samferdselsdepartementet, Luftfartstilsynet og Avinor på sivil side og Forsvarsdepartementet og Forsvaret på militær side. Norsk Romsenter har et særlig ansvar for forvaltningen av norske interesser knyttet til verdensrommet.
Utvalget av departementer og underliggende virksomheter som er og kan bli aktører innen bruk og forvaltning av luftrommet, er illustrert i Figur 3.1 nedenfor. Figuren illustrerer viktigheten av klare ansvarsbeskrivelser, men også at nettverksbygging og definerte prosesser må vektlegges innen hele spekteret av luftromsforvaltningen og verdikjedene assosiert med denne.
Norske myndigheters roller og ansvar må også sees i sammenheng med arbeidet i EU for å realisere det felles europeiske luftrom, jf. kapittel 5.
3.1 Departementenes ansvar og roller
Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvar for luftfart og norsk luftrom, og dermed for at problemer og trender fanges opp og håndteres i en helhetlig sammenheng. Samferdselsdepartementet har et ansvar for at det er et velfungerende rammeverk for bruken av luftrommet, og at alle brukeres interesser ivaretas på en hensiktsmessig måte. Samferdselsdepartementet har også overordnet ansvar for internasjonalt samarbeid, og overordnet ansvar for å koordinere andre myndigheters interesser som luftromsbrukere.
Forsvarsdepartementet har det overordnede ansvaret for myndighetsoppgaver knyttet til norsk statssikkerhet og de internasjonale forpliktelsene Norge har inngått innen forsvars- og sikkerhetspolitikken. Samtidig støtter Forsvarsdepartementet samfunnssikkerheten og opererer luftfartøy som ivaretar myndighetsoppgaver og beredskap på tvers av flere departement. Ved erklært krise og krig kan Forsvarsdepartementet overta nødvendig myndighetsutøvelse som er tillagt andre departementer i fredstid. Nødvendig koordinering av myndighetsperspektivet planlegges og gjennomføres gjennom totalforsvarskonseptet.
Utenriksdepartementets ansvar er som for land- og havområder og ikke spesielt for luftrommet, og er knyttet til opprettholdelse av norsk suverenitet i og på norsk territorium.
Justis- og beredskapsdepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til politiets rolle i opprettelse av lokale redningssentraler og stengning av luftrom i forbindelse med større ulykker og hendelser. Videre koordinerer Hovedredningssentralen alle nødetater og Tollvesenet driver grenseovervåking.
Nærings- og fiskeridepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til Norsk romsenters forvaltning av romaktiviteter, samt støtte til fiskerioppsyn og kystvakt ved hjelp av luftressurser.
Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til Kartverket, og Norsk kommunikasjonsmyndighet.
Helse- og omsorgsdepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til forvaltning og drift av Statens luftambulanse og Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral.
Olje- og energidepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til Norsk vassdrags- og energidirektorat og tilhørende utbygging av vindmøller, kraftspenn, etc. Slike installasjoner vil måtte registreres ved etablering og oppdatering av oversikt over luftfartshindre.
Klima- og miljødepartementets ansvar og oppgaver er knyttet til Meteorologisk institutt og til etablering av verneområder. Til verneområder vil det ofte være et overliggende luftrom som blir stengt for alminnelig trafikk opp til 300 m.
Figur 3.1 Aktører innen nasjonal luftromsforvaltning.
3.2 Luftfartstilsynets rolle og myndighet som sivil luftfartsmyndighet
Luftfartstilsynet har hovedansvaret for tilsynet med norsk sivil luftfart. En sentral oppgave er å bidra til at aktørene i sivil luftfart oppfyller kravene i gjeldende regelverk. Luftfartstilsynet godkjenner organisasjoner og personer og fører tilsyn med bl.a. luftfartøy, flyselskap, utdanningsorganisasjoner, verksted, personell, flyplasser, flysikringstjenester og allmennflyging. Om nødvendig skal Luftfartstilsynet avklare og avtale samarbeid med andre nasjoners luftfartsmyndigheter om godkjenning og tilsyn med organisasjoner som opererer i Norge.
I takt med utviklingen av sektoren, utvikles etatens roller og funksjoner med målsetning om at forvaltningen skal være optimal og i samsvar med forventninger, behov og utfordringer for moderne luftfart og luftromsforvaltning.
Luftfartstilsynet har også direktoratsoppgaver og skal blant annet bistå Samferdsels-departementet i regelverksarbeid og fastsette forskrifter på områder hvor de har fått delegert myndighet. Tilsynet skal videre blant annet bistå Samferdselsdepartementet i EØS-arbeidet i henhold til departementets EØS-strategi og andre føringer for dette arbeidet.
Luftfartstilsynet er nasjonal luftromsmyndighet. Dette innebærer myndighet til å beslutte hvordan luftrommet skal organiseres. Det foregår en stadig utvikling av sektoren med flere brukere, teknologiutvikling, digitalisering, intensiverte internasjonale prosesser og mer komplekse forhold i luftrommet. Det er avgjørende at Luftfartstilsynet har tilstrekkelige ressurser og kompetanse til å håndtere den løpende utviklingen. Luftfartstilsynet skal også ha dialog med Samferdselsdepartementet om politiske prioriteringer av bruk av luftrommet for ulike samfunnsformål. Det må vurderes nærmere hva slags myndighet Luftfartstilsynet skal ha i en situasjon hvor beredskapslovgivningen kommer til anvendelse.
Det vurderes om Luftfartstilsynet skal tillegges myndighet til ikke bare forvaltning av konvensjonelt luftrom, men også for aktiviteter knyttet til verdensrommet. Fra et luftromsperspektiv og en helhetlig vurdering av statens ressurser, er det mye som kan tale for at Luftfartstilsynet gis rollen som forvaltnings- og tilsynsmyndighet også etter ny romlov. Luftfartstilsynet har allerede bred kompetanse på luftrom og spørsmål knyttet til grensesettingen mellom ordinært luftrom og verdensrommet.
3.3 Avinor AS
Avinor AS er et aksjeselskap der staten ved Samferdselsdepartementet eier 100 pst av aksjene og samferdselsministeren er selskapets generalforsamling. Avinor Flysikring AS er et heleid datterselskap i Avinor AS. Konsernet omtales i det videre som Avinor. Avinor er kategorisert som et selskap med sektorpolitiske mål.3 Om lag halvparten av Avinors inntekter har de siste årene kommet fra avgifter flyselskapene har betalt for tjenestene fra Avinor. Resten av inntektene har vært kommersielle inntekter fra forretningsdriften i tilknytning til lufthavnene. Selskapet har vært selvfinansierende, og inntekter fra bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavner har bidratt til å finansiere bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner og samfunnspålagte oppgaver. Flysikringstjenestene har vært finansiert gjennom flysikringsavgifter, betaling for tjenester fra lufthavnvirksomheten, konsernintern inndekning av utgifter til tjenester som eksterne mottakere ikke betaler for, og kommersiell og avtalefestet betaling fra eksterne tjenestemottakere.
Avinors samfunnsoppdrag er å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for sivil luftfart og flysikringstjeneste for sivil og militær luftfart. I tillegg skal Avinor utføre såkalte samfunnspålagte oppgaver slik de er fastlagt av eieren. Samfunnspålagte oppgaver vil være oppgaver Avinor er pålagt å utføre, og som ikke er nødvendig for å kunne løse samfunnsoppdraget, og som heller ikke følger av lover og forskrifter.
Når det gjelder flysikring er Avinor gitt generelle forpliktelser og myndighet gjennom utpekingsvedtak. Det følger av utpekingsvedtaket at: «Avinor skal sørge for at både sivile og militære behov for flysikringstjenester dekkes. Avinor kan pålegges å ivareta forsvars- og beredskapsmessige oppgaver ut over de som eventuelt hjemles direkte i luftfartsloven § 13-9. Eventuell økonomisk kompensasjon fastsettes i det enkelte tilfellet.» Og videre: «Avinor plikter til enhver tid å ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å møte etterspørselen etter de tjenestene som er omfattet av utpekingene. Kravene i første punktum skal omfatte etterspørselen fra både sivile og militære brukere.»
Innenfor områdene tårn-, innflygings- og flynavigasjonstjenester er det åpnet for konkurranse, og på Ålesund lufthavn og Kristiansund lufthavn leveres tjenestene av det spanske selskapet Saerco . Underveistjenesten er ikke konkurranseutsatt og Avinor Flysikring er utpekt av Samferdselsdepartementet som leverandør fram til 2024.
Avinor Flysikring AS er pålagt ansvaret for en del nasjonale kjerneoppgaver for at luftfartssystemet i Norge skal fungere i tråd med samfunnsoppdraget, blant annet
- Oppgaver som følger av monopolsituasjonen (f.eks. flygelederutdanning)
- Oppgaver av forvaltningsmessig art (f.eks. faglig rådgiving for Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet)
- Diverse kjerneoppgaver for lufthavner eller andre virksomhetsområder (f.eks. sentrale nettverkstjenester, overvåkingsdata mv.)
For å sikre effektivitet må bestillingen, finansieringen og ansvaret for å utføre de samfunnspålagte oppgavene organiseres på en måte som gir insentiver til at oppgavene blir utført på en kostnadseffektiv måte. Staten kan heller ikke pålegge Avinor et omfang av samfunnsoppdrag og samfunnspålagte oppgavene som ved effektiv drift ikke kan løses med den trafikken og inntektene man kan se for seg etter pandemien. De delene av Avinor som er utsatt for konkurranse, bør ikke bli belastet for kostnader ved eventuelle samfunnspålagte oppgaver på en annen måte enn konkurrentene.
3.4 Norsk Romsenter (NRS)
Norsk romsenter (NRS) er «statens strategiske, samordnende og utøvende organ for å sikre en effektiv utnyttelse av verdensrommet til beste for det norske samfunn.»
NRS, som er underlagt Nærings- og fiskeridepartementet, er fagetat for Samferdselsdepartementet i saker som angår koordineringsansvaret for den sivile navigasjonspolitikken. NRS er en sentral etat og et viktig norsk fagmiljø med tanke på satellittbaserte løsninger som luftfarten anvender og i økende grad er avhengig av.
NRS har viktige oppgaver relatert til ivaretakelse av norsk medlemskap i den europeiske romfartsorganisasjonen (ESA) og EUs romprogrammer. Mye av dette har grensesnitt mot både Samferdselsdepartementets og Forsvarsdepartementets ansvarsområde. Det er dialog mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet om Luftfartstilsynet som tilsynsmyndighet for romaktiviteter.
NRS innehar også sekretariatsfunksjonen for de interdepartementale rom-/romsikkerhetsutvalgene og har derfor mulighet for å samarbeide og koordinere med departementene i saker som berører aktiviteter i disse programmene.
3.5 Meteorologisk institutt (MET
Meteorologisk institutt (MET) er en institusjon som står for Norges offentlige meteorologiske tjeneste for sivile og militære formål. Instituttet er et statlig forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, underlagt Klima- og miljødepartementet.
Meteorologisk institutts oppgaver er å utarbeide værvarsler, studere Norges klima og gi klimatologiske utredninger, og innhente meteorologiske data i Norge, nærliggende havområder og på Svalbard. MET er utpekt av Samferdselsdepartementet til å levere flyværtjenester. Flyværtjenesten er en spesialtjeneste som leverer værvarsel og værrapporter tilpasset luftfarten. Innenfor norsk ansvarsområde leveres tjenesten på oppdrag fra Avinor og Forsvaret gjennom etablerte avtaler. Flyværtjenesten er en del av flysikringstjenesten og er underlagt strenge krav til innhold og kvalitet. De viktigste oppgavene til en flyværtjeneste er overvåkning av luftrommet med tanke på farlig vær. Faremeldinger skal sendes ut når det er nødvendig. I tillegg leveres rutinemessig varsler tilpasset ulike brukere og behov.
3.6 Forsvarets rolle og myndighet som militær luftfartsmyndighet
Forsvaret har et selvstendig ansvar med flere roller og oppgaver knyttet til den militære delen av luftfart og luftromsbruk, særlig i krise og krig.
Forsvarets bruk av luftrommet har de senere år blitt mer formalisert, blant annet har dette kommet til uttrykk i dokumentet Norwegian Military Airspace Requirements (NoMAR) og gjennom møteforaene North European Functional Airspace BlockMilitary Committee (NEFAB CMC), Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) «Easy Access Declaration» og nasjonal strategi for fastsetting av posisjon, navigasjon og tid (PNT-strategien, jf. kapittel 7.2). Forsvaret ivaretar også et vertskapsansvar for allierte statsfly som opererer i norsk luftrom.
Forsvarssjefen (FSJ) er landets høyeste militære embetsmann og regjeringens og forsvarsministerens nærmeste militære rådgiver i fred, krise og krig. FSJ er ansvarlig for at det militære forsvaret av landet er planlagt og forberedt i samarbeid med allierte militære myndigheter. FSJ er ansvarlig for beredskaps- og mobiliseringsforberedelser i Forsvaret og skal følge med på den tilsvarende virksomheten i sivile organer. FSJ skal medvirke til at militære og sivile planer samordnes og at de på beste måte bidrar til landets totalforsvar. FSJ skal iverksette de beredskapsmessige tiltak som situasjonen måtte tilsi innenfor FSJs fullmakter (jf. Instruks for forsvarssjefen).
Med hjemmel i luftfartsloven og nærmere regulert i forskrift, er Forsvarssjefen militær luftfartsmyndighet. Luftfartsmyndigheten omfatter ikke regulering av luftrom. Den oppgaven tilligger Luftfartstilsynet.
Sjef Luftforsvaret er luftfartsmyndighet, flyplassoperatør, flyoperatør og luftromsbruker og -forvalter i både fred, krise og krig.
Luftoperativt inspektorat (LOI) er en selvstendig del av Luftforsvaret og er den militære organisasjonen (Military Aviation Authority – MAA) som tilsvarer Luftfartstilsynet (LT/Civil Aviation Authority – CAA).
Videre skal Forsvaret føre et militært luftfartøyregister (delegert til Forsvarsmateriell – FMA) og skal fastsette regler bl.a. om krav til luftdyktighet og bemanning. Den militære luftfartsmyndighet kan fastsette regler om sertifisering av personell knyttet til militær luftfart.
Sjef Luftforsvaret er også flyoperatør gjennom sin struktur av militære luftvinger og flyskvadroner. Disse ledes av luftvingsjefer som fører kommando over underlagte flyskvadroner. Luftvingsjefer kan også være flyplassjefer der dette er besluttet.
Sjef Nasjonalt luftoperasjonssenter – National Air Operation Centre (NAOC) – er undergitt sjef Luftforsvaret, og utøver på vegne av sjef Luftforsvaret taktisk kommando over luftoperative styrker og ivaretar i tillegg planlegging, koordinering, ledelse og gjennomføring av Luftforsvarets operative styrkeproduksjonsaktiviteter koordinert med sjef Forsvarets operative hovedkvarter. Sjef NAOC har vertskapsansvar for alle militære statsfly som opererer i norsk luftrom og fører kommando over tildelte allierte styrker.
3.7 Strategi
Regjeringen vil:
- Legge til rette for at Forsvarets behov og krav kan integreres i den statlige forvaltningen og tjenesteytingen, herunder militære krav til luftromsforvaltningen og tjenesteytingen, og krav til kompetanse og sertifisering for å håndtere nasjonale og allierte militære operasjoner.
- Vurdere nye arenaer for samarbeid på tvers av sektorer for å bidra til at statens samlede behov i luftrommet blir ivaretatt.
- Gjennomgå og oppdatere dagens system for finansiering av luftromstjenester.