1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Hovedtrekk

Regjeringen fører en politikk som bygger på rettferdighet og fellesskap. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til en mer rettferdig fordeling og et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som sikrer at kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov ikke undergraves. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk offentlig sektor.

Hovedoppgaven for den økonomiske politikken gjennom det siste året har vært å bidra til at sysselsettingen holdes oppe, slik at arbeidsledigheten ikke øker for mye i en situasjon med et kraftig tilbakeslag i internasjonal økonomi. Finanskrisen og det påfølgende internasjonale økonomiske tilbakeslaget innebar en betydelig fare for at også norsk økonomi skulle gå inn i den sterkeste nedgangskonjunkturen på flere tiår. På denne bakgrunn ble finanspolitikken dreid kraftig i ekspansiv retning i 2009. Også pengepolitikken er svært ekspansiv, og Norges Banks styringsrente er redusert til det laveste nivået noensinne. I tillegg er det gjennomført omfattende tiltak for å bedre forholdene i finansmarkedene og lette tilgangen på lån for husholdninger, bedrifter og kommuner.

Norsk økonomi preges fortsatt av det internasjonale konjunkturtilbakeslaget. Løpende statistikk tyder likevel på en bedre økonomisk utvikling enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Situasjonen i finansmarkedene har bedret seg betraktelig, og nedgangen i den økonomiske aktiviteten hos våre handelspartnere kan bli snudd til oppgang tidligere enn antatt. I norsk økonomi er det særlig husholdningenes etterspørsel og oljeinvesteringene som har utviklet seg sterkere enn tidligere ventet. Anslaget for veksten i BNP for Fastlands-Norge i 2009 er likevel det samme nå som da Revidert nasjonalbudsjett 2009 ble lagt fram i mai. Dette må ses i lys av ny informasjon som viser at nedgangen mot slutten av fjoråret var sterkere enn tidligere lagt til grunn. For 2010 anslås det en vekst i aktiviteten i fastlandsøkonomien på vel 2 pst., en oppjustering på 1¼ prosentpoeng siden Revidert nasjonalbudsjett. Arbeidsmarkedet har utviklet seg klart bedre hittil i år enn tidligere ventet, og ledigheten anslås nå til knapt 3¼ pst. av arbeidsstyrken som gjennomsnitt for 2009 og til knapt 3¾ pst. i 2010, en nedjustering på henholdsvis ½ og 1 prosentpoeng siden Revidert nasjonalbudsjett.

Den økonomiske politikken skal legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt. Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede både for nåværende og framtidige generasjoner. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med konjunkturtilbakeslag, samtidig som bruken av oljeinntekter bør ligge under forventet avkastning i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten ble benyttet da Regjeringen la fram den finanspolitiske tiltakspakken i januar i år og i Revidert nasjonalbudsjett i mai, der Regjeringen forsterket tiltakspakken ved å øke utgiftene på enkelte, utvalgte områder. Den ekspansive finanspolitikken innebærer at bruken av oljeinntekter er brakt opp på et meget høyt nivå og nå ligger langt over 4-prosentbanen.

Utsiktene for norsk økonomi i 2010 er noe bedre enn for våre handelspartnere sett under ett. Men også for Norge anslås veksten i fastlandsøkonomien lavere enn trendvekst, og arbeidsledigheten ventes å øke fra 2009 til 2010. Regjeringen har derfor funnet det riktig med en viss ytterligere økning i bruken av oljeinntekter også i 2010, tilsvarende om lag ½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettet bidrar dermed til å øke etterspørselen i norsk økonomi også neste år. Regjeringens forslag innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 148,5 mrd. kroner, som er 44,6 mrd. kroner høyere enn forventet fondsavkastning for 2010. Etter hvert som utsiktene bedres og veksten i norsk økonomi tar seg opp, må budsjettet bringes tilbake til 4-prosentbanen.

Innenfor den foreslåtte rammen for bruk av petroleumsinntekter og et uendret skattenivå har Regjeringen prioritert en rekke tiltak for å styrke fellesskapsløsningene, redusere de sosiale forskjellene og legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet. I budsjettforslaget for 2010 prioriteres kvalitetsheving og økt omfang av de brede fellesskapsløsningene innen helse, omsorg, skole og barnehage. Forskjellene i levekår utjevnes bl.a. gjennom økt støtte til minstepensjonister. Innsatsen for samferdsel, miljø, utvikling og forskning økes betydelig.

Den økonomiske utviklingen

Etter flere år med sterk vekst ledet finanskrisen de tradisjonelle industrilandene inn i det kraftigste økonomiske tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Omfattende penge- og finanspolitiske tiltak i mange land har bidratt til at nedgangen i aktiviteten hos våre handelspartnere har avtatt i styrke gjennom 2009. Situasjonen i finansmarkedene er vesentlig bedret, og løpende informasjon om den økonomiske utviklingen tyder nå på at omslaget til ny vekst i produksjonen vil komme tidligere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

Bedringen i internasjonale finansmarkeder må ses i sammenheng med målrettede tiltak for å bedre finansinstitusjonenes evne og vilje til å gi lån. Spørreundersøkelser fra USA og euroområdet viser en klar nedgang i andelen banker som strammer inn på utlånsvilkårene. Risikopåslagene i pengemarkedet er vesentlig redusert etter den dramatiske situasjonen i fjor høst, og det samme gjelder påslagene i markedet for obligasjoner utstedet av banker og andre foretak. Bankene kan igjen hente inn lånekapital og egenkapital i markedet. Aksjekursene på de store, internasjonale børsene har steget med 5 – 20 pst. siden midten av mai, og siden bunnen i begynnelsen av mars i år har oppgangen vært på 35 – 50 pst. I valutamarkedet har usikkerheten falt og kurssvingningene avtatt. Mens yen og dollar har svekket seg, har valutaene til flere råvareproduserende land styrket seg.

Også råvareprisene har økt de siste månedene. Fra midten av mai og fram til begynnelsen av oktober steg prisen på nordsjøolje fra om lag 360 kroner per fat til om lag 390 kroner per fat. Også prisene for framtidig levering av olje har tatt seg klart opp. I denne meldingen legges det til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 375 kroner per fat i år og 425 kroner per fat neste år. For begge årene er dette en oppjustering på 25 kroner per fat sammenliknet med anslagene i Revidert nasjonalbudsjett. Aluminiumsprisene har økt med om lag 20 pst. regnet i USD i samme periode. Det har også vært en økning i prisene på andre metaller.

Framtidspessimismen blant husholdninger og bedrifter er redusert de siste månedene, og verdenshandelen har sluttet å falle. Selv om industriproduksjonen i mange land fortsatt avtok i 2. kvartal, var nedgangen betydelig mindre enn i de foregående kvartalene. BNP hos våre handelspartnere anslås å falle med 3½  pst. i 2009, for deretter å øke med nesten 1¼ pst. i 2010. Anslaget for 2009 er det samme som i Revidert nasjonalbudsjett, mens anslaget for 2010 er oppjustert med om lag 1 prosentpoeng. Et svakt arbeidsmarked, med nedgang både i sysselsetting og lønnsvekst, vil dempe veksten i husholdningenes inntekter hos flere av våre handelspartnere. Arbeidsledigheten har økt kraftig i de fleste land, og er nå rundt 9½ pst. både i USA og i euroområdet. Arbeidsledigheten ventes å stige ytterligere i 2010, men den sterkeste oppgangen er trolig bak oss. Inflasjonen ligger an til å holde seg svært lav, og det ventes at sentralbankene vil holde styringsrentene lave.

Den økonomiske veksten ser ut til å ta seg raskest opp i Asia. Regionen ble hardt rammet av det kraftige fallet i internasjonal handel mot slutten av 2008, og BNP gikk markant ned i flere land i både 4. kvartal 2008 og 1. kvartal 2009. Kraftig ekspansiv økonomisk politikk, mer stabile finansmarkeder og behovet for å bygge opp lager igjen har bidratt til at enkelte land fikk til dels sterk vekst i BNP allerede i 2. kvartal i år. Veksten ventes å ta seg gradvis opp i hele regionen i andre halvår 2009 og gjennom 2010, med særlig rask vekst i Kina og India. I USA avtar nedgangen i BNP, godt hjulpet av kraftig ekspansiv økonomisk politikk og mer stabile finansmarkeder. Den økonomiske veksten ventes å bli positiv i andre halvår, for deretter å ta seg opp mot trendvekst mot slutten av 2010. Også i euroområdet har BNP stabilisert seg, og det ventes en forsiktig oppgang gjennom resten av 2009 og inn i 2010. Veksttakten ventes å ligge noe lavere enn i USA.

Selv om vekstutsiktene er bedret, er det fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til den videre utviklingen i internasjonal økonomi. I mange land gir finanspolitikken nå sterke vekstimpulser. Dette mønsteret vil bli snudd etter hvert som de medfølgende underskuddene i statsfinansene gradvis vil tvinge fram en reversering av den ekspansive politikken. Pengepolitikken er også svært ekspansiv, med renter nær null i mange land, supplert med ulike former for ekstraordinær likviditetstilførsel for å stimulere privat etterspørsel. Også pengepolitikken vil over tid måtte normaliseres, med en utfasing av de ekstraordinære tiltakene og økte renter. Det knytter seg derfor stor usikkerhet til utviklingen i private investeringer og forbruk framover. Usikkerheten forsterkes av at husholdningene i en del land fortsatt har behov for å øke sin sparing og bedre sin formuesposisjon. Dette gjelder særlig for USA og andre land som har opplevd en lånefinansiert boligprisboble. USA har fortsatt store underskudd i sin handelsbalanse, mens Asia har store overskudd. Isolert sett skulle dette tale for at potensialet for økt vekst i etterspørselen er størst i Asia. Lite utbygde velferds- og pensjonsordninger i mange asiatiske land gir imidlertid sterke incentiver til høy sparing for husholdningene, noe som isolert sett bidrar til å dempe veksten i innenlandsk etterspørsel.

Også norsk økonomi påvirkes av finanskrisen og av det internasjonale tilbakeslaget, men den økonomiske nedgangen ventes ikke å bli like kraftig hos oss som i mange andre industriland. Det er stor usikkerhet både om styrken og varigheten på det økonomiske tilbakeslaget. Etter framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2009 har imidlertid utviklingen i norsk økonomi vært noe bedre enn ventet, og utsiktene framover framstår som lysere. Dette må ses i sammenheng med at situasjonen er betraktelig bedret også i det norske finansmarkedet, godt hjulpet av svært lave renter, meget ekspansiv finanspolitikk og av de omfattende likviditets- og kredittpolitiske tiltakene som er gjennomført.

Husholdningenes etterspørsel ser ut å ta seg raskere opp enn lagt til grunn. Lavere rente har gitt økt kjøpekraft, og dette slår ut i både økt forbruk og økt boligetterspørsel. Etter fem kvartaler med nedgang økte varekonsumet med 1 pst. fra 1. til 2. kvartal i år, og oppgangen ser ut til å ha fortsatt i 3. kvartal. Det anslås nå en økning i privat forbruk på 0,3 pst. i 2009 og 4 pst. i 2010. Også boligprisene har økt markert, og nominelt har de nå passert det høye nivået fra sommeren 2007. Oppgangen i boligprisene gir økt lønnsomhet i boligbyggingen og vil kunne føre til at igangsettingen etter hvert tar seg opp.

Anslagene for oljeinvesteringene er også vesentlig oppjustert siden Revidert nasjonalbudsjett, særlig for 2010. På den annen side trekker en fortsatt lav vekst internasjonalt og et høyt norsk kostnadsnivå i retning av at eksporten av tradisjonelle varer ikke vil gi noen betydelige vekstimpulser den nærmeste tiden. Blant annet er situasjonen for verftsnæringen usikker pga. få nye kontraheringer og fallende ordrereserver. Investeringene i bedriftene i fastlandsøkonomien ventes heller ikke å ta seg vesentlig opp før lenger ut i konjunkturoppgangen. Samlet sett anslås det en nedgang i BNP for Fastlands-Norge på vel 1 pst. i inneværende år, mens veksten fra 2009 til 2010 er oppjustert fra 0,8 pst. i Revidert nasjonalbudsjett til vel 2 pst. nå.

Med vekst under trend ligger det an til fortsatt svak utvikling i arbeidsmarkedet en tid framover. De siste månedene har likevel utviklingen i arbeidsmarkedet vært bedre enn ventet. Sysselsettingen holdt seg godt oppe i 2. kvartal, og målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) har arbeidsledigheten holdt seg stabil på 3,1 pst. både i 1. og 2. kvartal i år. Dette ledighetsnivået er 1¼ prosentpoeng lavere enn gjennomsnittet for de foregående 20 årene og rundt 6½ prosentpoeng lavere enn nivået i USA og euroområdet i juli i år. Ledigheten anslås nå til knapt 3¼ pst. av arbeidsstyrken som gjennomsnitt for 2009 og til knapt 3¾ pst. i 2010, en nedjustering på henholdsvis ½ og 1 prosentpoeng siden Revidert nasjonalbudsjett. En slik utvikling vil innebære at arbeidsmarkedet svekkes klart mindre i Norge enn hos våre handelspartnere.

Lønnsvekstenligger an til å avta betydelig fra 2008 til 2009. På bakgrunn av resultatene i årets lønnsoppgjør anslås årslønnsveksten å avta fra 6 pst. i fjor til 4 pst. i år. Lønnsoverhenget inn i 2010 ligger an til å bli lavt. Sammen med lav lønnsvekst i konkurrentlandene og en fortsatt krevende markeds- og lønnsomhetssituasjon trekker det i retning av en videre nedgang i lønnsveksten neste år. I denne meldingen anslås en årslønnsvekst på 3½ pst. i 2010. Lønnsveksten i Norge vil trolig likevel ligge klart over lønnsveksten hos våre viktigste handelspartnere både i 2009 og 2010. Siden norske lønnskostnader allerede er svært høye i en internasjonal sammenheng, gjør dette norske bedrifter sårbare overfor svak etterspørsels- og prisutvikling på norske eksportprodukter eller en styrking av kronen.

Konsumprisveksten har avtatt de siste to månedene etter å ha ligget overraskende høyt tidligere i år. Prisveksten er imidlertid fortsatt klart høyere enn hos våre handelspartnere. Konsumprisindeksen anslås å øke med 1,8 pst. både 2009 og 2010, mens veksten i KPI-JAE anslås til henholdsvis 2,5 og 1,6 pst. i de to årene. Det er først og fremst nedgang i importprisene som ventes å dra ned veksten i KPI-JAE framover.

Pengemarkedsrentene er kraftig redusert siden uroen i finansmarkedene tok til i fjor høst. Dette reflekterer både reduserte styringsrenter og at mye av det økte risikopåslaget mellom pengemarkedsrenten og forventet styringsrente nå er reversert. Også bankenes utlånsrenter er vesentlig redusert, og ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse ser ikke bankene for seg noen ytterligere tilstramming i utlånsvilkårene.

Anslagene i denne meldingen er basert på en forutsetning om at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i begynnelsen av september. Aktørene forventer at differansen mellom norske og utenlandske pengemarkedsrenter vil øke gjennom neste år, bl.a. som følge av en sterkere økonomisk utvikling her hjemme enn ute.

Avveiinger i den økonomiske politikken

Norske myndigheter møtte den internasjonale finanskrisen og det kraftige tilbakeslaget i verdensøkonomien med omfattende tiltak for å bedre forholdene i finansmarkedet og stimulere innenlandsk etterspørsel. Pengepolitikken ble raskt lagt om i ekspansiv retning. Fra oktober i fjor og fram til midten av juni i år senket Norges Bank styringsrenten med 4,5 prosentpoeng, til 1,25 pst. I Pengepolitisk rapport 2/09, som ble framlagt i juni, signaliserte Norges Bank at renten vil bli liggende på dette lave nivået fram til våren 2010. I forbindelse med rentemøtet i august varslet imidlertid banken at det kunne bli aktuelt å øke renten tidligere enn dette, dersom den positive utviklingen i norsk økonomi skulle fortsette. På rentemøtet 23. september i år ble styringsrenten holdt uendret på 1,25 pst., men Norges Bank skrev i pressemeldingen at hovedstyret som et alternativ hadde vurdert å øke renten.

Også budsjettpolitikken gir kraftige stimulanser til den samlede etterspørselen. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2009 kan nå anslås til nesten 130 mrd. kroner, en økning på 55 mrd. 2009-kroner fra nivået i 2008. Målt ved endringen i det strukturelle underskuddet kan den finanspolitiske stimulansen fra 2008 til 2009 anslås til 3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er den sterkeste ekspansive impulsen på over 30 år, og budsjettet framstår også som svært ekspansivt sammenliknet med budsjettene til mange av våre viktigste handelspartnere.

Med nedgang i aktiviteten i 2009 og vekst under trend i 2010 ligger det an til at ledigheten vil stige noe i tiden framover. Av denne grunn, og for å bidra til en tryggere basis for oppgang i norsk økonomi framover, har Regjeringen valgt å basere 2010-budsjettet på en viss ytterligere økning i bruken av oljeinntekter. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge foreslår Regjeringen å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag ½ prosentpoeng fra 2009 til 2010. Beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG indikerer at den ekspansive virkningen av 2010-budsjettet er svakere enn det som isolert sett antydes av endringen i det strukturelle budsjettunderskuddet. Blant annet svekkes det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 med over 6 mrd. kroner som følge av lavere utbytteinntekter på statens hånd. Slike inntektsreduksjoner har normalt en svakere ekspansiv virkning enn en tilsvarende økning i utgiftene.

Budsjettforslaget innebærer at store deler av de ekstraordinære utgiftstiltakene som ble lagt fram i St.prp. nr. 37 (2008 – 2009) fases ut i 2009, herunder tilskuddet til vedlikehold og rehabilitering av kommunal infrastruktur. Næringslivets adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene, samt den midlertidige ordningen med økte startavskrivninger for maskiner, vil imidlertid medføre lavere bokførte skatter også i 2010. Samtidig er det relativt sterk vekst i utgiftene under folketrygden.

Med Regjeringens forslag til budsjett for 2010 kan det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2010 anslås til 148,5 mrd. kroner, som er 44,6 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Bruken av petroleumsinntekter er om lag på linje med anslått fondsavkastning for 2018, målt i faste priser.

Som det framgår av drøftingen i avsnitt 3.1.5, innebærer den ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter det siste året at mesteparten av handlingsrommet for innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi er brukt opp. Dette understreker behovet for raskt å vende tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten tar seg opp og utsiktene bedres. Slik kan handlingsfriheten i budsjettpolitikken gjenopprettes, samtidig som vi styrker evnen til å møte veksten i utgiftene som vil følge med en aldrende befolkning.

Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien ligger den foreslåtte bruken av oljeinntekter i 2010 anslagsvis 2,3 prosentpoeng høyere enn forventet fondsavkastning. Dette er et langt gunstigere utgangspunkt enn situasjonen i de fleste andre land. OECD anslår at det strukturelle budsjettunderskuddet i USA vil komme opp i nærmere 9 pst. av BNP neste år, mens underskuddet i Storbritannia anslås til over 10 pst. Også Japan og enkelte land i euroområdet står overfor store budsjettunderskudd. Samtidig har disse landene til dels betydelig netto statsgjeld i utgangspunktet. Hvilke strategier de enkelte landene velger for å gjenopprette bærekraften i offentlige finanser, vil ha betydning for den videre økonomiske utviklingen hos våre handelspartnere på mellomlang sikt, og representerer også en usikkerhetsfaktor for vurderingene av utviklingen i norsk økonomi.

Budsjettpolitikken i 2010

Hovedtrekkene i budsjettforslaget for 2010 er som følger (alle beløp er oppgitt i 2010-kroner):

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 148,5 mrd. kroner, som er 44,6 mrd. kroner høyere enn forventet fondsavkastning i 2010.

• Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås å øke med 14,6 mrd. kroner fra 2009 til 2010, tilsvarende om lag ½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

• Samme skatte- og avgiftsnivå som i 2004.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 1¾ pst. fra 2009 til 2010.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2009 til 2010 på 2,6 pst., eller om lag 8,0 mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsnivået i 2009 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2009.

• Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2010 anslås til knapt 154 mrd. kroner, en økning på knapt 36 mrd. kroner fra 2009. Automatiske stabilisatorer bidrar med 25 mrd. kroner av denne svekkelsen. Målt i forhold til trend-BNP for Fastlands-Norge utgjør det oljekorrigerte underskuddet 8,1 pst. i 2010, mot 6,5 pst. i 2009 og 0,7 pst. i 2008.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av oljeinntekter i budsjettet, etter at det bl.a. er korrigert for mer- eller mindre-inntekter fra skatter som følge av konjunkturutviklingen. Det faktiske uttaket fra fondet er lik det oljekorrigerte underskuddet, som anslås til knapt 154 mrd. kroner i 2010. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til om lag 220 mrd. kroner, som er 44 mrd. kroner lavere enn anslaget for inneværende år. Netto avsetning i Statens pensjonsfond – Utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til knapt 67 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på fondskapitalen på knapt 106 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond kan anslås til om lag 172 mrd. kroner.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond – Utland ved utgangen av 2010 anslås til vel 2 800 mrd. kroner, mens kapitalen ved utgangen av inneværende år anslås til knapt 2 600 mrd. kroner. Medregnet Statens pensjonsfond – Norge anslås den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2010 til vel 2 900 mrd. kroner. Samtidig anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjon i folketrygden å øke med om lag 250 mrd. kroner i løpet av 2010, til knapt 4 800 mrd. kroner ved utgangen av året. Virkningen av pensjonsreformen på framtidige pensjonsutgifter er medregnet i dette anslaget.

Det vises til nærmere omtale av budsjettpolitikken i kapittel 3.

Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme verdiskaping og sysselsetting i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Regjeringen mener skattenivået bør holdes om lag uendret for å sikre forutsigbare rammevilkår og et best mulig grunnlag for å opprettholde gode velferdsordninger.

Regjeringen har styrket fordelingsprofilen i skattesystemet som følge av skjerpet skatt på utbytte og aksjegevinster, en mer rettferdig formuesskatt og arveavgift og høyere minstefradrag. I tillegg er miljøprofilen i avgiftssystemet blitt tydeligere.

Ved å videreføre systemendringene i skattereformen innenfor et stabilt skatte- og avgiftsnivå sikrer Regjeringen forutsigbarhet i skattesystemet, slik at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge. De gode fordelings- og miljøegenskapene i skatte- og avgiftssystemet styrkes i 2010. Blant annet bedres fordelingsprofilen i formuesskatten ytterligere, miljøavgiftene skjerpes og det gjennomføres viktige tiltak for å bekjempe skatteunndragelser.

Regjeringen har skrittvis og målrettet forbedret formuesskatten. Verdsettelse av ulike typer formue har blitt mer reell og ensartet, og en del muligheter de mest formuende hadde til å redusere formuesskatten er fjernet. Aksjerabatten og 80-prosentregelen er fjernet. Samtidig er bunnfradraget tredoblet for enslige og mer enn femdoblet for ektepar.

I 2010-budsjettet følger Regjeringen opp med forslag om nye og mer rettferdige verdsettingsregler for bolig og samlede lettelser i formuesskatten på 760 mill. kroner. Den urimelige forskjellsbehandlingen som dagens skjeve ligningsverdier av bolig gir opphav til, blir langt på vei fjernet. Det foreslås en moderat økning i ligningsverdiene. Samtidig økes bunnfradraget betydelig. Forslaget gir ikke økt formuesskatt av egen bolig samlet sett, og 8 av 10 som i dag betaler formuesskatt, får lettelser. Gjennomsnittlig ligningsverdi som andel av omsetningsverdi øker fra 20 til 25 pst., en økning som først og fremst skyldes at en får løftet opp særlig lave ligningsverdier. Maksimal ligningsverdi skal fortsatt være 30 pst. av omsetningsverdien.

Sekundærbolig, dvs. ekstra bolig som ikke er fritids- eller næringseiendom, vil verdsettes til 40 pst. av omsetningsverdi, dvs. på nivå med næringseiendom. Stadig flere investerer oppspart formue i en ekstra bolig som for eksempel benyttes til utleie. Mange førstegangskjøpere får en dyrere inngangsbillett til boligmarkedet fordi de konkurrerer med slike investorer. Det kan også være grunn til å tro at investeringer i sekundærboliger kan gå på bekostning av investeringer i næringsvirksomhet. Lik verdsetting av sekundærbolig og næringseiendom kan dermed ha en gunstig effekt på samfunnets ressursbruk.

Regjeringen mener med dette å ha funnet et godt kompromiss mellom hensynet til rettferdig fordeling og ønsket om en moderat formuesbeskatning av folks hjem. Fordelingsvirkningene er gode. Forslaget gir en omfordeling fra by til land, fra vest til øst i Oslo og fra høyinntekts- til lavinntektsgrupper. Totalt vil 120 000 færre betale formuesskatt, og andelen av skattebetalerne som betaler formuesskatt vil komme ned i 17 pst. i 2010.

Kvadratmetersatsene i det nye systemet for å fastsette ligningsverdier av boligeiendom oppdateres årlig i takt med utviklingen i boligprisene. Det innebærer at formueskatten vil øke i en høykonjunktur med kraftig boligprisvekst og reduseres i en lavkonjunktur med fallende boligpriser. Denne systemendringen styrker formuesskattens bidrag til automatisk å stabilisere norsk økonomi ved konjunktursvingninger.

Skatte- og avgiftssystemet skal fremme miljøvennlig atferd. Omleggingen av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning videreføres, og det innføres en CO₂-avgift på innenlandsk bruk av gass til oppvarming i bygg fra 1. april 2010. Fritaket for autodieselavgift for andel biodiesel halveres i 2010 med sikte på endelig utfasing i 2011.

Regjeringen følger opp Kulturmomsutvalgets forslag til momsplikt for kultur og idrett med 8 pst. sats. Scenekunst unntas fra avgiftsplikt, mens avgiftsplikten for idrett søkes avgrenset slik at den omfatter treningssentre og den mest profesjonelle delen av idretten. Regjeringen vil fremme konkrete lovforslag på et senere tidspunkt, med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2010.

For å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser har Regjeringen de siste fire årene styrket budsjettene til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten. I 2010-budsjettet foreslår Regjeringen bl.a. tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler. Det vil sikre at en større del av betalingsstrømmene fra næringsdrivende og privatmarkedet skjer gjennom banker og andre finansinstitusjoner, slik at transaksjonene blir sporbare og dermed vanskeligere å skjule.

Finanskrisen og et vedvarende internasjonalt press, bl.a. fra Norge, har bidratt til at de fleste såkalte skatteparadisene i verden nå endrer politikk. Flere av disse er rede til å åpne for innsyn for våre skattemyndigheter. I løpet av denne stortingssesjonen regner Regjeringen med at Norge vil få etablert innsynsavtaler med en rekke land som hittil har vært lukket for slikt innsyn. Dette vil omfatte de viktigste av de landene der norske skattytere har kunnet gjemme bort penger for å unndra skatt. Norge vil fortsatt delta aktivt i det internasjonale arbeidet for å fjerne slike muligheter for bortgjemming og skatteflukt.

Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Prop. 1 L (2009 – 2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 – lovendringer.

Viktige prioriteringer på budsjettets utgiftsside

Regjeringens politikk bygger på rettferdighet og fellesskap. De offentlige velferdsordningene skal fornyes og videreutvikles, og Regjeringen vil styrke arbeidslivet som en arena der alle kan delta. Det legges til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet. Det offentliges ansvar og rolle innen de sentrale velferdsoppgavene som helse, omsorg og utdanning skal styrkes, samtidig som miljøoppgavene løses og de økonomiske forskjellene reduseres. Disse formålene følges aktivt opp i budsjettforslaget for 2010.

Helse- og omsorgstilbudet har stor betydning for den enkeltes levekår og livsutfoldelse. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til drift av helseforetakene med knapt 1,5 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009, utover generell pris- og lønnsjustering. Det legges dermed til rette for en vekst i pasientbehandlingen på om lag 1,3 pst. fra 2009 til 2010 og full innføring av ny inntektsfordeling i tråd med anbefalingene i Magnussen-utvalgets innstilling. Rusfeltet og omsorgssektoren styrkes, bl.a. gjennom investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger. Aldersgrensen for egenandelsfritak for helsetjenester under egenandelstak 1 foreslås økt fra 12 til 16 år, og det innføres en automatisk frikortordning. Samhandlingsreformen følges opp.

Skole.Regjeringen foreslår målrettede tiltak for å bedre kvaliteten i grunnopplæringen. Fra høsten 2010 økes undervisningstimetallet med én uketime fordelt på 1. til 7. trinn, og det foreslås et tilbud om åtte uketimer gratis leksehjelp, fordelt på 1. til 4. trinn. Videre foreslås 53 mill. kroner til nye tiltak for å bedre fullføringsandelen i videregående opplæring. Rehabiliteringsbehovet på skoleanleggene er stort, og Regjeringen foreslår å øke investerings­rammen for rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg med ytterligere 2 mrd. kroner i 2010. Den midlertidige økningen i tilskuddet til lærebedrifter i 2009 videreføres også i 2010.

Miljø.Regjeringen prioriterer i 2010 tiltak mot avskoging i utviklingsland, jernbaneinvesteringer, miljøteknologi, CO₂-håndtering, fornybar energi og energieffektivisering. Bevilgningene til klima- og skogsatsingen i utviklingsland foreslås økt med om lag 650 mill. kroner fra saldert budsjett 2009, til drøyt 2,1 mrd. kroner i 2010. Bevilgningene til Jernbaneverket foreslås økt nominelt med om lag 1,3 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009. Det foreslås 100 mill. kroner til en ny tilskuddsordning for økt satsing på miljøteknologi. Til ulike tiltak for CO₂-håndtering foreslås det bevilget knapt 3,5 mrd. kroner, som er knapt 1,6 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett 2009. Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering foreslås økt med 5 mrd. kroner til 25 mrd. kroner i 2010. Det foreslås økte utgifter til en rekke miljøtiltak i Norge, bl.a. til kulturminner, bevaring av naturens mangfold og friluftsliv.

Barnehager.Fra 2009 er det innført en lovfestet rett til barnehageplass, og i september 2009 rapporterte fylkesmennene at kommunene hadde gitt tilbud om plass til alle barn med rett til barnehageplass. I 2010-budsjettet foreslås det økte utgifter for å legge til rette for 7 200 nye barnehageplasser. Det tilsvarer forventet økt etterspørsel etter barnehageplass som følge av demografiske endringer og redusert foreldrebetaling. Foreldrebetalingen for barnehageplass reduseres reelt ved at maksimalprisen videreføres nominelt uendret fra 2009 til 2010.

Forskning og høyere utdanning. Regjeringen foreslår økte bevilgninger til forskning og utvikling på om lag 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009. Offentlig finansiert forskning og utvikling anslås å utgjøre 0,97 pst. av BNP i 2010. Kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping foreslås økt med 5 mrd. kroner. For å følge opp klimaforliket foreslår Regjeringen en bevilgningsøkning på 300 mill. kroner til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og karbonfangst- og lagring, samt ytterligere 50 mill. kroner til annen klimaforsking. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 ble det bevilget midler til opprettelse av 3 000 nye studieplasser. Regjeringen foreslår en ytterligere opptrapping med om lag 2 600 studieplasser i 2010, noe som innebærer en videreføring av opptakskapasiteten fra 2009.

Tiltak for arbeid, næringslivet og distriktene.Regjeringen vil legge til rette for trygge arbeidsplasser og økt verdiskaping og utvikling i hele landet. Regjeringen foreslår utgifter på vel 1,5 mrd. kroner (eksklusive lånetransaksjoner) til ordninger under Innovasjon Norge under Nærings- og handelsdepartementets budsjett i 2010. Dette tilsvarer en økning på 26 pst. i forhold til saldert budsjett 2009. For å bidra til å sikre næringslivet tilgang på kapital foreslås garantirammen for Alminnelig ordning under Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK) satt til 110 mrd. kroner, og rammen for U-landsordningen foreslås satt til 3 150 mill. kroner. Dette viderefører det økte nivået fra tiltakene mot finanskrisen i 2008 og 2009. Også garantirammen for byggelånsordningen foreslås økt, fra 5 mrd. kroner i saldert budsjett 2009 til 6,5 mrd. kroner i budsjettet for 2010. Lånerammene under Innovasjon Norge foreslås økt i forhold til saldert budsjett 2009, til henholdsvis 500 mill. kroner for landsdekkende innovasjonslån og 2 500 mill. kroner for lavrisikolåneordningen. I tillegg foreslår Regjeringen å etablere en ny garantiordning for langsiktige kraftavtaler til kraftintensiv industri med en ramme på 20 mrd. kroner. Regjeringen foreslår en betydelig økt tiltaksinnsats både for ledige med moderat bistandsbehov og for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen foreslår også å utvide målgruppen for langtidsledighetsgarantien. Jordbruksavtalen for 2009 – 2010 innebærer en rammeøkning på 1,2 mrd. kroner sammenliknet med avtalen for 2009, hvorav 560 mill. kroner (netto) foreslås som bevilgningsøkninger over statsbudsjettet i 2010.

Innvandring og integrering. Siden høsten 2007 har det vært en betydelig økning i antall nye asylsøkere til Norge. Bevilgningen til drift av statlige mottak og vertskommunetilskudd til kommuner med asylmottak foreslås derfor økt med til sammen om lag 1,4 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009, inkl. 400 mill. kroner som følge av flere enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år. Videre foreslås bevilgningene til integreringstilskudd og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap økt med til sammen vel 920 mill. kroner, mens bevilgningen til Utlendingsdirektoratet (UDI) foreslås økt med 51,1 mill. kroner. For å effektivisere og modernisere utlendingsforvaltningen foreslår Regjeringen i tillegg en bevilgning på 100 mill. kroner til å videreføre IKT-utviklingsprogrammet EFFEKT. Det foreslås bevilget til sammen 150 mill. kroner til å styrke politiets arbeid på utlendingsområdet. Det foreslås også økte ressurser til Utenriksdepartementet, blant annet ved å øke antallet lokale og utsendte medarbeidere ved utenriksstasjonene. Antallet omsorgsplasser for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år foreslås økt med 120 plasser, tilsvarende 220 mill. kroner i økte utgifter. Det foreslås også økte utgifter til retur- og reintegreringstiltak.

Samferdselstiltak. Nasjonal transportplan 2010 – 2019 har en samlet planramme i perioden som er 100 mrd. kroner høyere enn planrammen for Nasjonal transportplan 2006 – 2015. Regjeringen vil fase satsingen på samferdsel så raskt som mulig inn i økonomien, men innenfor de begrensninger et forsvarlig økonomisk opplegg setter. Budsjettforslaget for 2010 innebærer en betydelig innfasing allerede det første året i planperioden. Regjeringen foreslår en bevilgning til Statens vegvesen på om lag 14,1 mrd. kroner og til Jernbaneverket på 8,4 mrd. kroner. Justert for endringer som følger av forvaltningsreformen, er dette en økning for Statens vegvesen med 23,1 pst. sammenlignet med saldert budsjett 2009, mens økningen for Jernbaneverket er på 18,5 pst. Veksten i de frie inntektene til fylkeskommunene gir rom for en økning i bevilgningene til de øvrige riksvegene som blir fylkesveger fra 1. januar 2010, på 1 mrd. kroner. Det foreslås innført en ny rentekompensasjonsordning til fylkeskommunene med en investeringsramme i 2010 på 2 mrd. kroner.

Kulturløftet.Gjennom målrettede tiltak og en vesentlig økning av bevilgningene til kunst-, kultur-, medie- og frivillighetsformål på statsbudsjettet, gjennomfører Regjeringen Kulturløftet. Målet er at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Regjeringen foreslår en samlet nominell utgiftsøkning på 812 mill. kroner fra saldert budsjett 2009 til oppfølging av Kulturløftet. Forslaget innebærer at kulturbudsjettet har økt med om lag 2,7 mrd. kroner sammenlignet med nivået i 2005. Med dette er Regjeringen i rute med opptrappingen av Kulturløftet.

Tiltak mot fattigdom.Forskjellene i samfunnet skal reduseres. Regjeringen foreslår økte bevilgninger på til sammen vel 1 mrd. kroner til målrettede tiltak for å redusere fattigdom i 2010. Forskjellene i levekår utjevnes blant annet gjennom økningen i minstepensjonen og andre minsteytelser i folketrygden, og økt bostøtte. Bevilgningene til dekning av kommunenes utgifter til kvalifiseringsprogrammet foreslås økt som følge av flere deltakere. Forslag om økte utgifter til tiltak mot rusmiddelmisbruk og for å bedre tilbakeføringen av innsatte og domfelte til samfunnet bidrar også til å utjevne forskjeller.

Politiet og kriminalomsorgen.Regjeringen vil bekjempe kriminalitet gjennom å forebygge bedre, oppklare mer, reagere raskere og rehabilitere bedre. I 2010-budsjettet foreslås det å øke bevilgningen til politi- og påtalemyndighet med til sammen 1,3 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett 2009. Regjeringen vil videreføre 460 sivile stillinger og 104 politistillinger som blir opprettet i løpet av 2009. Den nye særavtalen mellom staten og hovedsammenslutningene om arbeidstidsbestemmelser i politiet tilsvarer en ressursøkning på anslagsvis 230 årsverk. Politiets driftsbudsjett foreslås økt med 371,9 mill. kroner som følge av den nye særavtalen. I 2010 foreslås det å ta opp 720 nye studenter ved Politihøgskolen. Dette er en dobling sammenlignet med opptaket i 2006.

Regjeringens hovedprioriteringer på utgiftssiden er nærmere omtalt i Gul bok.

Kommuneopplegget for 2010

Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for viktige velferdstjenester som barnehager, skole, kommunehelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, kulturtilbud og tekniske tjenester. Kommunesektoren skal levere kvalitativt gode tjenester som er tilpasset innbyggernes behov. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet.

Regjeringen satser på kommunene. For fireårsperioden 2006–2009 sett under ett har kommunesektorens samlede inntekter økt reelt med 3,1 pst. i gjennomsnitt per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,0 pst. per år i perioden 2002–2005. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2008 til 2009 anslås nå til 11,4 mrd. kroner eller 4,0 pst. Dette er knapt 2 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2009.

Den finanspolitiske tiltakspakken i januar innebar en betydelig satsing på kommunene, særlig kommunal infrastruktur. Kommuneøkonomien ble ytterligere styrket i Revidert nasjonalbudsjett 2009, bl.a. gjennom økte rammeoverføringer. Etter Revidert nasjonalbudsjett foreligger det ny informasjon om skatteinngangen som medfører at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2009 er oppjustert med 1,2 mrd. kroner.

Regjeringens budsjettforslag for 2010 viderefører en sterk satsing på kommunesektoren. Forslaget innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 8,0 mrd. kroner eller 2,6 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2009 i Revidert nasjonalbudsjett 2009. I tillegg til vekst i kommunesektorens frie inntekter foreslår Regjeringen økte bevilgninger til bl.a. barnehager, utvidet timetall i grunnskolen og SFO, flere omsorgsboliger og sykehjemsplasser, krisesentre, kvalifiseringsprogram for arbeidssøkende, samhandlingsreformen og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en vekst i kommunesektorens samlede inntekter som ligger rundt 2 mrd. kroner over øvre grense i det intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2010.

Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2010 anslås til drøyt 4,2 mrd. kroner, regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens frie inntekter i 2009 i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Den varslede veksten i frie inntekter skal bl.a. gi rom for en økning i midlene til riksveier som blir fylkesveier fra 1. januar 2010 på 1 mrd. kroner, en styrking av skoletilbudet og det kommunale barnevernet, oppfølging av Omsorgsplan 2015, samt en styrking av forebyggende helsetjenester som et ledd i samhandlingsreformen.

Regnet i forhold til nåværende anslag på regnskap for 2009, der det tas hensyn til oppjusteringen av skatteanslaget for 2009 og økte statlige overføringer under tilskuddsordningen for ressurskrevende tjenester, innebærer budsjettforslaget for 2010 en reell økning i de samlede inntektene på om lag 6,0 mrd. kroner eller 1,9 pst. Kommunesektorens frie inntekter i 2010 anslås å øke reelt med 3,0 mrd. kroner eller 1,3 pst. målt fra anslag på regnskap i 2009.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Pengepolitikken og finansiell stabilitet

Den internasjonale finanskrisen og det påfølgende tilbakeslaget i verdensøkonomien fra høsten 2008 og inn i 2009 innebar en betydelig fare for at også norsk økonomi kunne gå inn i en dyp nedgangskonjunktur. I tiden etter konkursen i Lehman Brothers i midten av september i fjor ble den normale sammenhengen mellom styringsrenten og pengemarkedsrentene betydelig forstyrret. Risikopåslagene i pengemarkedet økte kraftig, og det ble nærmest full stopp i kredittflyten mellom finansinstitusjoner. Samtidig falt bolig- og eiendomsprisene. Disse forholdene førte til at bankene ble mer tilbakeholdne med å yte lån til husholdninger og bedrifter, og særlig til bedriftene.

For å dempe virkningen på norsk økonomi og stabilisere finansmarkedene har Regjeringen og Norges Bank iverksatt en rekke målrettede tiltak:

• I oktober 2008 la Regjeringen fram forslag om en bytteordning, der bankene får låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett. Stortinget vedtok kort tid etter de nødvendige fullmakter for å kunne iversette ordningen. Bytteordningen har en samlet ramme på 350 mrd. kroner for 2008 og 2009. Fram til begynnelsen av oktober er det inngått bytteavtaler for 228 mrd. kroner i ordningen.

• I perioden oktober 2008 – juni 2009 ble Norges Banks styringsrente satt ned med til sammen 4,5 prosentpoeng, til 1,25 pst. Norges Bank har dessuten tilført F-lån i et langt større omfang og med lengre løpetider enn normalt. Banken har videre lempet på kravene til sikkerhet for lån i Norges Bank, med sikte på å øke bankenes låneadgang. Norges Bank har også tilført lån i valuta til markedet.

• I februar 2009 la Regjeringen fram forslag om å etablere to nye fond, Statens finansfond og Statens obligasjonsfond, hver med en ramme på 50 mrd. kroner. Fondene skal bidra til å styrke bankenes egenkapital og lette tilgangen til kreditt for bedrifter og husholdninger. Statens finansfond ble opprettet 6. mars og bidrar med kjernekapital til norske banker for en avgrenset periode. Fristen for å søke fondet om kapitalinnskudd utløp 30. september 2009, og det var da kommet inn søknader fra 34 banker. Statens obligasjonsfond startet opp investeringene 18. mars og forvaltes av Folketrygdfondet. Fondet bidrar til økt likviditet i og kapitaltilgang til det norske obligasjonsmarkedet. Per 17. august 2009, da fondet la fram rapporten for første halvår, var 6,2 mrd. kroner av rammen på 50 mrd. kroner plassert i obligasjonsmarkedet.

• Regjeringen har også satt i verk en rekke andre tiltak for å bidra til finansiering av eksportrettet næringsliv og kommuner. For å sikre lån til kommunene er egenkapitalen i Kommunalbanken økt, mens økte rammer til Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) og Innovasjon Norge bidrar til å sikre næringslivet lån. For å avhjelpe situasjonen for eksportrettet næringsliv har Regjeringen inngått avtale om statlige lån til Eksportfinans, som anslås til 50 mrd. kroner over årene 2009 og 2010.

Regjeringens og Norges Banks tiltak har bidratt til å stabilisere det norske finansmarkedet og bedret bankenes tilgang til finansiering. Likviditeten i pengemarkedet er økt, og renten på lån mellom bankene har falt betydelig, både som følge av lavere styringsrenter og som følge av at differansen mellom pengemarkedsrentene og forventet styringsrente har avtatt. Bankenes utlånsrenter har gått ned. Ettersom rundt 90 pst. av boliglånene i Norge er lån med flytende rente, slår dette relativt raskt ut i kjøpekraften til norske husholdninger. Muligheten for å få lån til kjøp av bolig synes nå å være nær en normalsituasjon. Samtidig har risikopåslagene for langsiktig kreditt til næringslivet falt. Informasjon fra Norges Banks utlånsundersøkelse viser at bankene ser for seg om lag uendret kredittpraksis overfor både foretak og husholdninger i 3. kvartal i år, etter en markert innstramming, særlig overfor foretakene, gjennom det siste året.

De særskilte tiltakene som er iverksatt for å motvirke virkningen av finanskrisen er midlertidige. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres, vil tiltakene gradvis trappes ned. I tråd med dette har Norges Bank begynt å øke minsteprisen i byttelånsordningen i takt med at bankenes finansieringsmuligheter i markedet er blitt bedre, og banken har også varslet at siste auksjon vil bli gjennomført i desember i år. Behovet for kapitaltilførsel til næringsliv og banker gjennom Statens obligasjonsfond og Statens finansfond vil reduseres etter hvert som finansiering kan hentes fra andre kilder. Også renten, som nå er på et historisk lavt nivå, vil etter hvert måtte øke igjen. Norges Bank har signalisert at rentebunnen nå er nådd og at styringsrenten etter hvert vil økes. Det vil også være nødvendig å gradvis fase ut stimulansene i finanspolitikken og bringe bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet tilbake til 4-prosentbanen, i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken.

Det arbeides i en rekke internasjonale fora med å analysere årsakene til finanskrisen, og det utarbeides anbefalinger og forslag til endringer i regelverk og tilsyn. Dette gjelder bl.a. prosesser i G20, IMF, OECD, Baselkomitéen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB) og EU. Internasjonalt er det bred enighet om at for stor risikotaking, sterke internasjonale smitteeffekter, og mangelfull og dels fraværende regulering i sentrale enkeltland var viktige årsaker til krisen. I Europa er EU-kommisjonen sentral i arbeidet med å forbedre regelverk og tilsyn, og den videre oppfølgingen av de Larosière-rapporten – hvor det bl.a. er foreslått ny tilsynsstruktur på mikro- og makronivå i Europa – vil være viktig. Også Baselkomitéen og FSB er viktige bidragsytere til regelverksutvikling, mens IMF særlig skal styrke overvåkingen av makroøkonomisk og finansiell stabilitet, globalt og regionalt.

Bankreguleringen går entydig i retning av krav om mer og bedre (dvs. med høyere kvalitet) kjernekapital og krav om oppbygging av motsykliske kapitalbuffere. Også andre endringer diskuteres, herunder om i det i tillegg bør stilles et enkelt, ikke-risikovektet, krav til egenkapitalandel («leverage ratio») som et supplement til det risikobaserte systemet i Basel II. Videre er det bred enighet om at systemviktige finansinstitusjoner må underlegges strengere regler – særlig mht. risiko og kapitalmengde – og bedre tilsyn, også på tvers av landegrenser. I kjølvannet av finanskrisen har det vært stor oppmerksomhet om avlønningssystemene i finansinstitusjonene og virksomheten til kredittvurderingsbyråene. Nye regler, som kan bidra til å unngå sterke interessekonflikter og til å hindre utilbørlig risikotaking, vurderes både i G20 og i EU.

Internasjonale prosesser for å bedre regulering og tilsyn med finansmarkedene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-direktiver på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen.

Et eget utvalg, Finanskriseutvalget, ble oppnevnt 19. juni 2009. Utvalget har fått som mandat å se på den norske finansmarkedsreguleringen i lys av finanskrisen, årsaker til den internasjonale finanskrisen, og hvordan denne har virket inn på det norske finansmarkedet. Gjennom sitt arbeid kan utvalget bidra til bedre forståelse av de grunnleggende årsakene til den internasjonale finanskrisen. Dette vil sette oss i bedre stand til å identifisere mangler ved dagens regulering som har bidratt til utviklingen av krisen, slik at reguleringen kan bedres ytterligere i framtiden. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

Det vises til avsnitt 3.4 for nærmere omtale av pengepolitikken og finansiell stabilitet.

Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond – Utland. Den årlige overføringen fra Statens pensjonsfond – Utland til statsbudsjettet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet, slik det anslås i nysaldert budsjett.

I lov om Statens pensjonsfond har Stortinget gitt Finansdepartementet i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter retningslinjer for forvaltningen og følger opp den operative forvaltningen i Norges Bank (Statens pensjonsfond – Utland) og Folketrygdfondet (Statens pensjonsfond – Norge). Målet for forvaltningen av fondet er å oppnå høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. God avkastning på lang sikt er avhengig av bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og sosial forstand. Slik kan også framtidige generasjoner få glede av petroleumsinntektene. I kraft av våre langsiktige investeringer i svært mange av verdens selskaper har vi både et ansvar for og en egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og til at miljø og sosiale hensyn ivaretas. I forvaltningen av fondet vektlegges derfor rollen som ansvarlig investor.

I meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2008, St.meld. nr. 20 (2008 – 2009), varslet Regjeringen at den ville foreta en ekstern gjennomgang av status for risikostyringen og erfaringene med den aktive forvaltningen i Norges Bank. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget våren 2010 med et bredt beslutningsgrunnlag og en vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang aktiv forvaltning i Statens pensjonsfond – Utland skal videreføres.

I St.meld. nr. 20 (2008 – 2009) la departementet opp til flere endringer i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland, bl.a. etablering av et nytt investeringsprogram innen miljø og et mulig investeringsprogram innen bærekraftig utvikling i framvoksende markeder. I meldingen var det også en bred gjennomgang av resultatene fra evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Departementet arbeider nå med å følge opp hovedkonklusjonene fra denne evalueringsprosessen, med sikte på at dette reflekteres i rammeverket for forvaltningen. Gjennomføringen av disse endringene er nærmere omtalt i kapittel 5 i denne meldingen, som også gjør rede for resultatene i forvaltningen av Statens pensjonsfond i første halvår 2009.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs. Et hovedmål for Regjeringen er et inkluderende arbeidsliv. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for økt tilgang av arbeidskraft og lav arbeidsledighet over tid, slik at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Det siste året har avdempingen i norsk økonomi ført til redusert etterspørsel etter arbeidskraft i flere sektorer, og arbeidsledigheten har gått noe opp. Det er viktig at vi har gode ordninger som trygger inntekten til de som står utenfor det ordinære arbeidslivet. Samtidig må politikken innrettes slik at den hindrer at marginale grupper støtes ut av arbeidsmarkedet og over i trygdeordningene. Sykefraværet og andelen uføretrygdede er høyt i Norge sammenliknet med gjennomsnittet for andre OECD-land, og om lag 1/5 av befolkningen i yrkesaktiv alder er i dag på ulike helserelaterte ordninger eller AFP.

Selv om arbeidsmarkedet har svekket seg, vil det fortsatt være mange ledige stillinger. Den viktigste delen av arbeidsmarkedspolitikken er fortsatt å legge til rette for aktiv jobbsøking og formidling til arbeid. Arbeids- og velferdsetatens virkemidler vil innrettes mot tett oppfølging og nødvendig bistand til arbeidssøkere. Arbeidsmarkedstiltak skal hjelpe personer som har behov for å forbedre sine kvalifikasjoner og som trenger særskilt bistand for å komme i arbeid.

Det økonomiske tilbakeslaget har gitt oppgang i arbeidsledigheten det siste året, men anslagene for utviklingen i arbeidsmarkedet er nå mer positive enn da Revidert nasjonalbudsjett ble lagt fram i mai. Den økte ledigheten har gjort at Regjeringen har funnet det nødvendig med en opptrapping i nivået på arbeidsmarkedstiltak. Nivået på arbeidsmarkedstiltakene ble styrket med 6 000 plasser i forbindelse med tiltaksproposisjonen for 2009 og med ytterligere 1 000 plasser i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009. Bevilgningen for 2009 gir rom for et samlet tiltaksnivå for 2009 på 75 200 plasser. Dette omfatter tiltak både for ledige med moderat bistandsbehov og for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. Noe høyere ledighet i 2010 enn i 2009 tilsier at nivået på tiltak bør trappes ytterligere opp. Regjeringens budsjettforslag gir rom for et samlet tiltaksnivå på 78 200 plasser i 2010, 3 000 flere enn i 2009. Det legges opp til å styrke tiltaksnivået rettet mot ledige med moderat bistandsbehov med 2 000 plasser, mens tiltakene for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne styrkes med 1 000 plasser.

Det foreslåtte tiltaksnivået gir rom for å forsterke innsatsen overfor personer som blir gående lenge arbeidsledige, ved at målgruppen for langtidsledighetsgarantien utvides til å omfatte personer med en arbeidssøkerperiode på to år eller mer og med en sammenhengende ledighetsperiode på minst seks måneder. Det legges også opp til flere tiltaksplasser til forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd, samtidig som den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen på viktige områder som fattigdom, integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og arbeid med psykisk helse videreføres.

I lys av den økte arbeidsledigheten ble det i 2009 gjennomført flere endringer i permitteringsregelverket. Maksimal dagpengeperiode ved permittering ble bl.a. utvidet, samtidig som bedriftenes lønnspliktdager ble redusert. Kravet til arbeidstidsreduksjon for rett til dagpenger under permittering ble også redusert, fra 50 til 40 pst. Regjeringen viderefører disse endringene inntil videre. Permitteringsreglene vil bli vurdert i Revidert nasjonalbudsjett 2010 i lys av den aktuelle konjunktursituasjonen.

Regjeringen ønsker å stimulere til forlenget arbeidsinnsats blant eldre arbeidstakere. Regjeringen fjernet avkortingen av pensjon fra folketrygden mot arbeidsinntekt for 67-åringer og 68-åringer fra henholdsvis 1. januar 2008 og 1. januar 2009. Med dagens regelverk reduseres imidlertid alderspensjonen for 69-åringer med 40 pst. av arbeidsinntekt ut over to grunnbeløp. I budsjettet for 2010 følger Regjeringen opp de tidligere endringene ved å oppheve avkortingsreglene for 69-åringer fra 1. januar 2010. Dette er i tråd med de prinsippene en har lagt vekt på i pensjonsreformen, der det vil bli innført fleksibel pensjonering fra 62 år uten avkorting mot eventuell arbeidsinntekt.

Det inntektspolitiske samarbeidet har bidratt til at Norge i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-landene. I likhet med de øvrige nordiske landene har Norge et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakerne og legger dermed et grunnlag for fleksibilitet og omstillingsevne i norsk økonomi.

En koordinert lønnsdannelse, der tariffområdene i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid. Etter hvert har kostnadsnivået blitt klart høyere i norsk industri enn hos våre handelspartnere. Anslagene i denne meldingen innebærer at kostnadsgapet i forhold til handelspartnerne vil fortsette å øke både i år og neste år. Hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi må være retningsgivende for det inntektspolitiske samarbeidet også framover. Regjeringen understreker at gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er omtalt i avsnittene 3.5 og 3.6.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at vi tar ressursene i bruk og anvender dem best mulig. Strukturpolitikken skal bidra til at dette oppnås. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig at flest mulig får delta i arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet.

Veksten må være bærekraftig. En effektiv bruk av ressursene avhenger av at de er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller priset gjennom et kvotesystem, kan f.eks. medføre at verdiskaping og produktivitet overvurderes. For å sikre høy avkastning og inntekter til fellesskapet må naturressurser som olje, gass og vannkraft utnyttes mest mulig effektivt innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning.

Nye eller forbedrede produkter og produksjonsmåter, innpass i markeder og bedre måter å organisere bedrifter på er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg. Derfor er det viktig både å utvikle ny kunnskap gjennom forskning og innovasjon og styrke evnen til å anvende den kunnskapen som foreligger.

OECD-landene har gjennomført omfattende reformer av reguleringene i produktmarkedene. Undersøkelser viser at reformene gjennomgående har ført til nedbygging av reguleringer som hindrer konkurranse. Utviklingen i Norge har i hovedtrekk vært på linje med reformene i andre OECD-land.

Regjeringen legger særlig vekt på:

• Å fornye offentlig sektor. Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å forbedre og effektivisere offentlig sektor bl.a. gjennom en målbevisst satsing på økt bruk av IKT i kontakten med husholdninger og næringsliv. God kvalitet på offentlige tjenester er viktig for å møte økte krav og forventninger til offentlige tjenester og for oppslutningen om fellesskapsløsningene. Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon er nødvendig for å møte økte helse-, omsorgs- og pensjonsutgifter som følge av aldringen av befolkningen.

• Å legge til rette for innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. Den årlige realveksten i statlig FoU-finansiering har vært 4,8 pst. i perioden 2006–2009. Regjeringen har lagt fram stortingsmeldinger om både innovasjonspolitikken og forskningspolitikken.

• Forenkling av offentlig regelverk. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til å redusere administrative kostnader og til større forutsigbarhet for brukerne.

Næringslivet får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Skatter og avgifter påvirker også ressursbruken i økonomien. Regjeringen er opptatt av at skattesystemet skal være legitimt og rettferdig og virke omfordelende. For å sikre dette må en unngå hull i systemet som gjør det mulig å omgå skatten. Videre er miljøavgifter viktig for å dreie forbruk og produksjon i en miljøvennlig retning og bidra til mer effektiv ressursbruk.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i produktmarkedene og offentlig sektor er nærmere omtalt i kapittel 6.

Arbeidet med bærekraftig utvikling

Bærekraftig utvikling innebærer å ivareta nåværende generasjoners behov uten å undergrave mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov. FN har slått fast at hovedutfordringene for en slik utvikling er internasjonal fattigdom, reduksjon i det biologiske mangfoldet, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter. For å takle miljø- og fattigdomsutfordringene må miljøbelastningen fra økonomisk aktivitet reduseres.

Regjeringen har ambisjon om at Norge skal være et foregangsland i arbeidet for en bærekraftig utvikling. I Nasjonalbudsjettet 2008 la Regjeringen fram en ny nasjonal strategi for bærekraftig utvikling. Arbeidet med å følge opp strategien rapporteres årlig i et eget kapittel i nasjonalbudsjettet, jf. kapittel 7 i denne meldingen.

Det er utviklet 18 indikatorer for å kunne følge utviklingen på en systematisk måte. Statistisk sentralbyrå peker på at indikatorene viser at den økonomiske utviklingen har vært bærekraftig i perioden 1986 – 2008 sett under ett. Nasjonalformuen per innbygger har økt gjennom hele perioden, og humankapitalen utgjør stabilt om lag 73 pst. av nasjonalformuen. Regjeringen vil i 2009 oppfylle målet om at offisiell norsk bistand skal utgjøre 1 pst av brutto nasjonalinntekt (BNI). I budsjettforslaget for 2010 er bistandsnivået beregnet til 1,1 pst. av BNI. Importen fra utviklingsland er mer enn doblet siden 2003. Kina og Brasil er de landene vi importerer mest fra, men også importen fra de minst utviklede landene i Afrika øker.

Norge ligger an til å oppfylle Gøteborg-protokollens forpliktelser når det gjelder reduksjon i utslippene av tre av fire langtransporterte gasser. For å bidra til at Norge skal oppfylle forpliktelsen for nitrogenoksider (NO_x), har Regjeringen inngått en avtale om utslippsreduksjoner med næringsorganisasjoner.

Regjeringen har som mål å overoppfylle Norges forpliktelse under Kyoto-avtalen. Fra og med 2008 omfattes mer enn 70 pst. av de norske klimagassutslippene av økonomiske virkemidler. De norske utslippene av klimagasser gikk ned i 2008, dels som følge av tiltak, men også som følge av lavere aktivitet i enkelte utslippsintensive næringer.

Etter at arbeidet med å legge om bilavgiftene begynte 1. januar 2007, har CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte kjøretøy i gjennomsnitt blitt redusert fra 177 g/km i 2006 til 152 g/km i perioden januar-august 2009.

Regjeringen bidrar aktivt i arbeidet med å få på plass en ambisiøs internasjonal klimaavtale i København i desember 2009, som omfatter så mange land og sektorer som mulig. Den nye avtalen bør innrettes slik at målet om å begrense den menneskeskapte temperaturøkningen til 2 grader fra førindustrielt nivå kan nås. Avtalen bør inkludere tiltak mot avskoging, samarbeid om teknologi og tilpasning til klimaendringer. En vesentlig del av kostnadene bør bæres av industrilandene.

Regjeringen viderefører og styrker arbeidet med å utvikle teknologi for fangst og sikker lagring av CO₂. Byggearbeidet ved teknologisenteret for fangst av CO₂på Mongstad er i gang, og det arbeides videre med planleggingen av fullskala CO₂-håndtering.

Regjeringen følger også opp satsingen på tiltak mot klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til disse formålene med 600 mill. kroner, fra 1,5 mrd. kroner i saldert budsjett 2009 til mer enn 2,1 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2010. I tillegg foreslås en tilsagnsfullmakt på 1,4 mrd. kroner.

For perioden 2006 – 2009 har Regjeringen satt av 5,3 mrd. kroner til fornybar energi og energieffektivisering gjennom Enova. Dette er nær 2,5 ganger så mye som i den foregående stortingsperioden. Opptrappingen fortsetter i 2010-budsjettet. Også satsingen på jernbane fortsetter.

Vår økonomiske politikk skal bygge på bærekraftprinsippet. Ved kongelig resolusjon ble det i mai 2008 opprettet et offentlig utvalg for å vurdere hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser. Utvalget leverte 22. juni i år sin innstilling til Finansdepartementet, og den er nå på offentlig høring. Innstillingen og høringsuttalelsene vil inngå i departementets arbeid med en revisjon av bærekraftstrategien, som vil starte opp i 2010.