4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2010

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.

Ved å bringe samlede skatter og avgifter tilbake til 2004-nivå har Regjeringen skapt rom for å styrke velferdsordningene og fellesgodene. Samtidig er fordelingsprofilen i skattesystemet bedret. Formuesskatten og arveavgiften er redusert for folk flest, mens de med store aksjeinntekter og høy formue har fått skjerpelser. Problemene med skattehull og skattefavorisering av aksjer og næringseiendom er kraftig redusert. Skattereformen 2006, som innebar at satsforskjellen mellom arbeids- og kapitalinntekter ble redusert, har redusert muligheten til å slippe unna en vesentlig andel av skatten ved å omgjøre arbeidsinntekter til kapitalinntekter. Økt minstefradrag har gitt lettelser til de med lave og midlere inntekter.

Regjeringen har styrket avgiftene som virkemiddel for å bedre miljøet. Samlet i perioden er miljø- og energirelaterte avgifter økt med drøyt 1,5 mrd. kroner. CO₂-avgiften er økt for innenriks luftfart, og det er innført NO_X-avgift som i hovedsak er erstattet med en avtale. I tillegg er grunnavgiften på fyringsolje, bensinavgiften og dieselavgiften økt. Store deler av de nasjonale utslippene av klimagasser er omfattet av EUs kvotedirektiv, og bedrifter og forbrukere står dermed overfor en pris på sine utslipp. Regjeringen har videre lagt om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning. Engangsavgiften avhenger nå bl.a. av kjøretøyenes CO₂-utslipp, og årsavgiften har blitt differensiert etter bilenes miljøegenskaper. CO₂-utslippene fra nye personbiler har gått kraftig ned som følge av dette.

Regjeringen har også gjort mye for å redusere gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. Samlet har Regjeringen redusert overprisede gebyrer med vel 550 mill. kroner i perioden.

De gode fordelings- og miljøegenskapene til skatte- og avgiftssystemet videreføres og styrkes i Regjeringens forslag til budsjett for 2010. Blant annet forbedres formuesskatten ytterligere, miljøavgiftene styrkes, og det gjennomføres viktige tiltak for å bekjempe skatteunndragelser.

Formuesskatten forbedres

Regjeringen har gjort mye for å rette opp skjevheter i formuesskatten, men fortsatt gir de betydelige variasjonene i ligningsverdier av bolig som andel av omsetningsverdi (ligningsverdiandelen) opphav til en uholdbar forskjellsbehandling av boligeiere. Ligningsverdiandelene kan i dag variere fra nær null til over 30 pst. Eldre boliger i områder med spesielt sterk prisstigning (byer og sentrale strøk) har typisk de laveste ligningsverdiandelene. Men det er også store variasjoner innenfor byene. I Oslo er for eksempel gjennomsnittlig ligningsverdi for de som eier bolig, noe høyere i Stovner bydel enn i Frogner bydel, enda boligprisene er vesentlig høyere på Frogner enn på Stovner.

Regjeringen foreslår å rette opp de skjeve ligningsverdiene ved å innføre et nytt sjablonbasert system for å fastsette ligningsverdiene av boligeiendom. Fritidseiendommer, våningshus og bolig i utlandet omfattes ikke av forslaget. De nye ligningsverdiene settes lik boligens areal multiplisert med en kvadratmetersats som tar hensyn til boligens geografiske beliggenhet (bydel, kommune og spredtbygd eller tettbygd strøk), areal, alder og boligtype (enebolig, småhus og leilighet). For primærboliger (egen bolig) fastsettes kvadratmetersatsen til 25 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter, mens kvadratmetersatsen for sekundærboliger, dvs. boliger utover primærboligen som ikke defineres som nærings- eller fritidseiendom, fastsettes til 40 pst. av beregnet omsetningsverdi per kvadratmeter. Dagens ordning med en sikkerhetsventil videreføres, slik at skattyter etter klage kan få satt ned ligningsverdien til 30 pst. av dokumentert markedsverdi (60 pst. for sekundærbolig). I tillegg oppjusteres ligningsverdiene av fritidseiendommer med 10 pst.

Regjeringen foreslår å øke bunnfradraget i formuesskatten kraftig, fra 470 000 kroner til 700 000 kroner (1,4 mill. kroner for ektepar). Videre fjernes primærboligen ved beregning av eventuelt formuestillegg i skattebegrensningsregelen for pensjonister og enslige forsørgere (med overgangsstønad). Samlet innebærer formuesskattepakken en netto skattelette på 760 mill. kroner.

Forslaget til ny metode vil innebære at systemet for verdsetting både blir mer korrekt og mer rettferdig. Verdsetting av ulike boliger vil i større grad gjenspeile den faktiske formuen, og det vil bidra til mer rettferdig fordeling mellom ulike inntektsgrupper og mellom ulike regioner og bydeler. Den kraftige økningen i bunnfradraget sikrer at alle inntektsgrupper unntatt de med de høyeste inntektene får lettelser i gjennomsnitt, og lettelsene er størst for lavinntektsgruppene. Om lag 120 000 færre personer vil betale formuesskatt.

Om lag 760 000 personer vil få redusert skatt som resultat av forslaget, mens om lag 130 000 personer får økt skatt. For en tredel av disse er imidlertid skatteskjerpelsen mindre enn 500 kroner. Jo høyere nivået på skjerpelsen er, desto høyere gjennomsnittlig inntekt. I den gruppen som får en skatteskjerpelse på mer enn 15 000 kroner, er den gjennomsnittlige bruttoinntekten på over 3 mill. kroner, mens gjennomsnittlig bruttoinntekt er om lag 300 000 kroner for dem som får en skattelettelse på mer enn 6 000 kroner.

I det nye systemet for å fastsette ligningsverdier av boligeiendom oppdateres kvadratmetersatsene årlig i takt med utviklingen i boligprisene. Det innebærer at formuesskatten vil øke i en høykonjunktur med kraftig boligprisvekst og reduseres i en lavkonjunktur med fallende boligpriser. Denne systemendringen styrker formuesskattens bidrag til automatisk å stabilisere norsk økonomi ved konjunktursvingninger.

Også ligningsverdiandelene for næringseiendom har variert mye og gitt opphav til forskjellsbehandling. Derfor ble det i budsjettet for 2009 innført en ny metode for å fastsette ligningsverdier av næringseiendom som leies ut. Metoden innebærer at det er etablert en klar sammenheng mellom ligningsverdien og eiendommens utleieverdi.

Samtidig signaliserte Regjeringen at den ville legge fram forslag i 2010-budsjettet om ny sjablonmetode for å fastsette ligningsverdier av næringseiendom som ikke leies ut, basert på samme prinsipp som for utleid eiendom. Målet er å øke likebehandlingen av næringseiendom uavhengig av utleie. Basert på selskapenes innrapportering av leieinntekter fra utleid næringseiendom vil det bli utarbeidet satser for leieinntekter per kvadratmeter for ikke-utleid næringseiendom. Kvadratmetersatsene differensieres geografisk og etter type næringsbygg så langt som de innrapporterte leieinntektene gir et godt statistisk grunnlag for dette. Ny ligningsverdi vil utgjøre 40 pst. av eiendommens anslåtte omsetningsverdi. Sikkerhetsventilen for næringseiendom videreføres, slik at skattyter etter klage kan få satt ned ligningsverdien til 60 pst. av dokumentert omsetningsverdi.

Tabell 4.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av forslaget til skatteopplegg for 2010, fordelt etter bruttoinntekt. Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Tabellen viser at opplegget i gjennomsnitt innebærer lettelser for alle inntektsgrupper, bortsett fra gruppen med inntekt over 3 mill. kroner. Ettersom det ikke foreslås andre store endringer i personbeskatningen, er det formuesskatten som står for en stor del av de totale skatteendringene. Det vises til avsnitt 2.3 i Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for nærmere omtale av omleggingene i formuesskatten.

Tiltak mot skatteunndragelse

Regjeringen prioriterer kampen mot skatte- og avgiftsunndragelser høyt. Store verdier unndras i dag fra fellesskapet. Dette undergraver solidariteten som finansieringen av de offentlige velferdsordningene i Norge bygger på. De som unndrar skatter og avgifter, velter byrdene over på lojale og lovlydige skattytere. Tiltak mot skatteunndragelser er derfor også et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling.

For å bekjempe skatte- og avgiftsunndragelser har Regjeringen de siste fire årene styrket budsjettene til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten. Samtidig har Norge vært aktiv i det internasjonale arbeidet mot skatteparadiser. I budsjettet for 2010 følger Regjeringen opp flere av forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget. På grunn av at det er relativt kort tid siden utvalget leverte sin innstilling og den offentlige høringen ble avsluttet, har det ikke vært praktisk mulig å vurdere alle forslagene fra Skatteunndragelsesutvalget. De av utvalgets forslag som ikke fremmes i 2010-budsjettet, vil bli vurdert senere.

I 2010-budsjettet foreslår Regjeringen bl.a. å følge opp tiltak som retter seg mot bruken av kontante betalingsmidler. Svart omsetning skjer i stor utstrekning gjennom bruk av kontanter, og det er ønskelig at en større del av betalingsstrømmene skjer gjennom banker og andre finansinstitusjoner, slik at transaksjonene blir sporbare og dermed vanskeligere å skjule. For å bidra til dette foreslås det tiltak både overfor næringsdrivende og privatmarkedet samt tiltak mot brudd på deklareringsplikten for valuta og andre betalingsmidler. Det vises til nærmere omtale av de enkelte forslagene i avsnitt 2.5 i Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Prop. 1 L (2009 – 2010) Skatte- og avgiftsopplegget 2010 mv. – lovendringer.

Finanskrisen og et vedvarende internasjonalt press bl.a. fra Norge har bidratt til at de fleste såkalte skatteparadisene i verden nå endrer politikk. Flere av disse er rede til å åpne for innsyn for våre skattemyndigheter. I løpet av denne stortingssesjonen regner Regjeringen med at Norge vil få etablert innsynsavtaler med en rekke land som hittil har vært lukket for slikt innsyn. Dette vil omfatte de viktigste av de landene der norske skattytere har kunnet gjemme bort penger for å unndra skatt. Norge vil fortsatt delta aktivt i det internasjonale arbeidet for å fjerne slike muligheter for bortgjemming og skatteflukt.

Avgiftsendringer som styrker miljøet

Arbeidet med å legge om bilavgiftene i mer miljøvennlig retning blir videreført i 2010. CO₂-utslippene fra nye personbiler er redusert fra 177 g/km i 2006 til 152 g/km i perioden januar-august 2009. Regjeringen har et mål om at gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra førstegangsregistrerte personbiler skal være 120 g/km i 2012. For å framskynde nedgangen i CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte kjøretøy foreslås det at avgiftssatsene for kjøretøyenes CO₂-utslipp økes ytterligere fra 1. januar 2010. Denne økningen blir motsvart av lavere avgiftssatser for kjøretøyenes effekt. Drosjene får ikke lenger 60 pst. rabatt i engangsavgiften for kjøretøyenes CO₂-utslipp.

For å motvirke at gass konkurrerer ut mer miljøvennlige alternativer blir det innført en CO₂-avgift på innenlands bruk av gass til oppvarming i bygg fra 1. april 2010. Det blir samtidig innført en energiavgift på gass der satsene blir differensiert etter minstesatsene i EU. Omsetningspåbudet for biodrivstoff har bidratt til at biodiesel har blitt innblandet i ordinær diesel for å nå kravet om 2,5 pst. biodrivstoff i 2009. Statens inntekter fra dieselavgiften har blitt tilsvarende redusert. Fritaket for autodieselavgift for andel biodiesel blir derfor halvert i 2010 med sikte på endelig utfasing i 2011. Fra 1. juli 2009 ble det forbudt å deponere nedbrytbart avfall på fylling. Dette fører til at miljøkostnadene ved avfallsdeponering blir lavere enn tidligere, og avgiftssatsen ved deponering av avfall blir derfor redusert fra 1. januar 2010.

Merverdiavgiftsplikt på kultur og idrett

Regjeringens oppfølging av Kulturmomsutvalgets forslag til momsplikt for kultur og idrett med 8 pst. sats er omtalt i avsnitt 3.2.2 i Prop 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. I Regjeringens skisse til reform legges det opp til at scenekunst unntas fra avgiftsplikt, mens avgiftsplikten for idrett søkes avgrenset til den mest profesjonelle delen av idretten. Regjeringen vil fremme konkrete lovforslag på et senere tidspunkt med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2010.

Sektoravgifter og gebyrer

For 2010 er det foreslått at sektoravgifter og overprisede gebyrer samlet sett blir redusert med 5 mill. kroner. Blant annet reduseres kystavgiften, og årsavgiften for havnesikkerhet blir avviklet.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår enkelte andre endringer i skatter og avgifter:

• Ordningen med at arbeidstaker skattefritt kan finansiere egen PC ved trekk i bruttolønn avvikles. Ordningen fjernes for nye avtaler mellom arbeidstaker og arbeidsgiver som inngås 13. oktober 2009 eller senere. Det gjøres ingen endringer i skattefritaket for privat bruk av utstyr finansiert av arbeidsgiver.

• Den skattefrie nettoinntekten for ektepar som kommer inn under skattebegrensningsregelen, økes med mer enn anslått lønnsvekst, til 206 700 kroner i 2010. Det sikrer at ektepar med kun minstepensjon fortsatt ikke skal betale skatt på inntekten. Den skattefrie nettoinntekten for enslige lønnsjusteres. Dermed forblir også ensliges minstepensjon skattefri.

• Fristen for å betale tilleggsforskudd på skatt er i dag 30. april for lønnstakere og pensjonister og 31. mai for næringsdrivende. Fra 2010 innføres en felles frist, 31. mai.

• Fra 2010 vil andelshavere i nye boligselskap skattlegges for boligselskapets inntekter og formue fra overtagelsen av boligen. I dag skattlegges andelshaverne først når boligselskapet har ferdigstilt minst halvparten av boenhetene per 1. januar.

• Grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene. Eiendomsskatt som er utskrevet for områder utenfor denne grensen, trappes ned gradvis slik at den er utfaset i 2012.

• Foretak som driver arbeidsutleie, skal fra 2010 betale avgift i den sonen der hoveddelen av arbeidet utøves, selv når dette er en annen sone enn der virksomheten er registrert.

• Det gis unntak fra arbeidsgiveravgiftsplikt for ytelser til ansatte på skip på norsk kontinentalsokkel som faller utenfor folketrygdlovens anvendelsesområde.

• Avgiftene på tobakkvarer økes med 5 pst. reelt fra 1. januar 2010.

• Kompensasjonsordningen for avgifter for proviant til bruk om bord i fiske- og fangstfartøy i fjerne farvann endres til direkte fritak.

4.2 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter og tiltakspakken for å motvirke konsekvensene av det økonomiske tilbakeslaget er det gitt lettelser sammenliknet med 2007-budsjettet på til sammen 239 mill. kroner. Dette innebærer at det er rom for nye skatte- og avgiftsøkninger på 239 mill. kroner i 2010-budsjettet, jf. tabell 4.2.

Tabell 4.3 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2010.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2010. Referansesystemet for skatt er basert på 2009-regler, men der alle inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen er justert til 2010-nivå med anslått lønnsvekst fra 2009 til 2010 på 3,5 pst. Det innebærer at en skattyter uten særskilte fradrag mv. og med en årlig lønnsvekst på 3,5 pst. får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2010 som i 2009. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2009 til 2010 på 1,8 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2009 til 2010 på 1,8 pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2009 til 2010.

Tabell 4.4 og 4.5 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg i 2010. Tabellene viser også skatte- og avgiftssatser for 2009, samt endringer i prosent fra 2009 til 2010. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2009 til 2010 kan, som følge av avrundinger, avvike fra den anslåtte lønnsveksten.

4.3 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.6 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 932 mrd. kroner i 2009, hvorav om lag 85 pst. tilfaller staten, knapt 13 pst. kommunene og drøyt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatte- og avgiftsinntekter kommer om lag 33 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 27 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 22 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 15 pst. av statens inntekter i 2009 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

4.4 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2009

4.4.1 Innledning

Skatte- og avgiftsreglene har en rekke unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten. Slike provenytap kalles skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for potensialet for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Begrepet «skatteutgift» ble offisielt brukt første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 la OECD første gang fram en rapport om 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Mange land publiserer jevnlig oversikter over skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang for Norge. Etter dette har Finansdepartementet årlig presentert en oversikt over skatteutgifter og -sanksjoner i nasjonalbudsjettene.

Det norske skattesystemet er bygd på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal være mest mulig lik den reelle verdien av disse. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer. Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å vurdere hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle et gitt mål. Hensikten er å synliggjøre de prioriteringene som ligger i at enkelte inntekter og verdier skattlegges lempelig, eller kanskje ikke skattlegges i det hele tatt. For eksempel må skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt kommet over budsjettets utgiftsside.

De største skatteutgiftene i dagens skattesystem er knyttet til den lempelige skattleggingen av egen bolig. Skatteutgiften knyttet til at inntektsfordelen av å bo i egen bolig ikke beskattes, er anslått til 55 mrd. kroner. Skatteutgiften i formuesskatten knyttet til at ligningsverdien på fast eiendom er mye lavere enn markedsverdien, er anslått til 21 mrd. kroner. Fradraget i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold utgjør en betydelig skatteutgift på om lag 21 mrd. kroner. De særskilte skatte- og avgiftseglene for Nord-Troms og Finnmark, som blant annet inkluderer særskilte skatteregler for personlige skattytere og regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, utgjør også en betydelig skatteutgift.

I de fleste tilfeller har skatteutgiftene vokst siden forrige nasjonalbudsjett. Dette gjenspeiler først og fremst vekst i skattegrunnlag. Men det er også noen regelendringer som har bidratt til dette. For eksempel ble fradraget for fagforeningskontingent, både årlig og maksimalt sparebeløp i BSU-ordningen, satsene for reisefradraget, reindriftsfradraget og fiskerfradraget utvidet i 2009.

Det har også blitt gjennomført noen innstramminger som har redusert skatteutgiftene. Blant annet ble 80-prosentregelen i formuesskatten fjernet fra 2009. I tillegg er en del grenser og fradrag nominelt videreført, bl.a. det særskilte fradraget i Finnmark og Nord-Troms, sjømannsfradraget, det særskilte fradraget for landbruk mv., fradraget for gaver til frivillige organisasjoner og særfradraget for store sykdomsutgifter. En nominell videreføring innebærer en reell skjerpelse, unntatt videreføring av særfradraget for store sykdomsutgifter hvor det er til gunst for skattyteren at grensene holdes uendret.

I avsnitt 4.4.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.4.3 og 4.4.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til henholdsvis skattereglene og avgiftsreglene for inntektsåret 2009. I avsnitt 4.4.5 omtales provenytapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

4.4.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem basert på hovedreglene i skattesystemet der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. Men det beregnede inntektstapet representerer likevel ikke den potensielle inntektsgevinsten ved å oppheve en skatteutgift. Grunnen til dette er at det er sett helt bort fra bort fra atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves eller endres. Det er heller ikke tatt hensyn til samspilleffekter, ved at oppheving eller endring av en skatteutgift kan påvirke andre skatteutgifter. I tillegg til inntektstapsmetoden benyttes nåverdimetoden for å beregne enkelte skatteutgifter. Denne metoden tar hensyn til at enkelte ordninger innebærer en utsatt skattlegging eller skattebesparelse framover i tid. Blant annet er skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold beregnet på denne måten.

I beregningen av skatteutgifter for avgifter er det satt et prinsipielt skille mellom fiskale avgifter, hvor hovedmålet er å skaffe staten inntekter, og miljøavgifter, hvor hovedmålet er å prise miljøskadelig aktivitet. Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal avgiftslegges etter én sats. I tråd med prinsipper fra optimal skatteteori skal det imidlertid ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. Fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes dermed som en skattesanksjon, og fritak betraktes ikke som en skatteutgift. For miljøavgifter betraktes imidlertid avvik fra den normerte satsen som skatteutgift eller skattesanksjon. Her vil det ikke være noen forskjell i beregningene mellom produserte innsatsfaktorer og varer til sluttforbruk. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle avgifter som enten fiskale eller miljøavgifter, men i den grad klassifiseringen er særlig usikker, er dette påpekt i teksten.

4.4.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Referansesystemet for lønns- og pensjonsbeskatningen er basert på prinsippet om at enhver fordel vunnet ved arbeid er skattepliktig inntekt. Dersom skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt som følge av særskilte fradragsordninger som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter, og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten, betraktes dette som en skatteutgift. Den progressive beskatningen av lønns- og pensjonsinntekt, som etter gjeldende regler ivaretas gjennom minstefradraget og personfradraget samt en progressiv satsstruktur, er forutsatt å være en del av referansesystemet.

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre bl.a. fordi denne modellen er basert på et utvalg, og fordi det er usikkerhet knyttet til framføringsmetodene. Skatteutgiftene knyttet til enkelte naturalytelser er stort sett beregnet med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikk. Tabell 4.7 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning samt enkelte naturalytelser. Følgende skatteutgifter er beregnet for 2009:

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er her 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 2 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør til sammen en skatteutgift på 740 mill. kroner.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller samt enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2 for inntekten. Skattytere i klasse 2 får dobbelt personfradrag. Ektepar som lignes i klasse 2 regnes som én skattyter, og det lønner seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Ordningen utgjør en skatteutgift på 1 750 mill. kroner. I 2007 var om lag 57 pst. av skattyterne i klasse 2 enslige forsørgere.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner per år for ett barn. I 2008 ble tillegget for hvert barn utover det første barnet økt fra inntil 5 000 kroner til inntil 15 000 kroner. Det kreves ikke at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradraget er anslått til å utgjøre en skatteutgift på 2 025 mill. kroner i 2009.

• Fra og med 2007 er det innført skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter utover maksimalpris. Ordningen utgjør en skatteutgift på om lag 10 mill. kroner i 2009.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidsstedpå 1,50 kroner per km, med en nedre grense på 13 700 kroner i 2009. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradragene utgjør en skatteutgift på 1 570 mill. kroner.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 585 mill. kroner.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 3 600 kroner i 2009. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1 105 mrd. kroner.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på 12 000 kroner i 2009. Fradraget utgjør en skatteutgift på 495 mill. kroner.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 9 180 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Fradraget utgjør en skatteutgift på 355 mill. kroner.

• Etter dagens regler har begrenset skattepliktige fysiske personer fra andre EØS-landog andre land rett til personfradrag, minstefradrag m.m. I tillegg til de ordinære fradragene kan de kreve et særskilt standardfradrag. Standardfradraget er 10 pst. regnet av den arbeidsinntekten som inngår i grunnlaget for minstefradrag, med et øvre tak på 40 000 kroner. Fradraget utgjør isolert sett en skatteutgift på 230 mill. kroner.

• Aktive idrettsutøvere har i dag mulighet til å sette inntekter vunnet ved idrett inn på et fond for idrettsutøvere. Mens utøveren er aktiv, kan vedkommende få utbetalt erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og dekning av utgifter fra fondet. Når utøveren slutter som aktiv idrettsutøver, skal innestående på fondet utbetales over en periode på opptil seks år. Ordningen innebærer en skatteutsettelse siden utøveren ikke betaler skatt før midlene tas ut av fondet, og dermed kan oppnå avkastning av midler som ellers ville blitt brukt til å betale skatt. Ordningen anslås på usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 5 mill. kroner.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse ble fra 1. mai 2008 hevet til 3,50 kroner per km for de første 9 000 km og 2,90 kroner per km for kjøring utover 9 000 km. Ifølge statistikk over kostnader ved bilhold er de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil i overkant av 2 kroner per km. Ordningen utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 1,65 mrd. kroner.

• Etter gjeldende regler er hyretillegg (kostgodtgjørelse til sjøfolk for perioden på land) på inntil 16 500 kroner skattefritt. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av private kostutgifter skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 240 mill. kroner.

• Etter gjeldende regler har sjøfolk, fiskere og ansatte på kontinentalsokkelen et særskilt skattefritak for fri kost (skattefritaket for ansatte på kontinentalsokkelen er imidlertid avgrenset til dem som har personinntekt på under 600 000 kroner). For andre arbeidstakergrupper er fri kost som hovedregel skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden mill. kroner.

• Arbeidsgiveren og den ansatte kan også inngå avtale om å finansiere en hjemme-PCgjennom en bruttolønnstrekkordning. I 2008 er det en øvre beløpsgrense på 10 000 kroner ved inngåelse av slike avtaler. I bruttolønnstrekkordningen reduseres arbeidstakerens bruttolønn samt grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Ordningen anslås på usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 450 mill. kroner.

Skatteutgiften knyttet til arbeidsgiveravgift

Norge notifiserte et forslag til en ny ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift for perioden 2007 – 2013 den 12. juni 2006. ESA godkjente denne ordningen 19. juli 2006. Den nye ordningen innebærer et avgiftssystem med nedsatte satser i mesteparten av det området som hadde nedsatte satser før omleggingen i 2004. Satsene er de samme som i 2003 med unntak for Tromsø og Bodø, som har fått en noe høyere generell sats. De eneste områdene som ikke har fått gjeninnført en generelt nedsatt sats, er noen av kommunene i sone II. Redusert arbeidsgiveravgiftssats i dette området har imidlertid blitt videreført innenfor en fribeløpsgrense. I 2009 anslås den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften å utgjøre en skatteutgift på 10,4 mrd. kroner.

Bedrifts-, nærings- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at kapitalavkastning skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at skjermingsmetoden, fritaksmetoden, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag skal behandles symmetrisk. Tabell 4.8 gir en samlet framstilling av skatteutgiftene og -sanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen i 2009:

• Det gis et særskilt skattefradrag for kostnader knyttet direkte til forsknings- og utviklingsprosjekt som er godkjent av Norges forskningsråd ( Skattefunn). Fradraget kan gis med 20 pst. av prosjektkostnaden for små og mellomstore foretak og med 18 pst. for alle andre virksomheter. Regjeringen la i januar 2009 fram tiltak for arbeid, jf. St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Som en del av tiltakspakken ble ordningen med skattefradrag for FoU utvidet med virkning fra 1. januar 2009. Taket på beregningsgrunnlaget for egenutført FoU ble hevet fra 4 til 5,5 mill. kroner, mens taket for innkjøp fra godkjent FoU-institusjon ble hevet fra 8 til 11 mill. kroner. Med denne utvidelsen anslås ordningen å utgjøre en skatteutgift på om lag 1,1 mrd. kroner i 2009.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 20 000 kroner per år, maksimalt 150 000 kroner samlet. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 630 mill. kroner i 2009.

• Fra 2008 gis det et årlig fradrag på inntil 15 000 kroner (inkludert kostnader) i alminnelig inntekt for premier og innskudd til enkelte individuelle pensjonsordninger, jf. lov om individuell pensjonsordning. Skatteutgiften er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt spart i bank uten fradragsrett. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 10 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 10 år. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 40 mill. kroner i 2009.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og eventuelt fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 21 mrd. kroner i 2009.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 390 mill. kroner i 2009.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 11 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiske er 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 395 mill. kroner i 2009.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra fiske på inntil 150 000 kroner i 2009. Tilsvarende gis det et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart på 80 000 kroner i 2009. Fradragene utgjør en samlet skatteutgift på 695 mill. kroner i 2009.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 142 000 kroner per år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 970 mill. kroner i 2009.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 142 000 kroner per år. Fradraget utgjør en skatteutgift på om lag 12 mill. kroner i 2009.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 142 000 kroner per år fra 2009. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1,7 mill. kroner i 2009.

• Gevinster fra salg av grunnareal i landbruket skattlegges som hovedregel etter prinsippene i skjermingsmetoden. Gevinst ved salg av grunnareal i landbruket skattlegges imidlertid ikke etter prinsippene i skjermingsmetoden dersom samlet årlig gevinst er lavere enn 150 000 kroner. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 10 mill. kroner i 2009.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogfondskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 15 pst. av utbetalte beløp fra skogfondskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Dette utgjør en skatteutgift på 100 mill. kroner i 2009. Utgifter til bygging og ombygging av skogsveier kan utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Dette utgjør en skatteutgift på 15 mill. kroner i 2009. Videre skattlegges skogeierne senest etter åtte års eiertid ved gjennomsnittsligning, dvs. at skatten utlignes på grunnlag av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Dette kan gi lavere bruttoskatter enn ved ordinær ligning.

• Skogeiendommer verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Verdsettingen skjer ved at det fastsettes en sjablonbasert nettotilvekst på hver eiendom. Verdien av den sjablonmessige tilveksten blir så beregnet på bakgrunn av gjennomsnittspriser og sjablonverdier for kostnader. Denne verdien blir så multiplisert med skogfaktoren som i utgangspunktet skal gjenspeile en realrente ved fastsettelse av ligningsverdien av skogeiendom. I 2009 er skogfaktoren 5. Det innebærer at realrenten som legges til grunn for beregning av skogformuen, er 20 pst. Denne høye realrenten innebærer at inntekter noen år fram i tid får svært lav verdi, og den beregnede skogformuen blir tilsvarende lav. Skatteutgiften knyttet til at verdsettelsen av skogeiendommer er basert på en realrente på 20 pst., anslås til 80 mill. kroner i 2009.

• Rederiskatteordningen ble fra 2007 endret til en fritaksordning i tråd med ordningene man finner i EU-landene. Skipsfartsvirksomhet og nærmere definert tilknyttet virksomhet innenfor ordningen er fritatt for ordinær overskuddskatt. Nettofinansinntekter og tonnasjeskatt bidrar til at rederiene likevel ikke er fullstendig skattefrie. De særskilt gunstige skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteutgift på 2,5 mrd. kroner i 2009. Anslaget er basert på regnskapsmessig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i perioden 2005 – 2008, justert for faktisk innbetalt skatt.

• En avskrivningssats for skip og fartøyer på 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, er knyttet til at det gir skatteutsettelse (skattekreditt). Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen knyttet til de endelige investeringene og kan dermed sammenliknes med et investeringstilskudd. Den er beregnet ut fra et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 6 pst. For å unngå dobbeltregning er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer, som ikke skattlegges etter den særskilte skatteordningen for rederiselskaper. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn antatt faktisk økonomisk verdifall, anslås til 40 mill. kroner i 2009.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. (saldogruppe d) på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. Fordelen ved for høy avskrivningssats er beregnet på samme måte som for skip og fartøyer og med utgangspunkt i et antatt faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. anslås til 1 400 mill. kroner i 2009. I beregningen er det tatt hensyn til økte startavskrivninger i 2009.

• Beskatningen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig ble fjernet fra og med 2005. Skatteutgiften knyttet til helårsboliger er beregnet med utgangspunkt i opplysninger om markedsverdien på omsatte boliger i perioden 2001 til 2006. Tidligere har denne skatteutgiften vært anslått ved at en sjablonmessig har antatt at markedsverdien på helårsboliger i gjennomsnitt er fire ganger høyere enn ligningsverdien. Skatteutgiften knyttet til fritidsboliger er imidlertid fortsatt basert på sjablonmetoden beskrevet over, ettersom det ikke finnes tilstrekkelig med opplysninger om omsetningsverdien på fritidseiendommer til å beregne en anslått markedsverdi. Det er lagt til grunn en realrente på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på investeringen i egen bolig og fritidseiendom. Skatteutgiften knyttet til inntektsfordelen av egen bolig og fritidseiendom anslås til 55 mrd. kroner i 2009.

• Fast eiendom verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Beregningen av skatteutgiften knyttet til formueskatt på egen bolig og fritidseiendom tar utgangspunkt i det samme beregningsgrunnlaget som er lagt til grunn ved beregningen av skatteutgiften knyttet til manglende inntektsbeskatning av egen bolig, jf. over. For næringseiendom er det sjablonmessig lagt til grunn at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom til 21 mrd. kroner i 2009.

• Utleieinntekterfra bolig er etter gjeldende regler unntatt skatteplikt når eieren selv bor i minst halvparten av boligen. «Halvparten av boligen» viser til utleieverdien og ikke til størrelsen på boligen. Den såkalte halvårsregelen, som ga skattefritak for utleieinntekter dersom boligen ble utleid mindre enn halve året, ble fjernet fra 2008. Det ble også innført en nedre beløpsgrense for å betale skatt på utleieinntekter på 20 000 kroner. Skattefritaket anslås å utgjøre en skatteutgift på 2,5 mrd. kroner i 2009.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre, ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift fordi personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel er arbeidsgivers finansiering av ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs (skattefritt inntil 1 500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygden som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler abonnement på avis og tidsskrifter innenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av utdanning. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som mål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner per år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner per år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan skatten settes ned for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år – ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 45 000 kroner når organisasjonens samlede lønnsutgifter ikke overstiger 450 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner per år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner per år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er imidlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetakst når eiendommen overtas på skifte av åsetesberettiget arving eller til tre firedeler av antatt salgsverdi når skiftetakst ikke foreligger eller når eiendommen overtas av annen slektning i rett nedstigende linje. Aksjer og andeler i ikke-børsnoterte selskaper verdsettes til 60 pst. av skattemessig formuesverdi innenfor en grense på 10 mill. kroner for den enkelte mottaker. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte. Disse ordningene utgjør en skatteutgift.

4.4.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften (mva) er en generell forbruksavgift. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2009 anslått til om lag 190 mrd. kroner. Noen varer og tjenester er utenfor mva-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva, eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner.

Følgende former for særregler i forhold til merverdiavgiftssystemet er de viktigste:

1. Utenfor mva-systemet

2. Lavere avgiftssats enn 25 pst.

3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.9. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene. Virksomhetene får ikke fradrag for mva på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgifter ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet. Skatteutgiftanslagene for kultur- og idrettssektoren er utarbeidet med utgangspunkt i tallmatriale fra Kulturmomsutvalget (NOU 2008:7).

Lavere avgiftssats enn 25 pst.

Enkelte vare- og tjenesteområder har en merverdiavgiftssats som er lavere enn den generelle satsen på 25 pst. Skatteutgiften for disse vare- og tjenesteområdene er beregnet i forhold til en alternativ sats på 25 pst. Matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) har en redusert merverdiavgiftssats på 14 pst. Det er beregnet at redusert avgiftssats på matvarer utgjør en skatteutgift på om lag 9,5 mrd. kroner på årsbasis.

Noen tjenester som persontransport, overnatting, kino og NRKs allmennkringkastingsvirksomhet har lav merverdiavgiftssats på 8 pst. Lav sats for persontransport er anslått å gi en skatteutgift på om lag 2,35 mrd. kroner. Lav sats for overnatting anslås å gi en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner på årsbasis. Skatteutgiften ved lav sats for kinoforestillinger er anslått til om lag 150 mill kroner per år. Den lave satsen for NRKs allmenkringkastingsvirksomhet er anslått å gi en skatteutgift på om lag 700 mill. kroner for 2009.

Innenfor merverdiavgiftsgrunnlaget med nullsats

Nullsats innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for mva på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer/tjenester som omsettes (nullsats). Tabell 4.10 viser anslag på skatteutgiften i 2009 knyttet til nullsats for merverdiavgiften.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.11 gir en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til fiskale særavgifter i 2009. Fiskale avgifter som legges på driftsmidler i produksjonen, regnes som skattesanksjoner.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Om bord på fly og ferger og på flyplasser det tillatt å selge avgiftsfri alkohol og tobakk. Dette salget regnes som en skatteutgift fordi all annen omsetning på norsk territorium er avgiftsbelagt og at varene alternativt kunne ha vært kjøpt i Norge. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift fordi slik sprit ikke er ment som nytelsesmiddel. Skatteutgiften knyttet til slag av avgiftsfri alkohol og tobakk anslås på usikkert grunnlag til i overkant av 3 mrd. kroner per år.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et årlig proveny på om lag 750 mill. kroner i 2009. Fritaket for melk, melkeprodukter, drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften anslås til om lag 575 mill. kroner i 2009.

• Årsavgiftener en fiskal avgift som betales hvert år med differensierte satser (2009): Den generelle satsen er inndelt i en lav sats (2740 kroner) for bensinbiler og dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter og en høy sats (3 185 kroner) for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter. Disse satsene betales for personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. For campingtilhengere med egenvekt over 350 kg betales 1025 kroner per år, mens det for motorsykler betales 1 675 kroner per år. For traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. betales 390 kroner per år. Redusert årsavgift på næringskjøretøy (lastebiler og trekkbiler) utgjør om lag 115 mill. kr i 2009, og kan betraktes som en skattesanksjon. Redusert årsavgift for campingtilhengere og motorsykler er anslått å utgjøre en skatteutgift på om lag 275 mill. kroner i 2009.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Avgiften er gradert etter type kjøretøy, samt alder og vekt på kjøretøyet. Skattesanksjonen knyttet til omregistreringsavgift på typiske næringskjøretøy, busser, lastebiler og varebiler er anslått å utgjøre om lag 300 mill. kroner i 2009.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom. Avgiften er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det er også en del særregler/fritak for dokumentavgift, bl.a. ved arv og overdragelse av fast eiendom mellom ektefeller. Det er anslått at dette utgjør en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner. Ikke avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 1000 mill. kroner. Skattesanksjonen knyttet til dokumentavgift ved omsetning av næringseiendommer er anslått å utgjøre om lag 600 mill. kroner i 2009.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

Tabell 4.12 gir en samlet framstilling av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til miljø- og energirelaterte særavgifter.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, og satsen pr. utslippsenhet burde være lik for alle anvendelser. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og i tillegg er en del anvendelser fritatt for CO₂-avgiften. Mineralolje som leveres til fiske- og fangst i nære farvann er fritatt for avgift. Det er anslått at dette fritaket utgjør en skatteutgift på om lag 135 mill. kroner. Mineralolje som leveres til fiske og fangst i fjerne farevann er også fritatt for avgift. Her utgjør skatteutgiften om lag 65 mill kr. Den høye avgiftssatsen for bensin anslås å utgjøre en skattesanksjon på om lag 590 mill. kroner mens den høye avgiftssatsen på mineralolje som leveres til innenriks luftfart utgjør en skattesanksjon på om lag 45 mill. kroner. Fra 2008 ble kvotesystemet utvidet til å omfatte utslipp som tidligere har vært omfattet av CO₂-avgiften. Fritak for kvotepliktige virksomheter regnes ikke som en skatteutgift i den grad de må kjøpe kvoter som gir inntekter til staten på linje med avgift. Satsen for CO₂-avgiften på mineralolje benyttes som referanse for å beregne skatteutgifter/skattesanksjoner. CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten utgjør i sin helhet en skattesanksjon siden disse utslippene også er ilagt kvoteplikt. Skattesanksjonen er anslått til om lag 2 500 mill. kroner.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som veibruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er 4,46 kroner per liter (under 10 ppm svovel) mens autodieselavgiften er 3,5 kroner per liter (under 10 ppm svovel). Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel enn på bensin gir en skatteutgift på om lag 3 200 mill. kroner per år. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veinettet.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på deponiet. Avgiftssatsene på avfall som leveres til forbrenningsanlegg er fastsatt på bakgrunn av anslag på miljøkostnader ved utslipp av de enkelte stoffer. I påvente av en gjennomgang av de motstridende miljøpolitiske målsetningene i sluttbehandlingsavgiften på forbrenning har Finansdepartementet gitt dispensasjon fra avgiftsplikten på forbrenning for virksomheten Norcem AS. Denne virksomheten benytter avfallsbasert brensel i produksjonen. Gjennom fritaket prises imidlertid ikke miljøkostnadene ved bruk av det avfallsbaserte brenselet. Dette innebærer en skatteutgift som anslås til om lag 7 mill. kroner. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Ved innføring av deponiforbudet for nedbrytbart avfall fra 1. juli 2009 vil det meste av dette avfallet ikke lenger kunne deponeres. Skatteutgiftene anslås til å være minimale.

• Avgiften på utslipp av NO_X er en miljøavgift som pålegges utslipp av NO_X. Det gis avgiftsfritak for utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NO_X-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål. Avgiftsfritaket betraktes som en skatteutgift siden fritaket innebærer at utslippskildene ikke står overfor økonomiske virkemidler som tilsvarer avgift og fordi staten går glipp av avgiftsinntekter. Skatteutgiften er anslått til om lag 690 mill. kroner knyttet til petroleumsvirksomheten og om lag 810 mill. kroner til øvrige utslippskilder.

• Forbruksavgiften på elektrisk kraft er 10,82 øre per kWh i 2009 og pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge. Det er fritak for forbruk i bestemte kraftintensive prosesser og i veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt en redusert sats på 0,45 øre pr. kWh. El-forbruk i administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Treforedlingsindustrien fritas helt for avgift ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. Næringsvirksomhet i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) ilegges el-avgift med redusert sats. Offentlig forvaltning og husholdninger i tiltakssonen er fritatt for el-avgift. Fritaket for kraftintensive prosesser, veksthusnæringen og treforedlingsindustrien og den reduserte satsen for industrien er anslått å gi en skatteutgift på om lag 4,9 mrd. kroner i 2009. Fritakene for tiltakssonen utgjør om lag 170 mill. kroner i 2009.

• Grunnavgiften på fyringsolje ble innført i 2000 for å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien har redusert sats eller er fritatt for grunnavgiften. Dette anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 105 mill. kroner pr. år. Mineralolje som leveres til tang- og taretråling ilegges grunnavgift på fyringsolje. Dette utgjør en skattesanksjon på om lag 1 mill. kroner per år.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Følgende skatteutgifter er ikke tallfestet:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler. Varebiler og lette lastebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift. Varebiler betaler full årsavgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.4.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. I referansesystemet antas alle trygdeytelser å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.13 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfellet tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Følgende skattefrie overføringsordninger finnes:

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntekter mottakeren har fra arbeid, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet, eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 64 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (19 368 kroner), og til at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.13 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene. Det innebærer at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE, har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnitt sitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.

4.5 Arbeidsgrupperapport om dynamiske effekter av skatte- og avgiftsendringer

Bakgrunn

Finansdepartementet har gjennom mange år finansiert forskning om sammenhengene mellom skatteendringer og arbeidstilbud. For å vurdere hvordan denne kunnskapen kan utnyttes på en god måte i arbeidet med beslutningsgrunnlaget for regjeringen og Stortinget, ble det høsten 2008 nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Gruppens utgangspunkt var at endringer i skatter, avgifter og enkelte offentlige utgifter kan ha betydning for offentlige finanser utover den umiddelbare, direkte budsjettvirkningen, fordi endringene kan påvirke bedriftenes og husholdningenes atferd. Slike atferdsendringer omtales gjerne som dynamiske virkninger, uavhengig av om de kommer med én gang eller strekker seg ut i tid. For eksempel vil redusert marginalskatt på lønnsinntekt kunne føre til at flere velger å jobbe, at enkelte går fra deltids- til heltidsarbeid, eller at de som er i full jobb, velger å jobbe mer overtid. Økt arbeidstilbud vil igjen utvide skattegrunnlaget og dermed gi økte skatteinntekter, men kan også over tid påvirke utgiftene til sykepenger og pensjon. At flere ønsker å jobbe mer, kan i tillegg få betydning for lønnsfastsettingen og dermed for prisene på varer og tjenester. Alle tiltak som direkte eller indirekte påvirker husholdningenes inntekter, vil også ha konsekvenser for avgiftsinngangen.

Tilsvarende vil endringer på avgiftssiden kunne påvirke forbruket av varer og tjenester, som igjen vil ha betydning for den samlede budsjettvirkningen. Avgiftsendringen kan videre påvirke arbeidstilbudet ved at reallønnen etter skatter og avgifter endres.

Endringer på utgiftssiden kan også ha virkning på budsjettet ut over den direkte kostnadsøkningen. Et eksempel på dette er innføringen av kontantstøtte, som har ført til at flere foreldre velger å være hjemme med små barn en lengre periode, noe som igjen reduserer arbeidstilbudet og dermed skatteinntektene. Motsatt kan utbyggingen av barnehageplasser ha bidratt til å øke arbeidstilbudet, noe som bidrar til økte skatte- og avgiftsinntekter. I tråd med sitt mandat har arbeidsgruppen kun vurdert hvordan kunnskap om dynamiske virkninger kan utnyttes mht. skatte- og avgiftsendringer.

I en del tilfeller vil endringer i skatte- og avgiftsforslag være motivert ut fra et ønske om å påvirke økonomiens virkemåte eller aktørenes atferd. For eksempel var et av målene for arbeidet med pensjonsreformen å komme fram til et system som ville gi incentiver til å stå lenger i arbeid. Ønsket om å redusere skattemessige tilpasninger som innebar at reelle arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter var en viktig del av begrunnelsen for skattereformen i 2006. Den omfattende skattereformen i 1992 ble gjennomført blant annet for å få større skattemessig likebehandling av ulike investeringer og finansieringskilder, slik at beslutninger i større grad skulle tas ut fra hva som var samfunnsøkonomisk mest lønnsomt, og ikke ut fra hva som ga lavest skatt. Uavhengig av målene for å gjennomføre skatte- og avgiftsendringer er det viktig å kartlegge atferdsvirkningene, bl.a. for å ha oversikt over de fulle budsjettvirkningene over tid, og dermed konsekvensene for handlingsrommet i budsjettpolitikken. Slike kartlegginger kan utgjøre en viktig del av informasjonsgrunnlaget ved utformingen av reformer.

Også når det gjelder de årlige budsjettanslagene, er det ønskelig å ha god forståelse av de samlede virkningene av skatte- og avgiftsendringer, inkludert eventuelle dynamiske effekter. For eksempel vil avveiingen av velferdsgevinsten ved lavere skatter mot velferdstapet ved den nødvendige reduksjonen i utgifter bli ufullstendig dersom provenykostnaden er ufullstendig anslått. Eventuelle virkninger på yrkesfrekvenser og gjennomsnittlig arbeidstid er i denne sammenhengen av særlig interesse, siden den samlede arbeidsinnsatsen er av stor betydning for handlingsrommet i budsjettpolitikken. Sysselsettingsanslagene som legges til grunn i budsjettdokumentene, bestemmes med utgangspunkt i bl.a. løpende statistikk og vurderinger av utviklingen i produksjon og produktivitet i norsk økonomi. I dette arbeidet søker en å ta hensyn til all informasjon som er av vesentlig betydning for tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft, herunder informasjon om budsjettopplegget. Vurderingene må ta hensyn til at atferdsendringer ofte kommer over tid og kan være små på kort sikt, ikke minst sett i forhold til de betydelige svingningene som observeres i den økonomiske aktiviteten fra år til år. Mindre endringer i skatter og avgifter tillegges derfor ikke stor vekt i arbeidet med de makroøkonomiske anslagene for budsjettåret.

I budsjettdokumentene oppgir regjeringen provenyanslag knyttet til de ulike skatte- og avgiftsforslagene, men behandlingen av eventuelle dynamiske virkninger varierer mellom de ulike postene i disse oppstillingene:

• For avgiftsendringer inkluderes atferdsendringer i budsjettdokumentene. Man tar hensyn til endret konsum av den avgiftsbelagte varen ved å bruke faste elastisiteter i beregningene. For alkoholavgiftene tar man også hensyn til endringer i konsumet av andre avgiftsbelagte produkter (kryssvirkninger).

• For skatteendringer inkluderes atferdsendringer kun unntaksvis. Provenyet av skatteendringer som berører personer direkte (inntektsskatt og formuesskatt), beregnes som regel ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Dette er en statisk mikrosimuleringsmodell som kun beskriver de umiddelbare, direkte effektene av skatteendringene. Virkninger av eventuelle atferdsendringer, som for eksempel endringer i arbeidstilbud, blir vanligvis ikke inkludert . Dette må ses i sammenheng med at endringer i arbeidstilbudet ved skatteendringer vanligvis er mindre enn konsumendringene som følger av endringer i avgifter, og at den avledete virkningene på sysselsettingen strekker seg mer ut i tid. I enkelte tilfeller, der virkningen på atferden antas å være vesentlig og komme raskt, kan imidlertid en viss atferdsendring legges til grunn i provenyanslaget. For eksempel ble det forutsatt at næringslivets FoU-kostnader ville øke noe ved innføringen av Skattefunn i 2002. Her gjøres skjønnsmessige vurderinger fra sak til sak. I oppstillingen av provenyanslag i Prop. 1 S tas det heller ikke hensyn til at skatteendringer kan påvirke avgiftsinntektene gjennom endringer i husholdningenes disponible inntekter. Slike virkninger fanges imidlertid opp i de makroøkonomiske framskrivingene og i de aggregerte skatteanslagene i budsjettet.

Når en i dag i begrenset grad tar hensyn til atferdsendringer i provenyanslagene knyttet til de årlige skatte- og avgiftsoppleggene, skyldes det som nevnt blant annet at slike virkninger ofte kommer over tid og er små på kort sikt, i tillegg til at de er svært usikre og vanskelig å tallfeste. Innarbeiding av dynamiske effekter i provenyanslag på skatte- og avgiftsområdet reiser også enkelte prinsipielle problemstillinger. Det er en sentral utfordring å sikre en konsistent behandling av alle poster på budsjettet. For eksempel vil den samlede virkningen på arbeidstilbudet av en skattelette avhenge av hvordan skatteletten finansieres. Dersom den finansieres med å øke andre skatter, eller å redusere offentlige utgifter, kan dette redusere arbeidstilbudet, noe som vil motvirke den initiale positive effekten.

De makroøkonomiske framskrivingene av utviklingen i norsk økonomi, og dermed de aggregerte skatte- og avgiftsanslagene i budsjettet, vil i tillegg til provenyanslagene omtalt ovenfor også ta hensyn til virkninger av det samlede budsjettopplegget på produksjon og etterspørsel. For eksempel vil den direkte virkningen av en skattelette på husholdningenes inntekter og forbruk ivaretas i modellberegningene. Tilsvarende vil et økt sysselsettingsanslag som følge av vurderinger av strukturreformer eller andre politikktiltak slå ut i husholdningenes inntekter og forbruk.

Skatteanslagene for budsjettåret vurderes løpende i lys av ny informasjon om skatteinngangen og den økonomiske utviklingen. I den grad indirekte virkninger som en i utgangspunktet ikke har greid å anslå riktig, gjør seg gjeldende, vil de fanges opp etter hvert som de kommer til syne i den faktiske utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene. Dette fjerner imidlertid ikke svakheten ved dagens provenyanslag, nemlig at en i enkelte tilfeller ikke tilordner et «korrekt» (langsiktig) proveny til den enkelte skatte- eller avgiftsendringen som foreslås.

Arbeidsgruppens vurderinger

Endringer i skatte- og avgifter vil ofte være motivert ut fra et ønske om å påvirke økonomiens virkemåte eller aktørenes atferd. Utformingen og vurderingene av slike forslag må bygge på et solid beslutningsgrunnlag, der en legger tilstrekkelig vekt på både de kortsiktige og langsiktige virkningene.

I utgangspunktet kan det være ønskelig å analysere mulige dynamiske virkninger av alle forslag til endringer i skatter, avgifter og utgiftsordninger. Samtidig må en erkjenne at metodiske og ressursmessige begrensninger ikke muliggjør en fullstendig analyse for alle budsjettposter. Etter arbeidsgruppens vurdering er det imidlertid rom for å bedre beslutningsgrunnlaget ved å inkludere analyser av dynamiske virkninger i presentasjonen av større endringer i skatte- og avgiftsopplegget. Dette gjelder særlig tiltak som må antas å ha arbeidstilbudsvirkninger, hvor det er rom for å utnytte eksisterende kunnskap og modellapparat bedre. Forslag bør vurderes innefor en provenynøytral ramme, slik at en får tatt hensyn til at offentlige inntekter og utgifter over tid må balansere.

Arbeidsgruppen har også vurdert mulighetene for å innarbeide dynamiske virkninger i de detaljerte budsjettanslagene på en mer systematisk måte enn i dag. I disse vurderingene er det lagt vekt på følgende hensyn, som kan være til dels motstridende:

• Forsvarlig budsjettering. Budsjettbehandlingen i Norge er ettårig, og statsbudsjettet er basert på kontantprinsippet, dvs. at det er faktiske betalingsstrømmer som vedtas. Kravet til forsvarlig og realistisk budsjettering tilsier at dynamiske virkninger kun inkluderes i årlige budsjettanslag dersom det er overveiende sannsynlig at de vil komme på kort sikt. Utslaget i arbeidstilbudet som følge av skatteendringer er ofte forholdsvis begrenset på kort sikt, og virkningene vil avhenge av hvor raskt det økte arbeidstilbudet slår ut i høyere faktisk sysselsetting.

• Relevant beslutningsgrunnlag. Et godt informasjonsgrunnlag legger til rette for fornuftige beslutninger i den økonomiske politikken. Virkningene i budsjettåret vil imidlertid ofte være av begrenset betydning for vurderingene av større reformer. Budsjettanslagene vil derfor som hovedregel måtte suppleres med relevante analyser av tiltakenes virkning over tid, jf. ovenfor.

• Konsistens. Avveiingene i budsjettpolitikken må baseres på sammenliknbart tallmateriale. Dette tilsier at en bør unngå å inkludere relevante arbeidstilbudseffekter i budsjettanslagene ved endringer på skattesiden, uten å inkludere slike effekter ved (store) endringer på utgiftssiden.

• Bredt akseptert, transparent og praktisk gjennomførbar metode. Det bør være bred faglig og politisk oppslutning om metodene som benyttes. Metoden må være praktisk håndterbar, og ressursbruken må stå i forhold til vesentligheten av virkningene.

Arbeidsgruppen mener at budsjettdokumentene bør inneholde analyser av de samlede virkningene av skatte- og avgiftsforslag, inkludert dynamiske virkninger, særlig for endringer av en viss størrelse. Som hovedregel vil disse anslagene være et supplement til provenyanslagene som inngår i budsjettet. I noen tilfeller der virkningen antas å komme raskt, og kan anslås med stor sikkerhet, kan det være aktuelt å innarbeide dynamiske effekter i provenyanslagene i budsjettet. Bruken av slike anslag må imidlertid vurderes opp mot hensynet til konsistent behandling av ulike budsjettposter. For tiltak der virkningene antas å komme over tid, bør de dynamiske virkningene drøftes og langsiktige virkninger anslås i beskrivelsen av forslaget i budsjettdokumentene. I praksis vil det kun være hensiktsmessig å behandle større skatte- og avgiftsendringer på denne måten. Det skyldes dels at ikke alle endringer i skattereglene har betydelige dynamiske virkninger. I tillegg er estimeringer av arbeidstilbudseffekter og andre dynamiske effekter foreløpig svært ressurskrevende.

Departementet slutter seg til konklusjonene i arbeidsgruppens rapport og vil se nærmere på hvordan slike dynamiske effekter bedre kan synliggjøres bl.a. i analyser av skatte- og avgiftsendringer framover.

4.6 Fordelingsutvalgets rapport

Det offentlig oppnevnte Fordelingsutvalget leverte i mai sin rapport (NOU 2009: 10) til Finansministeren etter ett års arbeid.

Utvalget ble nedsatt for å utrede årsaker til økonomiske forskjeller og ble bedt om å komme med forslag til tiltak innenfor et bredt spekter av politikkområder, blant annet sysselsetting, oppvekst og utdanning samt skattepolitikk. Det skulle legges vekt på tiltak som bidrar til å forhindre at økonomiske forskjeller forsterker seg over tid, herunder at fattigdom og rikdom går i arv.

Utvalget var sammensatt av sakkyndige. Riksmeklingsmann Svein Longva ledet utvalget fra april 2008 til desember 2008. Longva trakk seg da fra utvalgsarbeidet på grunn av sykdom. Utvalget ble deretter ledet av forskningsdirektør Ådne Cappelen.

Fordelingsutvalget så på utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, hvilke faktorer som har påvirket dem og hvilke tiltak som kan bidra til en jevnere fordeling. De siste årene har inntektsulikheten økt i Norge, men fortsatt er inntektsforskjellene mindre enn i de fleste andre land. Én forklaring på noe økte forskjeller er veksten i kapitalinntekter i den øverste delen av inntektsfordelingen. Utvalget pekte imidlertid også på at lønnsforskjellene har økt de siste årene. Både skattesystemet og overføringene bidrar imidlertid til å jevne ut inntektene i Norge. Skattereformen av 2006 kan se ut til å ha redusert inntektsforskjellene til tross for at de høyeste marginalskattesatsene ble satt ned.

Innvandrere fra ikke-vestlige land er sterkt overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntekt. Dette kommer blant annet av at yrkesdeltakelsen blant disse innvandrerne er lavere enn i majoritetsbefolkningen, og spesielt gjelder dette nyankomne innvandrere. I høykonjunkturperioden vi har bak oss hadde vi også høy innvandring. Men selv om lavinntektsgruppen derigjennom stadig fikk påfyll, bidro de gunstige forholdene på arbeidsmarkedet til at andelen med lavinntekt holdt seg stabil. Det har med andre ord også vært en betydelig mobilitet ut av lavinntektsgruppen.

Fordelingsutvalgets utredning viste at barnehage- og utdanningssystemet påvirker fordelingen og de sosiale forskjellene. Utvalget pekte på at tiltak rettet mot barn i førskolealder er særlig viktig, og viste til relativt omfattende dokumentasjon på at deltakelse i barnehage ser ut til å ha en positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet. Barnehage er i økende grad første trinn i utdanningsløpet, og utvalget framhevet at satsingen på mer formell læring i barnehagene bør styrkes. Utvalget foreslo derfor gratis kjernetid i barnehagen, i tråd med gratisprinsippet som gjelder ellers i utdanningssektoren. Utvalget foreslo også at andelen førskolelærere i barnehagene burde økes for at satsingen på den faglige kvaliteten skal opprettholdes og videreutvikles. Fra et fordelingsperspektiv er det ifølge utvalget også betenkelig at kontantstøtten bidrar til å redusere bruken av barnehage, og særlig at kontantstøtten gjør det langt mer lønnsomt å benytte uformelt barnepass i stedet for barnehager. Fordelingsutvalget mente derfor at kontantstøtten gradvis bør avvikles.

Bare 70 pst. av ungdommene som begynner i videregående skole, fullfører og består i løpet av fem år. Utvalget beskrev utfordringene dette frafallet gir, både for den enkelte og for ønsket om en jevnere fordeling. Gjennomført videregående skole reduserer risikoen for arbeidsledighet og lavinntekt. Utvalget viste til ulike tiltak som er satt i verk for å bedre gjennomføringsgraden, og pekte på at det i tillegg er viktig å bedre mulighetene for voksne til å ta opp igjen og fullføre videregående utdanning.

Utsatte gruppers muligheter i arbeidslivet er viktig for inntektsfordelingen. En del personer ønsker å jobbe, men får av ulike grunner ikke innpass i arbeidsmarkedet på ordinære vilkår. Utvalget mente at det er viktig med tiltak for å inkludere flere i arbeidslivet.

Barnetrygden bidrar vesentlig til omfordeling. Nominell videreføring av satsene i barnetrygden de siste 10 – 12 årene har svekket omfordelingen. Utvalget mente derfor at barnetrygden bør justeres i takt med lønnsveksten i økonomien framover. Utvalget pekte også på behovet for å se på minstesikringsordningene i det norske velferdssystemet.

Selv om utvalget ikke kom med noen fullstendig finansieringspakke knyttet opp mot forslagene beskrevet over, så utvalget på ulike inndekningsmuligheter som dels kunne ha gode fordelingsegenskaper og i tillegg lave effektivitetskostnader. Utvalget pekte på boligskatt, økt skatt på boligformue og økt toppskatt som mulige inndekningsmuligheter.

Utvalgets rapport har vært på høring til et stort antall organisasjoner. Høringsinnspillene blir nå vurdert av departementet, og Regjeringen vil senere ta stilling til eventuell oppfølging av forslagene.