3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, både gjennom aktive tiltak og ved at de såkalte automatiske stabilisatorene får virke, jf. boks 3.1.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet klart over 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter. Fra 2006 til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene av finanskrisen på norsk økonomi er bruken av petroleumsinntekter i 2009 igjen brakt betydelig over 4-prosentbanen.

I den svært vanskelige situasjonen for internasjonale finansmarkeder og internasjonal økonomi det siste året har det vært nødvendig å prioritere tiltak for å få finansmarkedene til å fungere og begrense oppgangen i arbeidsledigheten. Samtidig må en ikke miste av syne de store, langsiktige utfordringene en står overfor i finanspolitikken som følge av en aldrende befolkning. Mens befolkningsutviklingen i Norge de siste 20 årene har vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, vil en stigende andel eldre etter hvert bidra til en markert oppgang i offentlige utgifter. Jo lenger bruken av oljepenger ligger over forventet realavkastning, desto mindre blir det framtidige bidraget Pensjonsfondet kan gi til å dekke disse utgiftene. Hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene trekker dermed klart i retning av at bruken av oljeinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp igjen.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2009

I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2009, som la opp til en bruk av oljeinntekter på linje med 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret. Dette innebar et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 92 mrd. kroner, og en ekspansiv impuls tilsvarende 0,7 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

I den finanspolitiske tiltakspakken (St.prp. nr. 37 (2008 – 2009)) som ble lagt fram 26. januar 2009, ble bruken av oljeinntekter i 2009 økt med nesten 27 mrd. kroner ut over nivået i saldert budsjett. Endringer i forbindelse med Stortingets behandling av tiltakspakken innebar en ytterligere økning med knapt 1,7 mrd. kroner, slik at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet etter dette kunne anslås til 120,5 mrd. kroner.

Vedtakene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 økte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 9,5 mrd. kroner, til nær 130 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett er det kommet ny informasjon om bl.a. skatte- og avgiftsinngangen i 2009. Denne informasjonen viser noe høyere innbetalinger av skattetrekk og arbeidsgiveravgift enn tidligere anslått, mens innbetalingene av merverdiavgift har utviklet seg noe svakere enn ventet. Samlet sett er anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter på statsbudsjettet om lag uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2009, og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås fortsatt til i underkant av 130 mrd. kroner. Målt i 2010-priser anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 133,9 mrd. kroner.

Bruken av oljeinntekter anslås å øke med 56,7 mrd. 2010-kroner fra 2008 til 2009, tilsvarende en impuls på 3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettet gir med dette en historisk kraftig stimulans til økonomien. Avstanden til 4-prosentbanen anslås til nær 40 mrd. kroner, målt i 2010-priser.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 6¾ pst. i 2009. Dette er om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2009, men vel dobbelt så høyt som i det opprinnelige budsjettforslaget i fjor høst.

Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås til vel 118 mrd. kroner i 2009, som er om lag som beregnet i Revidert nasjonalbudsjett 2009 og nesten 70 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2009. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond – Utland.

Drøyt halvparten av oppjusteringen av det oljekorrigerte overskuddet siden Nasjonalbudsjettet 2009 skyldes økt strukturelt underskudd, mens resten kan tilskrives lavere inntekter og økte utgifter som følge av svakere konjunkturer. Fram til høsten 2008 var norsk økonomi inne i en kraftig konjunkturoppgang, med forholdsvis høye skatteinntekter og lave utgifter til arbeidsledighetstrygd. Dette trakk ned det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og medførte at det faktiske uttaket fra fondet var betydelig lavere enn det beregnede strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Svakere konjunkturer bidrar nå til lavere inntekter og økte utgifter på statsbudsjettet, og gir sammen med de finanspolitiske tiltakene betydelig økte uttak fra fondet. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge anslås likevel også i 2009 å ligge høyere enn i en normalsituasjon, jf. boks 3.2, noe som må ses i sammenheng med at statens inntekter og utgifter påvirkes av konjunktursituasjonen med et visst tidsetterslep. For 2010 anslås skatte- og avgiftsinntektene å ligge noe under sine trendnivåer.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 264,7 mrd. kroner i 2009, som er vel 3 mrd. kroner mer enn i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Anslaget for gjennomsnittlig oljepris er noe oppjustert for 2009, mens lavere anslåtte gasspriser isolert sett trekker inntektsanslaget ned.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2009 anslås til 255 mrd. kroner. Anslaget er oppjustert med 17,6 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett 2009, først og fremst som følge av økte rente- og utbytteinntekter i fondet.

¹ Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Markedsverdien av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås til 2 597 mrd. kroner ved utgangen av 2009. Anslaget er basert på faktisk markedsverdi av fondet ved utgangen av august, tillagt anslåtte nettooverføringer fra statsbudsjettet til fondet og 4 pst. årlig realavkastning ut 2009. Anslaget er oppjustert med nær 200 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2009, først og fremst som følge av en sterk oppgang i internasjonale finansmarkeder, etter det kraftige fallet mot slutten av fjoråret og inn i 2009.

Anslaget for Statens pensjonsfond – Utland ved utgangen av 2009 er i underkant av 200 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2009. Nedjusteringen må ses i sammenheng med at anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som avsettes i fondet, er redusert med om lag 130 mrd. kroner. I tillegg er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, som dekkes ved et uttak fra fondet, økt med knapt 70 mrd. kroner.

3.1.3 Hovedtrekk i budsjettopplegget for 2010

Norsk økonomi påvirkes fortsatt av det internasjonale konjunkturtilbakeslaget, selv om utsiktene nå framstår som noe bedre enn tidligere. Situasjonen i finansmarkedene har bedret seg betraktelig, og nedgangen i den økonomiske aktiviteten hos våre handelspartnere kan bli snudd til oppgang tidligere enn antatt. I norsk økonomi er det særlig husholdningenes etterspørsel og oljeinvesteringene som har utviklet seg sterkere enn ventet. De bedrede økonomiske utsiktene må ses i sammenheng med omfattende tiltak for å lette situasjonen i finansmarkedene og kraftige tiltak i penge- og finanspolitikken, både i Norge og internasjonalt.

Innretningen av finanspolitikken må tilpasses den økonomiske situasjonen og utsiktene for norsk økonomi. Med nedgang i aktiviteten i 2009 og vekst under trend i 2010 ligger det an til at ledigheten vil stige noe i tiden framover. Av denne grunn, og for å bidra til en tryggere basis for oppgang i norsk økonomi framover, har Regjeringen valgt å basere 2010-budsjettet på en viss ytterligere økning i bruken av oljeinntekter. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge foreslår Regjeringen å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag ½ prosentpoeng fra 2009 til 2010, regnet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

For å belyse i hvilken grad det samlede budsjettopplegget, inkludert sammensetningen av inntekts- og utgiftssiden, påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, medregnet det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Disse beregningene indikerer at den ekspansive virkningen av Regjeringens budsjettforslag for 2010 er svakere enn det som antydes av endringen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at inntektene på statsbudsjettet reduseres med 6,4 mrd. kroner i 2010 som følge av lavere anslåtte utbytteinntekter på statens hånd. Slike inntektsreduksjoner har normalt en svakere ekspansiv virkning enn tilsvarende endringer i offentlig etterspørsel etter varer og tjenester.

Med Regjeringens forslag til budsjett kan det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2010 anslås til 148,5 mrd. kroner, som er en økning på 14,6 mrd. 2010-kroner fra 2009. Bruken av oljeinntekter anslås å ligge nesten 45 mrd. kroner over forventet fondsavkastning for 2010, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

Budsjettforslaget innebærer at store deler av de ekstraordinære tiltakene på utgiftssiden som ble lagt fram i St.prp. nr. 37 (2008 – 2009) fases ut i 2010, herunder tilskuddet til vedlikehold og rehabilitering av kommunal infrastruktur. Næringslivets adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene, samt den midlertidige ordningen med økte startavskrivinger på maskiner, vil imidlertid gi lavere bokførte skatter også i 2010. Samtidig er det forholdsvis sterk vekst i utgiftene under folketrygden, herunder i utgiftene til alderspensjon.

Selv uten at det gjøres aktive tiltak i statsbudsjettet fra år til år, innebærer de såkalte automatiske stabilisatorene at budsjettet bidrar til å dempe svingninger i økonomien. I en nedgangskonjunktur vil skatte- og avgiftsinntektene avta, mens utgiftene til dagpenger vil øke. Retningslinjene for finanspolitikken legger til rette for at en slik konjunkturell budsjettsvekkelse ikke dekkes inn, men erstattes av økte overføringer fra Statens pensjonsfond – Utland. De økte overføringene innebærer at budsjettets utgiftsside skjermes mot den konjunkturelle svekkelsen i skatter mv., og representerer slikt sett en stimulans til økonomien. I en høykonjunktur vil det være motsatt.

Automatiske stabilisatorer anslås å svekke offentlige budsjetter med 25 mrd. kroner fra 2009 til 2010. Samlet sett anslås det faktiske, oljekorrigerte underskuddet i 2010 til knapt 154 mrd. kroner. Underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond – Utland. Målt i forhold til trend-BNP for Fastlands-Norge utgjør det oljekorrigerte underskuddet 8,1 pst. i 2010, mot 6,5 pst. i 2009 og 0,7 pst. i 2008.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til om lag 1¾ pst. i 2010, tilsvarende i underkant av 14 mrd. kroner. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 4¾ pst., mens prisveksten er beregnet til 3 pst., jf. tabell 3.4 Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke reelt med 2,6 pst. fra 2009 til 2010, tilsvarende om lag 8,0 mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsnivået i 2009 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2009.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til om lag 220 mrd. kroner i 2010. Netto avsetning til Statens pensjonsfond – Utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til knapt 67 mrd. kroner i 2010.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til om lag 172 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2010 anslås til 2 931 mrd. kroner, hvorav 2 824 mrd. kroner i Statens pensjonsfond – Utland.

3.1.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter og understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter. Dette er viktige hensyn, fordi utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil stige kraftig i årene framover som følge av en aldrende befolkning, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Gjennom sparing i Pensjonsfondet bygger staten opp betydelige økonomiske reserver slik at vi kan legge til rette for å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver for å dekke utgiftene som følger med aldringen av befolkningen, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.

Pensjonene i folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling. Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med offentlige finanser for øvrig. Selv om avkastningen av pensjonsfondet ikke er øremerket pensjoner, gir sparingen i fondet et viktig bidrag til en langsiktig forsvarlig finanspolitikk. Et større pensjonsfond vil isolert sett gi grunnlag for høyere løpende inntekter fra fondet i framtiden, som vil bidra til å lette håndteringen av de statsfinansielle utfordringene.

Kapitalen i Statens pensjonsfond har økt kraftig de siste ti årene og anslås til knapt 2 700 mrd. kroner ved inngangen til 2010 og til om lag 2 930 mrd. kroner ved inngangen til 2011. Den forventede real­avkastningen av fondet i 2010, tallfestet til 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til budsjettåret, anslås nå til i overkant av 100 mrd. kroner eller 5,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er om lag som det en så for seg da handlingsregelen ble innført i 2001, jf. figur 3.2.

Kilde: Finansdepartementet.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til vel 4 520 mrd. kroner ved utgangen av 2009, om lag det samme som i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Pensjonsforpliktelsene anslås å øke med i underkant av 250 mrd. kroner i 2010, til om lag 4 770 mrd. kroner, jf. tabell 3.5. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner, som anslås til 1 100 mrd. kroner ved utgangen av 2010. Anslagene er basert på beregninger foretatt av Statistisk sentralbyrå, der bl.a. nye befolkningsframskrivinger og virkningen av nytt alderspensjonssystem i folketrygden er innarbeidet. I Nasjonalbudsjettet 2009 ble pensjonsreformen isolert sett anslått å gi en nedjustering av alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden med om lag 300 mrd. kroner.

Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 61,4 pst. av folketrygdens alderspensjonsforpliktelser ved utgangen av 2010, mot 59,6 pst. ved utgangen av 2009. De nærmeste årene ventes avkastningen i Statens pensjonsfond – Utland å øke om lag i takt med statens utgifter til alderspensjoner i folketrygden. Etter hvert vil imidlertid inntektene fra petroleumsvirksomheten avta, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned. Over tid vil dermed folketrygdens alderspensjoner øke vesentlig sterkere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, jf. figur 3.3.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til lønnsvekst og rentenivå på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Lavere rentesats vil øke den neddiskonterte verdien av framtidige pensjonsutbetalinger. Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst – en såkalt nettorente – på 2 pst. En nettorente som er ½ prosentpoeng høyere eller lavere enn dette vil henholdsvis redusere eller øke alderspensjonsforpliktelsene med om lag 10 pst., eller nærmere 480 mrd. 2010-kroner. Disse beregningene illustrerer at anslag for folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er følsomme for de forutsetninger som gjøres om lønnsvekst og rentenivå. Beregningene illustrerer imidlertid også at innenfor rimelige forutsetninger om nettorenten vil kapitalen i Statens pensjonsfond på langt nær være tilstrekkelig til å finansiere framtidige alderspensjoner.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. For de nærmeste årene framover påvirkes i tillegg handlingsrommet av at bruken av oljeinntekter nå ligger over 4-prosent­banen.

Skattegrunnlagene øker trendmessig over tid. Gitt strukturen i skatte- og avgiftssystemet gir dette økte skatte- og avgiftsinntekter til det offentlige. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner per år. Det er da tatt hensyn til at stigende reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Utgiftene innenfor en rekke etablerte velferdsordninger er styrt av regelverk, som bl.a. innebærer at enkelte demografiske endringer slår direkte ut i budsjettet. Gjennomgangen av flerårige budsjettkonsekvenser i Gul bok (Prop. 1 S (2009 – 2010)) viser utgiftsøkninger i folketrygden på over 26 mrd. 2010-kroner for treårsperioden 2011 – 2013. Bindingene i folketrygden tilsvarer dermed en gjennomsnittlig vekst i utgiftene på vel 8 mrd. 2010-kroner per år, som er høyere enn det som har vært beregnet for de siste årene.

Det er særlig økte utgifter til alderspensjoner som forklarer den kraftige underliggende utgiftsveksten i folketrygden fram til 2013. Dette må ses i sammenheng med at antallet alderspensjonister nå er stigende etter å ha ligget forholdsvis stabilt gjennom det meste av 1990- og 2000-tallet, jf. figur 3.4A. Samtidig har nye alderspensjonister i gjennomsnitt høyere poengopptjening enn personer fra tidligere kull. Flere eldre i arbeidsstyrken trekker i tillegg i retning av flere uføre. Beregningene i Gul bok viser at vi nå er på vei inn i en fase der aldringen av befolkningen vil legge et økende press på offentlige finanser, jf. avsnitt 3.2.2.

¹ I framskrivingen av fondet er det teknisk forutsatt at bruken av oljeinntekter i 2010 videreføres i 2010-kroner til en er tilbake på 4-prosentbanen.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I den finanspolitiske tiltakspakken fikk næringslivet adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. I tillegg ble det innført en midlertidig ordning med økte startavskrivninger på maskiner i 2009. Utfasingen av disse tiltakene vil gi økte bokførte skatter i 2011, anslått til 5 – 6 mrd. kroner. Utover dette viser gjennomgangen av flerårige budsjettkonsekvenser i Gul bok kun mindre bindinger på inntektssiden.

Statens utbytteinntekter har falt kraftig i 2009 og 2010, fra et svært høyt nivå. Lavere utbytteinntekter bidrar til å øke det strukturelle underskuddet. Den videre utviklingen i utbytteinntektene er usikker. Økte utbytteinntekter vil isolert sett øke handlingsrommet i budsjettet.

Bruken av oljeinntekter er brakt opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 anslås nå til 148,5 mrd. kroner, som er nesten 45 mrd. kroner over 4-prosentbanen, jf. tabell 3.6. Med uendret strukturelt, oljekorrigert underskudd etter 2010, målt i 2010-priser, er det først i 2018 at forventet realavkastning av fondet vil overstige bruken av petroleumsinntekter.

Bruken av oljeinntekter i 2010 anslås å utgjøre 7,8 pst. av fastlands-BNP, på linje med nivået under lavkonjunkturen tidlig på 1990-tallet, jf. figur 3.1C. Til sammenlikning anslås den forventede avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland å nå en topp på vel 8 pst. av fastlands-BNP i 2030, jf. figur 3.4B. Den ekstraordinære opptrappingen av bruken av oljeinntekter i forbindelse med finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget innebærer dermed at det meste av rommet for innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi nå ligger bak oss, i den forstand at disse inntektene ikke kan finansiere noe særlig større andel av statens utgifter i framtiden enn det som er tilfelle i dag.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i Statens pensjonsfond – Utland. Denne usikkerheten illustreres tydelig av de endringene vi har observert det siste året. Statens oljeinntekter, som avsettes i fondet, har blitt lavere enn ventet som følge av lavere oljepriser. I tillegg har uttaket fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt kraftig, dels fordi konjunkturtilbakeslaget har gitt lavere skatteinntekter, og dels som følge av aktive budsjettiltak for å dempe virkningen av finanskrisen på norsk økonomi. Den faktiske avkastningen i fondet har svingt med utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Det kan ikke utelukkes at forhold som påvirker fondskapitalen eller det strukturelle underskuddet kan utvikle seg gunstigere enn det som nå legges til grunn. Siden bruken av oljeinntekter i utgangspunktet ligger langt over 4-prosentbanen, skal det imidlertid store endringer til før det vil være rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover.

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken knyttet til aldringen av befolkningen tilsier at bruken av oljeinntekter bringes ned mot 4-prosentbanen etter hvert som aktiviteten i norsk økonomi normaliseres. Dette innebærer at forslag til nye utgiftsøkninger i stor grad vil måtte finansieres gjennom reduksjoner på andre områder eller tiltak som bidrar til økte inntekter. Et lavere uttak fra fondet vil også gi noe større framtidig kapital og dermed også litt høyere framtidig finansieringsbidrag fra Pensjonsfondet.

Målt som andel av verdiskapingen i fastlands­økonomien ligger den foreslåtte bruken av oljeinntekter i 2010 anslagsvis 2¼ prosentpoeng høyere enn forventet fondsavkastning. Dette er et langt gunstigere utgangspunkt for normalisering av budsjettet enn for mange andre land. OECD anslår at det strukturelle budsjettunderskuddet i USA vil komme opp i nærmere 9 pst. av BNP neste år, mens underskuddet i Storbritannia anslås til over 10 pst. Også Japan og enkelte land i euroområdet står overfor store budsjettunderskudd. Samtidig har disse landene til dels betydelig netto statsgjeld i utgangspunktet.

Analysene i Perspektivmeldingen 2009 understreket betydningen av høy yrkesdeltakelse for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og økte offentlige inntekter. Samtidig vil offentlige utgifter kunne reduseres dersom antallet personer som står utenfor arbeidsstyrken og mottar ulike stønader går ned. Tiltak som stimulerer til økt arbeidstilbud og reduserer veksten i overføringene ved at færre står utenfor arbeidsstyrken, vil dermed være særlig virkningsfulle for å sikre handlingsrom og bærekraft i offentlige finanser i årene framover.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i de offentlige finansene i Norge de siste 10 – 15 årene. For 2010 anslås netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning til vel 157 mrd. kroner, tilsvarende om lag 6½ pst. av BNP. Dette er noe lavere enn i 2009 og klart lavere enn gjennomsnittet for de foregående ti årene, jf. figur 3.5A. Nedgangen i netto finansinvesteringene skyldes dels lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten og dels høyere oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet knyttet til det økonomiske tilbakeslaget.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Netto finansinvesteringer er en sentral referansestørrelse ved internasjonale sammenlikninger av offentlige finanser, og benyttes også i EUs Maastricht-kriterier. Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer i euroområdet har gjennomgående vært negative de siste 20 årene, mens store oljeinntekter har bidratt til høyt nivå på netto finansinvesteringene i Norge. De omfattende finanspolitiske tiltakene for å dempe virkningen av finanskrisen bidrar til at netto finansinvesteringene også i andre land vil avta betydelig i 2009 og 2010 sammenliknet med de foregående årene.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen, jf. tabell 3.7. Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond – Utland har offentlig forvaltnings nettofordringer økt de siste årene. Ved utgangen av 2009 anslås markedsverdien av offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, til drøyt 3 300 mrd. kroner, som tilsvarer om lag 142 pst. av BNP. Overskuddene i offentlig forvaltning har i hovedsak vært knyttet til utviklingen i statsforvaltningen.

I kommuneforvaltningen var det i 2006 om lag balanse mellom inntekter og utgifter. Sterk vekst i driftsutgifter og bruttorealinvesteringer, samt tap på finansielle plasseringer, bidro til at netto finansinvesteringene falt til om lag -12 mrd. kroner i 2007 og videre til knapt -25 mrd. kroner i 2008. Tall fra kvartalsvis nasjonalregnskap for 1. halvår 2009 tyder på fortsatt høy aktivitetsvekst i kommunesektoren. Samtidig anslås de reelle inntektene til kommunesektoren å øke betydelig fra 2008 til 2009. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen anslås til drøyt -20 mrd. kroner i 2009 og om lag -19 mrd. kroner i 2010.

Målt som andel av Fastlands-BNP anslås de offentlige utgiftene i Norge å øke markert i 2009. For 2010 anslås det en viss utflating på et nivå som er høyere enn gjennomsnittet for de siste 25 årene, men lavere enn under lavkonjunkturen tidlig på 1990-tallet, jf. figur 3.5B. Som for andre industriland må økningen ses i sammenheng med de finanspolitiske tiltakene for å dempe effektene av den internasjonale finanskrisen og lav vekst i BNP.

I internasjonal sammenheng framstår de offentlige utgiftene i Norge som forholdsvis høye når de måles som andel av fastlands-BNP. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene derimot om lag på linje med gjennomsnittet for industrilandene og klart lavere enn nivået i euroområdet. Relativt lave utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for industrilandene ned.

Forskjeller i offentlige utgiftsandeler gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet er det stor forskjell mellom land når det gjelder det offentliges ansvar for alderspensjoner. I tillegg er det ulik praksis mellom land for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. Å måle offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lengre sikt. På den annen side vil offentlige utgifter målt som andel av fastlands-BNP overvurdere finansieringsbyrden knyttet til offentlige utgifter i Norge. Dette skyldes dels at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten, har en alterna­tiv anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

3.2.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

De siste tiårene har velferdsordningene blitt betydelig utvidet og forbedret uten en tilsvarende økning i skattenivået. Dette har vært mulig fordi en gunstig befolkningsutvikling og økt yrkesdeltaking, i første rekke blant kvinner, har bidratt til å styrke offentlige finanser. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet til om lag 7¾ pst. av fastlands-BNP i 2010.

Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå viser at det nå kan ventes en vedvarende økning i andelen eldre i befolkningen, fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i 2008 til i overkant av 40 per 100 personer i 2060, jf. figur 3.6A. Fram mot 2020 ventes andelen eldre å øke til i overkant av 25 per 100 personer i yrkesaktiv alder. Økningen i andelen eldre skyldes først og fremst økt forventet levealder. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 6½ år i Norge. I middelalternativet er det lagt til grunn at levealderen for nyfødte vil øke med ytterligere om lag 8 år fram til 2060.

Figur 3.6B viser at offentlige velferdsordninger i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Aldersprofilen på nettooverføringene innebærer at endringer i befolkningen kan få store konsekvenser for utviklingen i offentlige finanser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I årene framover vil aldringen av befolkningen føre til svakere vekst i det samlede arbeidstilbudet og dermed lavere vekst i offentlige inntekter per innbygger. I tillegg vil veksten i offentlige utgifter være høyere enn veksten i verdiskaping og skattegrunnlag, selv om de siste tiårenes vekst i dekningsgrader og ressursbruk per bruker skulle stoppe opp. Dette bildet er forholdsvis robust ovenfor de ulike alternativene for framskriving av befolkningen fra Statistisk sentralbyrå.

Også andre europeiske land står overfor betydelige statsfinansielle utfordringer på grunn av den demografiske utviklingen. I en nylig framlagt analyse fra EU blir offentlige utgifter som andel av BNP anslått å øke med nær 5 prosentpoeng fram mot 2060.

Beregninger av generasjonsregnskapet viser at offentlige budsjetter må styrkes for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde. Med utgangspunkt i budsjettforslaget for 2010 kan den nødvendige innstrammingen anslås til om lag 10½ pst. av fastlands-BNP. Anslaget er betydelig oppjustert sammenliknet med beregningene i Nasjonalbudsjettet 2009, noe som først og fremst skyldes at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet er kraftig økt for å dempe virkningene av finanskrisen og det internasjonale konjunkturtilbakeslaget på norsk økonomi. I tillegg bidrar lavere offentlig nettoformue og nye befolkningsframskrivinger, som bl.a. innebærer økt levealder og en større befolkning, til å øke inndekningsbehovet. Sammenliknet med oppdaterte beregninger av generasjonsregnskapet for 2009, medregnet endringene i tiltaksproposisjonen og Revidert nasjonalbudsjett, viser generasjonsregnskapsberegningene for 2010 en liten nedgang i inndekningsbehovet.

Også mer fullstendige budsjettframskrivinger ved hjelp av makroøkonomiske modeller viser et betydelig og økende finansieringsbehov fram mot 2060. I Perspektivmeldingen 2009 ble inndekningsbehovet i offentlige finanser anslått til 3¼ pst. av fastlands-BNP i 2060. Beregningene tok utgangspunkt i anslagene til Nasjonalbudsjettet 2009, en videreføring av dagens arbeidsmarkedstilknytning for ulike befolkningsgrupper, samt at budsjettpolitikken følger handlingsregelen.

Siden framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2009 i fjor høst er anslagene for markedsverdien av Statens pensjonsfond – Utland kraftig nedjustert for årene framover. Dette gir isolert sett et lavere finans­ieringsbidrag fra Statens pensjonsfond – Utland i årene framover. Samtidig er bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet trappet sterkt opp for å redusere de negative virkningene av den internasjonale finanskrisen på norsk økonomi. Sammen med de nye befolkningsframskrivingene bidrar disse endringene isolert sett til å øke inndekningsbehovet med om lag 3 prosentpoeng, fra 3¼ pst. til i overkant av 6 pst. av fastlands-BNP. Det innebærer at det på lengre sikt må gjennomføres tiltak i denne størrelsesorden som enten begrenser offentlige utgifter eller øker offentlige inntekter.

Selv om det ikke er gjennomført en full oppdatering av de langsiktige budsjettframskrivingene, antyder beregningene omtalt ovenfor et lavere inndekningsbehov enn det som følger av generasjonsregnskapet. Dette er i tråd med tidligere erfaringer. I tillegg til at det metodemessige utgangspunktet for beregningene er ulikt, må forskjellen ses i sammenheng med at generasjonsregnskapsberegningene ikke fanger opp virkningene av pensjonsreformen, jf. boks 3.3.

Endringene i tallene siden i fjor høst innebærer at utfordringene i finanspolitikken nå framstår som mer krevende enn beskrevet i Perspektivmeldingen 2009. Hensynet til bærekraften i offentlige velferdsordninger trekker dermed i retning av at bruken av oljeinntekter raskt bringes tilbake på 4-prosentbanen etter hvert som aktiviteten i norsk økonomi tar seg opp igjen.

De langsiktige budsjettframskrivingene er basert på at ulike velferdsordninger videreføres med samme dekningsgrad og ressursbruk per bruker som i dag. Skal den norske velferdsmodellen videreføres, må imidlertid viktige fellesskapsløsninger videreutvikles i lys av de krav og forventninger som følger med økt velstand. Høyere inntektsnivå i samfunnet vil øke etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres av det offentlige. En fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer på lang sikt.

Utviklingen i oljepriser og internasjonale finansmarkeder det siste året illustrerer at det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivinger av Statens pensjonsfond – utland. Også på andre områder er usikkerheten stor, slik det ble understreket i Perspektivmeldingen 2009. Analysene i meldingen understøtter likevel at konklusjonen om et økende inndekningsbehov fram mot 2060 framstår som forholdsvis robust.

Økonomisk vekst som følge av økt produktivitet i fastlandsnæringene gir økt velstand, men vil for gitt skattenivå i liten grad bidra til å styrke offentlige finanser. Det skyldes at offentlige utgifter til lønn, pensjoner og andre stønader over tid må forventes å øke i takt med lønnsnivået i økonomien, som igjen bestemmes av produktivitetsutviklingen. Økt produktivitet i offentlig sektor vil derimot gjøre det mulig å tilby bedre offentlige velferdstjenester og/eller produsere velferds­­tjenester av et gitt omfang med lavere ressursbruk.

Analysene i Perspektivmeldingen 2009 understreket betydningen av høy yrkesdeltakelse for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Når færre personer står utenfor arbeidsstyrken, kan også offentlige utgifter reduseres, fordi utgiftene til stønader reduseres. Samtidig øker skatteinntektene. Den vedtatte pensjonsreformen er i denne sammenhengen svært viktig fordi den gir incentiver til økt arbeidsinnsats. I tillegg kommer at deltakelse i arbeidslivet bidrar til økt velferd for den enkelte både fordi inntekten øker og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Velferdseffektene av økt yrkesdeltakelse blant grupper som i dag mottar pensjon eller trygd, er således store.

Norge har et høyt velstandsnivå og et godt utgangspunkt for fortsatt økonomisk vekst. Utfordringene knyttet til å sikre bærekraftige offentlige finanser er krevende, men håndterbare, og det vil være nødvendig med tilpasninger i den økonomiske politikken. Tilpasningene må ivareta incentiver til arbeid, hensynet til rettferdig fordeling og bidra til fortsatt oppslutning om velferdsordningene. Ulike valgmuligheter og avveiinger for å sikre bærekraftige offentlige finanser er nærmere drøftet i Perspektivmeldingen 2009.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren har blitt tilført betydelige inntekter de siste årene, jf. figur 3.7A. For perioden 2006 – 2009 sett under ett anslås den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter til 33,8 mrd. 2009-kroner, eller nærmere 13 pst. Dette gir en gjennomsnittlig årlig realvekst på om lag 3,1 pst., mot 2,0 pst. i foregående fireårsperiode. Nærmere halvparten av inntektsveksten i fireårsperioden 2006 – 2009 har kommet i form av økte frie inntekter.

Aktiviteten i kommunesektoren har tatt seg kraftig opp de siste årene etter en forholdsvis lav vekst i første halvdel av dette tiåret, jf. figur 3.7B. Fra 2005 til 2008 økte bruttoinvesteringene i kommunesektoren reelt med om lag 30 pst. Innenfor barnehagesektoren var det i 2008 rekordstor utbygging for tredje år på rad, og om lag 12 000 flere barn fikk plass i løpet av året. Sysselsettingen i kommunesektoren har også økt kraftig, jf. figur 3.7C. Ifølge kvartalsvise nasjonalregnskapstall for 2. kvartal i år har sysselsettingen i kommunesektoren økt med om lag 55 000 personer de siste fire årene, tilsvarende over 12 pst. flere sysselsatte. Boks 3.4 gir en nærmere omtale av aktivitetsutviklingen i kommunesektoren.

¹ Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

2 Vekst fra 2. kvartal 2008 til 2. kvartal 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I mange kommuner og fylkeskommuner har aktivitetsveksten vært høyere enn inntektsveksten de siste par årene. Sammen med økte rente- og avdragsutgifter, tap på finansielle plasseringer og høy kostnadsvekst har dette bidratt til en kraftig svekkelse i kommunesektorens netto driftsresultat. For sektoren som helhet anslås netto driftsresultatet i 2008 nå til om lag 0,4 pst., mot 2,5 pst. i 2007 og 5,5 pst. i 2006, jf. figur 3.8A. Kommunene utenom Oslo hadde i 2008 et samlet netto driftsresultat på -0,6 pst., mens netto driftsresultatet i Oslo var 3,9 pst. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet i 2008 til 2,9 pst.

Underskuddet før lånetransaksjoner i kommunesektoren anslås ut fra foreløpige regnskapstall å ha steget til knapt 25 mrd. kroner i 2008, tilsvarende drøyt 8 pst. av inntektene, jf. figur 3.8B. Som følge av underskuddene de siste årene har nettogjelden i kommunesektoren steget til i underkant av 40 pst. av inntektene i 2008. Økningen i underskudd før lånetransaksjoner i 2007 og 2008 må ses i sammenheng med høy vekst i både driftsutgifter og bruttoinvesteringer, samt tap på aksjer og andre verdipapirer. Bruttoinvesteringene utgjorde i 2008 over 13 pst. av inntektene, som er et historisk høyt nivå.

Antall kommuner som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, ligger fortsatt på et forholdsvis lavt nivå, jf. figur 3.8C. Ved inngangen til oktober i år var det registrert 44 kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Dette er om lag uendret fra 2008 og betydelig lavere enn høsten 2004, da 119 kommuner var oppført i registeret. De siste endringene i ROBEK er foretatt i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene har vedtatt årsregnskapet for 2008. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet.

3.3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens inntekter i 2009

Kommunesektorens inntekter ligger an til å bli betydelig høyere i 2009 enn lagt til grunn i fjor høst. I Nasjonalbudsjettet 2009 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 7,3 mrd. kroner eller 2,6 pst., regnet fra daværende anslag på regnskap for 2008. Veksten i kommunesektorens frie inntekter ble anslått til 3,5 mrd. kroner eller 1,7 pst., jf. tabell 3.8.

I forbindelse med de finanspolitiske tiltakene i St.prp. nr. 37 (2008 – 2009) ble kommunesektoren tilført 1,2 mrd. kroner i økte frie inntekter i form av rammeoverføringer. I tillegg ble kommunene kompensert for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter på 1,2 mrd. kroner. Samtidig viste regnskapstall at skatteinntektene for kommunesektoren i 2008 ble 1 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. De økte inntektene i 2008 bidro isolert sett til en tilsvarende nedjustering av inntektsveksten fra 2008 til 2009. Samlet sett ble inntektsveksten i 2009 anslått til 8,5 mrd. kroner. Kommunene og fylkeskommunene fikk også et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner, samt økte rammer innenfor rentekompensasjonsordningene, jf. boks 3.6. Disse midlene kommer i tillegg til den beregnede inntektsveksten.

I Revidert nasjonalbudsjett 2009 ble kommunesektoren tilført ytterligere 1 mrd. kroner i frie inntekter i form av økte rammeoverføringer. Samtidig ble anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2009 satt opp med 0,3 mrd. kroner basert på løpende informasjon om skatteinngangen. Anslaget for øremerkede overføringer til kommunesektoren ble redusert med drøyt 0,5 mrd. kroner, i hovedsak knyttet til lavere rentenivå og dermed lavere bevilgninger under de ulike rentekompensasjonsordningene. Motstykket til dette er lavere renteutgifter for kommuner og fylkeskommuner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2009 foreligger det ny informasjon om skatteinngangen, som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2009 vil bli om lag 1,2 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Kostnadsveksten i kommunesektoren i 2009 anslås til 4,1 pst., som er uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2009. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2008 til 2009 anslås etter dette til 11,4 mrd. 2009-kroner eller 4,0 pst. Veksten i de frie inntektene anslås til 6,1 mrd. 2009-kroner, tilsvarende 3,0 pst.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2010

I Kommuneproposisjonen 2010 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2009 til 2010 på mellom 5 og 6 mrd. 2010-kroner. Av denne veksten ble det lagt opp til at 4 mrd. kroner skulle komme som frie inntekter. Det ble presisert at veksten i inntektene etter vanlig praksis regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2009 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2009.

Regjeringens budsjettforslag for 2010 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 8,0 mrd. 2010-kroner eller 2,6 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2009 i Revidert nasjonalbudsjett 2009, jf. tabell 3.9. I tillegg til vekst i kommunesektorens frie inntekter foreslår Regjeringen økte bevilgninger under ulike departementers budsjetter til bl.a. barnehagesektoren, grunnskolen, ressurskrevende tjenester og omsorgsboliger og sykehjemsplasser.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 4,2 mrd. 2010-kroner fra 2009 til 2010, regnet i forhold til inntektsanslaget for 2009 i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Av den anslåtte veksten er 230 mill. kroner knyttet til en styrking av det forebyggende helsearbeidet i kommunene i tilknytning til samhandlingsreformen. Gebyrinntektene anslås reelt sett å øke med drøyt 0,2 mrd. kroner fra 2009 til 2010.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3,1 pst. fra 2009 til 2010.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en vekst i kommunesektorens samlede inntekter som ligger godt over øvre grense i det intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2010. Veksten i kommunesektorens frie inntekter er om lag som signalisert.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2009, innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 6,0 mrd. kroner eller 1,9 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2009 er oppjustert, samt at det statlige tilskuddet til ressurskrevende tjenester har økt kraftig. Realveksten i de frie inntektene anslås til 3,0 mrd. kroner eller 1,3 pst.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommunene og fylkeskommunene.

I Kommuneproposisjonen 2009, som ble lagt fram i mai 2008, ble det signalisert at skattøren skal fastsettes slik at skatteinntektene vil utgjøre 45 pst. av de samlede inntektene i kommuneforvaltningen. Skatteinntektene anslås å utgjøre 44 pst. av kommunesektorens samlede inntekter i 2009. Nivået på skatteandelen må ses i sammenheng med at rammeoverføringene til kommunesektoren ble økt både i forbindelse med tiltakene i St.prp. nr 37 (2008 – 2009) og i Revidert nasjonalbudsjett 2009. Oppjusteringen av skatteanslaget for 2009 trekker i motsatt retning. I den finanspolitiske tiltakspakken ble også kommunesektoren kompensert med økte rammeoverføringer for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter.

Usikkerhet knyttet til den videre økonomiske utviklingen og kommunesektorens behov for sikre inntekter tilsier at skatteandelen ikke økes fra 2009 til 2010. Regjeringen foreslår derfor å holde kommunale og fylkeskommunale maksimalskattører for personlige skatteytere uendret fra 2009 til 2010, på hhv. 12,80 pst. og 2,65 pst. Satsen for fellesskatt foreslås uendret på 12,55 pst. i 2010, slik at samlet sats på alminnelig inntekt fra personlige skattytere fortsatt er 28 pst. Skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter anslås med dette å bli noe redusert fra 2009 til 2010. Reduksjonen må ses i sammenheng med forvaltningsreformen, som innebærer at fylkeskommunene fra 1. januar 2010 blir tilført nye oppgaver, bl.a. knyttet til riksveier. Økningen i fylkeskommunenes inntekter som følge av forvaltningsreformen, bevilges som rammetilskudd og økt momskompensasjon, og medfører dermed isolert sett at skattens andel av samlede inntekter for fylkeskommunene vil bli noe redusert. For kommunene anslås skatteandelen å øke fra drøyt 44 pst. i 2009 til vel 44½ pst. i 2010.

Med uendrede kommunale og fylkeskommunale skattører anslås kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue å øke med 5,7 pst. fra 2009 til 2010. Den sterke rentenedgangen i 2009 antas å trekke opp veksten i kommunesektorens skatteinntekter med et etterslep i 2010. For kommunene anslås veksten til 5,9 pst., mens veksten for fylkeskommunene anslås til 4,7 pst. Den sterkere veksten for kommunene enn for fylkeskommunene skyldes at skattøren for kommunene ble økt i 2009 for å kompensere for avviklingen av kommunal selskapsskatt. Deler av denne endringen virker først inn på skatteinntektene i 2010.

3.4 Pengepolitikk og finansiell stabilitet

For å dempe virkningene av finanskrisen har norske myndigheter satt i verk omfattende og målrettede tiltak for å stabilisere finansmarkedene. Slike tiltak er også gjennomført i mange andre land, jf. boks 2.2 som gir en sammenfatning av sentrale tiltak internasjonalt det siste året. For å bedre norske bankers evne og vilje til å gi lån til bedrifter og husholdninger, har Norges Bank tilført langt mer likviditet enn vanlig gjennom det siste året, samtidig som Regjeringen har etablert ordninger for å lette bankenes tilgang på langsiktig finansiering og styrke kjernekapitaldekningen. I tillegg gir Norges Bank kraftige impulser til økonomien gjennom en svært ekspansiv pengepolitikk.

3.4.1 Penge- og likviditetspolitikk

Som følge av problemene i finansmarkedene og tilbakeslaget i verdensøkonomien endret utsiktene for utviklingen i inflasjon, produksjon og sysselsetting seg markert i fjor høst. For å dempe virkningene på norsk økonomi har Norges Bank det siste året satt ned styringsrenten med til sammen 4,5 prosentpoeng til 1,25 pst. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.7.

Norges Banks likviditetspolitikk har som formål å gi hovedstyrets rentevedtak bredt gjennomslag i de korte pengemarkedsrentene. Den normale sammenhengen mellom styringsrenten og pengemarkedsrentene ble imidlertid betydelig forstyrret i tiden etter at den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers gikk konkurs i midten av september i fjor. Risikopåslagene i pengemarkedet økte markert, og det ble nærmest full stopp i kredittflyten i penge- og kredittmarkedene.

For å bedre likviditetssituasjonen og bankenes tilgang på finansiering var Norges Bank raskt ute med å tilføre F-lån i et langt større omfang og med lengre løpetider enn normalt. Norges Bank lempet dessuten på kravene til sikkerhet for lån i sentralbanken med sikte på å øke bankenes låneadgang. Norges Bank har også tilført lån i valuta til markedet.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

I tillegg til Norges Banks likviditetstilførsler lanserte Regjeringen den 12. oktober i fjor den såkalte bytteordningen der bankene kan låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett. Stortinget ga de nødvendige fullmakter for å kunne sette i verk ordningen den 28. oktober, og første auksjon i ordningen ble gjennomført 24. november 2008. Bytteordningen har en samlet ramme på 350 mrd. kroner for 2008 og 2009 og gir bankene mulighet til å stille statspapirene som sikkerhet for nye lån eller selge dem for å bedre sine utlånsmuligheter. For å gi flest mulig banker anledning til å delta er vilkårene for å delta i ordningen løpende blitt justert. Ordningen er bl.a. utvidet slik at også obligasjoner med fortrinnsrett i næringslån og kommunelån kan godtas, i tillegg til obligasjoner med fortrinnsrett i pantesikrede boliglån. Det er også blitt åpnet for at banker kan delta i ordningen gjennom bankeide kredittforetak. Per 5. oktober 2009 er det avholdt 23 auksjoner og inngått bytteavtaler for 228 mrd. kroner.

Tiltakene fra Regjeringen og Norges Bank har vært nødvendige for å redusere faren for at norske banker kunne få akutte likviditetsproblemer med alvorlige konsekvenser for det norske finansielle systemet. Tiltakene har trolig også bidratt vesentlig til bedringen vi har sett i finansmarkedene og i norsk økonomi den siste tiden, jf. nærmere omtale i kapittel 2.

Bedringen i finansmarkedene bidrar til å stabilisere tilgangen på kreditt for bedrifter og husholdninger og understøtter dermed aktiviteten i norsk økonomi. Informasjon fra Norges Banks utlånsundersøkelse viser at bankene ser for seg om lag uendret kredittpraksis overfor både foretak og husholdninger i 3. kvartal i år, etter en klar innstramming overfor foretakene de foregående kvartalene. I tillegg stimuleres økonomien av Norges Banks rentereduksjoner. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at gjennomsnittlig rente på bankenes utlån til ikke-finansielle private foretak falt fra om lag 8 pst. ved utgangen av 3. kvartal i fjor til 4,6 pst. ved utgangen av 2. kvartal i år. Bankenes rente på nedbetalingslån til husholdninger med pant i bolig ble redusert fra vel 7,4 pst. til vel 4 pst. i samme periode. Ettersom om lag 90 pst. av boliglånene i Norge er lån med flytende rente, slår dette relativt raskt ut i kjøpekraften til norske husholdninger. Oppgangen i husholdningenes etterspørsel er en viktig drivkraft bak den økte aktiviteten i økonomien de siste månedene.

De særskilte tiltakene som er iverksatt for å motvirke virkningen av finanskrisen, er midlertidige. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres, vil tiltakene gradvis trappes ned. Norges Bank har i tråd med dette begynt å øke minsteprisen i bytteordningen i takt med at bankenes finansieringsmuligheter i markedet er blitt bedre. Norges Bank har videre varslet at siste auksjon vil bli gjennomført i desember.

Kilde: Norges Bank.

Også Norges Banks styringsrente, som nå er meget lav, vil etter hvert måtte settes opp til et mer normalt nivå. Norges Bank regner et normalt nivå for styringsrenten til mellom 5 og 6 pst. Norges Banks renteprognose i den pengepolitiske rapporten fra juni i år antyder at rentebunnen nå er nådd og at renten vil holdes uendret på dagens nivå fram til våren 2010, før den gradvis vil bli økt. I forbindelse med rentebeslutningen i august varslet imidlertid Norges Bank at styringsrenten kunne bli satt tidligere opp enn det som lå inne i rentebanen fra juni, dersom den positive utviklingen i norsk økonomi skulle fortsette. Renten ble holdt uendret også på rentemøtet i september, men Norges Bank skrev i pressemeldingen at hovedstyret som et alternativ hadde vurdert å øke renten ved dette møtet.

Markedsaktørene venter nå at Norges Banks hovedstyre vil heve renten på rentemøtet i slutten av oktober i år, og deretter sette den opp flere ganger gjennom det neste året. Differansen mellom det norske rentenivået og gjennomsnittlig rente hos våre viktigste handelspartnere forventes å øke noe det nærmeste året. Mange av disse landene er verre stilt enn Norge som følge av finanskrisen, og sentralbankene har derfor redusert styringsrentene til nær null, samtidig som de har varslet at rentene vil bli holdt lave så lenge den økonomiske situasjonen tilsier det. I sine avveiinger legger Norges Bank bl.a. vekt på både den direkte effekten av en høyere rente på innenlandsk etterspørsel og på at en for stor rentedifferanse kan føre til en fortsatt styrking av den norske kronen, som også kan bidra til å redusere veksten i aktivitet og priser.

3.4.2 Andre tiltak rettet mot finansmarkedene

Statens finansfond

Den 8. februar 2009 foreslo Regjeringen å opprette et statlig fond – Statens finansfond – som midlertidig skal tilby kjernekapital til solide norske banker for å styrke kjernekapitaldekningen og sette bankene bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet, jf. Ot.prp. nr. 35 (2008 – 2009). En slik ordning er et statsstøttetiltak, og detaljene i ordningen er utformet slik at de tilfredsstiller statsstøttereglene i EØS-avtalen.

Finansfondet ble etablert i mars 2009 med en ramme på 50 mrd. kroner. Rammen for fondet ble satt slik at alle norske banker skulle kunne få dekket et behov for oppkapitalisering. Forskrift med nærmere regler for ordningen ble fastsatt 8. mai 2009, samme dag som ESA godkjente ordningen. Siste frist for søknader fra banker om tilskudd av kjernekapital ble satt til 30. september 2009. Beslutningen om å tilføre en bank kapital tas av Statens finansfond etter søknad fra den enkelte bank. Alle norske banker har kunnet søke om kapitaltilskudd fra Statens finansfond, forutsatt at Kredittilsynet har bekreftet at banken oppfyller krav til kjernekapitaldekning med god margin. Ved søknadsfristens utløp hadde 34 banker søkt om kapitaltilskudd på til sammen vel 6,7 mrd. kroner. Full tildeling av de søknadene som foreligger vil innebære at 13 pst. av fondets ramme benyttes. Søkerbankenes forvaltningskapital utgjør om lag 15 pst. av den samlede forvaltningskapitalen i norske banker. De sparebankene som har søkt fondet, representerer om lag halvparten av forvaltningskapitalen til norske sparebanker (DnB NOR grupperes da statistisk som en forretningsbank).

Statens finansfond kan tilføre bankene kjernekapital gjennom to ulike kapitalinstrumenter. Det ene tilsvarer i stor grad ordinære fondsobligasjoner, som er et instrument som allerede er utstedt og godkjent som kjernekapital. I tillegg er det utformet et preferansekapitalinstrument som ligger nærmere aksjer/grunnfondsbevis, og i større grad er med på å bære nedside og oppside parallelt med eiere av aksjer. Vilkårene for kapitaltilskudd er utformet slik at de på en balansert måte ivaretar både hensynet til at ordningen er frivillig og til at den ikke skal stimulere til uheldig atferd blant bankene. Samtidig må hensynet til statens økonomiske interesser være ivaretatt.

Begge instrumentene har et løpende avkastningskrav som skal avspeile både risiko knyttet til utsteder og risiko knyttet til type instrument. Instrumentene utformes med økonomiske incentiver til innløsing, med sikte på at de skal innløses etter en viss periode. For banker som deltar i ordningen settes det begrensninger i lønn, bonuser og annen godtgjørelse til ledende ansatte.

Bankene står overfor økt tapsrisiko i tiden framover, samtidig som det i markedet kreves høyere kapitaldekning enn tidligere for at en bank kan betraktes som «solid». Også blant kredittvurderingsbyråene kreves det mer kapital enn før for å få gode kredittkarakterer, som er avgjørende for om bankene oppnår tillit i markedet og rimelige vilkår for innlån. Etter at Regjeringen foreslo å opprette Statens finansfond 8. februar i år, har bankene visst at kjernekapitaltilførsel fra fondet har vært et godt alternativ til innhenting av kapital fra markedet. Dette har vært og er et viktig sikkerhetsnett for norske banker. Opprettelsen av fondet har dermed sikret solide norske banker tilgang til tilstrekkelig kjernekapital til akseptable vilkår i en periode med vanskelige forhold i kapitalmarkedene, og har bidratt til å styrke tilliten i det norske finansmarkedet. Prisingen av fondets instrumenter er satt slik at prisen er relativt gunstig når det ordinære markedet ikke fungerer, og relativt sett mindre gunstig når det ordinære markedet fungerer. Noen store banker har nå valgt å hente ny kapital i det ordinære markedet. Dette indikerer at finansmarkedene nå fungerer bedre, noe myndighetenes tiltak, herunder etableringen av Statens finansfond, har bidratt til.

Statens obligasjonsfond

Statens obligasjonsfond ble opprettet for å bidra til økt likviditet i og kapitaltilgang til det norske kredittobligasjonsmarkedet, jf. Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 35 (2008 – 2009). Obligasjonsfondet er et generelt virkemiddel overfor obligasjonsmarkedet, hvor fondet sammen med andre investorer kjøper obligasjonslån utstedt av norske foretak i både førstehånds- og andrehåndsmarkedet.

Finansdepartementet fastsatte 18. mars 2009 forskrift for forvaltningen av Statens obligasjonsfond. Det ble samtidig gitt fullmakt til Folketrygdfondet til å starte investeringene innenfor en samlet ramme på inntil 50 mrd. kroner. Finansdepartementet har lagt vekt på at tiltaket skal være midlertidig, at investeringene skal skje på markedsmessige vilkår og at tiltakets omfang skal reflektere hensynet til å være virkningsfullt uten at fondet blir for dominerende i obligasjonsmarkedet. Ettersom investeringene skal finne sted på markedsmessige vilkår, er ikke tiltaket å anse som statsstøtte.

Fra investeringene startet opp i mars og fram til utgangen av juni ble om lag 5,5 mrd. kroner tilført obligasjonsmarkedet, fordelt på i alt 33 lån fra 23 utstedere. Av de 33 lånene er seks lån utstedt av selskaper med selskaper med kredittvurdering lavere enn BBB. En stor andel av kapitalen er plassert i førstehåndsmarkedet. Obligasjonsfondets andel av emisjonene har variert fra 5 til 60 pst. Siden oppstart og fram til halvårsskiftet ble det oppnådd en avkastning på 132 mill. kroner, tilsvarende 2,4 pst. av investert kapital. Avkastningen vil ikke bli sammenliknet med en referanseportefølje før investert kapital når 10 mrd. kroner. Forvaltningskostnadene i første halvår 2009 utgjorde 2,3 mill. kroner.

Videre investeringsaktiviteter vil avhenge av markedsforholdene og av utviklingen i bankenes og obligasjonsmarkedets evne til effektivt å formidle kreditt. Etter hvert som forholdene normaliseres, vil Obligasjonsfondet gradvis bli bygget ned i takt med obligasjonsforfall, og til slutt avvikles.

Regjeringen vil rapportere om virksomheten til Statens finansfond og Statens obligasjonsfond i Kredittmeldinga 2009, som legges fram for Stortinget i vårsesjonen 2010.

Andre tiltak

Etterspørselen etter norske eksportprodukter falt markert som følge av finanskrisen. Dette ga lavere produktpriser i en tid der også tilgangen på finansiering ble vanskelig for mange bedrifter. Regjeringen satte på denne bakgrunn i verk flere tiltak for å bistå sektoren:

• Allerede høsten 2008 ble rammen for GIEKs alminnelige garantiordning utvidet fra 50 til inntil 110 mrd. kroner. Tiltaket bidrar til at norske eksportbedrifter får finansiering til nye kontrakter og investeringer.

• Rammen for GIEKs byggelånsgarantiordning ble økt fra 5 til inntil 8 mrd. kroner. Ordningen sikrer bankene tilbakebetaling av lån som er gitt til norske verft i forbindelse med finansiering av nye skip under bygging.

• Rammen for GIEKs u-landsordning ble i januar 2009 utvidet fra 2,1 til 3,15 mrd. kroner. Utvidelsen av rammen for u-landsordningen understøtter norske bedrifters eksport til, og investeringer i, utviklingsland.

Disse tiltakene må ses i sammenheng med tiltakene som ble iverksatt for å styrke tilgangen på eksportfinansiering gjennom Eksportfinans og den såkalte 108-ordningen, som er en ordning med fastrentelån til utenlandske kjøpere av norske kapitalvarer og til norske rederier med inntjening i utenlandsk valuta. Staten vil gi lån til Eksportfinans i to år, med løpetider på inntil fem år. Under rimelige forutsetninger kan finansieringsbehovet bli om lag 50 mrd. kroner over de neste ett til to årene. Denne ordningen omfatter finansiering av kontrakter om eksport av kapitalvarer og skip.

Regjeringen har dessuten økt rammen til Innovasjon Norge, noe som også bidrar til å avhjelpe situasjonen for eksportbedriftene.

Gjennom det internasjonale samarbeidet om finansierings- og eksportkredittsektoren i OECD-regi er det utviklet omforente retningslinjer for støtte til eksport. Regjeringens tiltak er i tråd med disse reglene.

For å bedre kommunenes tilgang på lån har Regjeringen økt egenkapitalen i Kommunalbanken med 300 mill. kroner. Videre er utlånsrammen i Husbanken økt med 2 mrd. kroner.

3.4.3 Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å håndtere forstyrrelser i økonomien, og således at det evner å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte. For å sikre finansiell stabilitet er det en forutsetning at finansinstitusjonene er tilstrekkelig kapitalisert.

Norske myndigheter har over mange år lagt vekt på å ha et godt regelverk som omfatter alle finansinstitusjoner og hele finansmarkedet, og som bidrar til god soliditet i finansnæringen. Norge har også ett felles tilsynsorgan som dekker hele finansmarkedet. Dette bidrar til felles standarder og et konsistent regelverk og tilsyn med ulike typer finansinstitusjoner.

Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre et velfungerende finansmarked. Kreditttilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med den enkelte institusjon og er gitt fullmakter til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon. Norges Bank er långiver i siste instans. Dette innebærer bl.a. at banken kan få et særlig ansvar for å avverge en likviditetskrise gjennom ekstraordinær tilførsel av likviditet.

Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank har etablert faste trepartsmønter for å diskutere utsiktene for finansiell stabilitet, koordinering av kriseberedskap og viktige forhold knyttet til rammebetingelsene for finansiell sektor. I utgangspunktet avholdes det to møter i året, men ved behov møtes partene flere ganger. Som følge av finanskrisen har det vært avholdt hyppigere trepartsmøter enn opprinnelig planlagt. I 2008 hadde partene fire slike møter, mens det så langt i 2009 er avholdt seks møter.

Finansdepartementet administrerer også et finansmarkedsfond. Utøvelsen av virksomheten foretas av et eget styre. Finansmarkedsfondet gir hvert år støtte til forskningsprosjekter og allmennopplysning knyttet til finansmarkedet. De årlige bevilgningene til Finansmarkedsfondet tilsvarer rente på fondets kapital, og er for tiden på 11,8 mill. kroner årlig. Finansmarkedsfondet bidrar til å styrke kunnskapen om finansmarkedene.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i de årlige kredittmeldingene. I St.meld. nr. 31 (2008 – 2009) Kredittmeldinga 2008, som ble lagt fram i april 2009, skrev Finansdepartementet bl.a. at forutsetningene for finansiell stabilitet internasjonalt hadde svekket seg betydelig gjennom 2008, men at forholdene hadde bedret seg fram mot årsskiftet 2008/2009. I den gjeldende situasjonen ble det vurdert som særlig viktig at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene passet på at det med god sikkerhetsmargin var samsvar mellom risiko og soliditet. Om soliditeten i banksektoren konkluderte departementet med følgende:

«Kredittrisikoen til dei norske bankane har dei siste månadane auka markert, særleg med omsyn til den svake realøkonomiske utviklinga. Det er stor uvisse om den vidare utviklinga i norsk og internasjonal økonomi. Medan det kan kome tap framover som vil svekkje soliditeten i bankane, er det lite truleg at vi får ei ny bankkrise. Likevel kan ein ikkje sjå bort frå at einskilde bankar kan få problem i år eller i 2010, og at det i nokre tilfelle kan bli naudsynt med ytterlegare tiltak.»

Det er nå klare tegn til bedring i norsk og internasjonal økonomi, jf. omtale i kapittel 2. Det er imidlertid fortsatt stor usikkerhet knyttet til den videre utviklingen. Bankenes resultater avhenger i stor grad av forholdene i realøkonomien, og det kan ikke utelukkes nye tap, betydelige svingninger og usikkerhet også de nærmeste årene.

Norske banker og andre finansinstitusjoner hadde forholdsvis lav eksponering mot de mest utsatte verdipapirklassene ved inngangen til den internasjonale finanskrisen og er mindre rammet av krisen enn tilsvarende institusjoner i en del andre land. Dette har bl.a. sammenheng med at de norske finansinstitusjonene på viktige områder er underlagt bedre regulering og at de har tatt mindre risiko. Erfaringene fra den norske bankkrisen tidlig på 1990-tallet kan dessuten ha bidratt til at kredittvurderingene i norske banker har vært relativt gode. Norske banker har videre forholdsvis begrenset virksomhet i utlandet og relativt høy innskuddsdekning, selv om innskuddsdekningen er blitt redusert de senere årene. Norges statsfinanser er solide i internasjonal sammenheng. Sammen med myndighetenes uttalte vilje til å iverksette nødvendige tiltak, kan det ha bidratt til å gi markedsaktørene tillit til at norske myndigheter kan håndtere eventuelle problemer som skulle oppstå.

Sammenliknet med samme periode i fjor, hadde bankene en svak resultatforbedring i første halvår i år. Samlet resultat før skatt var 14,3 mrd. kroner, en økning på 2,1 mrd. kroner fra første halvår i fjor. Resultatforbedringen skyldes i hovedsak høyere netto kursgevinster på verdipapirer. I negativ retning trekker betydelig høyere utlånstap og sterkt press på netto renteinntekter. Det samlede resultatet påvirkes i stor grad av en kraftig resultatforbedring for DnB Nor Bank. Utenom DnB Nor Bank hadde de norske bankene en svak nedgang i resultat før skatt i første halvår i år.

Bankenes samlede netto renteinntekter, dvs. differansen mellom bankenes renteinntekter og rentekostnader, var 5 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor. Bankenes rentemargin, dvs. forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var i underkant av 2,4 prosentpoeng ved utgangen av 2. kvartal i år. Anslag tyder på at bankene kan være avhengige av en rentemargin minst på nivået fra 2. kvartal i år for å unngå underskudd i 2009. Dersom utlånstapene blir høyere enn ventet, kan bankene måtte øke rentemarginen fra dette nivået. Bankene vil imidlertid måtte avveie dette mot hensynet til konkurransesituasjonen og kundenes evne til å betjene gjelden.

Bankenes utlånsmargin utgjør differansen mellom bankenes utlånsrente og NIBOR-renten i pengemarkedet. Utlånsmarginen skal bl.a. dekke forventede utlånstap i bankene, kostnader knyttet til utlånsvirksomheten, tilleggskostnader knyttet til langsiktig finansiering, samt en konkurransedyktig betjening av egenkapitalen. Utlånsmarginen vil variere over tid avhengig av bl.a. markedssituasjonen og konjunkturene, konkurransesituasjonen i kredittmarkedet og av bankenes egne kredittvurderinger av de enkelte utlån. Variasjonen i utlånsmarginen har vært særlig stor i forbindelse med uroen i finansmarkedene.

Bankenes innskuddsmargin er differansen mellom NIBOR-renten i pengemarkedet og bankenes innskuddsrente. Innskuddsmargingen var i første halvår i år mellom 0 og ¼ prosentpoeng. Det lave rentenivået legger i seg selv press på innskuddsmarginen.

Mot slutten av 2008 økte tapene i bankene markert. Det må ses i sammenheng med store verdifall på bankenes verdipapirbeholdninger. Som følge av en mer positiv utvikling i aksje- og obligasjonsmarkedene har slike nedskrivinger ikke i like stor grad gjort seg gjeldende i 1. og 2. kvartal i år. Bankene hadde kvartalsvise utlånstap på 2,2 mrd. kroner i både 1. og 2. kvartal i 2009, mot 4 mrd. kroner i 4. kvartal 2008. Bankenes tap vil imidlertid kunne øke utover i 2009 som følge av økte mislighold. Tapene i første halvår i år tilsvarte 0,42 pst. av utlånsmassen, og dette er betydelig høyere enn ett år tidligere.

Bankene har det siste året finansiert egen aktivitet gjennom overføring av boliglån til kredittforetak som utsteder obligasjoner med fortrinnsrett (OMF-er). Adgangen til å bytte OMF-er mot statspapirer gjennom bytteordningen har stimulert utstedelsen av slike obligasjoner. Ved utgangen av 2. kvartal 2009 hadde kredittforetakene utstedt OMF-er for 318 mrd. kroner, mot 124 mrd. kroner ved utgangen av 2. kvartal i fjor. Overføring av bolig­lån til kredittforetak bidrar til høyere innskuddsdekning i bankene og bedrer likviditeten. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen knyttet til bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Finansdepartementet har imidlertid bedt Kreditttilsynet om å følge med på at en slik overføring ikke fører til en vesentlig svekkelse av gjenværende låneportefølje i den enkelte bank.

For de fleste bankene har kjernekapitalen utgjort en forholdsvis stabil andel av forvaltningskapitalen over tid. Kjernekapitaldekningen falt imidlertid samlet sett med 0,3 prosentpoeng fra utgangen av første halvår 2008 til utgangen av første halvår 2009, til 5,4 pst. Det er de største bankene som har lavest kjernekapitaldekning. Banker som beregner kapitalkrav etter risikobaserte, interne modeller i henhold til de nye Basel II-reglene (IRB-banker), får ved utgangen av 2009 redusert gulvet for kapitaldekning fra 90 til 80 pst. av beregningsgrunnlaget under Basel I-reglene. Svakere resultater framover vil kunne hindre oppbygging av egenkapital, og i verste fall redusere egenkapitalen. Kapitalkravene for de bankene som benytter interne modeller vil dessuten øke i nedgangstider fordi bankenes kredittrisiko på utlån øker. Internasjonalt diskuteres en videreføring av IRB-gulvet, også etter at gjeldende direktiv bortfaller fra årsskiftet 2009/2010.

Det er viktig at bankene framover styrker soliditeten, både for å møte økte markedskrav til sammensetning og nivå på kjernekapitalen og for å være godt rustet til å møte konsekvensene av en svak utvikling i realøkonomien. For å understøtte realøkonomien og unngå negative vekselvirkninger mellom realøkonomien og finanssektoren, er det helt sentralt at bankene evner å opprettholde normal utlånsvirksomhet. Dette er også bakgrunnen for opprettelsen av Statens finansfond, jf. omtale i avsnitt 3.4.2.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt på 1,8 mrd. kroner i første halvår i år, mot et tap på 2,3 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet, som inkluderer endringer i selskapenes kursreguleringsfond, var 2 mrd. kroner i første halvår i år, mot -18,2 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatte for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Om lag 80 pst. av forsikringsforpliktelsene er knyttet til en avkastningsgaranti, dvs. at kundene er garantert en minste årlig avkastning på pensjonsmidlene, uavhengig av den faktiske avkastningen som selskapet oppnår fra forvaltningen av midlene. I 2009 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti 3,35 pst., ifølge anslag fra Kredittilsynet. Aktivasiden i selskapene består i stor grad av eiendeler som har falt i verdi det siste året. Når inntjeningen på eiendelene er svak, må selskapene tære på bufferkapitalen for å møte sine årlige forpliktelser.

Både bokført og verdijustert kapitalavkastning i livsforsikringsselskapene var 4,3 pst. i første halvår i år, mot hhv. 1,6 pst. og -1,5 pst. i samme periode i fjor. Pensjonskassene, som samlet sett har en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene, hadde en betydelig høyere verdijustert avkastning i første halvår i år, på 8,8 pst. Samtidig bidro det kraftige kursfallet på aksjer til at pensjonskassene hadde langt svakere avkastning i 2008.

Fra 2008 er det gjennom ny forsikringsvirksomhetslov bl.a. åpnet for at avkastningsgarantien kan beregnes for perioder opp til fem år. Slike kontrakter kan bidra til mer langsiktighet i livsforsikringsselskapenes investeringer, og til mer stabile verdipapirmarkeder. Adgangen til å avtale utvidet garantiperiode er til nå lite brukt. Nye pensjonsforsik­ringskontrakter er imidlertid hovedsakelig innskuddsbaserte. Det innebærer at den forsikrede bærer avkastningsrisikoen.

Som understreket i Kredittmeldinga 2008 og i tidligere kredittmeldinger, er det svært viktig at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene sørger for at det med tilstrekkelig sikkerhetsmargin er samsvar mellom risiko og soliditet.

Ved utgangen av 2. kvartal 2009 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning på 16,3 pst., og samtlige selskaper oppfylte per 1. kvartal lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. For selskapene sett under ett var solvensmarginen, dvs. forskjellen mellom verdien av det enkelte selskaps eiendeler og nåverdien av forsikringsforpliktelsene, 173,7 pst. i 2. kvartal i år, en nedgang fra 189,2 pst. ved utgangen av 2008. Dersom utviklingen framover går i negativ retning, vil flere selskaper kunne få behov for tilførsel av ny kapital. Dette kan også ha konsekvenser for norske banker som inngår i konsern med livsforsikringsselskaper, siden investeringene i livsforsikringsselskapene kan måtte økes på et tidspunkt hvor også bankene kan være avhengige av kapitaltilførsel.

3.4.4 Reform av internasjonal finansmarkedsregulering

Det arbeides i en rekke internasjonale fora med å analysere årsakene til finanskrisen og med å utarbeide anbefalinger og forslag til endringer i regelverk og tilsyn. Det pågår bl.a. prosesser i G20-landene, IMF, OECD, Baselkomitéen for banktilsyn, Financial Stability Board (FSB) og EU.

Generelt ser det ut til å være bred enighet internasjonalt om at for stor risikotaking, sterke internasjonale smitteeffekter, samt mangelfull og dels fraværende reguleringer i sentrale enkeltland er viktige årsaker til finanskrisen. På denne bakgrunn er det satt i verk arbeidsprosesser internasjonalt for å forbedre regulering og tilsyn med sikte på å redusere risikoen for ustabilitet i det finansielle systemet. Sentralt i disse prosessene er spørsmål om hva som er passende krav til kapital i banker, og hvordan en skal regulere samspillet mellom enkeltinstitusjoner og den finansielle systemet som helhet.

Fra flere hold er det kommet signaler om bl.a. nye krav til bankenes kapitaldekning, særlige krav til systemviktige finansinstitusjoner og nye regler for avlønning av ansatte i finanssektoren. Blant G20-landene er det enighet om behovet for ny regulering av avlønningssystemer og bonusordninger i finansinstitusjoner for å forhindre utilbørlig risikotaking hos den enkelte ansatte og den enkelte institusjon. Særlig skal nivå og struktur på avlønningen til ansatte som har materiell betydning for en institusjons risikotaking, være gjenstand for større grad av gjennomsiktighet. For å sikre at praksis for avlønning underbygger langsiktig verdiskaping og finansiell stabilitet arbeides det videre med å etablere globale standarder for avlønningsstrukturer, herunder for utsatt utbetaling, tilbakeføring av utbetalt bonus og forholdet mellom fast og variabel avlønning.

Baselkomitéen for banktilsyn meddelte i september i år at den arbeider med fem sentrale forslag til endringer i internasjonal bankregulering. Disse er:

• Økt krav til kvaliteten på kjernekapital. Kjernekapitalen bør ifølge komitéen først og fremst utgjøres av aksjekapital og tilbakeholdt overskudd.

• Et enkelt, ikke-risikovektet, krav til egenkapitalandel («leverage ratio») som et supplement til det risikobaserte systemet i Basel II.

• Etablering av et globalt minstekrav til likviditet, med krav til stresstester og langsiktig likviditetsdekning.

• Utvikling av et rammeverk for motsykliske kapitalbuffere, utover minimumskravene.

• Retningslinjer for å redusere systemrisikoen ved håndtering av alvorlige problemer i grensekryssende banker.

Baselkomitéen vil legge fram konkrete forslag til regelverksendringer innen utgangen av 2009. Komitéens anbefalinger er ikke bindende, men ventes å bli fulgt opp av nasjonale regulerings- og tilsynsmyndigheter og av EU.

EU-kommisjonen har allerede utarbeidet, og dels gjennomført, en rekke forslag til ny regulering i lys av erfaringene fra finanskrisen. EU har også vedtatt endringer i direktivet om innskuddsgarantiordninger, bl.a. med en full harmonisering av dekningsnivået til 100 000 euro innen utgangen av 2010. Regjeringen jobber nå aktivt for å sikre at den norske innskuddsgarantien, som dekker alle innskudd opp til 2 mill. kroner per innskyter per bank, kan beholdes som i dag. Denne har ligget fast siden 1996. Den gode innskuddsgarantien bidro sterkt til at det ikke ble panikk blant norske innskytere høsten 2008, og at det derfor heller ikke ble noen kundeflukt fra norske banker.

Særlig viktig i EUs arbeid er den videre oppfølgingen av de Larosière-rapporten, hvor det bl.a. er foreslått ny tilsynsstruktur i Europa. Etter EU-kommisjonens oppfølgende plan skal det etableres nye byråer som skal drive tilsyn på mikronivå, European System of Financial Supervisors (ESFS), samt et nytt organ for makroovervåking av systemisk risiko, European Systemic Risk Board (ESRB) – eller «Risikorådet». Det daglige tilsynet med finansinstitusjoner bør i henhold til anbefalingene i rapporten fortsatt ligge hos nasjonale tilsynsmyndigheter. EØS-EFTA-statenes rolle i den nye tilsynsstrukturen er ikke omtalt i de Larosière-rapporten. Norge har sammen med de øvrige EØS-EFTA-statene utarbeidet et felles høringsinnspill der forslaget om ny tilsynsstruktur ble ønsket velkommen, men der det samtidig tydelig ble understreket viktigheten av at EØS-EFTA-statene må få full rett til deltakelse i alle diskusjoner også om enkeltinstitusjoner under ESFS, samt rett til observatørstatus i «Risikorådet». Deltakelse i ESFS er fulgt opp av Europakommisjonen. Regjeringen vil i tiden som kommer arbeide videre for å få gjennomslag for kravet om observatørstatus i Risikorådet.

EU-kommisjonen, eller andre organ innenfor EU-systemet, har også vedtatt eller er i ferd med å vedta bl.a.:

• Forbedret regulering av bankers kapitaldekning, bl.a. gjennom strengere krav til kvalitet på ansvarlig kapital og ved å stramme inn kravene ved verdipapirisering.

• Etablering av «supervisory colleges», som skal sikre tilsynssamarbeid og styrke utviklingen av ensartet tilsynspraksis mellom land.

• Regler for motsykliske kapitalbuffere og dynamiske regler for tapsavsetninger i bankene.

• Nye regler for kredittvurderinger som skal redusere interessekonflikter mellom kredittvurderingsbyråene og foretakene som vurderes, samt bedre kvaliteten på vurderingene.

• Ny regulering av forvaltning av alternative fond, inkludert hedgefond, private equity, eiendomsfond, varefond, infrastrukturfond mv.

De internasjonale prosessene for å bedre regulering av og tilsyn med finansmarkedene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-regelverk på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen.

Regjeringen jobber for at Norge tar del i arbeidet som pågår på dette området gjennom egnede kanaler, jf. over. Norge var tidlig ute med å stille økte midler til disposisjon for IMFs arbeid med å stabilisere internasjonal økonomi og internasjonale finansmarkeder. Sammen med de andre nordiske landene har Norge også ytt støtte til Island og Latvia innenfor rammen av IMF-programmer. Videre har Norge tatt initiativ til fortsatt nordisk samarbeid for å påvirke de prosesser som er satt i verk i regi av bl.a. G20 og IMF.

Et eget utvalg, Finanskriseutvalget, ble oppnevnt 19. juni 2009. Utvalget har fått som mandat å se på den norske finansmarkedsreguleringen i lys av finanskrisen, årsaker til den internasjonale finanskrisen, og hvordan denne har virket inn på det norske finansmarkedet. Gjennom sitt arbeid kan utvalget bidra til bedre forståelse av de grunnleggende årsakene til den internasjonale finanskrisen. Dette vil sette oss i bedre stand til å identifisere mangler ved dagens regulering som har bidratt til utviklingen av krisen, slik at reguleringen kan bedres ytterligere i framtiden. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

3.5 Sysselsettingspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet, slik at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Norge har høy yrkesdeltakelse i internasjonal sammenheng, men samtidig har det vært en betydelig vekst i antall personer på de helserelaterte trygdeordningene. Ved utgangen av første halvår 2009 mottok om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder uføreytelser, sykepenger, rehabiliterings- eller attføringspenger eller AFP. Deltakelse i arbeidslivet vil for den enkelte bidra til økt velferd både fordi inntekten øker og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial inkludering. Samtidig er det viktig å ha gode inntektssikringsordninger for personer som faller utenfor det ordinære arbeidslivet. Høy yrkesdeltakelse er også avgjørende for bærekraften i de offentlige velferdsordningene. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og bidrar positivt til offentlige inntekter. Offentlige finanser vil også styrkes dersom stønadsmottakere utenfor arbeidsstyrken kan bringes over i sysselsetting.

Med en økning i antall arbeidsledige er det viktig at de som mister arbeidet raskt finner nytt arbeid. Fortsatt mange ubesatte stillinger, gjør imidlertid at en stor andel av de ledige kommer tilbake i jobb etter en kort periode. Dette illustrerer betydningen av at arbeidsmarkedspolitikken legger til rette for jobbsøking og formidling til arbeid. Regjeringen har gjennomført en markert opptrapping av arbeidsmarkedstiltakene og gjort permitteringsregelverket mer fleksibelt, samtidig som satsingen på arbeidsorienterte inntektssikringsordninger og et inkluderende arbeidsliv er videreført. Sysselsettingspolitikken er en viktig del av Regjeringens innsats for å dempe utslagene av den internasjonale finanskrisen i norsk arbeidsliv. Den økende ledigheten som følge av finanskrisen kan påvirke arbeidstilbudet ved at nedbemanning og lavere etterspørsel etter arbeidskraft øker faren for varig utstøting. Dette er en hovedutfordring. I tillegg er det fortsatt behov for aktiv innsats for å mobilisere arbeidskraftressursene i randsonen av arbeidsmarkedet.

3.5.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

Sammenliknet med andre OECD-land har Norge høy yrkesdeltakelse, særlig blant kvinner og eldre. Den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner må ses i sammenheng med utdanningsnivået og bedre muligheter til å kombinere arbeid og familieliv enn det som er tilfellet i mange andre land. Gode ordninger for barnefamiliene gjennom foreldrepermisjon, barnehager og fleksible arbeidstidsordninger legger bl.a. til rette for at arbeidstakere kan opprettholde tilknytningen til arbeidslivet når de får barn. Økningen i kvinners yrkesdeltakelse gjennom de siste 40 årene ble fram til midt på 1990-tallet motsvart av en viss nedgang i yrkesdeltakelsen blant menn i aldersgruppen 55–74 år, jf. figur 3.11A.

Samtidig som yrkesfrekvensen i Norge er høy, er gjennomsnittlig arbeidstid lav i internasjonal sammenheng, jf. figur 3.11B. Gjennomsnittlig arbeidstid var i 2008 13 pst. lavere i Norge enn gjennomsnittet for EU (EU-15). Dette må ses i sammenheng med den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner, hvor mange arbeider deltid. I 2008 arbeidet totalt sett vel 20 pst. av de sysselsatte i Norge deltid. Dette er 5 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet for OECD-landene. Et høyt sykefravær bidrar også til å trekke gjennomsnittlig arbeidstid ned i Norge. Godt utbygde permisjonsordninger bidrar i samme retning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Gradvis høyere utdanningsnivå blant kvinner har bidratt til en sterkere arbeidsmarkedstilknytning og økt yrkesdeltakelse særlig blant kvinner over 55 år. Det er grunn til å tro at denne effekten vil kunne føre til ytterligere økning i yrkesdeltakelsen framover og også trekke opp gjennomsnittlig arbeidstid pr. sysselsatt. I 2008 var det ifølge AKU i gjennomsnitt 59 000 personer som var undersysselsatte, dvs. at de ønsket en høyere stillingsbrøk.

Yrkesaktiviteten blant innvandrere, definert som personer bosatt i Norge og født i utlandet av utenlandskfødte foreldre, ligger klart lavere enn for resten av befolkningen. I 4. kvartal 2008 utgjorde andelen sysselsatte blant innvandrere 64 pst. Dette er om lag 7 prosentpoeng lavere enn for befolkningen som helhet. Samtidig er det store forskjeller i sysselsettingsandelen blant innvandrere, avhengig av kjønn og landbakgrunn. Innvandrere fra Norden, Vest-Europa for øvrig og fra EU-land i Øst-Europa har en sysselsettingsandel på samme nivå eller høyere enn den øvrige befolkningen. Innvandrere med bakgrunn fra Afrika og Asia har en klart svakere arbeidsmarkedstilknytning, med en sysselsettingsandel på hhv. 50 og 57 pst. Det er derfor viktig å føre en aktiv politikk for økt integrering særlig av disse innvandrergruppene.

Selv om yrkesdeltakelsen i aldersgruppen 25 – 54 år er høy for begge kjønn, mottar en stor andel av befolkningen uføreytelser eller går på andre trygdeordninger, jf. tabell 3.10. I OECD-sammenheng er det både i de nordiske landene og i Nederland en høy andel av den yrkesaktive befolkningen som mottar uførepensjon. Norge har også høyere sykefravær enn de fleste andre land. Disse forholdene tyder på at det kan være et potensial for å øke den samlede arbeidsinnsatsen ved å snu trenden i avgangen fra arbeidslivet over på helserelaterte ytelser og AFP.

Nærmere om tilstrømmingen til trygdeordningene

Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottar en helserelatert trygdeytelse eller AFP har økt, jf. figur 3.12A. Fra 1995 til første halvår 2009 har antallet på uføretrygd, attføring, rehabilitering og AFP økt fra om lag 300 000 personer til nesten 500 000 personer. I samme periode har det trygdefinansierte sykefraværet steget tilsvarende om lag 46 000 årsverk.

Ved utgangen av første halvår 2009 var det registrert 341 400 personer med en uføreytelse, en økning på 5 600 personer fra samme tid i fjor. Om lag 11 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder mottar nå en uføreytelse, noe som er 3 prosentpoeng mer enn i 1995, og av mottakerne har hele 80 pst. en uføregrad på 100 pst. Uføreandelen er fortsatt høyest for de eldre aldersgruppene, men veksten de siste årene har vært sterkest for de yngste.

Etter å ha falt med om lag 12 pst. fra 2004 og fram til utgangen av 2008, har antallet personer som mottar attførings- eller rehabiliteringspenger økt markert i inneværende år. Ved utgangen av første halvår i år var det registrert i underkant av 108 000 mottakere av attførings- og rehabiliteringspenger, en økning på om lag 7 300 personer fra samme periode i fjor. Antall mottakere av rehabiliteringspenger har økt med hele 5 100 personer fra utgangen av første halvår 2008 til utgangen av ­første halvår 2009, til et nivå på om lag 50 000 personer. Antall attføringspengemottakere økte i den samme perioden med 2 200 personer til nesten 58 000 personer. Økningen av antall mottakere av attføringspenger må ses i sammenheng med det svakere arbeidsmarkedet.

Det er en nær sammenheng mellom utviklingen i sykefraværet og tilstrømmingen til uføretrygd og attføring og rehabilitering. Sykefraværet i Norge er høyere enn i andre OECD-land. Hittil i år har det totale sykefraværet økt. I 2. kvartal 2009 utgjorde sykefraværet 7,1 pst. av alle avtalte dagsverk. Dette er en økning på 4,7 pst. fra 2. kvartal i fjor, jf. figur 3.12B. Økningen i det samlede sykefraværet skyldes høyere legemeldt fravær, mens det egenmeldte fraværet har holdt seg relativt stabilt det siste året. I denne meldingen legges det til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet vil øke med 7 pst. fra 2008 til 2009, noe som tilsvarer et bortfall av arbeidskraft tilsvarende om lag 6 000 årsverk.

¹ Andelen på sykefravær er regnet i tapte årsverk og er lavere enn faktisk antall mottakere av sykepenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ved utgangen av første halvår 2009 var det registrert 48 400 personer med avtalefestet pensjon (AFP), en økning på 2 200 personer fra samme periode i fjor. Befolkningsutviklingen trekker isolert sett i retning av en fortsatt sterk vekst i antallet AFP-pensjonister i årene framover, men utviklingen vil også bli påvirket av innføringen av ny AFP-ordning i privat sektor fra 1. januar 2011.

3.5.2 Arbeidsmarkedstiltak

Det svakere arbeidsmarkedet har ført til at arbeidsledigheten har økt. Selv om utviklingen i arbeidsmarkedet nå er bedre enn i første halvår, kan det fortsatt ta lang tid før ledigheten kommer ned. Utsiktene er særlig usikker for industrien. Det er i denne sammehengen viktig at arbeidsledige, inkludert permitterte, og personer som står i fare for å bli arbeidsledige, får mulighet til å øke kompetansenivået slik at vi kommer styrket ut av det økonomiske tilbakeslaget. Det er imidlertid stor gjennomstrømming av arbeidsledige, og mange arbeidssøkere finner seg arbeid uten særlig behov for bistand, jf. omtale i avsnitt 2.5. Undersøkelser viser at det også i nedgangskonjunkturer er stor overgang fra ledighet til sysselsetting. Selv om ledigheten nå øker, er det fortsatt mange bedrifter som har stort behov for arbeidskraft. Det må derfor legges stor vekt på tett oppfølging, aktiv jobbsøking og formidling til arbeid. Samtidig må det gis særskilt bistand til grupper som blir gående langvarig arbeidsledige. Behovet for kompetansehevende tiltak er særlig stort blant langtidsledige. Det er viktig at arbeidsmarkedstiltakene er målrettede, og det må tas hensyn til at deltakelse på tiltak kan føre til at jobbsøkingsaktiviteten reduseres.

Arbeidsmarkedstiltakene er rettet både mot ledige med moderat bistandsbehov og arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. I 2008 ble det gjennomført 11 000 plasser rettet mot ledige med moderat bistandsbehov og om lag 55 000 plasser rettet mot arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. I saldert budsjett 2009 ble det lagt til grunn et gjennomsnittlig tiltaksnivå for 2009 på 68 000 plasser. I tillegg ble det lagt opp til 250 tiltaksplasser i regi av Oslo kommune. I forbindelse med tiltaksproposisjonen ble nivået på arbeidsmarkedstiltakene rettet mot ledige med moderat bistandsbehov økt med 6 000 plasser og i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 med ytterligere 1 000 plasser. Til sammen gir derfor budsjettrammen rom for 75 200 plasser for 2009, hvorav vel 18 000 plasser for ledige med moderat bistandsbehov.

Situasjonen i arbeidsmarkedet har en sentral rolle i vurderingen av nivået for arbeidsmarkedstiltakene. I denne meldingen anslås AKU-ledigheten å øke fra knapt 3¼ pst. av arbeidsstyrken som gjennomsnitt for 2009 til knapt 3¾ pst. som gjennomsnitt for 2010. For å møte den økte ledigheten foreslås tiltaksnivået økt med 3 000 plasser i 2010 til i gjennomsnitt 78 200 plasser, fordelt med 2 000 flere plasser for ledige med moderat bistandsbehov og 1 000 flere plasser for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. Dermed er det rom for vel 20 000 plasser for ledige med moderat bistandsbehov og 58 000 plasser for arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne i 2010.

Arbeidsmarkedstiltak inngår som et sentralt element i Regjeringens handlingsplan mot fattigdom, i kvalifiseringsprogrammet og i handlingsplanen for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Arbeidsmarkedstiltak er også et viktig element i Nasjonal strategiplan for arbeid med psykisk helse. Den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen på disse områdene videreføres i 2010. Det legges opp til å øke antall tiltaksplasser til forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd i 2010 sammenliknet med nivået for 2009. I første halvår 2009 deltok 1 350 deltakere på dette tiltaket.

Fra 1. oktober er det innført midlertidige endringer i regelverket for bedriftsintern opplæring (BIO). Inngangsvilkårene er myket opp ved at tiltaket også skal kunne brukes overfor bedrifter som blir rammet av forbigående markedssvikt på grunn av konjunkturmessige forhold. Det er en forutsetning at disse forholdene er av særlig alvorlig karakter for arbeidsmarkedet. I dag er tiltaket forbeholdt virksomheter som har alvorlige omstillingsproblemer. Videre utvides den maksimale varigheten ut over dagens grense på 13 uker.

I 2008 ble det innført en langtidsledighetsgaranti for personer som har vært sammenhengende helt ledig i to år eller mer. Det foreslås å utvide målgruppen for langtidsledighetsgarantien til også å omfatte personer som har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer og som samtidig har en samlet arbeidssøkerperiode på to år eller mer. Oppfølgingsgarantien som ble innført i 2007 for ungdom mellom 20 og 24 år som har vært helt ledige i tre måneder eller mer, foreslås videreført. Garantien skal bidra til aktiv jobbsøking, egenaktivitet og motivasjon. Regjeringen foreslår i tillegg å videreføre innsatsen overfor ungdom, for å sikre at personer i aldersgruppen 20 – 24 år som har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer, tilbys arbeidsmarkedstiltak.

3.5.3 Andre sysselsettingspolitiske tiltak

I forbindelse med tiltaksproposisjonen ble det vedtatt å utvide den maksimale perioden med dagpenger under permittering fra 30 til 52 uker, samt å redusere antall dager med lønnsplikt for arbeidsgiver fra 10 til 5 dager. Utvidelsen av dagpengeperioden hadde virkning fra 1. februar 2009, mens reduksjonen i antall lønnspliktdager hadde virkning fra 1. april 2009. Formålet med disse endringene var bl.a. å gjøre det lettere for bedriftene å holde på kompetanse i en periode med lavere etterspørsel. For å gjøre det enklere å iverksette rullerende permitteringer ble kravet til arbeidstidsreduksjon for rett til dagpenger under permittering redusert fra 50 til 40 pst. med virkning fra 1. juli 2009. Endringene i permitteringsregelverket påvirker konkurranseutsatt sektor i større grad enn de andre tiltakene som ble vedtatt i tiltaksproposisjonen.

I perioden fra januar til september i år var det i gjennomsnitt registrert 14 600 helt eller delvis permitterte. Dette er 12 300 flere enn i samme periode i fjor. Mange permitteringsperioder er kortvarige. Av de som avsluttet en periode som helt permittert i august i år, hadde om lag 70 pst. vært permittert i under 3 måneder. Med utsikter til noe oppgang i ledigheten også inn i 2010 foreslår Regjeringen at endringene i permitteringsregelverket videreføres inntil videre. Regelverksendringene vil bli vurdert på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010.

NAV-reformen skal sikre en brukervennlig, samordnet og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning som skal bidra til at flere kommer i arbeid og til færre stønadsmottakere. De organisatoriske endringene knyttet til etablering av NAV-kontorer og forvaltningsenheter er gjennomført som planlagt. Ved utgangen av 2009 skal det være etablert 446 NAV-kontorer. Som følge av bygningsmessige forhold er det ti NAV-kontorer som først blir etablert i 2010 og ett som må utsettes til 2011. Gjennom 2008 og inn i 2009 har etaten hatt mangelfull måloppnåelse innenfor behandlingen av ytelser, tilgjengelighet og oppfølging av personer med helse­relaterte ytelser. Dette er områder som vil bli prioritert i 2010. Innføringen av arbeidsavklaringspenger som skal erstatte dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, er utsatt fra 1. oktober 2009 til 1. mars 2010. Det nye regelverket for arbeidsavklaringspenger gir mottakerne økonomisk trygghet samtidig som det legger til rette for at flere raskere skal komme i arbeid. Videre er Arbeids- og velferdsdirektoratet gitt fullmakt til å forenkle saksbehandlingen ved innvilgelse av dagpenger, og etaten er blitt tilført flere ressurser. Det er igangsatt en prosess for å evaluere NAV-reformen.

Boks 3.8 Innretningen av arbeidsmarkedspolitikken i lys av økt arbeidsledighet

Finanskrisen har ført til en markert økning i ledigheten i flere land det siste året, jf. figur 3.13. OECD anslår at arbeidsledigheten i OECD-området samlet sett kan øke til nesten 10 pst. av arbeidsstyrken ved utgangen av 2010. Også i Norge har ledigheten økt, men i langt mindre grad enn i andre land, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.5.

I publikasjonen «Employment Outlook 2009» har OECD sett nærmere på arbeidsmarkedspolitiske tiltak i lys av den økte arbeidsledigheten. OECD peker på at de fleste medlemslandene i 2009 har trappet opp bistanden til arbeidslediges jobbsøking og økt omfanget av arbeidsmarkedstiltak. Mange land har også økt ytelsene ved arbeidsledighet. I lys av at mange land opplever en kraftig økning i arbeidsledigheten kommer OECD med følgende anbefalinger om innretningen av arbeidsmarkedspolitikken:

• Det er viktig å øke tiltaksinnsatsen, men tiltakene må være målrettede og opptrappingen må skje i et forsvarlig tempo, slik at kvaliteten på tiltakene opprettholdes. Ungdom, personer med lav eller manglende utdanning og midlertidig ansatte er særlig sårbare i et svekket arbeidsmarked. OECD anbefaler derfor en særlig innsats overfor disse gruppene. Tiltaksnivået bør trappes ned igjen når konjunkturene snur.

• Egenaktivitet og aktiv jobbsøking må fortsatt være en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken. Erfaringer har vist at mange bedrifter har stort behov for nyansettelser også i et svekket arbeidsmarked og det er derfor viktig at myndighetene legger til rette for nødvendig bistand for å stimulere jobbsøkingen blant arbeidsledige.

• Ved en markert økning i ledigheten kan det på midlertidig basis vurderes å gi flere muligheter til å motta trygd eller å øke den maksimale varigheten av ledighetstrygden. Slike endringer må ikke hindre jobbsøkingsaktiviteter.

• Historiske erfaringer tyder på at lønnstilskudd og offentlige sysselsettingstiltak er lite effektive former for arbeidsmarkedstiltak. For å unngå utstøting av arbeidskraft kan slike tiltak imidlertid ha effekt for noen grupper. Det er viktig at tiltakene raskt ned­skaleres når arbeidsmarkedet bedrer seg. En må også lære av tidligere erfaringer i utformingen av slike tiltak.

• Høy arbeidsledighet leder ofte til utvidelser av førtidspensjonsordninger og oppmyking av adgangen til uføretrygd og sykepenger. Slike tiltak vil redusere tilbudet av arbeidskraft i en situasjon der mange land står overfor store utfordringer fra en aldrende befolkning og OECD advarer mot dem.

¹ For USA og Storbritannia er det brukt ledighetstall for henholdsvis august og mai 2009.

Kilde: OECD.

Kvalifiseringsprogrammet som ble innført i 2007, er en sentral del av Regjeringens fattigdomssatsing. Programmet innebærer en forsterket innsats overfor personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og som står uten eller med svært begrensede ytelser til livsopphold fra folketrygden. Deltakere skal tilbys arbeidsmarkedstiltak når dette er hensiktsmessig. Ved utgangen av august 2009 deltok om lag 5 700 personer på programmet.

Regjeringen ønsker å stimulere til forlenget arbeidsinnsats blant eldre arbeidstakere. I dag får 69-åringer avkortet alderspensjonen fra folketrygden med 40 pst. av arbeidsinntekt utover 2G. Regjeringen ønsker å oppheve denne regelen fra 1. januar 2010, slik den gjorde for 67-åringer fra 1. januar 2008 og for 68-åringer fra 1. januar 2009. Med dette vil alle alderspensjonister ha anledning til å kombinere arbeidsinntekt og alderspensjon uten avkorting av pensjonsutbetalingen. Dette er i tråd med de prinsipper en har lagt vekt på i pensjonsreformen, der det vil bli innført fleksibel pensjonsalder fra 62 år fra 1. januar 2011 uten avkorting av pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt.

Avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), som ble inngått 3. oktober 2001 og videreført i 2005, utløper ved utgangen av 2009. IA-avtalen skal bidra til et mer inkluderende arbeidsliv, blant annet ved at sykefraværet og antallet på uføretrygd reduseres. Avtalen har tre delmål:

• At sykefraværet skal reduseres med 20 pst. i forhold til nivået i 2. kvartal 2001,

• at langt flere personer med redusert funksjonsevne skal tilsettes i ordinært arbeid,

• at den reelle pensjonsalderen skal økes.

IA-avtalen er nylig evaluert av SINTEF. I 2. kvartal 2009 lå sykefraværet på om lag samme nivå som i 2. kvartal 2001 og om lag 13 pst. høyere enn da avtalen ble reforhandlet i 2005. Det er dermed klart at målet om en reduksjon i sykefraværet på 20 pst. ikke ble nådd. Videre viser evalueringen fra SINTEF at det ikke har vært noen markert økning i tilsettingen av personer med redusert funksjonsevne. Tall fram til 2008 viser at målet om å øke den forventede pensjonsalderen er innfridd, men det er ifølge SINTEF uklart om dette skyldes IA-avtalen eller bedringen i arbeidsmarkedet i denne perioden. Samtidig påpeker SINTEF at IA-avtalen kan ha bidratt til en bedre oppfølging av de sykmeldte. Det vil også framover være behov for et tett og forpliktende samarbeid mellom partene og myndighetene for å styrke arbeidslinjen og et mer inkluderende arbeidsliv. Behovet for forsterket innsats er blitt aktualisert av den svakere utviklingen i arbeidsmarkedet. Konkretiseringen av dette arbeidet vil bygge på erfaringene med dagens IA-avtale. I denne sammenhengen må en også trekke lærdom av politikken som føres for redusert sykefravær og inkludering av arbeidskraft i andre land.

Uførepensjonsutvalget la 16. mai 2007 fram sin innstilling, NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Utvalget hadde som mandat å gjennomgå dagens uføreordning med sikte på tilpasning til en framtidig allmenn tidligpensjonsordning og til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden. Det tas sikte på å fremme en proposisjon med forslag om ny uføreytelse og alderspensjon til tidligere uførepensjonister i 2010.

Den nye utlendingsloven, som legger til rette for enklere rekruttering av utenlandsk arbeidskraft bl.a. gjennom ordningen med økt ansvar for arbeidsgivere ved rekruttering av faglært og høyt kvalifisert arbeidskraft, er planlagt iverksatt 1. januar 2010. Overgangsreglene for arbeidsinnvandrere fra de landene som ble medlemmer av EU i 2004, utløp 1. mai i år. I tillegg er kravet om oppholdstillatelse for EØS- og EFTA-borgere blitt erstattet med en enklere registreringsordning, fra 1. oktober 2009. Overgangsreglene for Romania og Bulgaria, som kan videreføres fram til 2012, vil bli vurdert årlig.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å legge til rette for mobilitet av arbeidskraft i nordområdene. Fra 1. desember 2008 ble det gitt utvidet mulighet for russere fra Barentsregionen uten dokumentert kompetanse til å kunne arbeide midlertidig i alle næringer i de tre nordligste fylkene, mens de tidligere bare hadde tillatelse til å arbeide i fiskeindustrien. Fra 1. september 2009 er vilkårene for arbeidstillatelse for russiske grensependlere endret, slik at det kan gis tillatelse til deltidsarbeid.

Regjeringen satte i vår ned et utvalg som skal vurdere konsekvensene av økt migrasjon for den norske velferdsmodellen. Utvalget er bedt om å beskrive og vurdere de elementene i den norske velferdsmodellen som påvirker og påvirkes av en økende migrasjon, herunder regelverket for opptjening av rettigheter og eksport av ytelser. Utvalget skal også vurdere om et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger, samt konsekvensene av økt migrasjon for lønnsdannelsen og omfanget av uformell sektor i arbeidslivet. Utvalget skal avlevere sin utredning innen 6. mai 2011.

3.6 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. I likhet med de øvrige nordiske landene har Norge et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakere og legger dermed et grunnlag for en fleksibel og omstillingsdyktig økonomi. En koordinert lønnsdannelse har bidratt til en jevn inntektsfordeling og lav arbeidsledighet.

De nordiske landene har tradisjon for en bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet. Dette bidrar til felles forståelse av den økonomiske politikken og av lønnsdannelsens betydning for den økonomiske utviklingen. Viktige fora for denne dialogen i Norge er kontaktutvalget mellom Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU).

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Dette samarbeidet legger til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi blant partene i arbeidslivet og til at det så langt som mulig er enighet om tallgrunnlaget for lønnsforhandlingene.

Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes eget ansvar. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 6,0 pst. i 2008, opp fra 5,4 pst. i 2007. Lønnsveksten i fjor var den høyeste siden 1998, og klart over gjennomsnittet for de siste ti årene på 4,7 pst. Lønnsveksten hos Norges viktigste handelspartnere var til sammenlikning 2,5 pst. i fjor. Med en kronestyrking på 0,5 pst. økte lønnskostnadene målt i felles valuta dermed i underkant av 4 prosentpoeng mer i Norge enn hos handelspartnerne i 2008.

Lønnsveksten har vært høyere i Norge enn hos handelspartnerne over flere år, noe som har ført til et høyt kostnadsnivå i norsk industri sammenliknet med andre land. Ifølge TBU lå timelønnskostnadene for industriarbeidere i fjor 43 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere målt i felles valuta, jf. figur 3.14. Medregnet funksjonærene i industrien er lønnskostnadsnivået rundt 28 pst. høyere i Norge enn hos våre viktigste handelspartnere. Høye priser på viktige norske eksportprodukter har gjennom flere år bidratt til at lønnsomheten likevel har vært god i konkurranseutsatte næringer sett under ett. Fallet i etterspørselen og den markerte nedgangen i prisene på norske eksportvarer i kjølvannet av den internasjonale finanskrisen og tilbakeslaget i verdensøkonomien har imidlertid redusert lønnsomheten betydelig.

¹ Et gjennomsnitt av handelspartnerne i EU

² Inkl. kostnader til ferieutvidelse i 2000 og 2001

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Årets lønnsoppgjør var et mellomoppgjør. Avtakende vekst og økt arbeidsledighet i norsk og internasjonal økonomi, krevende markedsforhold og press på lønnsomheten for en rekke bedrifter, særlig i eksportrettet næringsvirksomhet, har bidratt til å dempe lønnsveksten i inneværende år. På bakgrunn av resultatene i årets lønnsoppgjør anslås årslønnsveksten til 4 pst. i år.

Selv med en oppgang i økonomien framover, vil situasjonen fortsatt være krevende for mange bedrifter, og usikkerheten vil være stor. Utviklingen i arbeidsmarkedet følger gjerne aktivitetsutviklingen med et tidsetterslep, slik at det anslås en viss økning i arbeidsledigheten til neste år. Utviklingen internasjonalt tyder videre på en svært moderat lønnsvekst hos våre handelspartnere i 2010. Sammen med et lavt lønnsoverheng inn i 2010 kan disse forholdene tilsi at lønnsveksten kan gå videre ned til neste år. Det legges i denne meldingen til grunn at årslønnsveksten fra 2009 til 2010 avtar til 3½ pst. Dette innebærer en reallønnsvekst på snaut 2 pst.

Til sammenlikning anslås lønnsveksten hos handelspartnerne til om lag 1½ pst. i år og 1¾ pst. til neste år. Dette innebærer at den kostnadsmessige konkurranseevnen vil svekkes videre, både i inneværende og neste år. I år motvirkes imidlertid svekkelsen av en noe svakere kronekurs.

3.7 Livskvalitet

3.7.1 Mål for samfunnsutviklingen

Regjeringen fører en politikk som bygger på rettferdighet og fellesskap. Hovedmålet for Regjeringens arbeid er å gi alle mennesker i Norge mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv. Den sentrale visjonen er at dagens generasjon skal kunne overlate til neste generasjon noe mer verdifullt enn det vi selv overtok. For å bidra til en slik samfunnsutvikling har Regjeringen satt seg høye politiske mål som er nedfelt i regjeringspartienes felles politiske plattform for stortingsperioden 2010 – 2013.

Muligheten for den enkelte til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv avhenger av en rekke forhold. Helse, sosiale relasjoner og økonomiske forhold er sentrale faktorer. Deltakelse i arbeidslivet bidrar til økt velferd for den enkelte, både fordi det gir økt inntekt og fordi arbeidslivet er en viktig arena for sosial integrering. Høy yrkesdeltaking er også en viktig forutsetning for å kunne videreføre gode offentlige velferdsordninger.

I budsjettdokumentene beskriver Regjeringen hovedtrekk i den økonomiske utviklingen, og det gjøres rede for politikken på en lang rekke områder av betydning for innbyggernes livskvalitet. Sammenhengene mellom overordnet økonomisk utvikling, politiske beslutninger og den enkeltes livskvalitet er kompliserte. Blant annet kan enkeltpersoner ha svært ulike oppfatninger om hva som er viktig for deres livskvalitet, samtidig som mange av disse forholdene bare i begrenset grad lar seg påvirke gjennom politiske beslutninger.

Stortinget behandlet i juni i år et representantforslag om måling av livskvalitet. Stortinget ba i denne sammeheng Regjeringen ha en bred drøfting av måling av livskvalitet, herunder videreutvikling av arbeidet med indikatorer for bærekraftig utvikling. Videre ba Stortinget Regjeringen rapportere tilbake om dette arbeidet i Nasjonalbudsjettet 2010.

Som ledd i sin oppgave som det sentrale organ for offisiell statistikk, utarbeider og sprer Statistisk sentralbyrå (SSB) mye informasjon som må inngå i kartlegging og analyser av livskvalitet. Den offisielle statistikken konsentrerer seg om målbare og objektive størrelser, og SSBs analyser av levekår og velferd er i stor grad basert på data fra registre og andre eksisterende datakilder. SSB foretar også omfattende intervjuundersøkelser, herunder levekårsundersøkelser. Levekårsundersøkelsene er gjennomført jevnlig siden 1973 og belyser levekårskomponentene økonomiske forhold, boforhold, fritid, sosialt nettverk, utdanning, arbeidsforhold, lovbrudd, helse og arbeidsmiljø. Ikke alle levekårskomponentene samles inn hver gang. I tillegg har SSB gjennomført levekårsundersøkelser blant utvalgte grupper, herunder stønadsmottakere, barn, ungdom, arbeidsledige, enslige forsørgere og innvandrere. Spørsmålene i levekårsundersøkelsene omfatter også enkelte subjektive vurderinger. I 2003 ble levekårsundersøkelsene i SSB innlemmet i Eurostats Survey on Income and Living Conditions, og for de siste årene kan viktige levekårskomponenter dermed sammenliknes med europeisk statistikk.

Gjennom de siste tiårene er det gjennomført flere nasjonale og internasjonale studier hvor en forsøker å måle innbyggernes oppfatning av egen livskvalitet. Det er skrevet en rekke bøker rundt problemstillingen med ulike faglige innfallsvinkler, og siden 2000 er det utgitt et eget internasjonalt fagtidsskrift Journal of Happiness Studies.I Norge gjennomfører Synovate undersøkelsen Norsk Monitor, der et representativt utvalg av den norske befolkningen blir spurt om de stort sett vil beskrive seg selv som meget lykkelig, ganske lykkelig, ikke spesielt lykkelig eller slett ikke lykkelig. Undersøkelsen er gjennomført regelmessig siden 1985. Slike målinger av lykke eller livskvalitet vil være subjektive og trolig også avhenge av hvilket bilde den enkelte har av levestandard mv. for andre personer, særlig i nærmiljøet. Undersøkelsene viser at de fleste ikke har problemer med å svare på spørsmål om hvor lykkelige de er ut fra en gitt skala. I Norsk Monitor er det mellom 0,4 og 1,6 pst. som lar spørsmålet stå ubesvart.

Ifølge Norsk Monitor ser det ut til at tilfredshet med nære relasjoner har stor betydning for folks lykkenivå. Også andre subjektive forhold framstår som viktige, jf. figur 3.15. Enkelte objektive størrelser som bosituasjon og inntekt, kommer imidlertid også høyt på listen, jf. nærmere diskusjon i boks 3.9.

¹ For hver egenskap deles utvalget i to deler, av mest mulig lik størrelse. Eksempelvis var 40 pst. av respondentene sjelden eller aldri bekymret for egen framtid. Disse gis en høy verdi på denne egenskapen. Deretter sammenliknes lykkenivået mellom på den ene siden de som sjelden eller aldri er bekymret for egen økonomi, og på den andre siden de som av og til eller ofte er bekymret. Lykkenivået er definert som prosent meget lykkelig minus prosent ikke lykkelig. Forskjellen mellom lykkenivået for de to gruppene kalles effekt på lykkenivået. I denne figuren tas det ikke hensyn til andre faktorer som påvirker lykkenivået.

Kilde: Norsk Monitor 2005, referert i Ottar Hellevik (2008): Jakten på den norske lykken.

Boks 3.9 Blir vi lykkeligere av å bli rikere?

Tilgjengelig statistikk tyder på at det er en positiv samvariasjon mellom inntekt på den ene siden og for eksempel helse, levealder, utdanning og familiesituasjon på den andre. Årsakssammenhengene kan gå begge veier. Spørreundersøkelser tyder samtidig på at materiell levestandard ikke er uten betydning for det rapporterte subjektive lykkenivået. Internasjonal forskning viser noe varierende resultater, men hovedinntrykket er at det rapporterte nivået på lykke eller tilfredshet er høyere i rike land enn i fattige, og det er høyere for mer velstående grupper i et land enn for mindre velstående grupper.

Lykkenivået i rike land ser likevel ut til å være stabilt til tross for stadig økende materiell velstand. Noen mener dette tyder på at over et visst inntektsnivå er det relativ velstand som er viktig, mens generell velstandsvekst ikke bidrar til økt opplevd lykke. Andre har framhevet at medianinntekten, bl.a. i USA, har økt klart mindre enn BNP. Det trekker i retning av at den materielle levestandarden for store deler av befolkningen ikke har økt like sterkt som BNP, og at det derfor i mindre grad er en motsetning mellom antakelsen om at økt inntekt gir økt lykke og observasjonen av et stabilt lykkenivå i rike land.

I Norge har Ottar Hellevik analysert resultatene fra Norsk Monitor-undersøkelsene. Han argumenterer for at økt velstand har bidratt til økt opplevd lykke også i Norge de siste tiårene, men at andre faktorer har trukket i motsatt retning fram til de siste årene. Etter 2003 finner han imidlertid en stigning i det norske lykkenivået, jf. figur 3.16. Hellevik framhever utviklingen i befolkningens verdisyn som en mulig forklaring. Resultatene fra Norsk Monitor-undersøkelsene tyder på at personer med et idealistisk verdisyn oppgir høyere nivå på opplevd lykke enn personer med et materialistisk verdisyn. Samtidig påviser undersøkelsen at det mellom 1985 og 2003 ble vanligere med en materialistisk verdiorientering i den norske befolkningen, mens utviklingen i perioden 2003–2007 gikk i motsatt retning. Verdisyn kan derfor ha trukket i retning av lavere lykkefølelse fram til 2003, mens den de siste årene har trukket i positiv retning på samme måte som den økonomiske utviklingen.

Kilde: Norsk Monitor 2005, referert i Ottar Hellevik (2008): Jakten på den norske lykken.

SSB publiserer statistikk som beskriver utviklingen i de objektive størrelsene i figur 3.15 eller for variable som er svært overlappende med disse. Også utviklingen i en del av de subjektive størrelsene kan belyses med statistikk fra SSB. I tillegg til levekårsundersøkelsene, kan bl.a. tidsbruksundersøkelsene si en del om hva slags liv folk lever. Tidsbruksundersøkelser er gjennomført av SSB hvert tiår fra 1971 og gir en samlet oversikt over befolkningens tidsbruk på ulike aktiviteter.

Det pågår for tiden betydelig arbeid knyttet til videreutvikling av måling av livskvalitet. Tre sentrale internasjonale initiativ er Measuring the progress of societies, som gjennomføres i regi av OECD, Eurostats gjennomgang av ulike nasjonale og internasjonale indekser for «wellbeing», «happiness» mv., og Frankrikes Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, oppnevnt av president Sarkozy og med Joseph Stiglitz som leder, jf. boks 3.10. Videre pågår arbeid i noen enkeltland og i internasjonale organisasjoner og forskningsmiljøer. I tillegg til en generell interesse for denne type problemstillinger, er manglende tillit til at offisiell statistikk gir et riktig bilde av samfunnsutviklingen, blitt trukket fram som en viktig bakgrunn for arbeidet, bl.a. i Frankrike. I Norge viser Synovates profilundersøkelse for 2008 at 57 pst. av befolkningen oppgir å ha et «meget godt» eller «ganske godt» totalinntrykk av SSB, mens bare 5 pst. sier de har et «litt dårlig» eller «meget dårlig» inntrykk.

3.7.2 Økonomiske indikatorer basert på nasjonalregnskapet

Brutto nasjonalprodukt (BNP) er et sentralt og mye brukt mål på verdien av alle varer og tjenester som produseres i et land i løpet av en gitt periode, for eksempel et år. BNP er ikke ment å være et mål på utviklingen i samlet velferd, men summerer opp brutto inntekts- eller verdiskaping i markedsrettet næringsvirksomhet, offentlig forvaltning og ideelle organisasjoner. Det er dermed flere viktige forhold som ikke fanges opp, som frivillig arbeid og ubetalt arbeid hjemme. At verdiskapingen regnes brutto innebærer at en ikke trekker fra kostnadene ved slitasje på produksjonsutstyret. Slike kostnader beregnes imidlertid i regnskapet og kan trekkes fra for å komme fram til størrelsen netto nasjonalprodukt. Kostnadene er usikkert anslått. Denne usikkerheten følger med i tallene for netto nasjonalprodukt, som derfor er mindre brukt ved sammenlikninger mellom land og over tid enn BNP. Eventuell forringelse av natur- og miljøkapital fanges ikke opp i dagens nasjonalregnskap. Forholdene omtalt ovenfor kan i prinsippet inkluderes i tallene, men de kan også ivaretas i supplerende beregninger. BNP er et sentralt begrep i nasjonalregnskapet, og må beregnes i tråd med gjeldende internasjonale retningslinjer.

BNP er et mål for samlet inntekt, og sier ikke noe om hvordan inntektene er fordelt mellom innbyggerne i et land. Det finnes imidlertid en rekke internasjonalt anerkjente mål på ulikhet i en fordeling, bl.a. Gini-koeffesienter. I tillegg til nasjonalregnskapets helhetlige beskrivelse av økonomiske forhold publiseres det mye statistikk om bl.a. yrkesaktivitet og inntekt og forbruk for ulike grupper i befolkningen. Denne informasjonen benyttes i fordelingsanalyser, men publiseres ikke like hyppig som makrotallene, og i mange tilfelle med et større tidsetterslep.

Det finnes også en del beregninger av ulike varianter av justert BNP. Disse kan for eksempel ta hensyn til fritid eller miljøbelastninger. På dette området foreligger det imidlertid i liten grad systematiske beregninger som er sammenliknbare over lang tid eller mellom land.

Både i nasjonale statistikkbyråer, internasjonale organisasjoner som Eurostat og FN, og forsk­ningsmiljøer pågår det arbeid knyttet til videreutvikling av nasjonalregnskapet, herunder måling av BNP. Sentrale spørsmål omfatter bedre måling av produksjon og konsum av offentlige tjenester, mål på ulikhet i en fordeling og behandling av hjemmeproduksjon og fritid. SSB deltar aktivt i dette arbeidet.

Stiglitz-kommisjonen anbefaler i sin rapport en mer systematisk utnyttelse av den omfattende informasjonen som ligger i nasjonalregnskapsstatistikken. Videre anbefaler kommisjonen økt bruk av fordelingsmål, for eksempel utviklingen i medianen (den midterste observasjonen i en fordeling, eksempelvis inntektsfordelingen), eller tall for grupper. Den argumenterer også for økt bruk av satellittregnskaper som inkluderer husarbeid og fritid, jf. boks 3.11.

3.7.3 Supplerende indikatorer for livskvalitet

Statistisk sentralbyrå publiserer jevnlig et bredt utvalg av analyser og nøkkeltall om befolkningens levekår i Norge. I Samfunnsspeilets dobbeltutgave nummer 5 – 6 har SSB de siste årene presentert et omfattende sett av nøkkeltall om befolkningens levekår i Norge. I 2008 ble det publisert indikatorer som dekket følgende emner: 1) befolkning, 2) helse, 3) pleie og omsorg, 4) utdanning, 5) arbeid og arbeidsmiljø, 6) inntekt, lønn og forbruk, 7) trygd, sosialhjelp og barnevern, 8) boforhold og bolig­økonomi, 9) fritid og kultur, 10) kriminalitet, 11) sosial og politisk deltaking og 12) økonomi. Flere av indikatorene belyser forskjeller mellom aldersgrupper, kjønn, inntektsgrupper eller andre kriterier. I internettnettutgaven er de fleste indikatorene oppgitt for alle år fra og med 1980. Det er også laget egne undersøkelser eller analyser av en del grupper i befolkningen, for eksempel eldre, enslige forsørgere, innvandrere, studenter, aleneboere og innsatte i fengsler.

Også OECD publiserer jevnlig en stor mengde statistikk om ikke-økonomiske størrelser som belyser viktige trekk ved samfunnsutviklingen. En rekke av disse er samlet i publikasjonene Education at a glance, Health at a glance og Society at a glance.

Indikatorene presentert i Samfunnsspeilet belyser de fleste områder som trekkes fram i diskusjoner om livskvalitet. De viser imidlertid ikke om de observerte forskjellene skyldes ulike preferanser eller ulike valgmuligheter, for eksempel som følge av ulikt inntektsnivå. Stiglitz-kommisjonen trekker fram at en såkalt ekvivalent tilnærmingsmetode kan gi ytterligere informasjon. Hovedpoenget med metoden er at man setter opp et referansesett der situasjonene enkelt kan rangeres i stigende rekkefølge (for eksempel fordi man får mer av alt eller den eneste forskjellen er økende inntektsnivå). Slike undersøkelser er imidlertid kompliserte å gjennomføre. Selv om tilnærmingen brukes i forskningssammenheng, er det derfor vanskelig å forestille seg hvordan den kan tas i bruk i et løpende kartleggingsarbeid.

Stiglitz-kommisjonen trekker også fram to andre retninger innenfor studier av livskvalitet. Retningen som vektlegger den enkeltes subjektive oppfatning av egen situasjon, fokuserer dels på lykke, dels på tilfredshet. Forskning tyder på at det er en klar samvariasjon mellom oppfatningen på disse to områdene, men langt fra fullt samsvar. Sammenhengene mellom rapportert opplevd lykke, objektive levekår og politiske beslutninger er kompliserte og uoversiktlige. Subjektiv tilfredshet vil dessuten avhenge av hvilke forventninger den enkelte har. Lave forventninger kan gi høy grad av tilfredshet. I vurderingen av samfunnsutviklingen eller politikken som føres i et land, kan det være uheldig å vektlegge tilfredshet som skyldes slike forhold.

En tredje retning legger vekt på hvilke muligheter den enkelte har for livsutfoldelse. Siden den faktiske situasjonen en person befinner seg i, ikke bare avhenger av muligheter, men også av valg, jf. at det er stor forskjell på å sulte og å faste, reiser også denne tilnærmingen til livskvalitet en rekke vanskelige måleproblemer. Tilnærmingen har imidlertid inspirert empirisk forskning på enkeltområder.

Internasjonalt er det utviklet grove indekser som sikter mot en bredere sammenlikning av levestandarden mellom land enn det som er mulig dersom en bare har tilgang til BNP-tall. Slike indekser tar som regel utgangspunkt i objektive og lett målbare kriterier og omfatter gjerne en kombinasjon av økonomiske og andre indikatorer. Den mest kjente er FNs Human Development Index (HDI), som består av tre deler som veies likt: levealder, skolegang (gjennomsnittlig antall år med utdanning) og inntektsnivå målt ved BNP. Både levealder, skolegang og inntektsnivå kan oppfattes som mål i seg selv, men også som forhold som gir muligheter til livsutfoldelse. Det finnes også varianter av HDI som måler grad av fattigdom og likestilling. HDI er jevnt over mer relevant for fattige enn rike land. Forskere og internasjonale organisasjoner har også utarbeidet en rekke ulike indekser. En forløper var Nordhaus og Tobins Measure of Economic Welfare, som tar utgangspunkt i samlet privat konsum, men trekker fra aktiviteter som ikke bidrar til velferd (herunder pendling og juridiske tjenester) og legger til pengemessige estimater for bl.a. fritid og hjemmearbeid. The Index of Economic Well-Being, utviklet av Osberg og Sharpe, veier sammen nåværende konsum, formuesutvikling, ulikhet og andre sosiale risiki og miljøbelastninger. Det finnes også indekser som kombinerer objektive og subjektive mål. The Happy Planet Index, som utarbeides av en organisasjon kalt New Economics Foundation, veier sammen mål på forventet levealder, miljøbelastning og subjektive oppfatninger av lykke. Denne type indekser belyser i liten grad forskjeller mellom grupper i befolkningen eller enkeltpersoner. De har også blitt kritisert for å gi inntrykk av å være mer presise enn de i realiteten er, og at presentasjonen av dem ofte legger uforholdsmessig stor vekt på forskjellen mellom land som kommer ut svært likt.

Kompleksiteten innenfor denne typen indikatorer gjenspeiles i at Stiglitz-kommisjonens anbefalinger på disse områdene er mindre presise enn for behandlingen av tradisjonelle økonomiske størrelser. Kommisjonen vektlegger imidlertid behovet for bredt informasjonstilfang og grundig belysning av ulikhet. I tillegg legger den vekt på økt bruk av subjektive mål og at man bør tilstrebe å se ulike områder i sammenheng.

Det er over lengre tid blitt arbeidet med indikatorer for miljø og bærekraftig utvikling. Arbeidet omfatter både store sett av indikatorer, sammensatte indekser, ulike justeringer av BNP eller andre inntekts- og formuesmål og indekser for overforbruk (såkalte økologiske fotavtrykk). I Norge er det utarbeidet et eget sett med indikatorer for bærekraftig utvikling. Bredden i de indikatorene som benyttes, må ses i sammenheng med at bærekraft setter krav til samfunnsutviklingen på en rekke ulike områder. Eksempelvis bygger det norske indikatorsettet på de syv temaområdene 1) internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom, 2) klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensninger, 3) biologisk mangfold og kulturminner, 4) naturressurser, 5) helse- og miljøfarlige kjemikalier, 6) bærekraftig økonomisk og sosial utvikling og 7) samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen. Settet består av 18 indikatorer og omfatter så forskjellige områder som norske utslipp av klimagasser, bestandsutviklingen for hekkende fugl, vannsystemer med god eller svært god økologisk status og samlet energibruk per enhet brutto nasjonalprodukt. Det inneholder også indikatorer for inntektsfordeling. Departementene benytter indikatorsettet i sine rapporteringer om arbeidet med bærekraftig utvikling, og utviklingen omtales i nasjonalbudsjettet hvert år, jf. kapittel 7. SSB rapporterer årlig om utviklingen i de ulike indikatorene.

Det norske indikatorsettet er godt i tråd med Stiglitz-kommisjonens anbefalinger.

3.7.4 Bruk av indikatorer

Utfordringene knyttet til måling av livskvalitet varierer i noen grad mellom land. I en del land, først og fremst utviklingsland, er bedre statistikk en hovedutfordring. I Norge finnes det som omtalt ovenfor, statistikk på de fleste områder som kan tenkes inkludert i en anvendt, regelmessig måling av livskvalitet. Spørsmålet er derfor i større grad hvilke indikatorer som bør vektlegges i hvilke sammenhenger, og hvordan de bør sammenstilles og presenteres.

Diskusjonen om bruk av indikatorer er viktig også internasjonalt. Eksempelvis legger Istanbul-erklæringen fra OECDs konferanse i 2007 stor vekt på å måle samfunnsmessig framgang ved bruk av en rekke indikatorer basert på offisiell statistikk. Videre presiseres det at systematisk informasjon om samfnnsutviklingen vil kunne bidra til å styrke demokratiske prosesser og gi innbyggerne økt mulighet til å påvirke samfunnsutviklingen. Over de neste par årene sikter prosjektet mot å etablere verdensomspennende statistiske standarder for beste praksis på området, i tillegg til å utvikle statistiske mål som kan fylle ut eventuelle nye områder som ønskes dekket. Prosjektet legger også stor vekt på veiledning og opplæring av statistikere.

Både nasjonal og internasjonal statistikk er blitt vesentlig mer tilgjengelig de siste årene som følge av den teknologiske utviklingen. Det er også etablert internasjonale databaser, for eksempel World Database of Happiness ved Erasmus-universitetet i Rotterdam.

I Norge er mål på inntektsfordelingen det siste året blitt løftet fram både i Perspektivmeldingen 2009 og i NOU 2009:10 Fordelingsutvalget. SSB har over tid utvidet sin statistikkproduksjon bl.a. innenfor temaer som miljø, fordeling og likestilling.

3.7.5 Bruk av én samleindikator

Det brede tilfanget av statistikk gjenspeiler delvis at det er svært mange forhold som har betydning for den enkeltes livskvalitet. I en slik situasjon kan det være fristende å lete etter én samleindikator som kan gi en enkel oppsummering. Som antydet ovenfor, reiser imidlertid konstruksjon av en slik samleindikator en rekke vanskelige problemstillinger. En hovedutfordring er sammenveiing. Det er vanskelig nok ved konstruksjon av BNP, der en bruker observerte priser for å gjøre størrelser sammenliknbare. Relative priser gjenspeiler enkeltmenneskers valg, men innenfor de rammene som inntektsfordelingen gir. Der markeder mang­ler, kan en i noen tilfeller basere seg på kostnader, mens en i andre sammenhenger må bruke mer indirekte målemetoder. Tilsvarende omregningsfaktorer for livskvalitet gir seg ikke selv. Mens man i et marked i prinsippet kan skaffe seg mer av en vare eller tjeneste ved å gi fra seg noe annet, vil bedre utfall på ett område som gir livskvalitet, ikke nødvendigvis kunne kompensere for dårligere utfall på et annet.

Den enkeltes vektlegging av alle de ulike faktorene som påvirker livskvalitet, vil også variere sterkt, og det er vanskelig å tenke seg en objektiv måte å velge vekter på. Både hyppigheten og kvaliteten på statistikken varierer dessuten kraftig mellom ulike områder, og på en del områder kan det være uklart hvordan størrelser bør måles. Ulike størrelser kan også virke sammen på måter som det er vanskelig å kartlegge. Som følge av ulike preferanser, vil trekk ved samfunnsutviklingen som øker enkeltes tilfredshet, til og med kunne redusere andres. Mens økt fritid for noen er svært etterlengtet, vil det for andre være av liten betydning eller direkte negativt. De fleste vil mene at gode sosiale relasjoner er svært viktig, mens enkelte foretrekker et liv mange vil betegne som ensomt. En del verdier er i stor grad felleseie i det norske samfunn, og nedfelt for eksempel i formålsparagrafen for skolen. Andre er svært omstridt.

Flere forskere og organisasjoner har i ulike sammenhenger utarbeidet forslag til samleindikatorer. Det synes likevel å være en utbredt oppfatning at ingen enkeltindikator kan sies å oppsummere livskvalitet med en bredde som nærmer seg den oppsummeringen av samlet inntekt som gis av BNP. Både OECDs Measuring the progress of societiesog Stiglitz-kommisjonen vektlegger i tråd med dette brede tilnærminger.

3.7.6 Oppsummering

Den enkeltes oppfatning av egen livskvalitet avhenger av en lang rekke forhold. Selv om enkelte sider ved livskvalitet nok oppfattes som universelle, vil ulike personer kunne ha til dels svært forskjellig oppfatning av hva som er viktig. Dette er én grunn til at det vil være svært vanskelig å beskrive og vurdere utviklingen i livskvalitet for hele Norges befolkning i én enkelt indikator.

Den offisielle statistikken er godt utbygd i Norge. Statistisk sentralbyrå har en nøkkelrolle i dette arbeidet, og publiserer løpende statistikk og analyser som direkte eller indirekte beskriver både samfunnsutviklingen og levekår for ulike grupper i det norske samfunnet. Gjennom offentlige utvalg og utredninger sammenstilles og videreformidles tilgjengelig statistikk på viktige områder. Fordelingsutvalget, som la fram sin innstilling våren 2009, er ett eksempel. I meldinger og proposisjoner til Stortinget gir også Regjeringen en bred framstilling av utviklingen i norsk økonomi og samfunnsliv, og det redegjøres for politikken på en lang rekke områder av betydning for innbyggernes livskvalitet. Både i den offentlige debatten og ved utformingen av politikk på ulike områder legges det stor vekt på foreliggende, relevant statistikk og analyser.

Den enkeltes livkvalitet avhenger i betydelig grad av forhold som i liten grad kan påvirkes direkte av politiske beslutninger. Blant annet viser undersøkelsene fra Norsk Monitor at tilfredshet med nære relasjoner er det som har størst betydning for folks oppfatning av egen lykke. I målinger av livskvalitet kan det derfor være nyttig å skille mellom forhold som i forholdsvis stor grad kan påvirkes gjennom innretningen av politikken og forhold som liten grad kan påvirkes på denne måten. Det er ikke alltid samsvar mellom om noe er viktig for folks liv og om det er eller bør være et sentralt spørsmål for politikken. Grensegangene er likevel ikke alltid enkle. Eksempelvis har tilrettelegging for å kombinere arbeid og familieliv vært et sentralt politisk mål over lengre tid.

Internasjonalt pågår det betydelig arbeid med å videreutvikle målinger av livskvalitet. Også i forsk­ningsmiljøer og blant nasjonale statistikkbyråer foregår det viktig arbeid knyttet til levekår og livskvalitet. Regjeringen vil vurdere spørsmålet videre, bl.a. i forbindelse med den planlagte revisjonen av bærekraftsstrategien i 2011.

3.8 Regjeringens klimapolitikk

3.8.1 Norges klimamål

Global oppvarming er en meget betydelig utfordring for verdenssamfunnet, med store miljømessige, sosiale og økonomiske konsekvenser. Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. I tråd med dette har Regjeringen besluttet at Norge, i likhet med EU, skal arbeide for at den globale temperaturøkningen begrenses til 2 °C i forhold til førindustrielt nivå.

Beregninger gjort av OECD, viser at globale utslipp av klimagasser vil øke med om lag 70 pst. fra 2008 til 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Endret opptak i skog er da holdt utenfor. Energi­relaterte klimagassutslipp har historisk vært dominert av utslipp fra rike OECD-land. Den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren fra den industrielle revolusjonen og fram til i dag kan derfor i hovedsak tilskrives økonomisk aktivitet i disse landene. I dag står imidlertid framvoksende økonomier og utviklingsland for om lag 60 pst. av de årlige utslippene. Fordi nesten hele økningen i utslippene framover antas å komme i landene utenom OECD-området, er disse landenes andel av utslippene anslått å øke til tre firedeler i 2050. Uten betydelige tiltak for å begrense utslippene, som også omfatter utviklingslandene, kan klimaendringene gi svært alvorlige konsekvenser for kommende generasjoner. Havnivået vil øke, været kan bli mer ustabilt og det kan bli økt knapphet på vann i noen områder, mens skadeomfanget som følge av økt nedbør og flom kan øke i andre områder. Tapet av arter vil også kunne øke. De økonomiske konsekvensene av ikke å handle kan bli betydelige, jf. bl.a. Stern-rapporten.

Regjeringens strategi for å nå målene i klimapolitikken er bredt anlagt. Det første og viktigste elementet er arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale, som omfatter alle land og sektorer. Tidlig innsats er avgjørende for å kunne nå togradersmålet. Forhandlingene under FNs klimakonvensjon i København i desember 2009 har høy prioritet. Fram mot 2020 vil hovedvekten av Norges bidrag til utslippsreduksjoner skje nasjonalt. Norge vil bidra til utslippsreduksjoner i utviklingsland og raskt voksende økonomier som Brasil, Kina og India, bl.a. ved finansiell støtte til arbeidet mot avskoging og skogforringelse og ved kjøp av klimakvoter gjennom den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Utvikling av rimelig, klimavennlig teknologi er en nødvendig forutsetning for å nå ambisiøse globale klimamål. Norge har valgt å satse betydelige ressurser på utvikling av teknologi for fangst og lagring av karbon. FN, Det internasjonale energibyrået (IEA) og OECD anser slik teknologi som nødvendig for å kunne nå nye, ambisiøse internasjonale klimamål.

Nasjonale mål

Norge har erklært at vi, som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, er villige til å bli karbonnøytrale senest i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands tilsvarende resterende innenlandske utslipp av klimagasser.

I klimaforliket gikk regjeringspartiene sam­men med Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre inn for at Norge fram til 2020 skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. Det ble anslått som realistisk å ha som mål at innenlandske utslipp skal reduseres med 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (tilsvarende om lag 2/3 av denne forpliktelsen) sammenliknet med anslåtte utslipp i 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007, medregnet muligheten til å regne inn 3 mill. tonn opptak av CO₂ i norsk skog.

I Kyoto-perioden, som omfatter årene 2008 – 2012, vil Norge overoppfylle sin Kyoto-forpliktelse med om lag 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig. I tillegg har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke kvoter som Norge i henhold til regelverket under Kyotoprotokollen tildeles for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter for et årlig utslipp på 100 000 tonn CO₂ fram til testanlegget for fangst og lagring av karbon på Mongstad er knyttet til en transport- og lagringsløsning. Også utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly dekkes ved kvotekjøp. Samlet utgjør overoppfyllelsen 6 – 7 mill. tonn CO₂.

Som en del av klimaforliket skal det i budsjettdokumentene rapporteres om utviklingen i utslippene av klimagasser og gjennomføringen av klimapolitikken. Utviklingen i utslippene av klimagasser diskuteres i avsnitt 3.8.2, mens avsnitt 3.8.3 gir en oversikt over tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Avsnitt 3.8.4 redegjør for Norges klimagassregnskap for Kyotoperioden. Regjeringens klimapolitikk er også omtalt i kapittel 7.

Internasjonalt arbeid

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale. Det er en stor utfordring å komme til enighet om en tilstrekkelig ambisiøs avtale med tidlig innsats som både gir en rimelig fordeling av kostnadene mellom land og samtidig legger til rette for at de globale utslippene kan reduseres til lavest mulige kostnader. Mange utviklingsland og framvoksende økonomier ventes å få sterk vekst i BNP og energiforbruk i lang tid framover. Det er derfor avgjørende at den framtidige politikken innrettes med sikte på å gi disse landene sterke incentiver til å redusere sine voksende utslipp. En global handel med kvoter vil kunne bidra til at alle utslipp prises likt, slik at både produsenter og forbrukere verden over blir oppmuntret til å bidra. En avtale kan isolert sett gi mange utviklingsland og framvoksende økonomier mulighet til å øke sine utslipp i noen år framover. Det avgjørende er at den samlede mengden kvoter må være betydelig lavere enn uten slike utslippsbegrensninger.

En begrensning av den globale temperaturøkningen til 2 °C over førindustrielt nivå vil ifølge FNs klimapanel innebære at industrilandene samlet må redusere sine utslipp med mellom 25 og 40 pst. fra nivået i 1990 fram til 2020, mens utslippsveksten i utviklingslandene må begrenses. Norge går i klimaforhandlingene inn for å gjøre disse målene rettslig bindende. Videre fram mot 2050 må målet være å redusere de globale utslippene med mellom 50 og 85 pst., jf. FNs klimapanel. Disse målene innbærer at også USA må ta på seg utslippsforpliktelser. Landet har de høyeste klimagassutslippene per innbygger i verden, og mange land bruker USAs manglende tilslutning til Kyoto-avtalen som argument mot å delta selv. Det er også nødvendig at framvoksende økonomier som Kina, India, Brasil, Sør-Afrika og Sør-Korea tar på seg forpliktelser.

Det er en stor utfordring å oppfylle fattige lands ønske om økonomisk vekst, samtidig som de samme landene må bidra til å begrense utslippene av klimagasser. Derfor er det viktig at industrilandene bidrar med penger til klimatiltak i fattige land. Norges innspill i forhandlingene om en ny finansieringsmekanisme, jf. boks 3.12, har fått mye positiv oppmerksomhet. Industrilandene bør samtidig vise at de kan redusere egne utslipp. Norge har, som nevnt, et forpliktende mål om karbonnøytralitet.

Regjeringens klima- og skogprosjekt som ble lansert av statsminister Jens Stoltenberg under klimatoppmøtet på Bali i desember 2007 og kom i gang våren 2008, har også blitt godt mottatt internasjonalt. Et av de sentrale målene for prosjektet er å bidra til at klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland omfattes av en ny global klimaavtale. Initiativet retter seg mot all tropisk skog og er basert på samarbeid med FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Regjeringen foreslår å trappe klima- og skogsatsingen ytterligere opp i 2010. Flere land har vist vilje til å bidra til finansiering av tiltak på dette området.

Hvor langt man kan komme under klimatoppmøtet i København, er bl.a. avhengig av store land som USA, Kina og India. Den generelle oppfatningen er at dersom USA beveger seg, vil det ha betydning for Kinas og Indias vilje til forhandlinger. Det foregår viktige samtaler mellom enkeltland og grupper av land. Disse samtalene har bl.a. dreid seg om finansiering og om hvordan framvoksende økonomier kan bidra med utslippsreduksjoner i en ny avtale.

De pågående klimaforhandlingene er planlagt sluttført i København i desember 2009. Det kan imidlertid ikke utelukkes at partene trenger noe lengre tid. Partene står fremdeles langt fra hver­andre i klimaforhandlingene, men man kan spore en viss framgang. Det viser også andre møter, som FNs generalforsamling og G20-toppmøtet i september. På G20-møtet var det bl.a. enighet om å fase ut subsidier til fossilt brensel på mellomlang sikt. I Major Economies Forum, hvor Norge er observatør, har USA, Kina og India deltatt i en felles uttalelse om at den globale temperaturøkningen må begrenses til 2 °C dersom vi skal unngå alvorlige klimaendringer. Det ble også uttalt at industrilandenes utslipp må reduseres med minst 80 pst. i 2050. Det forventes uansett et betydelig oppfølgingsarbeid etter møtet i København.

3.8.2 Utslippsutviklingen og utslippsframskrivinger

Ifølge utslippsregnskapet fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og Statens forurensningstilsyn (SFT) har de totale utslippene av klimagasser fra norsk territorium økt med i overkant av 8 pst. siden 1990, jf. figur 3.17. Den største delen av økningen skjedde under oppgangskonjunkturen på midten av 1990-tallet.

¹ Medregnet opptak av 3 mill. tonn CO₂ i norsk skog.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Norges klimagassutslipp var 53,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2008. Dette er 1,2 mill. tonn, eller 2,2 pst., lavere enn i 2007 og om lag uendret fra 1999. Nedgangen fra 2007 til 2008 skyldes i hovedsak lavere utslipp fra industri og fra sjøfart og annen transport utenom veitransport. Dette har sammenheng med mindre bruk av fossilt brensel, spesielt drivstoff til sjøfart, samt investeringer i miljøteknologi for produksjon av mineralgjødsel i industrien. Utslippene fra olje- og gassvirksomheten falt marginalt fra 2007 til 2008. Økte utslipp fra fakling fra nye felt ble oppveid av lavere utslipp fra LNG-anlegget på Melkøya, som gikk over i regulær drift i august 2008. Oppstartproblemene ved anlegget ga midlertidig høye utslipp i 2007.

I St.meld. nr. 9 (2008 – 2009) Perspektivmeldingen 2009, som ble lagt fram i januar i år, ble det presentert nye framskrivinger av utslipp av klimagasser. I tråd med internasjonale retningslinjer for rapportering under Klimakonvensjonen var disse basert på en videreføring av eksisterende virkemiddelbruk. Framskrivingene er dermed verken en prognose for utviklingen framover eller et uttrykk for Regjeringens mål i klimapolitikken. Utslippene av klimagasser anslås å øke til 56,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 uten nye tiltak. Dette er en nedjustering på vel 2 mill. tonn sammenliknet med framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007. Nedjusteringen må ses i sammenheng med ny informasjon om utslippsutviklingen og med at det er gjennomført tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Det er betydelig usikkerhet knyttet til langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft.

Utslipp av menneskeskapte klimagasser er nært knyttet til økonomisk aktivitet. Konjunkturtilbakeslaget i norsk økonomi kan føre til en midlertidig nedgang i utslippene i år og muligens også til neste år. For eksempel lå salget av petroleumsprodukter innenlands 1,7 pst. lavere i august 2009 enn på samme tid i fjor. Nedgangen i salget av petroleumsprodukter i andre halvår i fjor har imidlertid stoppet opp i 2009, og salget har tatt seg noe opp igjen de siste månedene. CO₂-utslippene fra veitrafikken økte med 0,4 pst. i 2008, mot en gjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1990 – 2007 på 2,0 pst.

Industriproduksjonen har falt markert som følge av finanskrisen og lavere eksport. Situasjonen har bedret seg noe de siste månedene, men det er lite sannsynlig at produksjonen vil ta seg opp til tidligere nivåer allerede i år eller neste år. Metall­industrien, som står for en stor andel av utslippene fra industrien, har i særlig grad merket det internasjonale tilbakeslaget. Lav etterspørsel har ført til nedstengning av produksjon og en nedgang i forbruket av elektrisitet i kraftintensiv industri på 20 pst. de siste 12 månedene. Det meste av nedstengningen antas å være midlertidig.

Oppdaterte anslag for utslippene fra petroleumsvirksomheten kan også tyde på noe lavere utslipp i 2010 enn tidligere lagt til grunn. Samtidig er anslaget for utslippene fra sektoren i 2020 oppjustert med om lag 2 mill. tonn CO₂ sammenliknet med anslaget i Perspektivmeldingen. Bakgrunnen for disse endringene er at innfasingen av nye felt er skjøvet ut i tid, og at haleproduksjonen på modne felt antas å bli lengre.

Gasskraftverket på Kårstø, som har vært i kontinuerlig drift siden februar 2009, ser isolert sett ut til å bidra til noe høyere utslipp i år enn tidligere lagt til grunn. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til videre drift og dermed også til framtidige utslipp.

Investeringene i ny teknologi i produksjonen av mineralgjødsel har redusert utslippene av klimagassen lystgass betydelig. Framskrivingene presentert i Perspektivmeldingen var basert på at det meste av utslippsreduksjonen fra gjødselproduksjon som følge av mer miljøvennlig teknologi allerede var tatt ut i 2007. Teknologien ser imidlertid ut til å bli enda mer effektiv enn tidligere lagt til grunn. Dette kan isolert sett trekke i retning av noe lavere utslipp framover enn tidligere antatt.

Samlet sett trekker flere faktorer i retning av at utslippene i år og antakelig også neste år kan bli lavere enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2009. Svakere konjunkturer nå vil neppe føre til et varig lavere aktivitetsnivå, og det er ikke grunnlag for å nedjustere utslippene lengre fram i tid som følge av den nåværende konjunktursituasjonen.

IEA har pekt på at mens den økonomiske krisen kan føre til lavere utslipp på kort sikt, er det en mulighet for at utslippene på lengre sikt kan øke på grunn av fallende investeringer i renere energi. Flere land, herunder Norge, har imidlertid rettet en betydelig del av sine finanspolitiske stimulansepakker mot grønne tiltak som investeringer i fornybar energi og energieffektivisering. I den norske tiltakspakken fra januar 2009 anslås i overkant av 20 pst. å være grønne tiltak. Størstedelen av dette består av økte tilskudd til energieffektivisering og utbygging av miljøvennlig energi, mer miljøvennlig transport og økt miljørettet forskning. Tiltakene trekker isolert sett i retning av lavere utslipp på lengre sikt.

Usikkerheten knyttet til langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft kan også belyses gjennom modellberegninger med alternative forutsetninger om utviklingen på ulike områder. For eksempel viste beregninger i Perspektivmeldingen 2009 at en høyere langsiktig oljepris på 500 kroner per fat, i stedet for basisforutsetningen på 400 kroner per fat, vil redusere norske utslipp i 2020 med 1,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Dette henger sammen med at høyere olje- og gasspriser over tid vil stimulere til endringer i produksjonsmetoder og forbruksmønstre i retning av mindre bruk av petroleum. Denne effekten dempes noe av økte inntekter fra eksport av olje og gass. En høyere befolkningsvekst, gjennom for eksempel innvandring, vil derimot kunne medføre sterkere vekst i både produksjon og forbruk. For eksempel vil 150 000 flere innbyggere i 2020, isolert sett, kunne øke utslippene med 0,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

Etter en helhetlig vurdering legges det i denne meldingen ikke opp til å endre Perspektivmeldingens framskrivinger av utslipp til luft. Det vil bli lagt fram oppdaterte utslippsframskrivinger høsten 2010.

I Klimameldingen, som bygde på framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2007, ble det anslått at målet om 30 pst. reduksjon i 2020 i forhold til 1990 innebar et samlet behov for utslippsreduksjoner hjemme og ute på om lag 24 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I Perspektivmeldingen anslås et noe lavere nivå på utslippene, jf. figur 3.17, men framskrivingene indikerer likevel et behov for ytterligere tiltak i klimapolitikken.

3.8.3 Tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

For at utslippene av klimagasser skal kunne avta, må utslippene frikobles fra den økonomiske veksten. Dette er en utvikling som har pågått i lang tid både i Norge og mange andre land, illustrert ved at BNP-veksten gjennomgående er høyere enn veksten i utslippene. Lavere utslippsintensitet kan bl.a. tilskrives miljøpolitiske tiltak, teknologisk framgang og endringer i næringsstrukturen. Utslippene av klimagasser vil dessuten normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringer utgjør en større del av økonomien. Det er store forskjeller i landenes utslippsintensitet, jf. figur 3.18. I USA er klimagassutslippene per enhet BNP fortsatt mye høyere enn i de fleste andre vestlige land. Både Norge og Sverige har en forholdsvis lav utslippsintensitet bl.a. som følge av stor tilgang på fornybare energikilder.

Kilde: UNFCCC, IMF, Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

For å redusere utslippene så mye at en global temperaturøkning kan holdes innenfor de langsiktige målene i klimapolitikken, må imidlertid produksjons- og forbruksmønstre legges om til å bli enda mindre utslippsintensive.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og kvoter. Disse virkemidlene setter en pris på forurensende utslipp. Over tid vil prissignaler som reflekterer kostnadene for samfunnet ved slike utslipp, endre produksjons- og forbruksmønstre. Riktig utformede avgifter og kvoter gir incentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres der det er billigst for samfunnet. I tillegg til kvoter og avgifter finnes en rekke andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, frivillige avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak.

CO₂-avgiften ble innført i 1991 og har senere blitt utvidet og supplert med et system for handel med utslippskvoter. I 2008 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyoto-protokollen ilagt kvoter eller avgifter, jf. figur 3.19. Utslipp som kun er ilagt CO₂-avgift utgjør om lag 31 pst. av samlede utslipp. Dette gjelder i hovedsak drivstoff til transport og mineralolje til oppvarming.

¹ Fra 1. juli 2009 ble det innført forbud mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall. Avgiftens betydning er dermed ­redusert.

² Miljøverndepartementet har inngått avtale med prosess­industrien om frivillige utslippsreduksjoner. Avtalen omfatter om lag 12 pst. av de samlede utslippene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Det norske kvotesystemet er en integrert del av EUs kvotesystem. For perioden 2008 – 2012 utgjør utslipp som er ilagt bare kvoteplikt, om lag 13 pst. av de samlede norske klimagassutslippene. Store deler av landbasert industri utenom pro­sess­industrien er inkludert i kvotesystemet. Da kvotesystemet fra 2008 ble utvidet til også å omfatte en del utslipp som tidligere var ilagt CO₂-avgift, ble mineralske produkter som leveres til kvotepliktig virksomhet fritatt fra avgiften for å unngå dobbel virkemiddelbruk. For å opprettholde incentivene til utslippsreduksjoner er petroleumsvirksomheten ilagt både kvoteplikt og CO₂-avgift. Utslippene fra denne sektoren utgjør rundt 24 pst. av samlede utslipp.

Avgiften på sluttbehandling av avfall, som ble innført i 1999, skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandlingen og stimulere til å holde avfallsmengden så lav som mulig. Om lag 3 pst. av de totale uslippene er omfattet av denne avgiften. Innføringen av forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall fra 1. juli 2009 innebærer at reguleringen av klimagassutslipp fra deponering i hovedsak skjer gjennom forbudet og ikke ved bruk av avgiften. Det vises til Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for nærmere omtale.

I 2002 ble det innført avgift på import og produksjon av klimagassene hydrofluorkarbon (HFK) og perfluorkarbon (PFK). Avgiften omfatter om lag 1 pst. av samlede norske utslipp. Det finnes også en refusjonsording for HFK og PFK ved levering til godkjente destruksjonsanlegg.

Drøyt 25 pst. av klimagassutslippene er i liten grad omfattet av økonomiske virkemidler. Det dreier seg om utslipp fra fiske og fangst, prosessutslipp i industrien og utslipp av lystgass og metan i landbruket.

Tiltakene i miljøpolitikken har bidratt til at utslippsintensiteten i Norge har falt med gjennomsnittlig 2,5 pst. årlig siden 1990. I Norges siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen i 2006 ble det anslått, med betydelig usikkerhet, at gjennomførte tiltak siden 1990 har bidratt til å redusere utslippene av klimagasser med mellom 8,5 og 11 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Regjeringens forslag til budsjett for 2010 inneholder ytterligere tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Blant annet vil omleggingen av bilavgiftene i en mer miljøvennlig retning fortsette ved at CO₂-komponenten i engangsavgiften økes, jf. omtale i kapittel 4 og Prop. 1 S (2009 – 2010) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. For å hindre at bruk av gass til oppvarmingsformål utkonkurrerer mer miljøvennlige alternativer foreslår Regjeringen at det innføres en CO₂-avgift på slik gassbruk. Regjeringen foreslår også at det innføres en energiavgift på gass på nivå med minstesatsen i EUs energi­skattedirektiv.

Regjeringen har fastsatt et samlet mål på 30 TWh økt fornybar energi og energieffektivisering for perioden 2001 – 2016. Enova er Regjeringens viktigste virkemiddel i denne satsingen. Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering foreslås økt med 5 mrd. kroner i 2010. Avkastningen overføres til Energifondet, som forvaltes av Enova. Regjeringens forslag til budsjett for 2010 innebærer at de totale inntektene til Energifondet vil være på om lag 1,8 mrd. kroner neste år.

Bevilgninger til vedlikehold og rehabilitering av kommunale og statlige bygg bidrar, sammen med satsingene til Enova, til en mer energieffektiv bygningsmasse og et bedre miljø for brukerne av byggene. Nye energikrav til nybygg bidrar ytterligere til dette.

For kommuner og fylkeskommuner gir bl.a. plandelen av den nye plan- og bygningsloven nye virkemidler for styring av arealbruk og transport, energibruk og miljøvennlig energiomlegging.

Regjeringen fortsetter den aktive politikken for å møte klimautfordringene fra samferdselssektoren. Blant annet foreslås bevilgningen til jernbaneformål økt med 1,3 mrd. kroner, til over 10 mrd. kroner i 2010. I tråd med klimaforliket følger Regjeringen opp satsingen på belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene med en bevilgning på 332,8 mill. kroner i 2010. Videre foreslår Regjeringen at det bevilges 51,6 mill. kroner i tilskudd til miljøvennlig transport gjennom TRANSNOVA-prosjektet.

Satsingen på fangst og lagring av CO₂ vil være et av de viktigste virkemidlene i kampen mot global oppvarming. Samlet for 2010 foreslås det bevilget 3,5 mrd. kroner over Olje- og energidepartementets budsjett til arbeidet med CO₂-håndtering. Dette er en økning på om lag 1,5 mrd. kroner fra saldert budsjett 2009.

I statsbudsjettet for 2010 foreslår Regjeringen en bevilgningsøkning på 300 mill. kroner til forsk­ning og utvikling på fornybare energikilder og karbonfangst- og lagring. Dette er det tredje trinnet i oppfølgingen av et av punktene i klimaforliket.

Regjeringen foreslår 100 mill. kroner til satsing på miljøteknologi. Ved å stimulere til flere prosjekter innen miljøteknologi vil satsingen bidra til å fremme forretningsutvikling som i neste omgang styrker norsk industris konkurranseevne på lengre sikt.

Landbruks- og matdepartementet la før sommeren fram St.meld. nr. 39 (2008 – 2009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen. Meldingen drøfter tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser fra landbruket. Regjeringen foreslår en økt bevilgning på 25 mill. kroner i 2010 til oppfølging av Landbruks- og matdepartementets klimamelding.

Miljøverndepartementet har en koordinerende rolle i klimaarbeidet. For 2010 er det foreslått en økning på om lag 45 mill. kroner til klimatiltak over departementets budsjett.

Miljøverndepartementet inngikk i september 2009 en avtale med Norsk Industri om utslippsreduksjoner for ikke-kvotepliktig industri, som innebærer et utslippstak på 6,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter per år i perioden 2008 – 2012.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til tiltak mot klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland med om lag 650 mill. kroner, fra 1,5 mrd. kroner i saldert budsjett 2009 til mer enn 2,1 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2010. I tillegg foreslås en tilsagnsfullmakt på 1,4 mrd. kroner. Regjeringens satsing skal bidra til raske, kostnadseffektive reduksjoner i utslipp av klimagasser fra avskoging og skogforringelse. Siktemålet er å få på plass mekanismer for å regulere disse utslippene i en ny internasjonal klimaavtale.

Kapittel 7 gir en mer detaljert oversikt over Regjeringens bevilgingsforslag og andre tiltak i klimapolitikken.

3.8.4 Norges Kyoto-regnskap

I framskrivingene i Perspektivmeldingen 2009 ble de norske utslippene av klimagasser anslått til 57,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 1. Det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivningene av utslipp til luft, jf. omtale i avsnitt 3.8.2. I perioden 2008 – 2012 har Norge ifølge Kyoto-avtalen plikt til å dekke sine utslipp av klimagasser med en tilsvarende mengde FN-godkjente klimagasskvoter. Gjennom Kyoto-avtalen er Norge i utgangspunktet tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990, dvs. 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg er det vedtatt å inkludere effekten av skogforvaltning. Samlet gir dette en kvotemengde på 51,6 mill. tonn. Før tiltak, bl.a. gjennom EUs kvotesystem og statens kjøp av kvoter, ligger dermed Norges forventede utslipp i 2010 5,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter over Kyotoforpliktelsen, jf, tabell 3.11 som gir en oversikt over Norges Kyoto-regnskap.

Norges Kyotoforpliktelse kan oppfylles enten ved å redusere utslippene i Norge, ved netto import av kvoter gjennom EUs kvotesystem for klimagasser eller ved å kjøpe kvoter gjennom Kyoto-mekanismene. Hovedvirkemidlene for å regulere klimagassutslippene i Norge er systemet for omsettelige utslippskvoter og CO₂-avgiften, i tillegg til andre klimabegrunnede avgifter.

Systemet for omsettelige utslippskvoter, som omfatter utslippene fra energiforsyning, petroleumsvirksomhet og deler av industrien, er en integrert del av EUs system for handel med utslippskvoter (EU-ETS). Utslippene fra kvotepliktige virksomheter i Norge kan anslås til om lag 22 mill. tonn i 2010. Norske bedrifter som er underlagt kvoteplikt, er selv ansvarlige for å levere kvoter tilsvarende eget utslipp. Det legges i tråd med dette til grunn at de leverer om lag 22 mill. tonn CO₂-kvoter til staten.

Den samlede mengden EU-kvoter Norge utsteder ved salg og vederlagsfri tildeling er på 15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter per år. Av dette er det avsatt årlig 8,7 mill. tonn som tildeles gratis til de kvotepliktige bedriftene, mens gjennomsnittlig 6,3 mill. tonn per år selges til kvotepliktige bedrifter i EUs kvotemarked. Det legges dermed til grunn at bedriftene vil levere om lag 7 mill. tonn flere kvoter enn den samlede mengden kvoter som Norge utsteder, jf. tabell 3.11, rad D. Norge har utstedt en mindre mengde kvoter enn de fleste EU-land i forhold til utslippene fra kvotepliktige virksomheter. Den stramme tildelingen inn i EUs kvotesystem bidrar til at Kyotoforpliktelsen mer enn oppfylles.

Gjennom klimaforliket er det enighet om at Kyotoforpliktelsen skal overoppfylles med 10 pst. Samlet utgjør overoppfyllelsen 6 – 7 mill. tonn årlig, jf. avsnitt 3.8.1. Før en tar hensyn til målet om overoppfyllelse har Norge 1,3 mill. tonn flere FN-godkjente kvoter enn det som er nødvendig for å oppfylle Kyotoforpliktelsen, jf. tabell 3.11, rad E. For å nå målet om overoppfyllelse har staten således et behov for å kjøpe anslagsvis 5 – 6 mill. tonn kvoter per år gjennom Kyoto-mekanismene eller samlet 25 – 30 mill. tonn for årene 2008 – 2012.

Ved utgangen av august 2009 hadde Finansdepartementet inngått avtaler om levering av kvoter tilsvarende om lag 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter fra 26 prosjekter og to fond. Om lag 2 mill. tonn av utslippsreduksjonene gjennomføres etter 2012. Det er dermed inngått kontrakter for i overkant av en tredel av det antatte kvotebehovet for perioden 2008 – 2012. Det knytter seg generell usikkerhet til FN-godkjenning av CDM-prosjekter, og det er derfor ikke klart hvor mange kvoter som vil bli levert fra disse prosjektene i 2009. Ved utgangen av august har Norge fått levert kvoter tilsvarende om lag 660 000 CO₂-ekvivalenter. Det vises til Prop. 1 S (2009 –2010) for Finansdepartementet, der statens kjøp og salg av klimakvoter er omtalt.