3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes over tid. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen. Rammeverket legger således til rette for å bruke budsjettet til å stabilisere utviklingen i norsk økonomi, både på kort og lang sikt, jf. boks 3.1.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, klart over 4-prosentbanen for bruk av disse inntektene. Fra 2006 til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget er bruken av petroleumsinntekter i 2009 og 2010 igjen brakt betydelig over 4-prosentbanen.

Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres må bruken av petroleumsinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen, slik Regjeringen har varslet. En slik innretning av budsjettpolitikken vil legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi, ved å dempe presset mot rente, kronekurs og den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

Aldringen i befolkningen vil i årene framover legge et gradvis økende press på offentlige finanser gjennom stigende utgifter til pensjoner, helse og omsorg. Jo lenger bruken av petroleumsinntekter ligger over forventet fondsavkastning, desto mindre blir det framtidige bidraget fra Statens pensjonsfond utland til å dekke disse utgiftene. Hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene trekker dermed også klart i retning av at bruken av petroleumsinntekter raskt bringes tilbake til 4-prosentbanen.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2010

I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2010 som la opp til en bruk av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, på 148,5 mrd. kroner. Målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, ga dette en ekspansiv impuls anslått til 0,6 prosentpoeng.

Endringene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned til 131,5 mrd. kroner. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter ble oppjustert med 10 mrd. kroner, mens anslaget for inntekter utenom skatter og avgifter ble oppjustert med 4 mrd. kroner, i hovedsak knyttet til økte utbytteinntekter. I tillegg ble anslaget for utgifter utenom petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger satt ned med 3 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett er det kommet ny informasjon om skatte- og avgiftsinngangen i 2010. Den løpende skatteinngangen trekker i retning av en oppjustering av anslaget for faktiske skatte- og avgiftsinntekter med om lag 14 mrd. kroner i 2010. Det er særlig høye tilleggsforskudd fra foretakssektoren, bl.a. knyttet til høye gevinster i finansnæringen, som har bidratt til at skatteinngangen hittil i år har blitt høyere enn ventet. I tillegg tyder den løpende innbetalingen av forskuddstrekk på at også kommunesektorens skatteinntekter kan bli noe høyere enn tidligere anslått. Samlet sett er anslaget for strukturelle skatter og avgifter på statens hånd oppjustert med om lag 3 mrd. kroner for 2010, mens anslaget for kommunesektorens skatteinntekter er oppjustert med 0,8 mrd. kroner.

Det foreligger også ny informasjon om budsjettets utgiftsside. Nye anslag for de regelstyrte ordningene i folketrygden innebærer at trygdeutgiftene i 2010 nedjusteres med om lag 3 mrd. kroner. Dette kan særlig tilskrives nedgangen i sykefraværet. Det ligger også an til lavere utgifter på enkelte andre områder. Samlet sett er anslaget for statsbudsjettets utgifter utenom petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger satt ned med 3,7 mrd. kroner sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås nå til 124,8 mrd. kroner i 2010, jf. boks 3.2. Målt i 2011-priser tilsvarer dette 128,1 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter anslås å øke med 13,7 mrd. 2011-kroner fra 2009 til 2010, tilsvarende en impuls på 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, som er om lag som lagt til grunn i fjor høst. Avstanden til 4-prosentbanen anslås til vel 19 mrd. kroner, som er nesten 26 mrd. kroner mindre enn lagt til grunn i fjor høst.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 1,9 pst. i 2010, jf. nærmere omtale av denne størrelsen i forbindelse med tabell 3.4. Dette er om lag ½ prosentpoeng lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2010, men 0,2 prosentpoeng høyere enn i det opprinnelige budsjettforslaget fra i fjor høst. Nedjusteringen sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2010 skyldes lavere anslåtte utgifter i statsbudsjettet.

Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås til 121,5 mrd. kroner i 2010, som er om lag 18 mrd. kroner lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2010 og vel 32 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2010, jf. tabell 3.3. Nedjusteringen skyldes både høyere inntekter og lavere utgifter på statsbudsjettet enn tidligere lagt til grunn. Det oljekorrigerte underskuddet, slik dette beregnes i nysaldert budsjett, dekkes av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 264,7 mrd. kroner i 2010, vel 3 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Denne oppjusteringen kan dels tilskrives høyere skatteanslag og dels høyere anslag på netto innbetalinger fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2010 anslås til 227,6 mrd. kroner. Anslaget er nedjustert med 2,5 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett 2010, først og fremst som følge av lavere rente- og utbytteinntekter i Statens pensjonsfond.

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås til 3 018 mrd. kroner ved utgangen av 2010. Anslaget er basert på faktisk markedsverdi av fondet ved utgangen av august, tillagt anslåtte nettooverføringer fra statsbudsjettet til fondet og 4 pst. årlig realavkastning ut 2010. Anslaget er oppjustert med 52 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2010. Det er i dette anslaget lagt til grunn at fondet tilføres om lag 21 mrd. kroner ved utgangen av året som følge av at Statens petroleumsforsikringsfond avvikles og kapitalen overføres til Statens pensjonsfond utland.

Formålet med Statens pensjonsfond er å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter og understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter. Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til 4 843 mrd. kroner ved utgangen av 2010. I tillegg kommer forpliktelser i Statens pensjonskasse, anslått til vel 420 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2010, samt statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden.

¹ Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Anslagene for statens pensjonsforpliktelser avhenger av hvilke forutsetninger som gjøres om lønnsvekst og rentenivå på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Tilsvarende vil også lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av framtidige pensjonsutbetalinger. Anslagene ovenfor er basert på en såkalt nettorente, som angir forholdet mellom rentesats og lønnsvekst, på 2 pst. En nettorente som er ½ prosentpoeng høyere eller lavere enn dette vil henholdsvis redusere eller øke alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden med om lag 10 pst., eller om lag 500 mrd. 2010-kroner. Disse beregningene illustrerer at anslag for folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er følsomme for de forutsetninger som gjøres om lønnsvekst og rentenivå. Beregningene illustrerer imidlertid også at innenfor rimelige forutsetninger om nettorenten vil kapitalen i Statens pensjonsfond på langt nær være tilstrekkelig til å finansiere framtidige alderspensjoner.

3.1.3 Hovedtrekk i budsjettopplegget for 2011

For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget er bruken av petroleumsinntekter brakt opp på et høyt nivå. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres må det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet bringes tilbake til 4-prosentbanen for bruk av petroleumsinntekter, slik Regjeringen har varslet. En slik innretning av budsjettpolitikken vil legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi, ved å dempe presset mot rente, kronekurs og den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

Hensynet til bærekraften i budsjettpolitikken på lang sikt tilsier også at bruken av petroleumsinntekter raskt bringes tilbake til 4-prosentbanen. Samtidig vil en sterk innstramming i budsjettpolitikken kunne få uheldige konsekvenser for norsk økonomi. På denne bakgrunn har Regjeringen valgt å basere 2011-budsjettet på en uendret reell bruk av petroleumsinntekter. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge reduseres det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med knapt 0,2 prosentpoeng fra 2010 til 2011.

For å belyse i hvilken grad det samlede budsjettopplegget, inkludert sammensetningen av inntekts- og utgiftssiden, påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, medregnet det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Disse beregningene indikerer at Regjeringens budsjettforslag innebærer en innstramming av innenlandsk etterspørsel tilsvarende ¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Med Regjeringens forslag til budsjett kan det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2011 anslås til 128,1 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter anslås å ligge 7,4 mrd. kroner over forventet fondsavkastning, anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året, jf. figur 3.1.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 19,5 mrd. kroner i 2011, tilsvarende 2¼ pst. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,0 pst., mens prisveksten er beregnet til 2,7 pst., jf. tabell 3.4. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. Blant annet er statsbudsjettets utgifter i 2011 korrigert for virkningen av endringer i inntektssystemet for kommunene, som innebærer lavere kommunale skatteinntekter og tilsvarende økte overføringer over statsbudsjettet til kommunene, jf. avsnitt 3.3. Videre foreslår Regjeringen en omlegging fra nettobudsjettering til bruttobudsjettering av Forsvarsbygg, som innebærer at utgiftene og inntektene på Forsvarsdepartementets budsjett øker med vel 3,4 mrd. kroner i 2011. Utgiftsøkningen gir imidlertid ikke uttrykk for en endring av aktivitetsnivået i Forsvaret, og det korrigeres derfor for denne omleggingen ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten.

Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke reelt med om lag 5,7 mrd. kronerfra 2010 til 2011, tilsvarende 1,7 pst., regnet i forhold til inntektsnivået i 2010 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 288 mrd. kroner i 2011. Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 153 mrd. kroner i 2011.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til om lag 266 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2011 anslås til 3 481 mrd. kroner, hvorav 3 359 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til 5 087 mrd. kroner ved utgangen av 2011. Statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden, samt forpliktelsene i Statens pensjonskasse, er da ikke medregnet.

3.1.4 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. For de nærmeste årene framover påvirkes i tillegg handlingsrommet av at bruken av petroleumsinntekter ligger over 4-prosentbanen.

Skattegrunnlagene øker trendmessig over tid. For gitt struktur i skatte- og avgiftssystemet gir dette økte skatte- og avgiftsinntekter til det offentlige. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 12 mrd. 2011-kroner per år. Det er da tatt hensyn til at stigende reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. I tillegg kommer innbetaling av skatt innenfor den nye oppgjørsordningen i rederibeskatningen, anslått til 0,7 mrd. kroner per år i årene 2011–2013. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av konjunkturbevegelser.

Selv uten ytterligere utbygging av de offentlig finansierte velferdsordningene eller andre satsinger ligger det an til betydelig økte utgifter på statsbudsjettet i årene framover. Dette er i stor grad et resultat av folketrygdens regelverk, kombinert med en befolkningsutvikling med stadig flere eldre, jf. avsnitt 3.2.3. Etter hvert vil også behovet for helse- og omsorgstjenester øke kraftig. For årene 2012–2014 viser gjennomgangen av flerårige budsjettkonsekvenser i Gul bok (Prop. 1 S (2010–2011)) utgiftsøkninger i folketrygden på om lag 9 mrd. 2011-kroner i gjennomsnitt per år. Til sammenlikning økte utgiftene med i underkant av 5 mrd. 2011-kroner i gjennomsnitt per år fra 2005 til 2010. På lengre sikt anslås veksten i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg å bli klart sterkere enn den underliggende veksten i skatteinntektene.

For inntekter utenom skatter og avgifter er det i gjennomgangen av de flerårige budsjettkonsekvensene i Gul bok lagt til grunn kun små endringer for perioden 2012–2014. Statens utbytteinntekter falt kraftig i 2009, fra et høyt nivå. Deler av dette fallet er hentet inn igjen i 2010 og 2011. Disse inntektene vil kunne ta seg ytterligere noe opp på mellomlang sikt, men det understrekes at utviklingen framover er svært usikker.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen øke også i årene framover. Regjeringens budsjettforslag for 2011 innebærer en bruk av petroleumsinntekter som er litt i underkant av anslått forventet fondsavkastning i 2012, jf. tabell 3.5. Med om lag uendret bruk av petroleumsinntekter i faste priser fra 2011 til 2012 vil det da kunne være rom for noe økt bruk av petroleumsinntekter både fra 2012 til 2013 og i de neste par årene, anslått til i størrelsesorden 7–8 mrd. kroner i gjennomsnitt per år. Det understrekes at disse tallene er usikre, samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste årene vil måtte tilpasses den økonomiske utviklingen.

¹ Positive tall angir økt handlingsrom (økt bruk av oljeinntekter), mens negative tall indikerer redusert handlingsrom (pensjonsutgiftene øker).

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Selv om anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet er betydelig nedjustert, ligger det meste av rommet for økt bruk av petroleumsinntekter bak oss. Siden handlingsregelen ble innført i 2001 har bruken av petroleumsinntekter økt fra 2,0 til 6,3 pst. målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, dvs. med i gjennomsnitt 0,4 prosentpoeng per år, jf. figur 3.2. Basert på anslag for utviklingen i fondskapitalen i årene framover ligger det an til at bruken av petroleumsinntekter kan øke til en topp tilsvarende 7,9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien rundt 2025, dvs. med om lag 0,1 prosentpoeng per år. Samtidig vil de aldersrelaterte utgiftene etter hvert øke kraftig. For perioden fram mot 2025 anslås utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden å øke fra 9,7 til 12,4 pst. målt som andel av fastlands-BNP, tilsvarende om lag 0,2 prosentpoeng i gjennomsnitt per år. Dette er langt kraftigere enn i perioden 2001–2011 og mer enn det anslåtte rommet for årlig økt bruk av petroleumsinntekter fram mot 2025.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Utviklingen i kjølvannet av finanskrisen har økt oppmerksomheten om bærekraften i offentlige budsjetter i mange industriland. De finanspolitiske tiltakene for å dempe den internasjonale konjunkturnedgangen har svekket den offentlige formuesposisjonen de siste årene. Samtidig står vestlige land overfor økt utgiftsvekst som følge av en aldrende befolkning. Oljeinntektene og en forsvarlig budsjettpolitikk har bidratt til at Norge på kort og mellomlang sikt står i en særstilling blant industrilandene, men også vi har behov for tilpasninger på budsjettets inntekts- eller utgiftside for å sikre balanse på lengre sikt. Avsnitt 3.2.2 ser på utviklingen i offentlige finanser fram til og med 2011, mens avsnitt 3.2.3 går nærmere inn på utsiktene på lengre sikt.

3.2.2 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Store oljeinntekter har siden midten av 1990-tallet bidratt til betydelige overskudd i offentlig forvaltning i Norge, mens euroområdet og industrilandene som gruppe gjennomgående har hatt underskudd, jf. figur 3.3A. Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og regnes ut slik at det gir mening å sammenlikne tall for offentlig sektor i ulike land. De siste par årene har nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning avtatt betydelig både i euroområdet og i Norge. Det må ses i sammenheng med lavere skatteinntekter som følge av den internasjonale konjunkturnedgangen, samt omfattende finanspolitiske tiltak for å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. For Norge spiller også nedgangen i oljeprisen fra det høye nivået i 2008 en rolle.

Kilde:  OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For 2011 anslås nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning i Norge til knapt 250 mrd. kroner, tilsvarende 9,6 pst. av BNP. Dette er på om lag samme nivå som i 2009 og 2010, men klart lavere enn i perioden 2006–2008. Overskuddene i offentlig forvaltning kan i hovedsak knyttes til samlet overskudd i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, jf. tabell 3.6.

Sterk vekst i driftsutgifter og bruttorealinvesteringer har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -23,4 mrd. kroner i 2010 og -22,2 mrd. kroner i 2011.

I motsetning til de fleste andre industriland har offentlig forvaltning i Norge betydelige nettofordringer, jf. figur 3.3B. Utviklingen i nettofordringene for offentlig forvaltning vil, i tillegg til utviklingen i nettofinansinvesteringer, også avhenge av endringer i markedsverdien på fordringer og gjeld. Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland, har offentlig forvaltnings nettofordringer økt kraftig de siste årene, med unntak av i 2008, da det kraftige fallet i finansmarkedene reduserte markedsverdien av fordringene. Ved utgangen av 2010 anslås markedsverdien av offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, til om lag 3 850 mrd. kroner, som tilsvarer vel 154 pst. av BNP.

Ved sammenlikning av offentlig sektors formuessituasjon mellom land er det vanlig å se på utviklingen i bruttogjeld. Denne størrelsen inngår også i EUs Maastricht-kriterier. Oppmerksomheten om bruttogjeld skyldes bl.a. at avgrensingen mellom finansielle fordringer og offentlig produksjonskapital kan oppfattes som vilkårlig ved beregninger av offentlig nettogjeld. For Norge anslås bruttogjelden i offentlig forvaltning til 1 125 mrd. kroner ved utgangen av 2010, tilsvarende om lag 45 pst. av BNP. Nivået på bruttogjelden må ses i sammenheng med bruken av gjenkjøpsavtaler og gjensalgsavtaler (repoer) i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Disse transaksjonene endrer ikke statens finansielle posisjon, men i tråd med internasjonale retningslinjer for nasjonalregnskap skal gjenkjøpsavtaler regnes som gjeld og gjensalgsavtaler regnes som fordring. Utenom Statens pensjonsfond utland anslås den offentlige bruttogjelden ved utgangen av 2010 til om lag 33 pst. av BNP. Dette er en økning på vel 13 prosentpoeng fra utgangen av 2008, noe som i all hovedsak kan tilskrives ordningen hvor bankene kan bytte til seg statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Statens netto formuesposisjon påvirkes ikke av disse byttehandlene.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Målt som andel av fastlands-BNP anslås de offentlige utgiftene i Norge å holde seg om lag uendret i 2010 og 2011, etter en oppgang fra 2008 til 2009. Nivået på de offentlige utgiftene i 2011 er litt høyere enn gjennomsnittet for de siste 25 årene, men lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2002–2003, jf. figur 3.1C. Som for øvrige industriland og landene i euroområdet må økningen ses i sammenheng med konjunkturutviklingen og de finanspolitiske tiltakene for å dempe effektene av den internasjonale finanskrisen.

I internasjonal sammenheng framstår de offentlige utgiftene i Norge som forholdsvis høye når de måles som andel av fastlands-BNP. Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet er det store forskjeller når det gjelder det offentliges ansvar for alderspensjoner. I tillegg er det ulik praksis mellom land for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. Å måle offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lengre sikt. På den annen side vil offentlige utgifter målt som andel av fastlands-BNP overvurdere finansieringsbyrden knyttet til offentlige utgifter i Norge. Dette skyldes dels at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

3.2.3 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Den nordiske velferdsmodellen har vist seg svært vellykket i møte med en omskiftelig verden. De siste tiårene har velferdsordningene i Norge blitt betydelig utvidet og forbedret uten en tilsvarende økning i skattenivået. Dette har vært mulig fordi en gunstig befolkningsutvikling og økt yrkesdeltaking, i første rekke blant kvinner, har styrket arbeidstilbudet og dermed offentlige finanser. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet til et nivå tilsvarende om lag 6¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2011. Samtidig innebærer handlingsregelen for bruk av oljepenger at en betydelig andel av inntektene fra petroleumsvirksomheten er satt til side i Statens pensjonsfond for å møte framtidige utfordringer knyttet til en aldrende befolkning.

Ifølge Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå ventes det en vedvarende økning i andelen eldre i befolkningen, fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til i overkant av 40 per 100 personer i 2060, jf. figur 3.4A. Fram mot 2020 ventes andelen eldre å øke til i overkant av 25 per 100 personer i yrkesaktiv alder. Økningen i andelen eldre skyldes først og fremst økt forventet levealder. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel i Norge økt med mer enn 6½ år. I middelalternativet er det lagt til grunn at levealderen for nyfødte vil øke med ytterligere om lag 8 år fram til 2060.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Figur 3.4B viser hvordan offentlige velferdsordninger i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser. Beregninger av generasjonsregnskapet kobler tallene for nettoutgifter for ulike grupper sammen med de detaljerte befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå. I tillegg tas det hensyn til offentlig finansformue, inkludert gjenværende petroleumsformue på norsk sokkel, jf. boks 3.3. Beregningene av generasjonsregnskapet viser at dagens offentlige budsjetter må styrkes tilsvarende 9½ pst. av fastlands-BNP for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde. Dette er 1 prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2010. Nedjusteringen skyldes i hovedsak at offentlige budsjetter for 2010 er styrket sammenliknet med anslagene i fjor høst, både som følge av høyere inntekter og som følge av lavere utgifter enn tidligere lagt til grunn. Den foreslåtte budsjettinnstrammingen i 2011 bidrar også til å redusere inndekningsbehovet.

Generasjonsregnskapet er basert på forholdsvis enkle forutsetninger, og beregningene tar ikke hensyn til de besparelsene som følger av pensjonsreformen. Konklusjonen om at offentlige budsjetter må styrkes for at dagens velferdsordninger skal kunne videreføres, er imidlertid robust og understøttes av mer fullstendige modellframskrivinger av offentlige finanser.

De langsiktige budsjettframskrivingene ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MSG tar, som generasjonsregnskapet, utgangspunkt i en videreføring av dagens velferdsordninger, jf. boks 3.4. MSG-framskrivingene gir en tidsbane for utviklingen, og kan således antyde når eventuelle problemer oppstår. Inndekningsbehovet for offentlige finanser måles ved den endringen i skatte- og avgiftsnivået som er nødvendig for å møte den anslåtte utgiftsutviklingen innenfor den rammen for bruk av oljeinntekter som handlingsregelen setter.

Med utgangspunkt i dagens aldersbestemte yrkesfrekvenser vil aldringen av befolkningen medføre en nedgang i samlet arbeidsinnsats per innbygger framover, selv om det legges til grunn at den reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid som er observert de siste 40 årene, stopper opp, jf. figur 3.4C. Aldringen av befolkningen innebærer videre at det er nødvendig med økt ressursinnsats innenfor helse- og omsorgstjenester for å opprettholde dagens standard- og dekningsgrader. Med en videreføring av dagens arbeidsmarkedstilknytning og nivå på offentlig finansierte velferdsordninger vil dermed sysselsettingen i offentlig forvaltning måtte øke i tiårene framover, målt som andel av samlet sysselsetting. En videre utbygging av offentlige velferdsordninger vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer på lang sikt.

De langsiktige framskrivingene tar videre utgangspunkt i at bruken av oljeinntekter følger 4-prosentbanen. Gjennom handlingsregelen og Statens pensjonsfond utland gir petroleumsformuen et varig bidrag til finansieringen av offentlige velferdsordninger. Målt som andel av fastlands-BNP anslås finansieringsbidraget å øke fra om lag 6 pst. i 2011 til knapt 8 pst. i 2025, for deretter å avta til vel 5 pst. i 2060, jf. figur 3.4D. Sammenliknet med anslagene i Perspektivmeldingen 2009 er finansieringsbidraget fra Pensjonsfondet i 2060 redusert med nesten 2 prosentpoeng.

Målt i forhold til situasjonen i 2007 anslås det udekkede finansieringsbehovet i 2060 til om lag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mot 3¼ pst. i Perspektivmeldingen 2009. Som følge av høykonjunkturen var skatte- og avgiftsinntektene unormalt høye relativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2007. Målt i forhold til anslåtte skatter og avgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2010, tilsvarer det anslåtte inndekningsbehovet i 2060 om lag 7¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, jf. figur 3.4E. Oppjusteringen av inndekningsbehovet fra Perspektivmeldingen 2009 må også ses i sammenheng med lavere anslått finansieringsbidrag fra Pensjonsfondet og en oppjustering av utgiftsnivået som videreføres i framskrivingene. I motsatt retning trekker at nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå innebærer en noe høyere yrkesandel i årene framover enn det som lå til grunn for Perspektivmeldingen.

Framskrivingene indikerer at det innenfor de rammene handlingsregelen setter for bruk av oljeinntekter isolert sett vil være rom for å senke skattenivået eller bedre velferdsordningene fram mot 2020 tilsvarende i størrelsesorden 1¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Fra 2020 vil imidlertid statens utgifter vokse raskere enn inntektene. En videreføring av etablerte ordninger krever da at det enten gjennomføres tiltak som demper utgiftsveksten eller tiltak som øker inntektene. Dersom handlingsrommet fram mot 2020 utnyttes, må inntektene deretter økes (eller utgiftene reduseres) tilsvarende om lag 8¾ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien videre fram mot 2060.

Også i andre europeiske land vil aldringen av befolkningen bidra til å trekke opp offentlige utgifter målt som andel av BNP i tiårene framover. Økningen i offentlige utgifter ligger likevel an til å bli kraftigere i Norge enn i de fleste andre land. I en analyse fra EU-kommisjonen fra 2009 anslås pensjons- og uføreutgiftene for EU15 å øke med om lag 2½ prosentpoeng som andel av verdiskapingen innen 2060. Utgifter til helse og omsorg anslås å øke om lag tilsvarende. Dette er under halvparten av Finansdepartementets anslag for veksten i disse utgiftskomponentene i Norge.

Økningen i timeverkinnsatsen innenfor offentlig tjenesteyting de siste par tiårene skyldes i all hovedsak økte standarder og dekningsgrader, og ikke demografi. I referanseforløpet omtalt ovenfor innebærer befolkningsutviklingen alene at timeverkssysselsettingen i offentlig forvaltning, regnet per innbygger, må øke med 1 pst. i gjennomsnitt per år i perioden 2009–2060 for å opprettholde dagens standarder og dekningsgrader i det offentlig finansierte tjenestetilbudet. Til sammenlikning avtar samlet antall timeverk per innbygger med 0,4 pst. per år, gitt dagens yrkesdeltakelse for ulike grupper.

Figur 3.4F viser et beregningsalternativ der økt standard og dekningsgrad gir en timeverksvekst i offentlig helsevesen og eldreomsorg som er ett prosentpoeng høyere per år enn i referanseforløpet. Ressursinnsatsen innenfor helse- og sosialtjenester som ikke er individfordelt, samt barnehager og skolefritidsordningen, er som i referanseforløpet. Selv om beregningsalternativet er basert på en vekst i standarder og dekningsgrader som er noe lavere enn den observerte utviklingen de siste tiårene, blir konsekvensene for offentlige finanser store. Sammenliknet med referanseforløpet vil finansieringsbehovet i dette tilfellet øke med nær 8 prosentpoeng i 2060, til 15¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge, i forhold til situasjonen i 2010.

Utviklingen i olje- og gasspriser har stor betydning for utviklingen i Statens pensjonsfond og dermed for finansieringsbidraget fra fondet. Siden finansieringsbidraget fra fondet er forholdsvis beskjedent sammenliknet med skatter og avgifter for fastlandsøkonomien, vil selv forholdsvis store endringer i olje- og gassprisene likevel ha begrenset betydning for bærekraften i offentlige finanser på lang sikt. En økning i olje- og gasspriser med 25 pst. sammenliknet med referansebanen, vil bare redusere inndekningsbehovet i 2060 med 1¾ prosentpoeng. En økning i kun oljeprisen vil redusere inndekningsbehovet i 2060 med om lag halvparten. Tilsvarende vil lavere olje- og gasspriser øke det framtidige inndekningsbehovet.

Økonomisk vekst som følge av økt produktivitet i fastlandsnæringene gir økt velstand, men har liten direkte betydning for bærekraften i offentlige finanser. Høyere produktivitetsvekst vil gi økte skatteinntekter, men vil samtidig føre til økte offentlige utgifter til lønn og pensjoner. Økt produktivitet i offentlig sektor vil derimot gjøre det mulig å produsere velferdstjenester av et gitt omfang med lavere ressursbruk og/eller å tilby bedre offentlige velferdstjenester innenfor en gitt utgiftsramme.

Vår felles arbeidsinnsats er helt avgjørende for å sikre bærekraften i de offentlige velferdsordningene. Dette illustreres også av figur 3.4F som viser at en økning i antall utførte timeverk i 2060 på 10 pst. sammenliknet med referanseforløpet langt på vei dekker det beregnede inndekningsbehovet i offentlige budsjetter. En høy arbeidsinnsats per innbygger gir store skattegrunnlag og høye offentlige inntekter. Samtidig kan utgiftene til stønader reduseres, dersom antall personer som står utenfor arbeidsstyrken reduseres. I denne sammenheng er pensjonsreformen svært viktig, fordi den gir insentiver til økt arbeidsinnsats.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektorens inntekter har økt forholdsvis sterkt de siste årene. For perioden 2005–2010 anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., tilsvarende 41 mrd. 2010-kroner for femårsperioden sett under ett. Til sammenlikning anslås den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av frie inntekter.

¹ Tallene for 2009 og 2010 er korrigert for det midlertidige vedlikeholdstilskuddet i tiltakspakken fra januar 2009 (St.prp. nr. 37 (2008–2009)). For 2010 er det i tillegg korrigert for overføring av ansvaret for øvrige riksveier fra staten til fylkeskommunene.

² Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, og familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Høy vekst i kommunesektorens inntekter de siste årene har bidratt til at aktivitetsveksten i sektoren har tatt seg betraktelig opp. I perioden 2001–2005 var gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i kommunesektoren kun 0,8 pst. For perioden 2005–2010 anslås den gjennomsnittlige årlige aktivitetsveksten i kommunesektoren til om lag 3¾ pst., mot en gjennomsnittlig vekst på 2,2 pst. per år i perioden 1990–2005, jf. figur 3.5B.

Også sysselsettingen i kommuneforvaltningen har økt betydelig de siste årene. Sesongjusterte tall fra kvartalsvis nasjonalregnskap viser at sysselsettingsveksten i kommunesektoren har fortsatt inn i inneværende år. I første halvår 2010 var det sysselsatt om lag 517 000 personer i kommuneforvaltningen, 70 000 flere enn i første halvår i 2005. Antall årsverk har økt noe mindre enn dette som følge av en relativ høy andel deltidsansatte. Kommunesektorens investeringer i bygg og anlegg har også økt sterkt de siste årene. I 2009 lå investeringene 35 pst. høyere enn i 2005. Det midlertidige vedlikeholdstilskuddet fra januar 2009 er da holdt utenom. Målt i forhold til inntektene har bruttoinvesteringene i kommunesektoren kommet opp på et rekordhøyt nivå, jf. figur 3.5D.

Til tross for høy aktivitetsvekst ble netto driftsresultatet for kommunesektoren samlet sett forbedret fra 0,4 pst. i 2008 til 3,0 pst. i 2009. Forbedringen må bl.a. ses i sammenheng med høy inntektsvekst, oppgang i finansmarkedet og lavere rentenivå. Ifølge en regnskapsundersøkelse utført av KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) utgjorde ekstraordinære gevinster på finansielle plasseringer rundt 1 pst. av kommunenes driftsinntekter i 2009. I tillegg kan noe av bedringen i netto driftsresultat fra 2008 til 2009 henføres til at deler av det midlertidige vedlikeholdstilskuddet som kommunesektoren mottok og inntektsførte i 2009, først ble brukt i 2010. For perioden 2006–2009 sett under ett har det gjennomsnittlige netto driftsresultatet i kommunesektoren tilsvart 2,9 pst. av inntektene.

Ut fra foreløpige regnskapstall kan nettofinansinvesteringene i kommunesektoren anslås til -22,2 mrd. kroner i 2009. Det tilsvarer knapt 7 pst. av inntektene og er noe lavere enn i 2008, jf. figur 3.6B. De store negative nettofinansinvesteringene må ses i sammenheng med høye bruttoinvesteringer i kommuneforvaltningen. Nettogjelden i kommunesektoren anslås å stige til i overkant av 40 pst. av inntektene i 2009, som er mer enn det dobbelte av nivået for ti år siden.

¹ Ingen fylkeskommuner er registrert i ROBEK.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet.

Antall kommuner som er registrert i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) og som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, avtok fra en topp på 118 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til 42 i andre halvår 2007. Antall registrerte kommuner har siden holdt seg på et relativt lavt nivå, og i begynnelsen av september i år var det 47 kommuner i ROBEK. De siste endringene i ROBEK ble foretatt i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene vedtok årsregnskapet for 2009. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2010

I Revidert nasjonalbudsjett 2010 ble den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2009 til 2010 anslått til 7,0 mrd. kroner. Den reelle veksten i de frie inntektene ble anslått til 3,5 mrd. kroner, jf. tabell 3.7.

Ny informasjon om skatteinngangen trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2010 vil bli om lag 0,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Samtidig anslås kommunesektorens utgifter knyttet til ressurskrevende tjenester noe lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Dette innebærer lavere refusjoner fra staten, som isolert sett trekker kommunesektorens inntekter ned, men endrer ikke det reelle handlingsrommet i sektoren. Videre bidrar høyere lønnsvekst i kommunesektoren til at anslaget for kostnadsveksten i 2010 er oppjustert fra 3,1 pst. i Revidert nasjonalbudsjett til 3¼ pst. Anslaget for gjennomsnittlig lønnsvekst for alle grupper er ikke endret.

Alt i alt anslås den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2010 nå til 7,1 mrd. kroner, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 3,9 mrd. kroner. Sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2010 er anslagene oppjustert med henholdsvis 0,1 og 0,4 mrd. kroner.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2011

I Kommuneproposisjonen 2011 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2010 til 2011 på mellom 4 og 5 mrd. kroner. Det ble lagt opp til at mellom 2½ og 3 mrd. kroner av denne veksten skulle komme som frie inntekter. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2010 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2010. I Kommuneproposisjonen ble det også lagt fram forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene, jf. boks 3.7.

Regjeringens budsjettforslag for 2011 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5,7 mrd. kroner eller 1,7 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2010 i Revidert nasjonalbudsjett 2010, jf. tabell 3.8.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 2,75 mrd. kroner fra 2010 til 2011, regnet i forhold til inntektsanslaget for 2010 i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Det foreslås i tillegg økte midler knyttet til nominell videreføring av maksimalprisen i barnehager, videre opptrapping med sikte på økonomisk likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, helårsvirkningen av nye barnehageplasser i 2010, samt helårsvirkningen av økt undervisningstimetall og gratis leksehjelp i 2010. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter, siden midlene er knyttet til nye oppgaver. Midlene regnes imidlertid med i veksten i de samlede inntektene. Det foreslås også økte bevilgninger til bl.a. rehabilitering og opprusting av skole- og svømmeanlegg, kirkebygg og fylkesveier, flere omsorgsboliger og sykehjemsplasser, styrking av det kommunale barnevernet, samhandlingsreformen og tiltak på rusfeltet. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med drøyt 0,2 mrd. kroner fra 2010 til 2011.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,8 pst. fra 2010 til 2011.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en vekst i kommunesektorens samlede inntekter som ligger over øvre grense i det intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2011. Veksten i kommunesektorens frie inntekter er innenfor det signaliserte intervallet.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2010 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5,1 mrd. kroner. Realveksten i de frie inntektene anslås til 1,9 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2010 er oppjustert.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2011 anslås til i underkant av 350 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, 76 pst. Denne andelen er økt med 8 prosentpoeng fra 2010, i hovedsak som følge av innlemming av tilskuddene til barnehager. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjonsordningen. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjon 2011, som ble lagt fram i mai 2010, ble det signalisert at den kommunale skattøren for 2011 skal fastsettes slik at skatteinntektene vil utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene i kommunene. For kommunene anslås skatteinntektene å utgjøre om lag 45 pst. av inntektene i 2010, mens skatteandelen for fylkeskommunene anslås til 38 pst.

De kommunale skattørene foreslås redusert fra 12,80 pst. i 2010 til 11,30 pst. i 2011, dvs. med 1,5 prosentpoeng. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst. De foreslåtte justeringene innebærer at skattens andel av kommunenes samlede inntekter reduseres til om lag 40 pst. i 2011. For fylkeskommunene anslås skatteandelen til om lag 38 pst. i 2011, som er uendret i forhold til 2010.

Reduksjonen i den kommunale skattøren innebærer isolert sett at skatteinntektene til kommunesektoren trekkes ned med om lag 10,5 mrd. kroner i 2011, mot tilsvarende økning i rammetilskuddet. I skatteanslaget for både kommuner og fylkeskommuner er det tatt hensyn til at endringer i skattereglene for pensjon bidrar til å trekke ned skatteinntektene i 2011.

3.4 Pengepolitikk og finansiell stabilitet

Understøttet av flere tiltak overfor finanssektoren har pengepolitikken de to siste årene blitt benyttet aktivt for å dempe virkningen av finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget på norsk økonomi. Norges Banks styringsrente ble brakt ned til et historisk lavt nivå sommeren 2009. Renten har deretter blitt satt noe opp igjen i lys av forventninger om høyere aktivitet i økonomien. Også tiltakene som ble iverksatt for å stabilisere finansmarkedene, har i stor grad blitt reversert. Det pågår nå et omfattende arbeid internasjonalt for å etablere gode reguleringer og tilsynsordninger for finanssektoren.

3.4.1 Pengepolitikk

Norges Bank satte styringsrenten ned fra 5,75 pst. i oktober 2008 til 1,25 pst. i juni 2009, jf. figur 3.7. Sammen med omfattende finanspolitiske tiltak og tiltak rettet mot å stabilisere finansmarkedene, bidro den ekspansive pengepolitikken til at man utover sommeren i fjor igjen så tegn til oppgang i økonomien. I lys av den økonomiske utviklingen har Norges Bank siden oktober 2009 satt opp styringsrenten med 0,75 prosentpoeng, til 2 pst. Strategien til Hovedstyret, som ble lagt fram i forbindelse med publiseringen av Pengepolitisk rapport 2/10 etter rentemøtet i juni, er at «(…) styringsrenten bør ligge i intervallet 1½ – 2½ prosent fram til neste rapport legges fram 27. oktober med mindre norsk økonomi blir utsatt for nye store forstyrrelser». Norges Banks rentebane innebærer en gradvis økning av styringsrenten, til 2,7 pst. som gjennomsnitt for 4. kvartal 2011 og 3,6 pst. som gjennomsnitt for 4. kvartal 2012. Renteprognosen er noe lavere enn den tilsvarende rentebanen i den pengepolitiske rapporten fra mars i år. Norges Bank begrunnet nedjusteringen bl.a. med svakere vekstutsikter for Europa og forventninger om at rentene internasjonalt kan bli liggende lavere framover enn tidligere lagt til grunn. Videre pekte Norges Bank på at påslagene på pengemarkedsrentene i Norge hadde gått noe opp og at lønnsveksten ble anslått å bli noe lavere enn banken tidligere hadde lagt til grunn. På rentemøtene i august og september besluttet Norges Bank å holde styringsrenten uendret på 2 pst., i tråd med strategien fra Pengepolitisk rapport 2/10.

Boks 3.8 oppsummerer retningslinjene i pengepolitikken og forskriften om pengepolitikken.

Etter at situasjonen i finansmarkedene hadde bedret seg betraktelig gjennom 2009, førte økt usikkerhet rundt statsfinansene i en del europeiske land til at det i mai oppstod ny uro i de internasjonale finansmarkedene. Dette spredte seg også til Norge og andre land. Pengemarkedsrentene i Norge følger Norges Banks styringsrente med tillegg av et påslag som bl.a. gjenspeiler aktørenes risikovurderinger. Etter å ha kommet ned mot mer normale nivåer igjen etter den unormale situasjonen høsten 2008, økte påslaget på tremåneders pengemarkedsrente fra om lag 0,4 prosentpoeng i begynnelsen av mai, til knapt 0,8 prosentpoeng i begynnelsen av juli i år. Rentepåslagene har siden falt noe tilbake, bl.a. etter ekstra likviditetstilførsler fra Norges Bank. Påslaget på tremåneders pengemarkedsrente i Norge anslås nå til vel 0,6 prosentpoeng, som er noe høyere enn i euroområdet og USA. Utviklingen i finansmarkedene er nærmere omtalt i kapittel 2.

Regjeringen og Norges Bank iverksatte omfattende likviditetspolitiske tiltak rettet mot finansiell sektor høsten 2008 og i 2009. Disse tiltakene var helt nødvendige i en situasjon der finansmarkedene var nær ved å bryte sammen. Tiltakene har i vesentlig grad bidratt til den bedringen som har funnet sted i markedene gjennom 2009 og fram til nå, og i lys av denne utviklingen er tiltakene i hovedsak nå blitt faset ut.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

Målt ved industriens effektive kronekurs svekket kronen seg med 18 pst. gjennom andre halvår 2008, jf. figur 3.8. Mye av denne svekkelsen har siden blitt reversert, og kronen er nå 14¼ pst. sterkere enn ved starten av 2009. Sammenliknet med gjennomsnittet for femårsperioden 2005–2009, er kronen nå 3 pst. sterkere. Det forventes at styringsrentene internasjonalt vil holde seg lave i lang tid framover. Et særnorsk høyt rentenivå framover kan bidra til en sterkere krone, noe som særlig vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet. En strammere finanspolitikk vil isolert sett trekke i retning av at Norges Bank kan holde renten lavere enn det som ellers vil være tilfellet.

Kilde: Norges Bank.

3.4.2 Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet forutsetter at det finansielle systemet er solid nok til å håndtere forstyrrelser i økonomien, slik at det evner å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte. For å sikre finansiell stabilitet er det en forutsetning at finansinstitusjonene er tilstrekkelig kapitalisert.

Norske myndigheter har over mange år lagt vekt på å ha et robust regelverk som omfatter alle finansinstitusjoner og hele finansmarkedet, og som bidrar til god soliditet i finansnæringen. Norge har også ett felles tilsynsorgan som dekker hele finansmarkedet. Dette bidrar til felles standarder og et konsistent regelverk og tilsyn med ulike typer finansinstitusjoner, basert på prinsippet om «samme risiko, samme regulering».

Finansdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre et velfungerende finansmarked. Finanstilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med den enkelte institusjon og er gitt fullmakter til å gripe inn ved kriser, eller fare for kriser, gjennom krav og pålegg til den enkelte institusjon. Norges Bank er långiver i siste instans. Dette innebærer bl.a. at banken kan få et særlig ansvar for å avverge en likviditetskrise gjennom ekstraordinær tilførsel av likviditet.

Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank har etablert faste trepartsmøter for å diskutere utsiktene for finansiell stabilitet og koordinering av kriseberedskap. I utgangspunktet avholdes det to møter i året, men oftere ved behov. Som følge av situasjonen i finansmarkedene har det vært avholdt hyppigere trepartsmøter de siste to årene. I 2009 ble det holdt syv slike møter, mens det så langt i 2010 er holdt tre møter.

Et eget utvalg, Finanskriseutvalget, ble oppnevnt 19. juni 2009. Utvalget har fått som mandat å se på den norske finansmarkedsreguleringen i lys av finanskrisen, årsaker til den internasjonale finanskrisen, og hvordan denne har virket inn på det norske finansmarkedet. Utvalget skal avgi sin utredning til Finansdepartementet innen 31. desember 2010.

Finansdepartementet administrerer Finansmarkedsfondet. Utøvelsen av virksomheten forestås av et eget styre. Finansmarkedsfondet bidrar til å styrke kunnskapen om finansmarkedene og gir hvert år støtte til forskningsprosjekter og allmennopplysning knyttet til finansmarkedet. Bevilgningene til Finansmarkedsfondet tilsvarer renten på fondets kapital, og er for tiden på 11,8 mill. kroner årlig.

Den internasjonale finanskrisen har vist hvor sårbare bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene, at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at problemer i banksektoren kan ha svært negative konsekvenser for samfunnsøkonomien generelt. Norske banker og andre norske finansinstitusjoner har kommet bedre ut av finanskrisen enn tilsvarende institusjoner i andre land. Dette har bl.a. sammenheng med en gunstigere makroøkonomisk situasjon i Norge, og med at de norske finansinstitusjonene på viktige områder er underlagt god regulering og godt tilsyn. Norske finansinstitusjoner har hatt lav eksponering mot de mest utsatte aktivaene ved inngangen til den internasjonale finanskrisen. For å dempe virkningene av finanskrisen har norske myndigheter iverksatt omfattende og målrettede tiltak for å stabilisere markedene. I oktober 2008 lanserte Regjeringen bytteordningen overfor bankene, der bankene kunne låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Bytteordningen kom i tillegg til at bankene fikk utvidet adgang til å låne i Norges Bank. Videre etablerte Regjeringen i mars 2009 to nye fond, Statens finansfond og Statens obligasjonsfond. Statens finansfond ble opprettet for midlertidig å tilby kjernekapital til solide norske banker for å styrke kjernekapitaldekningen og sette bankene bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet. Statens obligasjonsfond har bidratt til økt likviditet i og kapitaltilgang til det norske kredittobligasjonsmarkedet. Disse tiltakene er nærmere omtalt i boksene 3.9–3.11.

Myndighetenes tiltak i lys av finanskrisen har vært rettet mot alle finansinstitusjoner i Norge uansett størrelse, og uavhengig av eierform og eierskap. Skillet mellom statens rolle som regulator med ansvar for finansiell stabilitet og rollen som eier i finansinstitusjoner og andre selskaper, er i Norge klart definert, og praktiseres ved at rollene utøves av forskjellige departement.

De senere månedene har vært preget av ny uro i internasjonale finansmarkeder. Bekymring for statsgjeldssituasjonen, særlig i noen euroland, har bidratt til usikkerhet og ny volatilitet i aksje- og obligasjonsmarkedene. Tiltak fra EU og IMF i mai forhindret imidlertid en eskalering av enkelte lands finansieringsproblemer, og bidro til å dempe uroen i markedene.

Det har særlig vært bekymring knyttet til statsgjelden i de såkalte GIIPS-landene (Hellas, Italia, Irland, Portugal, Spania). Norske finansinstitusjoners eksponering mot disse landene er relativt begrenset. Norske banker og andre kredittinstitusjoner hadde ved utgangen av 2009 en eksponering mot GIIPS-landene tilsvarende 1,3 pst. av forvaltningskapitalen. Livsforsikringsselskapene hadde på samme tidspunkt en eksponering tilsvarende 4 pst. av forvaltningskapitalen. Institusjonenes eksponering mot Hellas er liten, henholdsvis 0,09 og 0,11 pst. av forvaltningskapitalen for banker/kredittinstitusjoner og livsforsikringsselskap.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i de årlige finansmarkedsmeldingene. I Meld. St. 12 (2009–2010) Finansmarknadsmeldinga 2009, som ble lagt fram i april 2009, skrev Finansdepartementet bl.a. at utsiktene for finansiell stabilitet er bedret siden forrige melding ble lagt fram. En viktig årsak til bedringen ble antatt å være den vesentlige økningen i bankenes kjernekapital og livsforsikringsselskapenes bufferkapital. Mulighetene til å hente kapital og likviditet var også forbedret. Om utsiktene for banksektoren skrev departementet bl.a. følgende:

«Bankane står generelt overfor høgare innlånskostnader og høgare risiko på låneengasjementa no enn før finanskrisa. Det kan dels spegle ei strukturell endring som inneber varig høgare prisar på risiko i kapitalmarknaden. Press på rentemarginane som følgje av auka konkurranse, utsikter til lågare økonomisk vekst, lågare avkastning på likvide midlar, og strengare internasjonale krav til kapital og likviditet kan vidare gjere det utfordrande for bankane å halde innteninga ved lag. Av omsyn til eigen soliditet og finansiell stabilitet er det viktig at bankane tilpassar seg desse nye tilhøva gjennom ein varig auke i eigenkapitalen.»

Bankenes resultater var bedre i første halvår 2010 enn i samme periode i fjor. Samlet resultat før skatt var 18,3 mrd. kroner, en økning på 6,2 mrd. kroner fra første halvår 2009. Resultatforbedringen skyldes i hovedsak reduserte tap på utlån i tillegg til engangsgevinster knyttet til fusjonen mellom Nordito og danske PBS Holding, samt endringer i pensjonsvilkår. I negativ retning trekker nedgang i netto renteinntekter. Uten engangsgevinster var det en nedgang i resultat før tap i første halvår. Bankenes samlede netto renteinntekter, dvs. differansen mellom bankenes renteinntekter og rentekostnader, var 1 pst. lavere i første halvår i år enn i samme periode i fjor.

Bankenes rentemargin, dvs. forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var ved utgangen av første halvår 2010 på 2,45 prosentpoeng, mot 2,52 prosentpoeng på samme tidspunkt i 2009.

Bankenes utlånstap økte markert mot slutten av 2008. Mot slutten av 2009 gikk tapene ned igjen, en utvikling som har fortsatt gjennom 1. og 2. kvartal i år. I første halvår 2010 tilsvarte tapene 0,27 pst. av utlånsmassen, en nedgang fra 0,42 pst. av utlånsmassen i samme tidsrom året før.

Adgangen til å bytte obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) mot statspapirer gjennom bytteordningen har stimulert utstedelsen av obligasjoner med fortrinnsrett. Ved utgangen av andre kvartal 2010 var totalt utestående OMF-volum 511 mrd. kroner, mot 318 mrd. kroner ved utgangen av 2. kvartal 2009. Overføring av boliglån til kredittforetak bidrar til høyere innskuddsdekning i bankene og bedrer likviditeten. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen knyttet til bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Finansdepartementet har bedt Finanstilsynet passe på at overføring av obligasjonslån til kredittforetak ikke fører til en vesentlig svekkelse av låneporteføljen i den enkelte bank.

For alle bankene sett under ett var kjernekapitaldekningen 10 pst. ved utgangen av første halvår 2010. Det er de største bankene som har lavest kjernekapitaldekning. Banker som beregner kapitalkrav etter risikobaserte, interne modeller i henhold til de nye Basel II-reglene (IRB-banker), skal som en overgangsordning ha en kapitaldekning som minst tilsvarer 80 pst. av minstekravet til kapital under de mer sjablongmessige Basel I-reglene.

Som understreket i Finansmarknadsmeldinga 2009 er det viktig at bankene framover styrker soliditeten, både for å møte økte markedskrav til sammensetning og nivå på kjernekapitalen, og for å være godt rustet til å møte konsekvensene av en svak utvikling i realøkonomien.

Bankenes resultater avhenger i stor grad av forholdene i realøkonomien, og vil derfor kunne bli preget av usikkerhet også de nærmeste årene.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt og tildeling til kunder på 3,7 mrd. kroner i første halvår i år, mot 5,7 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt og tildeling til kunder, som inkluderer endringer i selskapenes kursreguleringsfond, var 1,7 mrd. kroner i første halvår i år, mot 5,8 mrd. kroner i første halvår i fjor. Nedgangen i resultatene har sammenheng med en reduksjon i finansinntektene som følge av en svakere utvikling i aksjemarkedene.

Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 80 pst. av forsikringsforpliktelsene, dvs. at kundene er garantert en minste årlig avkastning på pensjonsmidlene, uavhengig av den faktiske avkastningen selskapet oppnår gjennom forvaltningen av midlene. I 2010 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,3 pst., ifølge anslag fra Finanstilsynet.

Livselskapene hadde en annualisert verdijustert avkastning i første halvår 2010 på 3,3 pst., mot 4,4 pst. på samme tid i fjor. Pensjonskassene hadde en annualisert verdijustert avkastning på 2,4 pst., ned fra 10,7 pst. i første halvår i fjor. Forskjellen i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig aktivasammensetning. Pensjonskasser som gruppe har en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene.

Ved utgangen av 2. kvartal 2010 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning på 14,8 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning.

Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er kapital ut over lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav og består av overskytende kjernekapital (kjernekapitalmargin), tilleggsavsetninger begrenset oppad til årets renteforpliktelse, delårsresultat, kursreguleringsfond og risikoutjevningsfond. Bufferkapitalen falt med 7,7 mrd. kroner i 2. kvartal 2010 til 36,2 mrd. kroner og utgjorde 4,4 pst. av forvaltningskapitalen ved utgangen av kvartalet. Nedgangen i aksjemarkedene førte til betydelig reduksjon i kursreguleringsfondet og bidro til redusert bufferkapital i selskapene.

Som understreket både i Finansmarknadsmeldinga 2009 og i tidligere meldinger, er det svært viktig at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene selv sørger for at det med tilstrekkelig sikkerhetsmargin er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap.

3.4.3 Reform av internasjonal finansmarkedsregulering

Finanskrisen avdekket betydelige svakheter og mangler i finansmarkedsregulering og tilsyn i mange land. Siden høsten 2008 har myndigheter over hele verden arbeidet med tiltak for å dempe de umiddelbare virkningene av krisen, og med mer langsiktige systemendringer for å redusere sannsynligheten for at det oppstår en ny krise. Dette arbeidet foregår på flere plan og i ulike fora, nasjonalt og internasjonalt.

De viktigste prosessene globalt skjer i regi av G20, som har gitt Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen for banktilsyn sentrale roller. Etter flere toppmøter siden høsten 2008 har G20-landene satt seg som mål å etablere skjerpede minstekrav til kapital og likviditet i finansinstitusjoner, innføre tiltak som reduserer risikoen knyttet til systemviktige finansinstitusjoner, innføre ny regulering av derivathandel, hedgefond, kredittvurderingsbyråer mv., forbedre internasjonale regnskapsstandarder, regulere godtgjørelsesordninger for ansatte i finansinstitusjoner, og fremme tiltak som gjør at finanssektoren bidrar betydelig til å betale for kostnadene knyttet til statlige støttetiltak under kriser. Neste G20-toppmøte skal holdes i Seoul 11–12. november 2010.

Baselkomitéen for banktilsyn har hatt på høring strengere regler om kapital og likviditet for banker, de såkalte Basel III-reglene. I en pressemelding 26. juli 2010 opplyste komitéen at den hadde kommet til enighet om innholdet i de nye reglene og videre framdrift og tidspunkter for innfasing og innføring av reglene. Den 12. september ble det truffet vedtak om viktige deler av de nye Basel III-reglene, herunder strengere krav til kjernekapital og likviditet. Ytterligere arbeid vil skje utover høsten.

De nye Basel III-reglene innebærer blant annet strengere krav til kjernekapital, hvor ren kjernekapital (common equity tier 1) skal utgjøre 4,5 pst. (i dag 2 pst.), og kjernekapitalen (tier 1) skal utgjøre 6 pst.(i dag 4 pst.). Kravet til ansvarlig kapital holdes uendret på 8 pst. av beregningsgrunnlaget (risikovektet balanse). Videre innføres nytt krav til uvektet egenkapitalandel (leverage ratio), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk kapitalbuffer, og kvantitative likviditetskrav. Kravet til bevaringsbuffer (capital conservation buffer) innebærer at bankene skal holde ren kjernekapital på 2,5 pst. av beregningsgrunnlaget i tillegg til minstekravet. For å beskytte banksystemet mot følgene av sterk kredittvekst skal bankene holde en motsyklisk kapitalbuffer (countercyclical buffer) i samme størrelsesorden i perioder med svært sterk kredittvekst. Det innføres også to kvantitative likviditetskrav, en såkalt «liquidity coverage ratio» (krav til hvor mye likvide eiendeler en bank må ha for å kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering), og en såkalt «net stable funding ratio» (krav til sammensetningen av finansieringskilder eller hvor stabil finansieringen må være).

Reglene skal fases inn over en lang periode og vil først få full virkning fra 1. januar 2019. Kapital som ikke lenger kvalifiserer som tier 1 eller tier 2 kapital, skal fases ut innen utgangen av 2023.

Europa

De internasjonale prosessene for å bedre regulering av og tilsyn med finansmarkedene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-regelverk på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen.

Det er vedtatt to revisjoner av EUs kapitalkravsdirektiv («Capital Requirements Directive», CRD), kalt CRD II og CRD III. Revisjonene innebærer bl.a. endringer i kapital- og likviditetskravene til banker. Endringene skal tre i kraft i nasjonal lovgivning i EU-landene fra 1. januar 2011. CRD II ble vedtatt i EU 16. september 2009, og er tatt inn i EØS-avtalen. Enighet om CRD III ble oppnådd mellom EUs råd og Europaparlamentet den 30. juni 2010, og Parlamentet vedtok nytt CRD III-direktiv 7. juli 2010. Det er forventet at EUs råd så snart som mulig vil treffe vedtak som er identisk med Parlamentets vedtak, slik at direktivet blir endelig vedtatt. Finansdepartementet legger til grunn at CRD III blir tatt inn i EØS-avtalen på vanlig måte.

CRD II omfatter blant annet:

• i) Reviderte krav til kvalitet på ansvarlig kapital.

• ii) Tydeliggjøring av ansvarsdelingen mellom hjemland og vertsland. Regler om «supervisory colleges» (grensekryssende tilsyn med finanskonsern), utvidet krav til «consolidating supervisor» og nye regler om «significant branches».

• iii) Innstramming i reglene for store engasjementer, gjennom bl.a. å fjerne flere nasjonale valg.

• iv) Styrking av bestemmelsene om verdipapirisering (gjelder ikke obligasjoner med fortrinnsrett).

• v) Kvalitative krav til likviditet.

CRD III omfatter blant annet:

• i) Økte krav dersom kapitalkravet i handelsporteføljen beregnes med interne metoder, dvs. VaR-metoder («Value-at-Risk«)

• ii) Ytterligere bestemmelser om verdipapirisering, herunder strengere behandling av reverdipapiriseringsposisjoner (verdipapiriseringer med andre verdipapiriseringer som underliggende).

• iii) Bestemmelser om godtgjørelsesordninger i banker og verdipapirforetak.

EU-kommisjonen har hatt på høring en tredje revisjon av kapitalkravdirektivene, kalt CRD IV. Blant sentrale temaer i denne høringen er krav til uvektet egenkapitalandel (leverage ratio), utvidede regler for oppbygging av motsykliske kapitalbuffere og kvantitative likviditetskrav. Temaene svarer til de som er behandlet av Baselkomitéen, og det ventes at EU-kommisjonen snart vil legge fram et endelig forslag til CRD IV-direktiv når Basel III-reglene nå foreligger.

I 2009 ble det vedtatt endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv, som bl.a. innebar at minste tillatte dekningsbeløp i nasjonale innskuddsgarantiordninger ble hevet fra 20 000 euro til 50 000 euro, og at dekningsbeløpet skulle heves ytterligere og fullharmoniseres på 100 000 euro fra 2011. EU-kommisjonen la i juli 2010 fram et forslag til en mer omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet. Det foreslås bl.a. at maksimal utbetalingstid til innskytere blir satt til én uke, mot tidligere maksimalt tre måneder. Dersom den vedtatte endringen i EUs innskuddsgarantidirektiv skulle bli tatt inn i EØS-avtalen, vil fullharmonisering av dekningsbeløpet kunne få stor betydning for den norske innskuddsgarantiordningen. Den norske ordningen dekker i dag inntil 2 mill. kroner per innskyter per bank. Regjeringen har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. EU-kommisjonen har til nå avvist forslaget. Regjeringen arbeider fortsatt aktivt med saken. En nylig publisert OECD-studie viser at Norge var det eneste landet i EU/EØS-området som verken utstedte statsgaranti for bankenes gjeld (som f.eks. kundeinnskudd) eller økte satsen for innskuddsgarantibeløpet under finanskrisen.

EU-kommisjonens forslag til endringer i innskuddsgarantidirektivet inneholder også bestemmelser om bl.a. garantifondenes størrelse og om utformingen av avgifter til fondene. Innskuddsgarantifond skal etter forslaget ha midler tilsvarende 1,5 pst. av innskuddene som omfattes av garantien, etter en overgangsperiode på ti år. Ifølge Kommisjonen bør avgiftene til slike fond harmoniseres i EU, og baseres på risikoen i den enkelte bank.

EU har vedtatt å etablere et nytt finanstilsynssystem på EU-nivå, med formål å styrke tilsynet med hele den europeiske finanssektoren og bedre forutsetningene for finansiell stabilitet. Den nye strukturen skal sikre at regler gjennomføres og håndheves på en konsistent måte i alle land, at systemrisiko blir identifisert på et tidlig stadium, at ulike europeiske myndigheter raskt kan samarbeide om tiltak i krisesituasjoner, og at uenigheter mellom nasjonale tilsynsmyndigheter kan løses i et overordnet organ. Fra 1. januar 2011 skal tre nye EU-tilsynsbyråer drive tilsyn på mikronivå, samlet kalt «European System of Financial Supervisors» (ESFS), mens et nytt systemrisikoråd («European Systemic Risk Board», ESRB) skal ha ansvar for makroovervåkning. EFTA/EØS-land, herunder Norge, vil få en permanent observatørplass i de nye EU-organene som skal drive tilsyn på mikronivå for hhv. bank, forsikring og verdipapirvirksomhet, samlet kalt «European System of Financial Supervisors» (ESFS), men skal etter teksten i vedtaket ikke delta i organenes diskusjoner av enkeltinstitusjoner, bortsett fra når EØS/EFTA-landene har direkte interesse i saken. I det nye systemrisikorådet, «European Systemic Risk Board» (ESRB) vil EØS/EFTA-land kunne delta på «ad hoc-basis», men skal under ingen omstendighet – heller ikke når det er direkte interesser – få være tilstede når enkeltselskaper eller enkelte medlemsland blir diskutert. Det daglige tilsynet med finansinstitusjoner skal fortsatt ligge hos nasjonale tilsynsmyndigheter.

På bakgrunn av anbefalinger fra EU-kommisjonen om avgifter ilagt banker med formål å bygge opp nasjonale bankavviklingsfond har EU-landene innledet diskusjoner om ulike former for ny skatte- og avgiftslegging av finanssektoren.1 Etter møtet i EU-rådet i juni 2010 ble det bl.a. uttalt følgende:

«The European Council agrees that Member States should introduce systems of levies and taxes on financial institutions to ensure fair burden-sharing and to set incentives to contain systemic [risk]. Such levies or taxes should be part of a credible resolution framework. Further work is urgently required on their main features and issues of level playing field and cumulative impacts of various regulatory measures should be carefully assessed. The European Council invites the Council and the Commission to take this work forward and report back in October 2010».

EU-kommisjonen mener at det bør bygges opp avviklingsfond, finansiert av bankene, for å lette håndteringen av eventuelle framtidige kriser, og for å minimere utgifter på statenes hånd til støttetiltak mv. Flere av EU-medlemslandene har innført eller opplyst at de planlegger å innføre egne avgifter av forskjellig slag, bl.a. Frankrike, Storbritannia, Sverige, Tyskland og Ungarn. Kommisjonen har senere vist til at det vil være utfordringer knyttet til konkurransevridninger dersom EU-landene ikke enes om en felles utforming av nye avgifter overfor finansinstitusjoner. Hittil har Kommisjonens anbefalinger om felles utforming av nasjonale avgifter og fond fått liten tilslutning blant medlemslandene på ministernivå, og mange har gitt uttrykk for at de foretrekker å innføre egne avgifter som vil gi inntekter direkte til statskassen.

Ulike former for skatt på finansielle transaksjoner har også vært oppe til diskusjon i EU, uten at det er oppnådd enighet om hvorvidt denne typen skattlegging vil kunne være formålstjenlig eller ønskelig.

Temaet har også vært oppe i G20-sammenheng og i FN, bl.a. i arbeidet med å identifisere kilder til finansiering av bistand. Norge har deltatt i dette arbeidet. Det er ikke blitt enighet om en felles tilnærming internasjonalt.

USA

Den amerikanske kongressen vedtok i juli 2010 en omfattende reform av landets finansmarkedsregulering og tilsynsstruktur. De vedtatte lovreglene er forholdsvis overordnede og generelle. Det meste av konkrete endringer vil bli gjennomført av eksisterende og nye myndighetsorganer, som i mange tilfeller har fått utvidet kompetanse. Det gjenstår betydelig forskriftsarbeid fra ulike myndighetsorganer før en får sett den fulle virkningen på finanssektoren. Regulering av forhold som kapital og likviditet avventer utfallet av G20- og Basel-prosessene.

Det er vedtatt nye regler, eller hjemler for nye regler, på mange av de samme områdene som er vektlagt i EU etter krisen, så som godtgjørelsesordninger i finansinstitusjoner, derivathandel, verdipapirisering, hedgefond, kredittvurderingsbyrå mv. Blant det viktigste i reformen er etableringen av to nye tilsynsorganer:

• Financial Stability Oversight Council (FSOC) skal overvåke systemrisikoen i det amerikanske finanssystemet, og skal ledes av det amerikanske finansdepartementet. FSOC kan bl.a. gi anbefalinger om strengere regulering av store og komplekse finansinstitusjoner til Federal Reserve (den amerikanske sentralbanken), og (som en siste utvei) godkjenne eventuelle forslag fra Federal Reserve om å splitte opp store finansinstitusjoner.

• Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) skal føre forbrukerrettet tilsyn med – og håndheve reguleringer overfor – større finansinstitusjoner som tilbyr finansielle produkter og tjenester i massemarkedet, og blir underlagt Federal Reserve.

Videre blir det endringer i banktilsynsstrukturen med formål å fjerne tilsynshull og etablere klare ansvarsområder for de ulike tilsynsorganene på føderalt nivå. Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) og Office of the Comptroller of the Currency (OCC) får tilsynsansvaret overfor mindre banker med henholdsvis delstatskonsesjon og føderal konsesjon, mens Federal Reserve skal føre tilsyn med større banker (forvaltningskapital over 50 mrd. dollar). Federal Reserve får dessuten formelt ansvar for å identifisere, måle, overvåke og motvirke risiko for finansiell ustabilitet i USA.

Med reformen innføres det visse begrensninger på finansinstitusjoners adgang til handel for egen regning, som skal forhindre interessekonflikter og for høy risikoeksponering. En viktig begrensning er den såkalte Volcker-regelen, som sier at en finansinstitusjon ikke kan eie mer enn tre prosent av et hedgefond eller et private equity-fond, og at institusjonens investeringer i denne type fond ikke kan utgjøre mer enn tre prosent av institusjonens kjernekapital.

Under finanskrisen ble dekningsbeløpet i den amerikanske innskuddsgarantiordningen midlertidig hevet fra 100 000 dollar til 250 000 dollar. Ordningen er nå vedtatt utvidet på permanent basis, slik at den dekker innskudd opptil 250 000 dollar per innskyter. Dette dekningsbeløpet er om lag dobbelt så høyt som den vedtatte EU-dekningen på 100 000 euro, jf. ovenfor.

3.5 Samarbeid for arbeid – sysselsettings- og inntektspolitikk

3.5.1 Innledning

Et hovedmål for Regjeringen er å forsvare, fornye og forbedre et av verdens beste velferdssamfunn. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid, og det må legges til rette for å sikre høy yrkesdeltakelse og verdiskaping. Det krever en bred tilnærming innenfor mange politikkområder, slik at man kan sikre tilgang på kvalifisert arbeidskraft, hindre utstøting fra arbeidsmarkedet, framskaffe kunnskap og teknologi som grunnlag for framtidsrettet næringsutvikling og legge til rette for etablering av nye arbeidsplasser i næringslivet. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdien av nåværende og framtidig arbeidsinnsats utgjør 4/5 av nasjonalformuen, mens den resterende andelen omfatter realkapital, finanskapital og anslått verdi av gjenværende olje- og gassreserver. God utnyttelse av arbeidskraften er dermed avgjørende for levestandarden i Norge framover. I en situasjon der vi står overfor en gradvis aldring av befolkningen, vil bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenge av at vi lykkes med arbeidslinjen.

Sett i et internasjonalt perspektiv er yrkesdeltakingen i Norge høy, ikke minst blant kvinner og eldre. Arbeidsstyrken er godt kvalifisert og arbeidsledigheten er lav. Samtidig har det gjennom mange år vært en betydelig vekst i antallet mottakere av helserelaterte ytelser. Ved utgangen av 2009 mottok om lag 20 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder sykepenger, arbeidsavklaringspenger, en uføreytelse eller AFP. Det er et sentralt mål for Regjeringen å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er det viktigste virkemiddelet for å motvirke fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Arbeidslivet er dessuten en viktig arena for sosial inkludering. Arbeid er avgjørende for velferden både for den enkelte og for samfunnet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Arbeidsledighet er sløsing med samfunnets ressurser. I perioder med lav økonomisk aktivitet er det viktig at ledighet ikke biter seg fast. Videre må ikke svekket lønnsomhet i næringslivet føre til økt utstøting fra arbeidslivet eller større problemer med å komme seg inn i arbeidsmarkedet for særlig utsatte grupper. Å holde ledigheten lav og sysselsettingen høy var utgangspunktet for Regjeringens tiltak for å motvirke effektene av finanskrisen og det internasjonale økonomiske tilbakeslaget. Tiltakene har bidratt til at Norge har Europas laveste arbeidsledighet. Mens arbeidsledigheten økte til rekordnivåer i en rekke land, har oppgangen i Norge vært vesentlig mindre. Ledigheten utgjør nå om lag 8 pst. i Storbritannia og Sverige, 10 pst. i euroområdet, 9,6 pst. i USA og 3,3 pst. i Norge. Det norske ledighetsnivået er også klart lavere enn gjennomsnittet for Norge de siste 20 årene på 4¼ pst. Økningen i ledigheten er blitt vesentlig lavere enn man fryktet våren 2009. Utsiktene i arbeidsmarkedet synes nå å være i bedring, jf. nærmere omtale i kapittel 2.

Sysselsettingspolitikken må ivareta den enkeltes behov for inntektssikring og samtidig bidra til tilstrekkelig fleksibilitet i det norske arbeidsmarkedet. Et fleksibelt arbeidsmarked og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk blir ofte trukket fram som viktige forklaringer på at vi etter tidligere lavkonjunkturer har klart å bringe ledigheten ned igjen, og at vi nå har unngått en sterk vekst i ledigheten.

Den norske velferdsstaten er basert på universelle inntektssikringsordninger, et stort offentlig tilbud av tjenester innenfor bl.a. helse, barnehage og utdanning, samt arbeidsmarkedsinstitusjoner som inkluderer fagforeninger med høy organisasjonsgrad, godt organiserte arbeidsgivere, betydelig koordinering av lønnsdannelsen og stor vekt på aktive arbeidsmarkedstiltak. Denne måten å organisere samfunnet på har bidratt til at vi har kunnet kombinere en jevn inntektsfordeling, solid økonomisk vekst, høy yrkesaktivitet og makroøkonomisk stabilitet. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre de sentrale trekkene i den norske velferdsmodellen. Vi står overfor en rekke utfordringer, ikke minst knyttet til aldringen av befolkningen. For at den norske velferdsmodellen skal kunne videreføres i møte med disse utfordringene er det avgjørende at vi klarer å sikre bred deltakelse i arbeidslivet og et vekstkraftig næringsliv. Dette krever fortsatt samarbeid og felles innsats.

3.5.2 Samarbeid for arbeid

Regjeringen lanserte i februar prosjektet «Samarbeid for arbeid» som en bred samfunnsdebatt om hvordan vi kan legge til rette for å sikre høy yrkesdeltakelse og verdiskaping.

Formålet med initiativet har vært å få innspill, diskusjon og gode svar på hvordan vi kan få flere i jobb, hvordan vi skaper et arbeidsliv som gjør at folk holder seg friske og motiverte, hvordan vi får bygd opp den kompetansen vi trenger, og hvordan vi skaper et framtidsrettet næringsliv. Siden lanseringen har det vært en omfattende aktivitet både i form av møter og på internett, jf. boks 3.12.

Den 13. september var Norge vertsland for en internasjonal høynivåkonferanse om vekst, arbeid og sosial inkludering, i samarbeid med ILO og IMF. Bakgrunnen for konferansen var de store utfordringene man står overfor i arbeidsmarkedene verden over etter finanskrisen, og man fokuserte på behovet for samarbeid for å sikre ny vekst i verdensøkonomien og skape nye arbeidsplasser.

I Samarbeid for arbeid har Regjeringen rettet særlig oppmerksomhet mot følgende temaer:

• Hvordan man kan hindre utstøting fra arbeidslivet, med vekt på hva som kan gjøres for å redusere sykefraværet og hvordan man kan få integrert flest mulig i arbeidslivet.

• Hvordan man kan øke tilgangen på kvalifisert arbeidskraft, med vekt på hva som bør gjøres for å unngå at ungdom avslutter skolegangen før de har fullført videregående opplæring.

• Hvordan man kan utvikle et framtidsrettet næringsliv i alle deler av landet og gjøre det enklere å starte opp nye bedrifter.

Nærmere om utstøting og integrering

Til tross for innsatsen mot utstøting fra arbeidslivet er det en kvart million flere som mottar uføretrygd, attføring, rehabilitering eller sykepenger i dag enn for 15 år siden. Framover vil antall alderspensjonister øke kraftig i takt med aldringen av befolkningen. Å lykkes med arbeidslinjen er helt sentralt for å kunne møte de økonomiske utfordringene vi står overfor. I år brukes 310 mrd. kroner på finansiering av folketrygden. Hvis antall personer på helserelaterte ytelser i 2010 hadde vært på 2008-nivå, ville utgiftene isolert sett vært om lag 7,5 mrd. kroner lavere. De nærmeste årene anslås utgiftene i folketrygden å vokse med om lag 9 mrd. kroner i gjennomsnitt per år.

Sykefraværet har økt betydelig fra midten av 1990-tallet, jf. figur 3.11B. Særlig bekymringsfullt er det at langvarig sykefravær ofte resulterer i varig uførhet. Etter en særlig sterk oppgang i 2009, har sykefraværet avtatt klart de siste kvartalene. Sykefraværet lå om lag 10 pst. lavere i første halvår i år enn på samme tid i fjor. Den nye IA-avtalen som partene i arbeidslivet og Regjeringen ble enige om i vinter, er viktig for å forebygge utstøting gjennom forsterkede virkemidler for å få ned sykefraværet, jf. nærmere omtale i boks 3.14. Vi vet bl.a. at det er en nær sammenheng mellom langvarig sykefravær og uførhet. Målet om 20 pst. reduksjon i sykefraværet fra nivået i 2001 står sentralt også i den nye avtalen. I arbeidet med den fornyede IA-avtalen har Regjeringen mottatt en rekke nyttige innspill innenfor Samarbeid for arbeid. Disse innspillene understreket bl.a. betydningen av å legge til rette for at også personer med nedsatt arbeidsevne kan bidra i arbeidslivet, bl.a. gjennom raskere og tettere oppfølging av sykmeldte og oppfølging av legenes sykmeldingspraksis.

Regjeringen legger vekt på arbeid for å hindre utstøting fra arbeidslivet og fremme integrering. I NAV-reformen, som nå er i ferd med å fullføres over hele landet, er arbeidsevnevurdering og deltakelse framfor passivitet sentralt. Det legges også betydelig vekt på å mobilisere arbeidskraft som er i utkanten av arbeidsmarkedet, bl.a. i utformingen av ny uførepensjon som Regjeringen tar sikte på å fremme i en proposisjon senere i høst. Selv om andelen sysselsatte i Norge er blant den høyeste i verden, er det en stor utfordring at det over lengre tid har vært en sterk innstrømming til varige trygdeytelser. For å snu denne trenden er det viktig at regelverket utformes slik at det lønner seg å arbeide framfor å motta uførestønad, slik at den enkelte kan stå lenger i arbeid. Innføring av arbeidsavklaringspenger til erstatning for tre forskjellige korttidsytelser fra 1. mars 2010 bidrar til bedre tilrettelegging for den enkelte med sikte på raskere tilbakevending til arbeid.

Innvandrerbefolkningen har langt lavere yrkesdeltakelse enn gjennomsnittet, og bruken av trygdeordninger i denne delen av befolkningen er stor. Tiltak for å bedre integreringen av innvandrere er et viktig bidrag til å øke det samlede arbeidstilbudet. Det er også bakgrunnen for at Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg (Velferds- og migrasjonsutvalget) for å drøfte og komme med forslag til tiltak. Regjeringen har også gjennom Samarbeid for arbeid holdt rådslag og folkemøter om integrering, med særlig oppmerksomhet om arbeidsliv og utdanning.

Sysselsettingspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.3.

Nærmere om økt tilgang på kvalifisert arbeidskraft

De yrkesaktives kompetanse er svært viktig for å sikre videre vekst og god omstillingsevne i økonomien. Norge har et høyt utdanningsnivå i internasjonal målestokk. Høyt kostnadsnivå har trukket i retning av mer kunnskapsbaserte næringer, med behov for godt kvalifiserte arbeidstakere til å løse nye oppgaver. Det krever et godt utdanningssystem som kan skape gode resultater.

En av de store utfordringene er det betydelige frafallet i videregående opplæring. Nesten alle ungdommer starter i videregående opplæring etter endt ungdomsskole, men bare 7 av 10 har etter fem år gjennomført med full studie- eller yrkeskompetanse. Innen yrkesfag er gjennomføringsgraden på bare vel 50 pst. Frafall innebærer store kostnader både for den enkelte og for samfunnet. Blant unge mellom 20 og 24 år som ikke har fullført videregående opplæring står nærmere 1 av 5 utenfor både arbeid og utdanning, mot 1 av 20 av de i samme aldersgruppe som har gjennomført. Selv om årsakssammenhengene kan være mange og sammensatte, er det likevel slik at nesten alle unge som mottar uføretrygd har falt ut av videregående opplæring.

Det er stort engasjement rundt problemstillingen frafall i videregående skole, og mange enkeltskoler og fylkeskommuner kan vise til gode resultater og erfaringer som bør deles. Innenfor Samarbeid for arbeid er det dette temaet som har skapt mest debatt og flest innspill på nettsiden samarbeidforarbeid.no og i de sosiale nettmediene. Regjeringen har også mottatt nyttige synspunkter på det videre arbeidet gjennom en rekke skolebesøk og konferanser.

Regjeringens arbeid med å redusere frafallet i videregående opplæring er særlig basert på tettere oppfølging. Dette ligger til grunn for satsingen på tidlig innsats, med økt timetall, forsterket opplæring i grunnleggende ferdigheter og gratis leksehjelp i 1.–4. trinn. På ungdomstrinnet er det satt i gang forsøk med arbeidslivsfag, der elever gis større mulighet til å arbeide praktisk og prøve ut sine interesser for yrkesfaglig opplæring. Denne muligheten kommer i tillegg til faget utdanningsvalg. Faget har vært obligatorisk siden 2008 og skal gi elevene bedre grunnlag for å velge videregående opplæring. På videregående skole er det bl.a. innført obligatoriske kartleggingsprøver på 1. trinn og mer relevant og praksisnær fag- og yrkesopplæring. Videre har fylkeskommunene fått tilskudd til profesjonalisering av rådgivningsfunksjonen, samt tettere oppfølging av elever og lærlinger som sliter med grunnleggende ferdigheter.

I prosjektet Ny GIV (Gjennomføring i videregående opplæring) har staten invitert alle fylkeskommunene til et målrettet samarbeid for å øke gjennomføringen i videregående opplæring. I statsbudsjettet for 2011 er det innenfor rammen av prosjektet foreslått en bevilgning på 175 mill. kroner til følgende tiltak:

• Økt kvalitet på ungdomstrinnet, særlig i form av tilbud om etterutdanning og styrking av praksiselementene. Regjeringen vil våren 2011 legge fram en stortingsmelding med forslag som vil styrke kvaliteten på ungdomstrinnet.

• Tilrettelegging av overgangen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring for elever med svake grunnleggende ferdigheter, f.eks. i form av sommerskole eller leksehjelp.

• Bedre yrkesretting av yrkesfaglige studieprogram, herunder kompetanseutvikling i yrkesretting og utbygging av samarbeidet med arbeidslivet.

I tillegg er 195 mill. kroner til lærebedrifter videreført i 2011 gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene.

Næringsutvikling og et framtidsrettet næringsliv

I prosjektet tas det også sikte på å belyse hvordan vi kan gjøre det lettere å starte næringsvirksomhet og hvordan vi kan utnytte mulighetene for næringsutvikling i alle deler av landet. I denne sammenhengen er det viktig både med videreutvikling og knoppskyting innenfor etablerte virksomheter og gründervirksomhet. En av sju personer som nå er ansatt i private bedrifter, arbeider i virksomheter som ikke fantes for fem år siden.

Det er etablert et bredt virkemiddelapparat for å bidra til næringsutvikling over hele landet. Tiltakene spenner vidt – fra differensiert arbeidsgiveravgift til Innovasjon Norges ordninger og nasjonale strategier innenfor viktige næringer. Også utformingen av skatte- og avgiftssystemet, tilgang til infrastruktur og FoU-virksomhet har stor betydning. En samlet framstilling av Regjeringens politikk for å sikre en mer effektiv ressursutnyttelse er gitt i kapittel 6 i denne meldingen.

Innenfor Samarbeid for arbeid har Regjeringen gjennomført samråd om bl.a. regional innovasjon og verdiskaping, reiselivsspørsmål, gründervirksomhet, situasjonen i verftsnæringen og ordninger som stimulerer teknologiutvikling. Regjeringen har gjennom nettsatsingen og en rekke bedriftsbesøk fått gode innspill til det videre arbeidet. Et eksempel er møtene om situasjonen i verftsnæringen, som bl.a. ble avholdt med Vestlandsrådet og i Strategisk råd for MARUT. Innspillene herfra har dannet grunnlag for utarbeidelsen av tiltakspakken for verft og utstyrsleverandører som ble vedtatt i Stortinget i juni. Et annet eksempel er en henvendelse om at aksjelovgivningen ikke er godt nok tilpasset de minste bedriftenes behov, som vil bli fulgt opp gjennom en departementsintern utredning før årsskiftet.

En bærekraftig forvaltning av oljeformuen er særlig viktig for næringsutviklingen i fastlandsøkonomien, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.1. Mange har advart mot faren for såkalt hollandsk syke, dvs. at store, midlertidige naturressursinntekter gir rask nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet gjennom høye kostnader og for stor offentlig sektor. Dette kan gi store og smertefulle omstillingsproblemer når ressursinntektene avtar, slik Nederland opplevde på 1970-tallet. Dette har man så langt klart å unngå i Norge. Aktiviteten i industrien har ikke avtatt mer i Norge gjennom de siste 40 årene enn i andre rike industriland. Regjeringen legger stor vekt på å føre en politikk som bidrar til at dette heller ikke skal skje i framtiden. Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter og Statens pensjonsfond er særlig viktig i denne sammenheng. Videre må hensynet til den konkurranseutsatte industrien ivaretas i lønnsoppgjørene. Vi har holdt fast ved frontfagsmodellen, der konkurranseutsatt sektor forhandler først, også etter hvert som oljeinntektene har fått en større plass i økonomien. Regjeringen vil legge stor vekt på at denne modellen videreføres, og har som en del av prosjektet hatt seminar med økonomer for å drøfte disse problemstillingene. Inntektspolitikken drøftes nærmere i avsnitt 3.5.4.

3.5.3 Sysselsettingspolitikken

Siden sommeren 2008 har nedgang i etterspørselen etter arbeidskraft ført til en viss oppgang i arbeidsledigheten. Mange arbeidssøkere finner seg imidlertid arbeid igjen i løpet av kort tid. Også i perioder med svekket etterspørsel etter arbeidskraft er det derfor stor overgang fra ledighet til arbeid. For å lette denne overgangen er det viktig at det legges betydelig vekt på tett oppfølging av de arbeidsledige og at det stilles krav til aktiv jobbsøking. Undersøkelser har vist at slike aktivitetskrav bidrar til at flere raskere kommer over i arbeid. Dette bidrar også til å motvirke at personer forblir ledige over lengre tid.

I løpet av det siste året har likevel langtidsledigheten økt noe. Det er en fare for at personer som har vært ledige en stund ikke har de kvalifikasjonene som etterspørres. For å hindre at langtidsledige mister fotfestet i arbeidsmarkedet er det derfor viktig at det ytes særskilt bistand til grupper som blir gående ledige i lang tid. Tiltakene må målrettes slik at deltakerne tilføres nødvendig kompetanse og lettere kan komme i jobb.

De fleste OECD-land har betydelig større problemer med høy arbeidsledighet enn Norge. Tidligere erfaringer fra mange europeiske land har vist at høy ledighet har en tendens til å bite seg fast selv om konjunkturene snur. OECD har vurdert effekten av ulike tiltak for å motvirke økt ledighet som er satt inn de siste årene i sin siste Employment Outlook fra i sommer. Flere av anbefalingene fra OECD er godt i tråd med hovedelementer i den norske arbeidsmarkedspolitikken, for eksempel tilrådinger om aktive tiltak som bistand til jobbsøking og arbeidstrening, jf. boks 3.13.

Boks 3.13 Innretningen av arbeidsmarkedspolitikken i OECD

Det internasjonale tilbakeslaget har ført til at arbeidsledigheten i OECD-området har økt markert de siste årene.

OECD har i sin publikasjon «Employment Outlook 2010» sett nærmere på utviklingen i arbeidsmarkedet og de politikktiltakene som er blitt gjennomført. Mange land satte i verk tiltak for å øke samlet etterspørsel i økonomien. Det ble også gjennomført midlertidige endringer i arbeidsledighetstrygden. Blant annet ble maksimal varighet for å kunne motta trygd forlenget, og ordningene er blitt utvidet slik at flere grupper omfattes. I tillegg ble bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak økt. For å gjøre det lettere for arbeidsgivere å holde på kvalifisert arbeidskraft, ble det i en del land også innført subsidier slik at ansatte kunne gå ned i arbeidstid uten tilsvarende nedgang i inntekt.

Flere av tiltakene som ble satt i verk, er planlagt reversert mot slutten av 2010 eller begynnelsen av 2011. OECD peker på at aktuelle tiltak må tilpasses konjunktursituasjonen. I begynnelsen av nedgangskonjunkturen var det betydelig fall i sysselsettingen, og ledigheten økte kraftig både fordi det ble mange nye ledige og fordi langtidsledigheten økte. I denne situasjonen anbefalte OECD medlemslandene å føre en politikk for å opprettholde sysselsettingen gjennom f.eks. å subsidiere jobber med kortere arbeidstid, øke bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak og utvide ledighetstrygden. Etter hvert er tilgangen av nye ledige dempet. Med utsikter til oppgang i etterspørselen etter arbeidskraft anbefaler OECD nå at arbeidsmarkedspolitikken rettes inn mot å få flere over i jobb for å unngå at personer permanent blir stående uten arbeid og etter hvert faller ut av arbeidsstyrken. I denne situasjonen legger OECD vekt på:

• Aktiv jobbsøking for å få flere raskere ut i jobb. For ledige som trenger særskilt bistand vil ulike opplæringstiltak kunne ha gunstig effekt. En kan også vurdere å gi støtte til arbeidsgivere for å opprette nye jobber. Dette vil kunne lette overgangen fra ledighet til arbeid. Det er imidlertid viktig at arbeidsmarkedstiltakene er kostnadseffektive og målrettes mot de mest utsatte gruppene.

• Fortsatt høy langtidsledighet i mange land tilsier isolert sett at utvidelsene i arbeidsledighetstrygden bør videreføres. Dette gjelder særlig for land der maksimal varighet for å kunne motta ledighetstrygd var kort i utgangspunktet eller der relativt få personer var berettiget til trygd. Samtidig må en sikre at de som mottar trygd søker aktivt etter arbeid. Studier har vist at lengre varighet og økt kompensasjonsgrad i arbeidsledighetstrygden bidrar til å øke den strukturelle ledigheten. De midlertidige utvidelsene i ledighetstrygden må derfor reverseres når arbeidsmarkedet igjen bedres

• Land som subsidierte jobber med nedsatt arbeidstid, har hatt mindre reduksjon i sysselsettingen enn land som ikke satte i verk slike tiltak. På den annen side har land med slike ordninger hatt større nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt. For å øke tilbudet av arbeidskraft og for at nødvendig omstillng skal gjennomføres bør slike subsidierte tiltak fases ut når arbeidsmarkedet bedres

• Historiske erfaringer har vist at høy arbeidsledighet ofte har ledet til utvidelse av førtidspensjonsordninger og oppmyking av adgangen til uføretrygd og sykepenger. OECD advarer kraftig mot slike tiltak, som reduserer tilbudet av arbeidskraft, men peker også på at de fleste land har klart å unngå slike tiltak i dette konjunkturtilbakeslaget.

Kilde: OECD (Employment Outlook).

Arbeidsmarkedstiltakene omfatter både tiltak rettet mot ledige med behov for arbeidsrettet bistand og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. I lys av den økte arbeidsledigheten har nivået på arbeidsmarkedstiltakene overfor ledige blitt styrket betydelig de siste årene, jf. figur 3.11D. I 2010 er det lagt opp til et gjennomsnittlig samlet tiltaksnivå på om lag 75 000 plasser, eller om lag 4 000 flere plasser enn det som ble gjennomført i 2009. Innenfor dette tiltaksnivået er vel 19 000 plasser rettet mot ledige.

Nivået på arbeidsmarkedstiltakene bør tilpasses den aktuelle konjunktursituasjonen. Arbeidsledigheten har endret seg lite så langt i år og anslås å stabilisere seg om lag 3½ pst., mens sysselsettingen anslås å ta seg moderat opp framover, jf avsnitt 2.5. Økt etterspørsel etter arbeidskraft trekker i retning av at tiltaksnivået kan reduseres noe. Samtidig er det viktig at bl.a. langtidsledige får tilstrekkelig bistand. Regjeringen foreslår en bevilgning som gir rom for et samlet tiltaksnivå på 71 200 plasser i 2011, hvorav 19 300 plasser rettes inn mot ledige og 51 900 plasser rettes inn mot personer med nedsatt arbeidsevne. Dette tiltaksnivået gir også rom for å styrke arbeidsmarkedstiltakene overfor deltakere på kvalifiseringsprogrammet med 200 plasser.

Ungdom, langtidsledige, innvandrere og personer med nedsatt arbeidsevne er utsatte grupper i arbeidsmarkedet og prioriteres ved inntak på arbeidsmarkedstiltak. For ungdom og personer med særlig lange ledighetsperioder er det etablert garantiordninger som skal sikre tilbud om utvidet oppfølging eller deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen viderefører garantiordningene i 2011.

I 2007 ble det igangsatt en forsøksordning med tidsubestemt lønnstilskudd. Formålet med dette tiltaket er å forebygge uførepensjonering og øke mulighetene for ordinært arbeid blant personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Antall deltakere på dette tiltaket har økt gradvis, og i 2011 legges det opp til å gjennomføre 2 500 plasser i gjennomsnitt for året. En nylig evaluering av tiltaket gir ikke noe entydig belegg for at deltakelse på tiltak bidrar til å redusere sannsynligheten for å bli ufør. Tidsubestemt lønnstilskudd videreføres som en forsøksordning, og Regjeringen vil i arbeidet med ny uførepensjon vurdere bruken av dette tiltaket nærmere.

For å gjøre det lettere for arbeidsgiver å holde på kvalifisert arbeidskraft i en periode med lav lønnsomhet ble permitteringsregelverket endret på flere områder i 2009. Den maksimale perioden med dagpenger ble bl.a. utvidet, og antall lønnspliktdager for arbeidsgiver ble redusert fra 10 til 5 dager. Videre fikk flere permitterte rett til dagpenger ved at kravet om permitteringsgrad ble redusert fra 50 til 40 pst. I Revidert nasjonalbudsjett 2010 vurderte Regjeringen det som mest hensiktsmessig at endringene i regelverket ble videreført, bl.a. på bakgrunn av at behovet for å benytte seg av permitteringer fortsatt var stort i flere sektorer. Hittil i år er det i gjennomsnitt registrert vel 14 000 helt eller delvis permitterte, om lag som i tilsvarende periode i fjor. Det har likevel vært en tendens til nedgang gjennom året, noe som kan tyde på at behovet for å benytte seg av permitteringer er i ferd med å avta noe. Usikkerheten omkring den videre utvikling er imidlertid fortsatt stor. Regjeringen foreslår å videreføre endringene i permitteringsregelverket også i 2011.

Dagpengeregelverket skal sikre inntekt ved arbeidsledighet. Samtidig er det viktig at regelverket er utformet slik at det stimulerer til arbeidsinnsats. Enkelte særregler kan imidlertid bidra til å redusere tilbudet av arbeidskraft fra eldre arbeidstakere. Blant annet kan personer over 64 år motta dagpenger sammenhengende inntil de fyller 67 år. Fordi dagpengeregelverket som hovedregel gir mulighet til å motta dagpenger i to år, innebærer dette at personer over 62 år kan motta dagpenger fram til de fyller 67 år. Når det fra 2011 blir en generell adgang til å ta ut pensjon fra fylte 62 år, blir berettigelsen av disse ordningene redusert. Tidliguttak av alderspensjon betyr bl.a. at den årlige pensjonen blir lavere. Dagens regelverk innebærer at eldre dagpengemottakere kan unngå dette. Eldre er en viktig ressurs i arbeidslivet, og Regjeringen foreslår på denne bakgrunn å avvikle særreglene for eldre dagpengemottakere fra 1. januar 2011, med en overgangsperiode på ett år for personer som per 1. januar 2011 mottar dagpenger og som har fylt 63 år. Dette vil kunne få flere eldre til å arbeide lenger og er i tråd med intensjonene og fleksibiliteten i det nye pensjonssystemet.

¹ Summen av mottakere av tidsbegrenset uførestønad, rehabiliterings- og attføringspenger tom. 2009.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Et inkluderende arbeidsliv forutsetter et godt arbeidsmiljø uten sosial dumping. I lys av dette skal handlingsplanene mot sosial dumping følges opp og evalueres. Regjeringen tar i 2011 sikte på å legge fram en stortingsmelding om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet.

Avgangen fra arbeidslivet til helserelaterte ytelser eller tidligpensjon har fortsatt å øke, jf. figur 3.11A. Ved utgangen av første halvår 2010 mottok knappe 520 000 personer i yrkesaktiv alder uførepensjon, arbeidsavklaringspenger eller AFP, vel 20 000 flere enn ett år tidligere. Uføretrygdede utgjorde knappe 60 pst. og personer med arbeidsavklaringspenger vel 30 pst. av disse, mens den resterende andelen mottok AFP. I tillegg tilsvarte sykefraværet om lag 155 000 årsverk.

Sammensetningen av arbeidsstyrken, med relativt flere eldre med tradisjonelt høy uføresannsynlighet, trekker i retning av at antall mottakere av trygdeytelser vil fortsette å øke. Mens andelen uføre blant personer over 60 år er på rundt 35 pst. er den tilsvarende andelen for personer under 30 år om lag 2 pst.

Den samlede uføretilbøyeligheten, dvs. antall uføre i pst. av befolkningen i alderen 18–66 år, har holdt seg rimelig stabil de siste årene. Det er imidlertid store forskjeller i ulike aldersgrupper. Mens uføreratene blant de eldste har avtatt noe, har det vært en klar vekst blant de yngste, jf. figur 3.11C. Selv om antallet unge uføre er beskjedent, er denne utviklingen bekymringsfull.

Arbeidsavklaringspenger erstattet fra mars i år attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Ved å vri ressursbruken fra stønadsforvaltning til oppfølging av den enkelte, legges det til rette for at flere skal komme raskere tilbake i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. Ved utgangen av 2. kvartal mottok 171 000 personer den nye korttidsytelsen.

De helserelaterte trygdeordningene må ses i sammenheng. Langvarig sykefravær er gjerne inngangsporten til varig uførepensjon, enten direkte eller via en av korttidsordningene som nå utgjør arbeidsavklaringspenger.

Den oppadgående trenden i sykefraværet snudde i fjor høst, og så langt i år har det vært en klar nedgang igjen, jf. figur 3.11B. I første halvår i år utgjorde det samlede sykefraværet 6,7 pst. av alle avtalte dagsverk, en nedgang på i underkant av 10 pst. fra samme periode i fjor. En del av nedgangen må ses i sammenheng med at den årlige sesonginfluensaen var mindre omfattende i første halvår i år enn i fjor, trolig som følge av den ekstraordinære svineinfluensaen i 2009. Likevel er en betydelig del av den sterke oppgangen i sykefraværet gjennom 2009 nå reversert. I denne meldingen er det lagt til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet, dvs. sykefraværet utover de første 16 dagene, avtar med 7 pst. fra 2009 til 2010. Sykefraværet er imidlertid fortsatt for høyt og klart høyere enn i en del sammenliknbare land. Målet om en reduksjon i sykefraværet på 20 pst. fra nivået i 2001 er videreført i den nye IA-avtalen som partene og Regjeringen ble enige om i februar i år. Nye tall for 2. kvartal viser at sykefraværet må reduseres med om lag 12 pst. for å nå dette målet.

I likhet med svært mange andre industriland er Norge nå i ferd med å gjennomføre en omfattende reform av pensjonssystemet. Pensjonsreformen, som gradvis vil få virkning fra 2011, er den største endringen i folketrygden siden den ble innført i 1967. Bakgrunnen både hos oss og i utlandet er de utfordringene pensjonssystemet og de offentlige finansene vil stå overfor framover som følge av den kommende eldrebølgen. Uten endringer ville dagens system gitt en økning i utgiftene til alderspensjon i folketrygden fra om lag 6 pst. av Fastlands-BNP i dag til hele 14 pst. i 2050. For Norges del forsterkes utfordringene av at petroleumsinntektene etter hvert vil avta. For å møte utfordringene er det avgjørende å få flere til å stå i arbeid, særlig blant eldre arbeidstakere. I dag er det for mange lite å hente økonomisk på å stå i arbeid etter 62 år. Det nye pensjonssystemet vil stimulere til å stå i arbeid, jf. nærmere omtale i boks 3.15.

Gevinstene av pensjonsreformen avhenger av at ikke for mange faller ut av yrkeslivet før de når pensjonsalderen. Dette gjør det enda viktigere å redusere tilstrømmingen til uførepensjon og de sykdomsrelaterte korttidsytelsene i folketrygden. Over 40 pst. av befolkningen er på uførepensjon eller en av korttidsytelsene ved 62 år. Gjennom de direkte trygdeutgiftene og tapte skatteinntekter svekker dette handlefriheten i budsjettet. I tillegg gjør pensjonsreformen det nødvendig å foreta tilpasninger, særlig av uførepensjonen i folketrygden.

Regjeringen arbeider med utformingen av ny uføreordning som skal fungere sammen med regelverket for ny alderspensjon. Ny uføreordning må utformes slik at personer med omfattende helseproblemer sikres en rimelig inntekt dersom de ikke kan arbeide. For å sikre arbeidslinjen er det viktig å begrense innstrømmingen til varige trygdeytelser. Regelverket må derfor utformes slik at det ivaretar hensynet til at det må lønne seg å arbeide framfor å motta uførestønad. Det er på denne bakgrunn lagt opp til å vurdere om insentivene til arbeid er gode nok.

Med innføring av fleksibel alderspensjon vil det være behov for visse tilpasninger i de rettigheter som personer over 62 år skal ha til folketrygdens korttidsytelser. Etter dagens regelverk kan det gis dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon fram til fylte 67 år. Sykepenger kan i tillegg gis for en begrenset periode mellom 67 og 70 år. Det er et gjennomgående prinsipp at det ikke gis to fulle livsoppholdsytelser samtidig.

Hvis aldersgrensene for de ulike korttidsytelsene videreføres som i dag, vil det være et mulig sammenfall i mottak av alderspensjon og korttidsytelser. En videreføring av gjeldende regler for samordning for å hindre doble ytelser, vil slå urimelig ut. Regjeringen legger derfor opp til at dagens samordningsregelverk mellom alderspensjon og folketrygdens korttidsytelser, og mellom ny AFP og folketrygdens korttidsytelser oppheves fra 2011.

Det er imidlertid behov for en bredere gjennomgang av regelverket for korttidsytelser for personer over 62 år. Med videreføring av dagens aldersgrenser og dagens ytelser vil man for eksempel kunne motta full sykelønn og samtidig ta ut alderspensjon, og dermed i en del tilfeller motta opp mot 150 pst. av tidligere inntekt fra folketrygden. Mottak av korttidsytelsen vil i tillegg føre til ytterligere opptjening av pensjonsrettigheter.

Det er derfor behov for å vurdere begrensninger i retten til midlertidige trygdeytelser for personer over 62 år. Spesielt gjelder dette for grupper og ordninger der tilpasningsmulighetene øker ved overgangen til nytt pensjonssystem. Siktemålet vil være å unngå urimelige «doble» ytelser. Regelverket må samtidig innrettes slik at en beholder en tilstrekkelig inntektssikring for personer over 62 år ved bortfall av arbeidsinntekt ved helseproblemer og arbeidsledighet. Regjeringen vil på denne bakgrunn sende ut et høringsnotat våren 2011 med en bred gjennomgang av regelverket for korttidsytelser for personer over 62 år og av hvordan forholdet mellom korttidsytelser og alderspensjon for denne aldersgruppen bør være.

3.5.4 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Løpende dialog mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legges det til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Dette er nødvendig for å sikre disse næringenes konkurranseevne og for at vi skal kunne opprettholde balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, også når oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. På denne bakgrunn er det lang tradisjon for at konkurranseutsatt sektor forhandler først, og at resultatene derfra er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Høyere lønnsvekst i Norge enn hos handelspartnerne har isolert sett gitt konkurranseutsatte virksomheter utfordringer. Disse har blitt dempet av en gunstig internasjonal prisutvikling, men en kan ikke påregne at denne utviklingen vil fortsette. Målt som gjennomsnitt for alle ansatte i industrien var timelønnskostnadene 36 pst. høyere i Norge i 2009 enn i EU (handelsvektet gjennomsnitt av våre handelspartnere i EU, etter omregning til felles valuta), jf. figur 3.12. For arbeidere i industrien var de norske timelønnskostnadene i 2009 hele 47 pst. over nivået hos handelspartnerne i EU.

Styrkingen av kronen i inneværende år har bidratt til en ytterligere svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. I tillegg ligger det an til at lønnsveksten både i år og neste år vil bli klart lavere hos våre handelspartnere enn det som anslås for Norge.

Årets inntektsoppgjør var et hovedoppgjør. Det innebærer at det forhandles om både lønn og øvrige arbeidsvilkår og at resultatet avgjøres gjennom uravstemming. Oppgjørene i privat sektor ble gjennomført ved forbundsvise forhandlinger. Partene kom i de fleste oppgjørene til enighet gjennom forhandlinger i ordinær mekling. I enkelte områder har det vært arbeidskonflikter før partene kom til enighet. Konflikten mellom Spekter og YS i oppgjøret i helseforetakene ble løst ved tvungen lønnsnemnd. Store grupper i industrien og enkelte andre grupper har utelukkende lokale forhandlinger, og det foreligger foreløpig ikke informasjon om lønnsveksten for disse i år. Likelønn mellom kvinner og menn var viktig i årets lønnsoppgjør, og et avgjørende hensyn i statsoppgjøret.

Blant annet på bakgrunn av de gjennomførte oppgjørene ble årslønnsveksten i 2010 anslått til 3¼ pst. i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Dette anslaget er videreført i denne meldingen.

Oppgjøret i 2011 vil være et mellomoppgjør. Sett over tid har lønnsveksten gjennomgående vært lavere i år med mellomoppgjør enn i år med hovedoppgjør, noe som isolert sett trekker i retning av svakere lønnsvekst neste år enn i år. Et høyt kostnadsnivå i Norge og en fortsatt usikker situasjon for store deler av konkurranseutsatt sektor kan også tilsi at oppgjørene til neste år vil bli moderate. Samlet sett anslås det i denne meldingen en lønnsvekst på 3¼ pst. også i 2011. Til sammenlikning anslås lønnsveksten hos våre handelspartnere til om lag 1¾ – 2 pst. både i 2010 og 2011.

Trygdeoppgjøret er de siste årene blitt basert på Stortingets retningslinjer for regulering av grunnbeløpet (G) fra 2003. Ifølge retningslinjene skal grunnbeløpet reguleres på bakgrunn av forventet inntektsutvikling i reguleringsåret og justering for eventuelt avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst (etterslep) i foregående år. Retningslinjene er utformet med bakgrunn i at pensjonistene skal få en inntektsutvikling minst på linje med utviklingen for yrkesaktive.

Trygdedrøftingene mellom Regjeringen og organisasjonene fant i år sted 18. og 20. mai. I reguleringen ble det i tråd med retningslinjene lagt til grunn en lønnsvekst i 2010 på 3¼ pst., som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Videre ble det justert for avvik mellom anslag og foreløpig regnskap for lønnsveksten i det foregående året. I trygdeoppgjøret i 2009 ble det lagt til grunn en lønnsvekst på 4 pst. i 2009, ½ prosentpoeng under Statistisk sentralbyrås anslag for årslønnsveksten på det tidspunktet drøftingene for 2010 fant sted. Grunnbeløpet ble samlet sett økt fra 72 881 kroner til 75 641 kroner fra 1. mai 2010. Det gjennomsnittlige grunnbeløpet økte da med 3,77 pst. fra 2009 til 2010. I forbindelse med Statistisk sentralbyrås publisering av foreløpige nasjonalregnskapstall for 2. kvartal 2010 i august ble anslaget for årslønnsveksten i 2009 revidert ned til 4,2 pst., 0,3 prosentpoeng lavere enn lagt til grunn ved etterreguleringen i mai.

¹ Et gjennomsnitt av handelspartnerne i EU.

² Inkludert kostnader til ferieutvidelse i 2000 og 2001.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Når de nye reglene om regulering av folketrygdens alderspensjon trer i kraft fra og med neste år, vil ikke lenger retningslinjene for reguleringen av grunnbeløpet fra 2003 gjelde. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres i samsvar med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. I protokollen fra årets trygdedrøftinger står det at «Regjeringen, i god tid før neste års trygdeoppgjør, vil imøtekomme organisasjonenes ønske om et eget møte om prosessen rundt de årlige reguleringene.» Årets trygdeoppgjør er nærmere omtalt i Prop. 137 LS (2009–2010) fra Arbeidsdepartementet.

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

Klimaendringer er en stor utfordring for verdenssamfunnet, og kan få betydelige miljømessige, sosiale og økonomiske konsekvenser. Målet for den globale innsatsen gjennom FNs klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette har Regjeringen besluttet at Norge, i likhet med EU, skal arbeide for at økningen i den globale middeltemperaturen begrenses til 2 °C i forhold til førindustrielt nivå. Også København-avtalen fra desember 2009 gir tilslutning til togradersmålet.

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå rundt 50 pst. over førindustrielt nivå. Økningen kan i hovedsak tilskrives økonomisk aktivitet i industrilandene. I dag står imidlertid framvoksende økonomier og utviklingsland for om lag 60 pst. av de årlige utslippene. Beregninger fra OECD viser at globale utslipp av klimagasser vil øke med om lag 70 pst. fra 2008 til 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Endret opptak i skog er da holdt utenfor. Nesten hele økningen i utslippene framover antas å komme i utviklingslandene, og deres andel av utslippene er anslått å øke til 75 pst. i 2050.

Å begrense temperaturøkningen til maksimalt 2 °C vil ifølge FNs klimapanel kreve at verdens samlede utslipp i 2050 ligger 50–85 pst. lavere enn i 2000. For å nå de langsiktige målene kreves det tidlig innsats. Ifølge FNs klimapanel må industrilandene samlet redusere sine utslipp med mellom 25 og 40 pst. fra nivået i 1990 fram til 2020, mens utslippsveksten i utviklingslandene må reduseres med 15–30 pst. i forhold til en referansebane uten nye tiltak.

En utslippsreduksjon av et tilstrekkelig omfang vil i praksis bare være mulig gjennom en ambisiøs og bred internasjonal avtale. For å sikre at kostnadene ved utslippsreduserende tiltak blir så lave som mulig, og at reduksjonene blir store nok til å nå togradersmålet, må en avtale omfatte de fleste land og sektorer. Uten betydelige tiltak fra både industriland, framvoksende økonomier og utviklingsland kan klimaendringene føre til stigende havnivå, mer ustabilt vær og økt knapphet på vann i noen områder, mens skadeomfanget som følge av økt nedbør og flom kan øke i andre områder. Tapet av arter vil også kunne øke. De økonomiske konsekvensene av ikke å handle kan bli betydelige.

3.6.2 Internasjonalt arbeid

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale med bindende forpliktelser, jf. boks 3.16.

København-avtalen er ikke juridisk bindende, men først og fremst et politisk dokument, framforhandlet av statsledere. Den må likevel ses som et viktig resultat av klimaforhandlingene. I de videre forhandlingene fram mot toppmøtet i Mexico senere i år og Sør-Afrika i 2011 vil det være viktig å arbeide videre med å overføre de mål og ambisjoner som er nedfelt i denne avtalen, til et globalt, bindende avtaleverk.

København-avtalen mangler tallfestede mål for reduksjoner i globale utslipp på kort og mellomlang sikt, men fastslår at industrilandene skal ta på seg forpliktelser om utslippsreduksjoner, og at utviklingsland skal gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Fram til august i år har 137 land gitt sin støtte til København-avtalen. Mange industriland har levert betingete mål som avhenger av ambisjonsnivået til andre land, og det er usikkerhet rundt ambisjonsnivået i utviklingslandenes tilbud. De samlede innmeldte mål og tiltak ser ut til å ligge et godt stykke unna det som kreves for å bringe utslippene ned på en bane i samsvar med togradersmålet.

Utfordringen består i å oppnå enighet om en tilstrekkelig ambisiøs avtale til å kunne oppfylle togradersmålet som gir en rimelig fordeling av kostnadene mellom land, og som samtidig legger til rette for at de globale utslippene kan reduseres til lavest mulig kostnad. Siden mange utviklingsland og framvoksende økonomier ventes å få sterk vekst i BNP og energiforbruk i lang tid framover, er det avgjørende at også disse landene får insentiver til å begrense sine voksende utslipp.

Framvoksende økonomier og utviklingsland er skeptiske til å forplikte seg til å redusere sine utslipp uten at det finansieres av industrilandene. Hittil har utslippsreduksjoner i utviklingslandene knyttet til internasjonal kvotehandel skjedd gjennom enkeltprosjekter under den grønne utviklingsmekanismen (CDM).

En global handel med kvoter (utslippstillatelser) legger til rette for at alle utslipp prises likt, og både produsenter og forbrukere verden over vil måtte ta hensyn til denne internasjonale prisen. Det er foreslått mange prinsipper for utforming av et globalt kvotesystem. Avhengig av tildelingen av kvoter kan et slikt system gi utviklingsland og framvoksende økonomier mulighet til å øke sine utslipp i noen år framover, samtidig som de kan få inntekter ved salg av kvoter. Det er avgjørende at den samlede mengden kvoter er lavere enn utslippene uten utslippsbegrensninger. Et slikt globalt system innebærer at industrilandene bidrar til å finansiere tiltak i utviklingslandene ved å kjøpe utslippsrettigheter fra disse landene.

For å oppfylle fattige lands ønske om økonomisk vekst, samtidig som de samme landene begrenser utslippene av klimagasser, er det viktig at industrilandene bidrar med penger til klimatiltak i fattige land. København-avtalen representerte et gjennombrudd på dette området. Avtalen gir løfter om finansiering på til sammen opp mot 180 mrd. kroner i de tre årene fram til 2012 (dvs. 60 mrd. kroner i gjennomsnitt per år), som skal økes til opp mot 600 mrd. kroner årlig innen 2020. Pengene skal både gå til klimatilpasning og til utslippsreduserende tiltak, inkludert tiltak rettet mot avskoging, teknologioverføring og kapasitetsbygging.

Som et resultat av København-avtalen ble FNs rådgivningsgruppe for klimafinansiering opprettet våren 2010. Den skal utforme praktiske forslag til hvordan en kan nå de langsiktige finansielle målene i København-avtalen. Statsminister Stoltenberg og Etiopias statsminister Meles Zenawi leder gruppen. I tillegg inngår også Guyanas president, Bharrat Jagdeo, samt ministre og økonomiske eksperter fra en rekke fattige og rike land. Gruppen vurderer ulike finansieringskilder fra både privat og offentlig sektor og skal presentere sin endelige rapport innen november i år. Rapporten kan bli viktig i de videre forhandlingene om en ny klimaavtale.

I tillegg til en eventuell videreføring av den grønne utviklingsmekanismen står spørsmål om å øke finansieringen av klimatiltak i utviklingsland, samt hvordan framvoksende økonomier kan bidra med utslippsreduksjoner, sentralt i arbeidet fram mot klimatoppmøtet i Mexico i månedsskiftet november/desember i år. Det er imidlertid lite sannsynlig at de pågående klimaforhandlingene blir sluttført der. Fram mot Mexico-møtet vil det være viktig å jobbe for å få på plass flest mulig elementer slik at man kan ha mulighet for å komme fram til en bindende avtale i Sør-Afrika i 2011.

Norge bidrar til utslippsreduksjoner i utviklingsland og framvoksende økonomier som Brasil, Kina og India, bl.a. ved finansiell støtte til arbeidet mot avskoging og skogforringelse og ved kjøp av klimakvoter gjennom den grønne utviklingsmekanismen (CDM).

Et av de sentrale målene for Regjeringens klima- og skogprosjekt er at det skal bidra til at klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland omfattes av en ny global klimaavtale. Regjeringens initiativ retter seg mot all skog i utviklingsland og er basert på samarbeid med FN, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Flere land har vist vilje til å bidra til finansiering av tiltak på dette området. Fram mot Oslo Climate and Forest Conference i mai 2010 ble 58 giver- og skogland, inkludert alle de mest sentrale på begge sider, enige om et rammeverk for raskt å komme i gang. Regjeringens klima- og skogprosjekt er nærmere omtalt i kapittel 7.2.1.

3.6.3 Nasjonale mål og virkemidler

Utslipp av klimagasser har samme klimavirkning uansett hvor utslippene skjer. Industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til utslippsreduksjoner, både fordi det er industrilandene som hittil har bidratt med de største utslippene og fordi industrilandene har bedre økonomiske forutsetninger. Regjeringen og flertallet på Stortinget ble i klimaforliket enige om at klimapolitikken må innrettes slik at den gir betydelige utslippsreduksjoner både i Norge og utlandet.

Norges tildelte kvotemengde under Kyoto-protokollen er i gjennomsnitt 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig i Kyoto-perioden (2008–2012). I tillegg kommer 1,5 mill. tonn kvoter årlig knyttet til tilvekst av skog.

I Kyoto-perioden vil Norge overoppfylle sin Kyoto-forpliktelse med 10 pst., eller om lag 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig. I tillegg har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke kvoter som Norge i henhold til regelverket under Kyoto-protokollen tildeles for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter tilsvarende årlige utslipp fra testanlegget på Mongstad i den perioden testanlegget er i virksomhet, eventuelt fram til anlegget er knyttet til fullskala transport- og lagerløsning. Også utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly dekkes ved kvotekjøp. Samlet utgjør overoppfyllelsen årlig 6,6 mill. tonn CO₂.

Fram til 2020 skal Norge ta ansvar for å redusere utslippene tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. Det ble i klimaforliket anslått som realistisk å ha som mål at innenlandske utslipp skal reduseres med 15–17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (tilsvarende om lag 2/3 av denne forpliktelsen) sammenliknet med anslåtte utslipp i 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007, når opptak av CO₂ i norsk skog er medregnet. I den nye regjeringsplattformen og i innspill til København-avtalen har Norge sagt at målet om å redusere utslippene med 30 pst. kan økes til 40 pst. dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs klimaavtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser.

Regjeringen har erklært at Norge er villig til å bli karbonnøytralt innen 2050. Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal dette skje senest i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands tilsvarende resterende innenlandske utslipp av klimagasser.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og systemet for handel med omsettelige utslippskvoter, som er en integrert del av EUs kvotesystem. Disse virkemidlene setter en pris på forurensende utslipp. Over tid vil prissignaler gjennom avgifter og kvoter bidra til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Riktig utformede avgifts- og kvotesystemer gir insentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I 2008 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser ilagt kvoteplikt eller avgifter. I tillegg til kvoter og avgifter brukes en rekke andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, frivillige avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak.

Utvikling av rimelig, klimavennlig teknologi er en nødvendig forutsetning for å nå ambisiøse globale klimamål. Norge har valgt å satse betydelige ressurser på utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO₂. FNs klimapanel, Det internasjonale energibyrået (IEA) og OECD anser slik teknologi som nødvendig for å kunne nå ambisiøse internasjonale klimamål.

Statens pensjonsfond utlands strategi for ansvarlig investeringspraksis omfatter også ulike initiativ med betydning for klimaområdet. Finansdepartementet har i samarbeid med flere andre store pensjonsfond, konsulentselskapet Mercer, og Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment ved London School of Economics, satt i gang et forskningsprosjekt for å utrede konsekvenser av klimaendringer for de globale kapitalmarkedene generelt og SPUs portefølje spesielt. Norges Bank har som fondets forvalter valgt ut klimaendring som et satsingsområde i eierskapsarbeidet og har utarbeidet et eget dokument hvor det utdypes hva banken forventer at selskapene gjør for effektivt å begrense og tilpasse seg klimaendringer.

I forbindelse med Norges siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen i 2009 ble det på usikkert grunnlag anslått at gjennomførte tiltak siden 1990 bidrar til å redusere utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11–14 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 13–17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Kapittel 7.2 inneholder en nærmere omtale av virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser.

3.6.4 Utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp til luft

Utviklingen i klimagassutslippene kan dekomponeres i bidrag fra utslipp per BNP-enhet, BNP per innbygger og antall innbyggere. Utviklingen i utslipp per BNP-enhet (utslippsintensitet) reflekterer en kombinasjon av endringer i næringsstruktur, teknologisk framgang og energi- og klimapolitikk som påvirker energieffektivitet og klimagassutslipp. Utslippene av klimagasser reduseres normalt i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringers andel av økonomien øker. Det er store forskjeller i landenes utslippsintensitet, jf. figur 3.13. I USA og Australia er klimagassutslippene per enhet BNP fortsatt mye høyere enn i de fleste andre vestlige land. Norge har en forholdsvis lav utslippsintensitet sammenliknet med andre industriland, bl.a. som følge av stor tilgang på fornybar energi.

Kilde: UNFCCC, IMF, Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

Mye av forskjellen i utslippsutvikling mellom land skyldes forskjeller i befolkningsutvikling og økonomisk vekst per innbygger, jf tabell 3.10. Befolkningsvekst fører til vekst i utslipp gjennom vekst i produksjon og forbruk. Landene med høy befolkningsvekst, Australia og USA, har også hatt høy utslippsvekst i perioden 1990–2008. Norge har hatt en relativt høy befolkningsvekst og høyere økonomisk vekst enn de fleste andre industriland, og forskjellen i utslippsvekst mellom Norge og EU i perioden 1990–2008 kan i hovedsak tilskrives ulik langsiktig utvikling i BNP og befolkning.

I internasjonal sammenheng har Norge og andre nordiske land hatt en sterk virkemiddelbruk. Dette har bidratt til å begrense veksten i klimagassutslippene, og nedgangen i utslippsintensitet har vært sterkere enn i de fleste andre industriland. Nedgangen i utslippsintensitet i Norge har vært noe mindre enn i Sverige, men litt høyere enn i EU15.

Utviklingen i utslipp av klimagasser

Ifølge utslippsregnskapet fra Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet var Norges utslipp av klimagasser 50,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2009. Dette er nesten 3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, eller 5,4 pst., lavere enn i 2008. Den kraftige nedgangen må ses i sammenheng med produksjonsnedgangen i norsk økonomi som en følge av finanskrisen. Nedgangen i utslippene har vært størst fra industrien og olje- og gassvirksomheten, men også utslippene fra veitransport og landbruk gikk ned.

Siden 1990 har de totale utslippene av klimagasser økt med 2,2 pst. Utslippene påvirkes av konjunkturene, noe økningen i utslippene under høykonjunkturen på midten av 1990-tallet og det kraftige fallet i utslippene fra 2008 til 2009 viser.

Utslippene fra olje- og gassvirksomheten var ifølge utslippsregnskapet rundt 13 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2009, og denne virksomheten er dermed den største utslippskilden i Norge, jf. figur 3.14. Utslippene fra sektoren har økt med vel 70 pst. siden 1990, i hovedsak som følge av økt olje- og gassutvinning. Utslippene fra industri og bergverk har falt de siste 20 årene og var ifølge utslippsregnskapet 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2009, dvs. en nedgang på nesten 30 pst. sammenliknet med 1990. Nedgangen skyldes i stor grad reduserte utslipp av andre klimagasser enn CO₂. Utslippene fra veitrafikk falt med 2,2 pst. fra 2008 til 2009, men har ifølge utslippsregnskapet vokst med nesten 30 pst. siden 1990. Utslippene fra andre kilder har vært forholdsvis stabile. Nedgangen i utslippene fra industrien har bidratt til at de samlede utslippene av klimagasser fra fastlandsøkonomien er redusert med 4–5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter siden 1990.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

Klimaregnskapet viser at skog i Norge har hatt et årlig nettoopptak av CO₂ på 25–30 mill. tonn de siste årene. Dette tilsvarer dermed over halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser. Stående kubikkmasse i norske skoger er mer enn doblet det siste århundret.

Framskrivinger av utslipp av klimagasser

Framskrivingene av miljøskadelige utslipp til luft er oppdatert med utgangspunkt i de makroøkonomiske anslagene i denne meldingen. Framskrivingene er basert på vedtatt politikk og gir anslag for utslippene ved en videreføring av dagens virkemiddelbruk. De er dermed ikke en beskrivelse av Regjeringens mål, men gir et grunnlag for å identifisere utfordringer for gjennomføringen av miljøpolitikken.

Framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Perspektivmeldingen 2009, og mange av de mest sentrale forutsetningene er beholdt i oppdateringen. Blant annet er det lagt til grunn samme langsiktige priser på energi og samme produktivitetsvekst og forbedring i teknologi som påvirker utslipp. I tråd med forutsetningen om uendret politikk er CO₂-avgiftssatsene reelt videreført. For kvotepliktig sektor antas realprisen i EUs kvotesystem å stige til 200 kroner per tonn CO₂ i 2020, dvs. på linje med priskurven i markedet. Olje- og gassvirksomheten, som er en del av kvotesystemet, betaler også CO₂-avgift. Det er lagt til grunn at dette videreføres. I framskrivingene er det, som til Perspektivmeldingen, lagt til grunn at kraftintensiv industri på lang sikt vil ha et forbruk av elektrisk kraft på om lag samme nivå som i 2007. I tillegg ligger forutsetningen om høy renseandel ved produksjon av kraft og varme fast.

Oppdatert informasjon om produksjon og utslipp i petroleumssektoren er innarbeidet, og det nye middelalternativet fra Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger er lagt til grunn i framskrivingene. Sammenliknet med Perspektivmeldingen er utslippene fra olje- og gassproduksjon oppjustert, mens endringene i befolkningsframskrivingene har liten betydning for utviklingen i utslippene framover. På lang sikt er det utviklingen i befolkning, økonomisk aktivitet og utslippsintensitet i fastlandsøkonomien som, sammen med aktivitet og utslippsintensitet i petroleumssektoren, bestemmer utviklingen i utslipp.

På kort og mellomlang sikt anslås de samlede utslippene av klimagasser lavere enn i Perspektivmeldingen. Dette må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi. En vesentlig del av nedgangen i utslippene fra 2008 til 2009 anslås å bli reversert i løpet av de nærmeste årene. Stigende utslipp fra petroleumssektoren og en normalisering av veksten i norsk og internasjonal økonomi bidrar til å trekke utslippene opp igjen fram mot 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Utslippene av klimagasser anslås til 57,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 og 53,0 mill. tonn i 2030, jf. tabell 3.11. Anslaget for 2020 er om lag 1 mill. tonn høyere enn i Perspektivmeldingen 2009, men lavere enn anslått i klimameldingen, jf. figur 3.15.

Selv om de beregnede utslippene av klimagasser i 2020 samlet sett er om lag som anslått i Perspektivmeldingen, er anslagene for utslippene fra petroleumsaktivitet oppjustert med nesten 3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 og 2,3 mill. tonn i 2030, jf. tabell 3.12. Utslippene fra elektrisitetsproduksjon er i 2020 om lag som lagt til grunn i Perspektivmeldingen.

Økning i utslipp fra petroleumssektoren skyldes flere forhold. Et større antall felt i produksjon anslås nå å ha lengre levetid. Økt levetid og forlenget produksjon fra felt bidrar til høyere utslipp. Videre har en del utbyggingsprosjekter utsatt oppstart, noe som bidrar til økte utslipp fram i tid. Anslaget for mengde gass som fakles er uendret sammenliknet med Perspektivmeldingen, men de beregnede CO₂-utslipp fra fakling har allikevel økt med rundt 20–25 pst. i framskrivingene. Dette henger sammen med at den såkalte utslippsfaktoren, altså CO₂-utslipp per enhet gass, er oppjustert, jf. krav om bruk av klimakvoteforskriftens standardfaktor. Fakling sto for omtrent 12 pst. av CO₂-utslippene fra petroleumsvirksomheten i 2009.

Lavere utslipp fra fastlandsøkonomien trekker i motsatt retning. Nye tiltak og virkemidler i industrien og innenfor samferdsel og lavere anslått forbruk av fyringsolje bidrar isolert sett til lavere utslipp i årene framover sammenliknet med anslagene i Perspektivmeldingen.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft. Dette skyldes flere forhold. De makroøkonomiske modellene gir en forenklet beskrivelse av økonomien. I tillegg er informasjonen om den løpende utviklingen ofte mangelfull, og både utslippsregnskapet og nasjonalregnskapet er gjenstand for revisjoner. Både situasjonen i startpunktet for framskrivingene og de underliggende utviklingstrekkene kan dermed i ettertid vise seg å avvike fra det som ble forutsatt. Uventede hendelser kan også inntreffe, herunder teknologiendringer som kan påvirke underliggende sammenhenger og utviklingstrekk i økonomien. Usikkerheten er større jo lengre fram i tid analysen strekker seg.

Figur 3.15 illustrerer både usikkerheten knyttet til framskrivinger av utslipp og at gjennomførte tiltak anslås å ha betydning for framtidig utslippsutvikling. I framskrivingene til Perspektivmeldingen ble utslippene anslått å øke fra 55 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2008 til rundt 57 mill tonn CO₂-ekvivalenter i både 2010 og 2020. I Klimameldingen lå tilsvarende anslag på rundt 59 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i både 2010 og 2020.

I de oppdaterte framskrivingene har lavere økonomisk aktivitet som følge av finanskrisen bidratt til å trekke utslippene ned på kort og mellomlang sikt. I tillegg er toppunktet for utslippene fra petroleumssektoren både økt og skjøvet ut i tid. Endringer i tiltak og virkemidler etter Klimameldingen og Perspektivmeldningen har bidratt til strukturelle endringer i sammenhengen mellom aktivitet og utslipp, og utslippene anslås nå lavere lengre fram i tid. Blant annet har bruk av ny teknologi i gjødselsproduksjonen, samt omleggingen av bilavgiftene, bidratt til at utslippene anslås lavere i 2020 nå enn i Klimameldingen.

Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av de langtransporterte luftforurensingene som reguleres under Gøteborg-protokollen, er et samlebegrep for forurensinger hvor utslippene transporteres over landegrenser, via atmosfæren. Med unntak av ammoniakk er utslippene redusert siden 1990, jf. figur 3.16.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av nitrogenoksider (NO_X) falt med nærmere 18 pst. Det er særlig lavere utslipp fra veitrafikk knyttet til avgasskrav til nye bensinkjøretøy fra 1989 som har bidratt til nedgangen. Også utslippene fra sjøfart og fiske har falt de siste årene, bl.a. som følge av reduksjonstiltak finansiert av Næringslivets NO_X-fond og en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp. Utslippene knyttet til olje- og gassvirksomheten har økt med over 50 pst. siden 1990, og tilsvarte rundt 25 pst. av de samlede NO_X-utslippene i 2008.

I framskrivingen avtar utslippene av NO_X til om lag 150 000 tonn i 2020, jf. tabell 3.13. Utslippene ventes å avta ytterligere fram mot 2030. Dette må ses i sammenheng med strengere avgasskrav til kjøretøy og en økende andel kjøretøy med katalysatorer. I tillegg ventes utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta etter 2020.

Utslippene av NO_X har lenge ligget over forpliktelsen i Gøteborg-protokollen på 156 000 tonn. For å bidra til oppfyllelse av Gøteborg-protokollen innførte Regjeringen en avgift på utslipp av NO_X i 2007, som dekker om lag 55 pst. av utslippene. Det gis avgiftsfritak for utslippskilder som har inngått en miljøavtale med staten om NO_X-reduserende tiltak med fastsatte mål. Målet med avtalen er at de samlede årlige NO_X-utslippene fra utslippskildene som omfattes skal reduseres med 30 000 tonn, slik at de ikke overstiger 98 000 tonn, med konkrete reduksjonsforpliktelser for hvert av årene 2008–2010. Utslippsforpliktelsene i miljøavtalen ble overholdt i både 2008 og 2009. Regjeringen har invitert næringsorganisasjonene til forhandlinger om videreføring av miljøavtalen.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var i 2008 for første gang under Gøteborg-protokollens forpliktelse på 195 000 tonn. Utslippene har falt med nesten 50 pst. siden 1990, og utgjorde om lag 60 pst. av utslippene i toppåret 2001. Det er først og fremst reduserte utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har ført til nedgangen i utslippene av NMVOC de siste årene. Utslipp av NMVOC fra veitrafikk har falt jevnt i hele perioden. Dette er en utvikling som først og fremst må ses i sammenheng med avgasskravene som ble innført for bensinbiler i 1989.

Utslippene av NMVOC avtar i framskrivingene til rundt 143 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere fram mot 2030. Lavere aktivitet innenfor olje- og gassutvinning trekker utslippene ned, mens det for andre sektorer derimot ventes en viss vekst i utslippene som følge av økt økonomisk aktivitet.

Utslippene av svoveldioksid (SO₂) er mer enn halvert siden 1990 og er nå lavere enn kravet i Gøteborg-protokollen på maksimalt 22 000 tonn per år fra og med 2010.

I framskrivingene øker SO₂-utslippene til i underkant av 21 000 tonn i 2020. Økningen er bl.a. knyttet til at aktiviteten i industrien tar seg opp igjen. Virkninger av videreføringen av intensjonsavtalen mellom myndighetene og Norsk Industri om reduksjon i svovelutslippene er imidlertid ikke innarbeidet i disse framskrivingene. Gjennomføringen av nye utslippskrav i industrien som følge av denne avtalen ventes å bidra til at Norge overholder forpliktelsen i Gøteborg-protokollen.

Selv om utslippene av ammoniakk (NH₃) i 2009 var rundt 9 pst. høyere enn i 1990, er de lavere enn forpliktelsen i Gøteborg-protokollen på 23 000 tonn. Prosessutslipp fra landbruk utgjorde nærmere 90 pst. av utslippene. Framskrivingene er basert på en videreføring av dagens rammebetingelser for landbruket, inkludert et sterkt importvern for innenlandske landbruksprodukter. Framskrivingen bygger videre på Statistisk sentralbyrå middelalternativ for befolkningsutvikling. Dette gir en jevn økning i jordbruksproduksjonen, som igjen bidrar til å øke de samlede NH₃-utslippene fram mot 2030.

3.6.5 Norges Kyoto-forpliktelse

Basert på oppdaterte framskrivinger og foreløpige tall fra utslippsregnskapet for 2008 og 2009 anslås utslippet av norske klimagasser nå til 53,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter som et årlig gjennomsnitt for Kyoto-perioden 2008–2012. Årlige utslipp er dermed nedjustert med over 3 mill. tonn sammenliknet med fjorårets anslag som bygde på Perspektivmeldingen. I perioden 2008–2012 har Norge ifølge Kyoto-avtalen plikt til å dekke sine utslipp av klimagasser med en tilsvarende mengde FN-godkjente klimagasskvoter. Gjennom Kyoto-avtalen er Norge i utgangspunktet tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990, dvs. 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg er det vedtatt å inkludere effekten av skogforvaltning, som kan bety inntil 1,5 mill. tonn. Samlet gir dette en kvotemengde på 51,6 mill. tonn, jf. tabell 3.14 som gir en oversikt over Norges Kyoto-regnskap.

Kyoto-protokollen åpner for at partene, som supplement til nasjonale tiltak, kan oppfylle utslippsforpliktelsen gjennom Kyoto-mekanismene. Hovedvirkemidlene for å regulere klimagassutslippene i Norge er systemet for omsettelige utslippskvoter og CO₂-avgiften, i tillegg til andre klimabegrunnede avgifter.

Systemet for omsettelige utslippskvoter, som omfatter utslippene fra energiforsyning, petroleumsvirksomhet og deler av industrien, er en integrert del av EUs system for handel med utslippskvoter (EU–ETS). Utslippene fra kvotepliktige virksomheter i Norge kan anslås til 20,6 mill. tonn som et årlig gjennomsnitt for perioden fra 2008 til 2012. Årlige utslipp fra kvotepliktige virksomheter er nedjustert med drøyt 1 mill. tonn sammenliknet med fjorårets anslag. Norske bedrifter som er underlagt kvoteplikt, er selv ansvarlige for å levere kvoter tilsvarende eget utslipp. Det legges i tråd med dette til grunn at de leverer om lag 20,6 mill. tonn CO₂-kvoter til staten som et årlig gjennomsnitt.

Den samlede mengden EU-kvoter Norge utsteder ved salg og vederlagsfri tildeling er i gjennomsnitt på drøyt 15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter per år. Av dette er det avsatt årlig 8,7 mill. tonn som tildeles gratis til de kvotepliktige bedriftene, mens gjennomsnittlig 6,3 mill. tonn per år selges til kvotepliktige bedrifter i EUs kvotemarked. Anslagene omtalt ovenfor innebærer dermed at bedriftene vil levere om lag 5,6 mill. tonn flere kvoter enn den samlede mengden kvoter som Norge utsteder, jf. tabell 3.14, rad D. Norge har utstedt en mindre mengde kvoter enn de fleste EU-land i forhold til utslippene fra kvotepliktige virksomheter.

Gjennom klimaforliket er det enighet om at Kyoto-forpliktelsen skal overoppfylles med 10 pst. Norge skal også overoppfylle med kvoter tilsvarende tilvekst av skog og statsansattes internasjonale flyreiser. Samlet utgjør overoppfyllelsen 6,6 mill. tonn årlig, jf. tabell 3.14 linje F. Før en tar hensyn til målet om overoppfyllelse har Norge 3,3 mill. tonn flere FN-godkjente kvoter enn det som er nødvendig for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen, jf. tabell 3.14, linje E.

For å nå målet om overoppfyllelse har staten således et behov for å kjøpe 3,3 mill. tonn kvoter per år gjennom Kyoto-mekanismene eller samlet 15–20 mill. tonn for årene 2008–2012. Det er betydelig usikkerhet knyttet til framskrivingene av utslipp til luft, og kjøpsbehovet gjengis derfor som et intervall.

Per 1. september 2010 har Finansdepartementet inngått 50 kontrakter om levering av om lag 24 mill. kvoter fra 147 ulike klimaprosjekter. En oppdatert oversikt over inngåtte kontrakter er lagt ut på Finansdepartementets hjemmesider. Erfaringsmessig vil det være usikkert hvor mange kvoter et klimaprosjekt vil generere. Forventet levert volum fra statens kontraktsportefølje for Kyoto-perioden 2008–2012 ble i slutten av august 2010 anslått til 15–16 mill. kvoter, og ligger dermed innenfor intervallet for forventet kjøpsbehov på 15–20 mill. kvoter. Det er imidlertid risiko for at faktiske leveranser vil avvike betydelig fra anslaget på forventede leveranser. For å begrense leveringsusikkerheten har departementet den siste tiden lagt vekt på å inngå kontrakter om sikre leveranser. Ved utgangen av august var om lag 4,9 mill. kvoter levert til statens konto i kvoteregisteret eller kontrahert med garanti for framtidig levering.

3.6.6 NOU 2009:16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk

Et utvalg, ledet av administrerende direktør i Statistisk sentralbyrå, Øystein Olsen, fikk i mai 2008 i oppdrag å utrede hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser. Utvalget avga sin innstilling til Finansdepartementet i juni 2009. Utvalget skulle særlig vurdere om hensynet til klima, tap av naturens mangfold og global spredning av miljøgifter i tilstrekkelig grad er ivaretatt i eksisterende regler og retningslinjer for offentlige beslutningsprosesser. Utvalgets forslag, som var enstemmige, ble sammen med resultatene av den offentlige høringsprosessen omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Klimautfordringen er et globalt problem. Uansett hvor utslippene kommer fra, har de den samme virkning på klimaet. Det er konsentrasjonen av klimagasser, dvs. beholdningen i atmosfæren, som gir temperaturøkning.

Utvalget trakk fram klima som et av de viktige områdene der nye retningslinjer og regler bør gjennomføres. Utvalget tilrår bl.a. at verdsettingen av klimagassutslipp i nytte-kostnadsanalyser bør gjennomgås for å sikre at like utslipp verdsettes likt. Nytte-kostnadsanalyser brukes til å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet av offentlige investeringer. Spesielt pekte utvalget på at det i dag ikke finnes et omforent anslag for utviklingen i prisen på utslipp av klimagasser langt framover i tid som kan inngå i beslutningsgrunnlaget, slik at man bedre kan få tatt hensyn til tidsperspektivet i klimautfordringen.

Utvalget trakk fram at store deler av norske utslippskilder står overfor en pris på utslipp gitt ved CO₂-avgiften og de andre klimabegrunnede avgiftene, samt ved kvoteprisen i EUs kvotesystem som Norge er tilknyttet. Utvalget pekte på at det i nytte-kostnadsanalyser og ved private investeringsbeslutninger, ikke bare er nødvendig å kjenne den nåværende kvoteprisen, men også ha tilgang til anslag for utviklingen i kvoteprisen over tid.

Videre framhevet utvalget at dersom myndighetene gir anslag for utviklingen i prisen på utslipp av klimagasser, bør den på linje med andre priser inngå i beslutningsgrunnlaget for vurderinger av offentlige prosjekter (herunder i nytte-kostnadsanalysene). For private beslutninger vil karbonprisbanen fungere som informasjon om myndighetenes beste anslag for framtidige kvotepriser og avgifter på klimagasser. Etter utvalgets vurdering vil en karbonprisbane gi grunnlag for å basere alle offentlige prosjekter på samme pris, slik at en kan få en innbyrdes konsistent rangering av tiltakene i forhold til virkning på utslipp av klimagasser. Dette vil bidra til at norske utslippsreduksjoner gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.

Utvalget pekte på at anslag for utviklingen i prisen på utslipp av klimagasser bør tas inn i Finansdepartementets rundskriv om nytte-kostnadsanalyser. Hensynet til klima gjøres dermed obligatorisk for alle samfunnsøkonomiske analyser i staten. En vesentlig del av norske utslipp av klimagasser er regulert gjennom EUs kvotesystem, og denne andelen vil stige i 2013 når kvotesystemet utvides. EU har langsiktige mål for sin klimapolitikk. Utvalget mener derfor at karbonprisen bør ta utgangspunkt i priser fra EU-markedet, jf. boks 3.17. Prisutviklingen i EU-markedet bør imidlertid ifølge utvalget suppleres med modellbaserte analyser for framtidige kvotepriser.

Olsen-utvalget har presentert en grundig drøfting av sentrale spørsmål knyttet til norsk klimapolitikk. Utvalgets analyser og tilrådinger vil være et viktig bidrag til spørsmålet om hvordan virkningen på framtidige klimagassutslipp skal behandles i samfunnsøkonomiske analyser. Det er stor usikkerhet om hvordan globale markeder for utslippsreduksjoner og dermed også prisen på utslipp vil utvikle seg, jf. omtale av klimaforhandlingene i avsnitt 3.6.2. Finansdepartementet vil vurdere eventuelle endringer i retningslinjene for samfunnsøkonomiske analyser, herunder spørsmålet om framtidig verdsetting av utslippsreduksjoner.

3.6.7 Vurdering av kostnadsanslagene i Klimakur 2020

Et bredt flertall i Stortinget anslo i 2008 (Innst. S. nr. 145 (2007–2008)) at det var realistisk å redusere utslippene av klimagasser med 15–17 mill. tonn innenlands innen 2020. I innstillingen uttaler flertallet følgende:

«Norges troverdighet som pådriver er avhengig av at vi reduserer egne utslipp, bidrar til utvikling av teknologi og bidrar til å vise at det er mulig å frikoble økonomisk vekst fra vekst i klimagassutslippene.»

Intervallet på 15–17 mill. tonn var blant annet basert på SFTs tiltaksanalyse fra 2007.

I Klimameldingen uttales det at:

«Regjeringen vil gjennomføre betydelige utslippsreduserende tiltak både i Norge og i andre land. Regjeringen mener begge deler har en egen verdi. I dag er utslippene omtrent likt fordelt mellom industrialiserte land og utviklingsland. Dersom man globalt skal oppnå en samlet reduksjon i klimagassutslippene som er tilstrekkelig til å unngå farlige klimaendringer, er utslippsreduksjoner i Norge og andre industrialiserte land avgjørende. For at den nødvendige omstillingsprosessen i Norge ikke skal bli utsatt og skadelidende, vil vi fortsette å satse på omfattende tiltak innenlands. Norge var tidig ute med å sette i gang klimatiltak, og dette har allerede gitt betydelige resultater. Ett eksempel er utslippene fra virksomheten på norsk sokkel. En videreføring og styrking av denne omstillingsprosessen vil være det mest lønnsomme for samfunnet på sikt. Videre har en rekke vitenskapelige rapporter, blant annet Stern-rapporten, vist at fordelene ved å gjennomføre klimatiltakene tidlig mest sannsynlig vil være flere ganger større enn å ikke gjennomføre tiltak og dermed utsette samfunnet for økende klimaendringer.

Internasjonalt lederskap er viktig for å styrke forhandlingene under klimakonvensjonen og Kyoto-protokollen. At flere rike land viser vilje til konkret handling hjemme, er en av flere viktige forutsetninger for framgang i forhandlingene. Det vil også være viktig for Norges mulighet til å spille en lederrolle i internasjonale forhandlinger at vi bidrar med betydelige tiltak i Norge. Tiltak i andre land kan bidra til store kostnadseffektive reduksjoner, samt gi en tilleggsgevinst i form av overføring av økonomiske ressurser.»

Med utgangspunkt i klimaforliket, inngått i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 34 (2006–2007), forpliktet Regjeringen seg til å komme tilbake til Stortinget med en vurdering av klimapolitikken og behov for endrete virkemidler. Miljøverndepartementet ga i juni 2008 en faggruppe mandat til å vurdere i hvilken grad eksisterende virkemidler bidrar til nasjonale utslippskutt og vurdere behovet for nye/endrede virkemidler, for å redusere utslippene i Norge i 2020 med 15–17 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til referansebanen når skog er inkludert. Faggruppen «Klimakur 2020» var ledet av Klima og forurensningsdirektoratet (tidligere SFT) og besto i tillegg av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Oljedirektoratet (OD), Statistisk sentralbyrå (SSB) og Statens vegvesen Vegdirektoratet (SVV).

Faggruppen ble bedt om å:

1. Gjennomføre en vurdering av forventet kvotepris i 2012, 2015 og 2020.

2. Gå gjennom utviklingen i mål og virkemiddelbruk internasjonalt, særlig i Europa, for å vurdere implikasjoner for virkemiddelbruken i Norge.

3. Gjennomføre en virkemiddel- og tiltaksanalyse.

Gruppen leverte to delrapporter i 2009; én om kvotepris og én om internasjonale rammebetingelser for norsk klimapolitikk. Hovedrapporten med tiltaks- og virkemiddelvurdering ble lagt fram i februar 2010. Rapporten viser at det er mulig å redusere utslippene betydelig i Norge, men til en høyere kostnad enn i mange andre land.

Klimakurs arbeid er den mest omfattende og grundige vurderingen av tiltak og virkemidler for å redusere klimagassutslipp som er gjennomført i Norge. Klimakur har gitt et godt grunnlag for arbeidet med klimameldingen som legges fram høsten 2011.

Regjeringen uttalte i Revidert nasjonalbudsjett 2010 at kostnadsanslagene i Klimakur vil bli vurdert i Nasjonalbudsjettet 2011. I det videre gis en gjennomgang og vurdering av deler av Klimakurs rapport, med vekt på de makroøkonomiske analysene. Klimakur har imidlertid også satt sammen ulike virkemiddelmenyer som inkluderer reguleringer, økonomisk støtte, avtaler med aktørene m.m., men har ikke vurdert kostnadene ved disse virkemidlene.

Regjeringen står fast på klimaforliket i Stortinget. Klimakur viser at det er behov for en rekke nye tiltak for å innfri forliket. En mer fullstendig presentasjon og vurdering av tiltak og virkemidler, samt kostnader og nytte ved tiltak for å oppfylle målsettinger i forliket, vil bli presentert i klimameldingen.

Tiltaksanalysene

Klimakur har lagt ned et stort arbeid i omfattende tiltaksanalyser der 160 tiltak er utredet. Klimakur ble bedt om å oppdatere tiltaksanalysen fra 2007 som lå til grunn for klimaforliket. Klimakur er imidlertid mer enn en oppdatering. Mens analysen fra 2007 i hovedsak ble utført av SFT, har Klimakur gjennomført et omfattende arbeid der flere etater har ledet arbeidet. Metodikken i de to analysene er bare delvis sammenliknbar. Mens 2007-analysen plasserte tiltakene i kostnadsintervaller og sorterte etter gjennomførbarhet, har Klimakur søkt å gi punktanslag for kostnadene. Alle tiltaksanalyser tar utgangspunkt i kjent kunnskap om teknologi og vurderer muligheter for utslippsreduksjoner innen 2020 med tilhørende kostnader og nyttevirkninger.

I rapporten fra Klimakur ordnes tiltakene etter stigende kostnad per tonn redusert utslipp i en tiltakskostnadskurve. Dersom en ser på tiltak som ikke overlapper, viser analysene et reduksjonspotensial på 22 mill. tonn i 2020. De dyreste tiltakene er anslått å koste rundt 4 000 kroner per tonn, jf. figur 3.17. Gjennomsnittlige tiltakskostnader vil være vesentlig lavere. Tiltak tilsvarende 3 mill. tonn anslås å være samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Det anslås at ved en reduksjon på 12 mill. tonn er kostnadene ved de dyreste tiltakene 1 100 kroner per tonn. En reduksjon på 12 mill. tonn tilsvarer nedre del av anslaget fra klimaforliket om utslippsreduksjoner innenlands på 15–17 mill. tonn når skogtiltak med opptak tilsvarende 3 mill. tonn medregnes.

SFTs rapport fra 2007 anslo at gjennomføring av alle tiltak med kostnader under 600 kroner per tonn ville redusere utslippene med om lag 14 mill. tonn. Dersom en holdt tiltak med lav gjennomførbarhet utenfor, anslo SFT at gjennomføring av tiltak med kostnader under 600 kroner per tonn ville redusere utslippene med 10 mill. tonn. Til sammenlikning vil gjennomføring av alle tiltak som Klimakur anslår har kostnader under 1 000 kroner per tonn, redusere utslippene med 8 mill. tonn. Kostnadsanslag som omfatter en betydelig del av mulige utslippsreduksjoner har altså økt siden 2007-analysen. Klimakur peker særlig på økte kostnadsanslag for CCS (som var anslått i intervallet 200–600 kroner i 2007), 2. generasjons biodrivstoff og elektrifisering av sokkelen fra SFTs analyse i 2007 til Klimakur. At vi nå er nærmere 2020, med kortere tid til å gjennomføre tiltak, kan også ha bidratt til å trekke kostnadene opp. For rimeligere tiltak med kjent teknologi finner Klimakur ikke den samme tydelige tendensen.

Kilde: Klimakur.

I arbeidet med klimameldingen som legges fram for Stortinget neste år, vil Regjeringen vurdere tiltaksanalysene videre. En vil i den forbindelse også vurdere høringen som har vært gjennomført.

Det er flere forhold ved Klimakurs kostnadsanslag som ikke berøres i denne meldingen, og som bør vurderes nærmere i det videre arbeidet:

• Klimakur fokuserer på 2020. Klimakur påpeker at svært mange tiltak både vil bli billigere fram mot 2030 og ha større utslippsreduserende effekt på lang sikt.

• Kostnadene og gevinstene av å starte den nødvendige omstillingen av det norske samfunnet tidlig.

• Hvordan kostnadsanslag fra sektorvise tiltaksanalyser bedre kan innarbeides i de makroøkonomiske analysene.

• Tidsprofilen på tiltak og investeringer og i hvor stor grad innfasingen av tiltak kan gi flaskehalser. Tiltaksanalysene hver for seg viser ikke om det blir kapasitetsproblemer fram mot 2020 dersom mange likeartete tiltak skal gjennomføres samtidig og heller ikke budsjettkonsekvensene det enkelte år.

• Det er viktig å vurdere den globale utslippseffekten av tiltak i Norge. Dette gjelder særlig tiltak innenfor kvotepliktig sektor, men også for eksempel enkelttiltak som innføring av biodrivstoff.

Makroøkonomiske analyser av kostnadene ved reduksjon av norske klimagassutslipp

For å utfylle bildet av kostnader ved og virkninger av å nå Norges klimamål for 2020 har Klimakur supplert tiltaksanalysene med makroøkonomiske beregninger utført av Statistisk sentralbyrå. I makroanalysene er marginalkostnaden ved en reduksjon av klimagassutslippene innenlands med 12 mill. tonn anslått til i området 1 500–3 400 kroner per tonn avhengig av om alle sektorer står overfor samme pris på utslipp eller om kvotepliktig sektor skjermes.

Nivået på kostnadene vil dermed avhenge av hvordan reduksjonen gjennomføres og hvilke sektorer som omfattes. Å redusere de innenlandske utslippene i tråd med klimaforliket vil kunne innebære betydelige økonomiske omstillinger i retning av et mindre utslippsintensivt samfunn. Omstillingsprosessen vil medføre kostnader som ikke fanges opp i tiltaksanalysene eller i de makroøkonomiske analysene fra Klimakur, og det er derfor gjennomført supplerende beregninger i Finansdepartementet. Det er også potensielle gevinster ved en slik omstilling som bare delvis er inkludert i analysen. Modellene som er benyttet i beregningene er sammenliknet i boks 3.18.

Det er gjennomført tre makroøkonomiske beregninger i Klimakur. Beregningene forutsetter at Norge innen 2020 reduserer de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990, at kvoteprisen i EU og internasjonalt stiger til 40 euro (350 kroner) i 2020, og at nødvendige kvotekjøp for å dekke differansen mellom hjemlige utslippsreduksjoner og 30 pst. målet starter i 2020. Beregningene sammenlikner med en situasjon uten et kvotesystem. Kostnadene i beregningene omfatter derfor både kostnader ved innenlandske utslippsreduksjoner og ved kvotekjøp.

• I beregning A reduseres utslippene innenlands med 12 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, og alle sektorer innenlands står overfor samme pris på utslipp.

• I beregning B reduseres også utslippene innenlands med 12 mill. tonn, men kvotepliktig sektor skjermes og stilles bare overfor kvoteprisen i EU. Resten av økonomien må dermed gjennomføre betydelig større utslippsreduksjoner. De samlede kostnadene øker når færre må gjennomføre utslippsreduksjonene.

• I beregning C står alle bedrifter i kvotepliktig sektor overfor den europeiske prisen på utslipp.

I de samfunnsøkonomiske modellberegningene i Klimakur er det forutsatt at prisen på utslipp (avgifter/kvoter) økes for å iverksette tilstrekkelige tiltak. I utgangspunktet er det rimelig å anta at reguleringer og avtaler vil være mindre kostnadseffektive enn bruk av sektorovergripende avgifter og omsettelige kvoter. En felles pris på utslipp stiller både husholdninger og bedrifter overfor de reelle kostnadene ved utslipp, og den enkelte kan veie disse kostnadene opp mot kostnader og ulemper ved mer miljøvennlig atferd. Regjeringen vil komme tilbake til en nærmere omtale av virkemidler i klimameldingen.

Både MODAG- og MSG-modellen er først og fremst egnet til å analysere bruk av generelle økonomiske virkemidler. Klimaforliket slår fast at sektorovergripende økonomiske virkemidler skal være sentrale i klimapolitikken, men også at muligheten til å bruke andre virkemidler videreføres. Klimapolitikken vil derfor være mer sammensatt enn det beregningene kan fange opp. Kostnadseffektiv virkemiddelbruk er en viktig forutsetning for resultatene av beregningene. Blant annet er det forutsatt at avgiftsinntekter og inntekter fra kvotesalg brukes til å redusere andre skatter og avgifter, noe som kan bidra til mer effektiv ressursbruk i økonomien generelt og til nettokjøp av kvoter.

Dersom en reduksjon i klimagassutslippene innenlands på 12 mill. tonn gjennomføres ved at alle utslippskilder i Norge står overfor samme pris på utslipp (beregning A), indikerer analysen at en felles pris ville måtte være på 1 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalent i 2020. Dette tilsvarer kostnaden per tonn ved det dyreste tiltaket som må gjennomføres for å nå en reduksjon på 12 mill. tonn i 2020.

De statlige inntektene som en slik avgift vil medføre, anslått til 50–60 mrd. kroner, forutsettes brukt til å senke arbeidsgiveravgiften med 30–40 pst. samt til kvotekjøp på drøyt 3 mrd. kroner for å oppfylle det globale klimamålet. Redusert arbeidsgiveravgift bidrar til å øke samlet sysselsetting i modellberegningen.

Beregningen indikerer imidlertid også at hvis man stiller alle sektorer i Norge overfor en felles pris på 1 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalent, kan dette føre til en betydelig nedbygging av deler av industrien som er utsatt for internasjonal konkurranse, særlig produksjonen av kjemiske råvarer og metaller. Også innenlandsk sjøtransport kan bli bygd betydelig ned.

I beregning B reduseres utslippene i kvotepliktig sektor med 3 mill. tonn. De resterende sektorene må redusere utslippene tilsvarende mer, og utslippsprisen disse sektorene stilles overfor er beregnet til 3 400 kroner per tonn CO₂-ekvivalent.

Beregning C belyser effektene for Norge av bare å delta i en felles europeisk klimapolitikk der norske bedrifter står overfor samme pris som andre europeiske bedrifter. Alternativet viser at dersom alle bedrifter i kvotepliktig sektor står overfor kvoteprisen i EUs kvotesystem som Klimakur anslår for 2020 (40 euro), gir dette 3 mill. tonn utslippsreduksjoner. Denne beregningen illustrerer at Norge må ha flere virkemidler enn kvotesystemet for å innfri klimaforlikets ambiasjoner om innenlandske utslippsreduksjoner.

Klimakur anslår kostnadene ved klimatiltak ved en nyttefunksjon der konsum og fritid inngår og hvor en søker å beskrive den årlige kostnaden i perioden 2008–2020. Det synes mer relevant å presentere tall fra beregningene som illustrerer den mer permanente effekten av klimapolitikken, jf. drøftingen i boks 3.19.

Kostnadene ved de ulike alternativene kan illustreres ved å anslå endring i konsummulighetene. Beskrevet på denne måten viser makroanalysen at kostnaden blir om lag 10 mrd. kroner i alternativ C, i hovedsak som følge av kostnader ved kvotekjøp, og om lag 20 mrd. kroner i 2020 i alternativ A med en felles nasjonal pris. I alternativet med skjerming av kvotepliktig sektor, beregning B, kan kostnadene anslås til om lag 25 mrd. kroner. Den kraftige skatteomleggingen bidrar i alternativene A og B både til å øke sysselsettingen og gjøre økonomien mer sysselsettingsintensiv. Sysselsettingen øker med 0,7 pst. i alternativ A, mens konsum per sysselsatt reduseres med 1,7 pst. I alternativ B øker sysselsettingen med 1,2 pst. og konsum per sysselsatt faller 2,5 pst.

Analyse av omstillingskostnader

Det kan være krevende å gjennomføre innenlandske utslippsreduksjoner på 12 mill. tonn før 2020. Det vil føre til betydelige omstillinger ut over vanlige omstillinger i en voksende økonomi. For å fange opp effekten av dette har Finansdepartementet gjennomført supplerende beregninger ved hjelp av MODAG-modellen, med forutsetninger mest mulig tilsvarende Klimakurs beregningsalternativ A. Beregningen på MODAG har tidshorisont 2030, mens MSG-beregningen presenterer resultater fram til 2020. Det er ikke gjennomført en tilsvarende MODAG-analyse av alternativ B, dvs. der kvotepliktig sektor skjermes og nasjonale utslippskilder står overfor ulike priser. Det er imidlertid grunn til å anta at de totale samfunnsøkonomiske kostnadene vil bli større i dette alternativet. Bl.a. vil økte drivstoffpriser kunne gi betydelige virkninger på grensehandelen og dermed på omstillinger.

I MODAG-beregningen er CO₂-avgiften forutsatt trappet opp til rundt 1 500 kroner i 2020. Avgiftsendringen er provenynøytral, slik at arbeidsgiveravgiften reduseres tilsvarende økningen i CO₂-avgifter, fratrukket kostnader ved kvotekjøp. Som i makroanalysene i Klimakur reduseres arbeidsgiveravgiften med 30–40 pst. Relativt likt med resultatene i MSG-beregningene indikeres en nedgang i utslippene i kraftintensiv industri på rundt 50 pst. og en nedgang i produksjon og sysselsetting på drøyt 30 pst. i 2020. En del av dette er et resultat av norsk deltakelse i det europeiske kvotesystemet. Samlet anslås nedgangen i utslippene (utenom landbruks- og petroleumssektorene) til rundt 7 mill. tonn i 2020, hvorav 1,1 mill. tonn er andre klimagasser enn CO₂.

For utslippsreduksjonene i landbruks- og petroleumssektorene legges Klimakurs tiltaksanalyser til grunn. Det er anslått at en utslippsreduksjon på knapt 1,6 mill. tonn i jordbruk og skogbruk kan gjennomføres med en marginalkostnad på 1 200–1 300 kroner per tonn. I petroleumssektoren anslår Klimakur et reduksjonspotensial på rundt 3 mill. tonn innenfor en marginalkostnad på rundt 1 500 kroner per tonn.

Samlet indikerer både Klimakurs analyser på MSG og MODAG-beregningene at det er mulig å redusere utslippene opp mot 12 mill. tonn innenlands i 2020 med en felles pris på utslipp på om lag 1 500 kroner. Beregningene både på MSG og MODAG forutsetter at tiltak kan gjennomføres til kostnader slik de er anslått av Klimakur, og kan krediteres ifølge det internasjonale regelverket.

De samlede økonomiske konsekvensene i 2020 framstår imidlertid som noe større i MODAG-beregningene enn i MSG-beregningene som følge av omstillingskostnader i en overgangsperiode. Mens konsumet i MSGs beregningsalternativ A totalt sett blir 1 pst. eller om lag 20 mrd. kroner lavere enn i referansebanen, blir konsumet i MODAG-beregningen 25–30 mrd. kroner lavere enn i referansebanen. Utviklingen i konsumet i referansebanen er omtalt i boks 3.19.

Det skjer en generell tilpasning i økonomien til endret CO₂-avgift og redusert arbeidsgiveravgift i MODAG-beregningen. Blant annet går lønnsomhet, sysselsetting og investeringer i energi- og kapitalintensive sektorer ned. Fordi det tar tid å bygge opp produksjonskapasiteten i mindre utslippsintensivt næringsliv, faller sysselsettingen de første årene, og ligger under nivået i referansebanen i årene fram mot 2020. I 2020 er sysselsettingen så vidt høyere enn i referansebanen, og i 2030 er den økt til ½–1 pst. over nivået i referansebanen. Produksjonen blir mer sysselsettingsintensiv fordi arbeidskraftskostnadene reduseres mens energikostnadene øker. Arbeidskraftsproduktiviteten blir permanent i størrelsesorden 1 pst. lavere enn i referansebanen.

I 2025 og 2030 ligger konsumet i størrelsesorden 20 mrd. kroner eller i underkant av 1 pst. under nivået i referansebanen, når tiltak basert på Klimakur er inkludert og drøyt 3 mrd. kroner benyttes til kvotekjøp.

Effekten av å videreføre en avgift på 1 500 kroner er økt utslippsreduksjon over tid. I 2030 er utslippsreduksjonen i forhold til referansebanen økt med ytterligere nesten 1 mill. tonn utenom petroleumssektor og landbruk.

Klimakur legger til grunn en kvotepris på 40 euro i 2020. Siden Klimakur ble lagt fram har EU-kommisjonen i lys av den økonomiske situasjonen nedjustert anslaget for kvoteprisen i EUs kvotesystem fra 32 til 16 euro i 2020 ved uendret klimapolitikk. Ved en mer ambisiøs klimapolitikk, slik at EU innen 2020 reduserer de globale utslippene tilsvarende 30 pst. av sine utslipp i 1990, anslås prisen til 30 euro. Prisen 23. september 2010 var 15 euro, og prisen som indikeres i markedet er på knapt 25 euro i 2020.

Utviklingen illustrerer at det er usikkerhet knyttet til kvoteprisen. Usikkerheten går begge veier. Norge arbeider for en ambisiøs internasjonal klimaavtale som vil medføre en høyere kvotepris enn det som nå reflekteres i markedet, jf. EUs vurdering av sammenhengen mellom reduksjonsmål og kvotepris og omtalen av Olsen-utvalget i avsnitt 3.6.6.

Finansdepartementet har lagt til grunn en kvotepris på 200 kroner (25 euro) i 2020 i sine nye framskrivinger av norske klimagassutslipp, jf. avsnitt 3.6.4. Ved en slik kvotepris vil reduksjonen i utslipp og reduksjon i aktiviteten i kvotepliktig sektor kunne bli vesentlig mindre enn det Statistisk sentralbyrå legger til grunn i sine beregninger B og C.

Verken MSG eller MODAG-modellene tar spesifikt hensyn til regionale virkninger. Omstillingene som beregningene impliserer vil imidlertid ha geografiske fordelingseffekter som vil bli vurdert nærmere i klimameldingen.