4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2011

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte.

Den økonomiske situasjonen internasjonalt, kjennetegnet ved urovekkende høy statsgjeld i mange land og usikre vekstutsikter, er en kraftig påminning om behovet for å holde orden i egen økonomi og legge til rette for at ressursene forvaltes på en god måte. Skatte- og avgiftssystemet spiller en vesentlig rolle i dette. Skatte- og avgiftssystemet må utformes slik at en unngår uheldig skatteplanlegging og lite effektiv bruk av ressursene. Det må stimulere til arbeid, og skattegrunnlagene må være basert på reelle økonomiske forhold, slik at skatten virker automatisk stabiliserende på økonomien. Regjeringen har vist at det er mulig å forene et mer effektivt skattesystem med økt omfordeling og bedre ivaretakelse av miljøet samtidig som skattenivået holdes uendret.

Skattereformen 2006 ga et mer rettferdig skattesystem ved at den store forskjellen i høyeste marginale skattesatser på arbeid og utbytte langt på vei ble utlignet. Inntektene fra utbytteskatten er mer enn tredoblet fra 2006 til 2008. Utbytteskattens fordelingsvirkninger illustreres av at om lag 90 pst. av aksjeverdiene (ligningsverdier) eies av de 10 pst. mest formuende. Endringer i arveavgiften og særlig formuesskatten har også bidratt til å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet. Noe av de gode fordelingsvirkningene vil komme i år som følge av økt bunnfradrag i formuesskatten og at nytt verdsettingssystem for bolig iverksettes denne høsten. Kampen mot skatteunndragelser er trappet opp både nasjonalt og gjennom internasjonalt samarbeid.

Regjeringen har styrket avgiftene for å bedre miljøet. Miljø- og energirelaterte avgifter har økt med nesten 1,7 mrd. kroner fra 2005 til 2010. Regjeringen har også gjort mye for å redusere gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. Samlet er overprisede gebyrer redusert med i overkant av 550 mill. kroner i perioden.

I budsjettet for 2011 foreslår Regjeringen endringer i skattesystemet som vil gi mange eldre arbeidstakere vesentlig sterkere incentiver til arbeid enn dagens regler. Denne tilpasningen av skattesystemet til pensjonsreformen sikrer gode skattemessige vilkår for å kombinere arbeid og pensjon. Samlet innebærer skatte- og avgiftsopplegget for 2011 at de gode fordelingsegenskapene til skatte- og avgiftssystemet videreføres og styrkes.

Tilpasse skattesystemet til pensjonsreformen

Skattesystemet må stimulere til arbeid. En stor arbeidsstyrke er avgjørende for å opprettholde velferdsnivået. Deltakelse i arbeidslivet er også den viktigste forsikringen mot lav inntekt og dårlige levekår for den enkelte.

Det nye pensjonssystemet legger bedre til rette for å kunne kombinere arbeid og pensjon. Dagens skatteregler er imidlertid tilpasset det gamle pensjonssystemet, og at man i stor grad enten jobber eller tar ut full pensjon. Særlig er den såkalte skattebegrensningsregelen dårlig tilpasset nytt pensjonssystem. Regelen gir høyere marginalskatt på arbeid for pensjonister med lave inntekter enn for andre grupper. Den åpner også for uheldige tilpasninger. Blant annet kan skatten på arbeidsinntekter reduseres ved å ta ut litt pensjon. I noen tilfeller kan til og med inntekten etter skatt øke dersom en arbeider mindre. Skattebegrensningsregelen innebærer også svært høy marginalskatt på kapitalinntekt og ekstra beskatning av formue for pensjonister med relativt lav inntekt.

Regjeringen foreslår derfor endringer i skattesystemet for å gi bedre incentiver til å jobbe i tillegg til å ta ut pensjon.

Forslaget innebærer at skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister erstattes med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget sikrer at de som bare har minstepensjon, fortsatt ikke betaler inntektsskatt. Fradraget trappes ned kun mot pensjonsinntekt, slik at marginalskatten på arbeidsinntekt for pensjonister reduseres til samme nivå som for lønnstakere. Marginalskatten på kapital for pensjonister med lav inntekt vil også reduseres til samme nivå som for andre skattytere.

Med gjeldende skattebegrensningsregel ses ektefellers inntekt og formue under ett, og maksimal skattebegrensning for ektepar utgjør mindre enn dobbelt så mye som maksimal skattebegrensning for en enslig. Det nye skattefradraget foreslås fastsatt uavhengig av ektefelles inntekt, og gifte AFP- og alderspensjonister vil få hvert sitt fradrag.

I tillegg foreslås det å øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt og å avvikle særfradraget for alder.

Samlet sett gir forslaget en skattelette for pensjonistgruppen på 1,35 mrd. kroner påløpt i 2011. Forslaget har gode fordelingsvirkninger. Om lag 59 pst. av AFP- og alderspensjonistene får en skattelettelse med forslaget, om lag 11 pst. får uendret skatt, og om lag 30 pst. får en skjerpelse. AFP- og alderspensjonistene som får økt skatt, har generelt god skatteevne. Endringene vil være svært gunstige for mange pensjonistektepar. Det skyldes at skattefradraget, i motsetning til dagens skattebegrensning, ikke reduseres som følge av ektefellens inntekt, og at den samlede verdien av to individuelle skattefradrag er større enn verdien av skattebegrensningsregelen for ektepar i dag. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.1 i Prop. 1 LS (2010–2011) Skatter og avgifter 2011.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår enkelte andre endringer i skatter og avgifter:

• Det innføres merverdiavgiftsplikt ved privatpersoners kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet. Det tas sikte på iverksettelse fra 1. juli 2011.

• Grunnavgiften på mineralolje økes med 8,1 øre per liter utover prisjustering, noe som tilsvarer en økning på 1 øre per kWh.

• Engangsavgiften justeres for å bidra ytterligere til lavere CO₂-utslipp fra nyregistrerte biler.

• Avgiften på snus og skrå økes med 10 pst. reelt, og avgiften på andre tobakkvarer økes med 5 pst. reelt.

• Avgiftene på alkohol økes med 5 pst. reelt.

• Sektoravgifter og overprisede gebyrer reduseres samlet med 38 mill. kroner påløpt.

• Fradraget for gaver til frivillige organisasjoner utvides til å gjelde organisasjoner med sete i EØS-området. Fradrag for gaver til tros- og livssynssamfunn uten nasjonalt omfang fjernes.

• Gevinst ved realisasjon av eierandeler i borettslag og boligaksjeselskap unntas fra de inntektene som er gjort skattefrie under fritaksmetoden.

• Regjeringen foreslår at kommunene gis anledning til å skattlegge all næringseiendom som ikke er eksplisitt unntatt i eigedomsskattelova, uten å måtte skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen. Dette gjelder blant annet tjenesteytende virksomhet, for eksempel hoteller, butikker og kontorer, i tillegg til næringseiendom som i dag defineres som «verk og bruk». Kommunene vil fortsatt ha anledning til å skattlegge «verk og bruk» etter gjeldende regler.

• Det arbeides med å etablere et felles elsertifikatmarked med Sverige fra 2012. Regjeringen foreslår å inkludere inntekter fra elsertifikater i grunnrenteinntekten for kraftverk.

• For å klargjøre reglene og unngå skattemotivert uthuling foreslås det at verdien av fallrettigheter ikke skal være fradragsberettiget i grunnrenteinntekten for kraftverk.

• Det sendes på høring et forslag om enkelte presiseringer og oppdateringer i reglene for Skattefunn i skattelovforskriften samt forslag om å innføre lovhjemmel for informasjonsutveksling mellom etatene og lovhjemmel for sanksjoner.

Tabell 4.1 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2011. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2011. Referansesystemet for skatt er basert på 2010-regler, men der alle inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen er justert til 2011-nivå med anslått lønnsvekst fra 2010 til 2011 på 3¼ pst. Det innebærer at en skattyter med en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 3¼ pst., får samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2011 som i 2010. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet for 2011 som i 2010, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2010 til 2011 på 1,8 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2010 til 2011. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2010 til 2011.

Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2010–2011) Skatter og avgifter 2011.

4.2 Egen pensjonspremie i skattesystemet

Pensjonskommisjonen foreslo i NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd at trygdeavgiften og (deler av) arbeidsgiveravgiften skulle erstattes av en egen pensjonspremie i skattesystemet, uten at samlet skatt på ulike inntektsnivåer skulle endres. Pensjonspremien skulle tilsvare andelen av årlig pensjonsgivende inntekt som gir opptjening av framtidige pensjonsrettigheter. Denne andelen ble i forslaget til ny alderspensjon satt til 18,1 pst., jf. Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon).

Da utredningen ble sendt på høring, ble det i høringsnotatet tatt opp en rekke problemstillinger knyttet til en slik omlegging. En sentral innvending mot å innføre en egen pensjonspremie etter Pensjonskommisjonens modell er at bruttoskattene (trygdeavgift og arbeidsgiveravgift) for mange grupper er for lave til å dekke den foreslåtte pensjonspremien. Dette skyldes at arbeidsgiveravgiften er geografisk differensiert, at næringsdrivende ikke betaler arbeidsgiveravgift, og at trygdeavgiften varierer mellom ulike grupper. Konklusjonen i høringsnotatet var at det norske skattesystemet ikke ligger til rette for en pensjonspremie etter Pensjonskommisjonens modell.

I Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) åpnes det likevel for at det arbeides videre med å se på mulighetene for å innføre en egen pensjonspremie i skattesystemet. Bakgrunnen for dette var blant annet innspill i høringsrunden, hvor ett av forslagene var å innføre en pensjonspremie til erstatning for trygde- og arbeidsgiveravgiften, og at full pensjonspremie settes til 18 pst. For dem som har lavere samlet trygde- og arbeidsgiveravgift enn dette, skal det etter forslaget settes opp et skyggeregnskap som viser hvor mye av øvrig skatt som går til å dekke det som mangler. Formålet er blant annet å synliggjøre det man mener er en reell reduksjon i øvrig skatt.

Etter departementets vurdering innebærer et slikt forslag i praksis en omfordeling mellom skattekreditorene, hvor staten (som mottaker av blant annet trygdeavgiftene) øker sin andel, mens kommunene (som får skatteinntekter fra skatt på alminnelig inntekt og formue) får redusert sin andel. Det må trolig innføres nye bruttoskatter til erstatning for gjeldende trygde- og arbeidsgiveravgift der avgiftene legges på inntekter som ikke gir pensjonsopptjening, og der samlet avgift overstiger 18,1 pst. Det ligger også en del tekniske utfordringer i utformingen av selve skyggeregnskapet, blant annet ved at dagens systemer ikke ligger til rette for å koble den enkeltes skatteoppgjør og arbeidsgiveres innbetaling av arbeidsgiveravgift. I tillegg er det enkelte problematiske sider med begrunnelsen for en pensjonspremie. Folketrygden skal fremdeles finansieres løpende over statsbudsjettet, noe som i praksis betyr at en eventuell pensjonspremie ikke vil gå til å betale for egen pensjon, men til å betale pensjonen til dagens pensjonister. Prinsippet om at det er de yrkesaktive som skal finansiere pensjonene til pensjonistene, skal fremdeles gjelde. Innføring av en egen pensjonspremie i skattesystemet reiser også spørsmål om hvordan en skal synliggjøre finansieringen av de andre delene av folketrygden.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre en egen pensjonspremie i skattesystemet. Skattyters behov for informasjon om opptjening av egen pensjon kan ivaretas uten at det innføres en slik premie. Departementet vil derfor i samarbeid med Skattedirektoratet arbeide med sikte på å finne fram til en løsning der det gis informasjon i forbindelse med det årlige skatteoppgjøret. Dette kan for eksempel gjennomføres ved at skatteetaten beregner en pensjonspremie på 18,1 pst. av pensjonsgivende inntekt (dvs. av lønnsinntekter og personinntekt fra næring opp til 7,1 G). På NAVs nettjeneste «Din pensjon» vil dessuten alle kunne få informasjon om egen pensjonsopptjening og beregne framtidige pensjonsutbetalinger.