1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Hovedmålet for Regjeringens økonomiske politikk er arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Med utgangspunkt i den norske samfunnsmodellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene, bidra til en mer rettferdig fordeling og til et arbeidsliv basert på samarbeid og forhandlinger, der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som bidrar til at vi ikke undergraver kommende generasjoners muligheter for å dekke sine behov. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk offentlig sektor.

Under og like etter finanskrisen ble den økonomiske politikken rettet inn mot å holde sysselsettingen oppe og arbeidsledigheten lav. Det lyktes vi med. Siden sommeren 2009 har det igjen vært god vekst i norsk økonomi. Sysselsettingen har steget i de siste åtte kvartalene og passerte for rundt halvannet år siden toppnivået fra før krisen. Ledigheten er nå klart under gjennomsnittet for de siste 25 årene og betydelig lavere enn i de fleste andre land. Utfordringen framover er å ta vare på disse gode resultatene i en situasjon der mange av våre handelspartnere sliter.

Mens veksten blant våre handelspartnere er beskjeden og usikkerheten stor, preges norsk økonomi av markert oppgang. For 2012 og 2013 sett under ett anslås veksten i fastlandsøkonomien nå å bli høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2012 i mai i år. Økonomien går inn i 2013 med mindre ledig kapasitet enn det så ut til for et halvt år siden. Oppgangen understøttes av høy oljepris og lav rente. Arbeidsinnvandringen er høy, sysselsettingen har vokst raskere enn ventet og arbeidsledigheten har gått mer ned. Det ser nå ut til at lønnsveksten kan bli over 4 pst. i år, klart høyere enn lønnsveksten hos våre handelspartnere. Samtidig er prisstigningen lav, noe som trekker kjøpekraften opp. Lave renter og bedring i kjøpekraften bidrar til økt etterspørsel fra husholdningene. Både privat forbruk og boligpriser øker. I tillegg stimuleres veksten av høy etterspørsel etter varer og tjenester fra petroleumsnæringen.

En sterk krone bidrar i noen grad til å dempe presset i økonomien. Mens det er husholdningene og bedrifter i skjermet sektor som først og fremst nyter godt av det lave rentenivået, er det konkurranseutsatte næringer som rammes av den sterke kronen. Et allerede høyt kostnadsnivå i Norge gjør konkurranseutsatte virksomheter mer utsatte for svakere vekst internasjonalt, fall i eksportprisene og en sterkere krone.

Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med tilbakeslag. Samtidig bør bruken av oljeinntekter ligge under forventet avkastning i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten ble benyttet i 2009 til å dempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. I 2011 og 2012 er igjen bruken lavere enn forventet realavkastning av fondet.

Regjeringen legger vekt på at budsjettpolitikken ikke må bidra til å forsterke oppgangen i økonomien og gjøre det enda vanskeligere for konkurranseutsatt sektor. Økt kapasitetsutnytting vil også gi fare for at veksten i lønninger og bolig- og eiendomspriser skyter ytterligere fart. På denne bakgrunn legger Regjeringen opp til et om lag nøytralt budsjett for 2013, dvs. at bruken av oljeinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser om lag i takt med trend-BNP for Fastlands-Norge. Regjeringens forslag til budsjett for 2013 gir en bruk av oljeinntekter på vel 125 mrd. kroner, som utgjør 3,3 pst. av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland.

Innenfor denne rammen og et uendret skattenivå har Regjeringen lagt vekt på å styrke fellesskapsløsningene og redusere de sosiale forskjellene. I budsjettforslaget for 2013 prioriteres sikkerhet og beredskap, samferdsel, helse og omsorg og barn og unge.

Svakere vekst internasjonalt

Sterke økonomiske tilbakeslag har ofte hatt utgangspunkt i store ubalanser i finansmarkedene bygget opp mens tidene var gode. Det er nå fire år siden den internasjonale finanskrisen brøt ut, og krisen har fått svært alvorlige virkninger. I flere OECD-land er den økonomiske aktiviteten fortsatt lavere enn for fire år siden. Tilbakeslaget har også gitt en sterk økning i arbeidsledigheten. På verdensbasis er det 27 millioner flere arbeidsledige enn i 2007. Det er særlig unge og de med lav utdanning som har blitt rammet. Som følge av svikt i skatteinntekter og tiltak for å holde aktiviteten og tilliten til bankene oppe, har offentlig gjeld økt kraftig i mange land.

Vedvarende finansiell krise i euroområdet har i snart tre år forsterket de negative ettervirkningene av tilbakeslaget i 2008 og 2009. Lav økonomisk vekst og stor gjeld har svekket tilliten til statsfinansene i flere land, og rentene på deres statsgjeld er kommet opp på et høyt nivå. I inneværende år har uroen særlig dreid seg om spørsmålet om Hellas vil forlate eurosamarbeidet og om situasjonen for banker og statsfinanser i Spania. Det er både gjennomført og varslet en rekke tiltak for å gjenoppbygge tilliten til eurosamarbeidet. Blant annet er landene i eurosonen enige om å utvikle felles reguleringer og tilsyn av banker. Et slikt tilsyn kan åpne for at banker får egenkapital direkte fra krisefondet ESM. I august og september klargjorde Den europeiske sentralbanken (ESB) hva den kan gjøre for å sikre eurosamarbeidet, og hva dette vil kreve av medvirkning fra kriserammede land. ESBs utspill ble godt mottatt i markedene, og rentene på spanske og italienske statslån falt.

BNP i euroområdet falt i første halvår i år, og det er særlig utviklingen i de kriserammede landene i Sør-Europa som trekker ned. Også i Storbritannia har aktiviteten gått ned. Veksten i produksjonen har så langt holdt seg bedre oppe i Tyskland og Sverige. I USA avtok veksten gjennom første halvår, og utsiktene har ytterligere svekket seg etter sommeren. I lys av dette satte den amerikanske sentralbanken i midten av september i verk et nytt program for kjøp av boligobligasjoner. Kina, India og andre framvoksende økonomier vokser også noe langsommere enn tidligere lagt til grunn.

BNP hos Norges handelspartnere anslås nå å vokse med 1¼ pst. i år. Det ventes at veksten tar seg forsiktig opp neste år, til 1¾ pst. Anslaget for 2012 er om lag som lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, mens anslaget for 2013 er justert ned med ½ prosentenhet. Den økonomiske veksten i OECD-landene er for lav til å øke sysselsettingen i vesentlig grad, og arbeidsledigheten antas å holde seg høy. I euroområdet er ledigheten nå over 11 pst. I lys av utsiktene til svak vekst ventes sentralbankene å holde styringsrentene nær null i lang tid framover både i USA, euroområdet, Storbritannia og Japan. Situasjonen internasjonalt er skjør, og risikoen for en svakere utvikling enn lagt til grunn er stor, kanskje særlig i euroområdet.

Økt press i norsk økonomi

Veksten i norsk økonomi har tatt seg opp. Sterk oppgang i etterspørselen fra husholdningene og fra oljevirksomheten har bidratt til å øke BNP for Fastlands-Norge med over 4 pst. fra første halvår i fjor til første halvår i år. Også sysselsettingen vokser raskt, og arbeidsledigheten er lav. Norsk økonomi skiller seg klart fra de fleste andre OECD-land.

Utenom produksjonen av elektrisitet anslås aktiviteten i fastlandsøkonomien nå å øke med 3,4 pst. i år og 3,1 pst. neste år. Veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås til henholdsvis 3,7 og 2,9 pst. BNP i alt anslås å vokse noe langsommere enn BNP for Fastlands-Norge både i år og neste år.

Kapasitetsutnyttelsen i norsk økonomi har økt siden Revidert nasjonalbudsjett ble lagt fram i mai. Dette kommer til syne på flere områder:

• Anslagene for den økonomiske veksten i fastlandsøkonomien er justert opp siden Revidert nasjonalbudsjett, særlig for inneværende år. Økonomien går inn i 2013 med mindre ledig kapasitet enn lagt til grunn i vår.

• Sysselsettingen har steget raskere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, og arbeidsledigheten har gått ytterligere ned. Mesteparten av økningen i sysselsettingen har en motpost i arbeidsinnvandring. Ledigheten anslås å holde seg litt i overkant av 3 pst. av arbeidsstyrken både i år og neste år. Nivået er rundt én prosentenhet under gjennomsnittet for de siste 25 årene.

• Selv med høy arbeidsinnvandring har sterk etterspørsel etter arbeidskraft trukket lønnsveksten opp. Veksten anslås til i overkant av 4 pst. i år og om lag 4 pst. neste år. Dette er langt over lønnsveksten hos våre handelspartnere.

• Høy lønnsvekst kombinert med lav prisstigning har gitt en sterk oppgang i kjøpekraften. Sammen med et relativt lavt rentenivå bidrar det til økt etterspørsel fra husholdningene, noe vi ser igjen i både privat forbruk og i boligmarkedet.

• Boligprisene har tatt seg videre opp, understøttet av lave renter og fortsatt vekst i husholdningenes lånegjeld. Også høy innvandring er med på å løfte etterspørselen etter boliger. Samtidig synes boligbyggingen ikke å ha holdt tritt med den økte etterspørselen, særlig rundt de store byene.

• Ytterligere økt etterspørsel fra petroleumsvirksomheten legger press på kapasiteten i deler av fastlandsøkonomien.

En sterk krone demper i noen grad virkningene på samlet produksjon og sysselsetting av høy oljepris og lav rente. Svak utvikling hos viktige handelspartnere har også bidratt til at veksten ikke har blitt enda sterkere, slik vi opplevde midt på 1980-tallet og før finanskrisen i 2008. I tillegg innebærer bankenes behov for å styrke egenkapitalen og bedre sin finansiering at de ikke kan låne ut like aktivt nå som de gjorde midt på 1980-tallet og i årene fram mot 2008.

Kombinasjonen av rask vekst i boligprisene og høy gjeldsbelastning for husholdningene utgjør en utfordring for den finansielle stabiliteten. De fleste boliglån har flytende rente. Husholdninger som har høy gjeld i forhold til inntektene, kan komme i en presset situasjon når renten etter hvert stiger mot mer normale nivåer, selv om den gjennomsnittlige rentebelastningen er lav i dag. En kan dermed ikke utelukke en korreksjon i markedet, der boligprisene flater ut eller synker.

Oljeprisen har svingt mye det siste året. Etter å ha falt gjennom våren og forsommeren tok prisen seg opp igjen til rundt 650 kroner per fat i september. Det er i denne meldingen lagt til grunn en oljepris på 650 2013-kroner i år og 625 kroner neste år.

Orden i økonomien er det beste vernet mot økonomiske kriser

Norge har en åpen økonomi. Viktige eksportvarer, som olje, metaller og fisk, selges til priser som bestemmes i internasjonale markeder. Norsk økonomi er derfor sårbar for tilbakeslag ute. Norge er også en stor kapitaleksportør og en viktig investor internasjonalt.

Det er ikke mulig å gjemme seg for kriser og store svingninger i verdensøkonomien. Vi kan likevel forberede oss på å stå imot eller begrense virkningene av slike hendelser. Vårt viktigste forsvarsverk er god styring av egen økonomi. God styring er også viktig for å forebygge kriser vi kan påføre oss selv. En lærdom fra tidligere tilbakeslag er at gode tider må brukes til å bygge opp buffere til å møte perioder der utviklingen ikke er like gunstig. Dette gjelder for både husholdninger, bedrifter og banker, og det gjelder for staten.

For statens del ivaretar handlingsregelen dette hensynet. Den bidrar til at vi bruker av oljeinntektene på en måte som bærer over tid, samtidig som vi bygger opp reserver for kommende generasjoner. Handlingsregelen sier at vi i budsjettene over tid kan bruke forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. Fra år til år må bruken av oljeinntekter også tilpasses konjunktursituasjonen. I år med god vekst i fastlandsøkonomien bør vi ligge under 4-prosentbanen. På denne måten bygger vi også opp reserver i gode tider som kan nyttes til å dempe virkningen av tilbakeslag i økonomien.

Vi kan også forberede oss gjennom inntektsoppgjørene og en velfungerende lønnsdannelse. Det forutsetter lønnsoppgjør der hensynet til konkurranseutsatte næringer kommer i forgrunnen. En hovedoppgave framover blir dessuten å bygge opp under produksjonsgrunnlaget i fastlandsøkonomien slik at vi står bedre rustet når oljeinntektene etter hvert avtar. Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg for å se på erfaringene med lønnsdannelsen i Norge gjennom det siste tiåret, samt på utfordringer framover.

Arbeidskraften er uten sammenlikning vår viktigste ressurs. Den må vi ta godt vare på, blant annet ved å stimulere flere eldre til å stå lengre i arbeid og ved å unngå at så mange faller ut av arbeidslivet.

Den internasjonale finanskrisen minnet oss om at store økonomiske tilbakeslag ofte har sitt utspring i finansielle ubalanser. Det er derfor viktig at den økonomiske politikken bidrar til solide finansinstitusjoner og en sunn utvikling i finansmarkedene.

Norge er i en helt spesiell økonomisk situasjon. Statsfinansene er sterkere enn i de fleste andre land, sysselsettingen er høy og ledigheten lav. Norges befolkning har gjennomgående et høyt utdanningsnivå. Vi nyter godt av høy levestandard og en velferdsstat av høy kvalitet. Dette er et resultat av møysommelig innsats over lang tid. At det vil fortsette slik, er ikke naturgitt. Olje- og gassressursene vil ikke vare evig, og vi har utfordringer knyttet til aldringen av befolkningen. Klimaendringene er en annen viktig utfordring. For å kunne møte disse utfordringene må vi innrette oss slik i dag at det ikke reduserer mulighetene for generasjonene som kommer etter oss. Derfor må de politiske valg vi tar nå også ha et langsiktig perspektiv.

Avveiingene i den økonomiske politikken

Både kortsiktige og langsiktige hensyn taler for at vi nå går forsiktig fram i budsjettpolitikken:

• Hensynet til presset i norsk økonomi. Vi har tidligere brukt finanspolitikken for å motvirke tilbakeslag i norsk økonomi. I en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse og økende press i økonomien er det i tråd med retningslinjene for finanspolitikken å holde igjen i budsjettet, også når det strukturelle underskuddet ligger under forventet realavkastning av fondet.

• Hensynet til konkurranseutsatte næringsliv. Også hensynet til konkurranseutsatt sektor taler for å holde det strukturelle underskuddet klart under forventet fondsavkastning i 2013-budsjettet. Mange eksportbedrifter sliter nå med svak etterspørsel, lavere priser, høye lønnskostnader og en sterk krone. Utviklingen i lønninger og kronekurs fra 2011 til 2012 har ytterligere hevet norske kostnader i forhold til omverdenen. Norske bedrifter har i en del år blitt hjulpet av en gunstig utvikling i bytteforholdet, dvs. at prisene på det vi eksporterer har økt mer enn prisene på det vi importerer. Dette har støttet opp under lønnsomheten i bedriftene. Vi har imidlertid tidligere erfart at priser også kan falle, slik vi nå har sett for metaller og fisk. Hvis oljeprisen og andre eksportpriser skulle gå ned, ville produksjonen i fastlandsnæringene rammes.

  Rentenivået er fortsatt lavt i mange av landene rundt oss, og det vil neppe stige vesentlig de nærmeste årene. Økende renteforskjell mellom Norge og utlandet kan slå ut i en sterkere krone. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan vi i noen grad lette presset på konkurranseutsatt sektor.

• Generasjonskontrakten. En aldrende befolkning vil gi høyere utgifter til pensjon, omsorg og helse på lang sikt. Samtidig vil veksten i kapitalen i Statens pensjonsfond utland trolig avta i årene framover. Dette vil etter hvert gi mindre økning i fondsavkastningen enn i de årene handlingsregelen så langt har virket. Det framtidige handlingsrommet i budsjettet vil øke dersom det strukturelle underskuddet nå holdes under forventet realavkastning av fondet.

• Usikkerhet og behov for marginer. Vi må også ta høyde for at det er betydelig usikkerhet i anslagene for fondskapital og normalnivået på skatteinngangen framover. Både den økonomiske situasjonen og aldringen av befolkningen tilsier en viss sikkerhetsmargin mellom fondets bidrag til finansiering av statens utgifter og forventet avkastning av fondet. Usikkerhet rundt størrelsen på fondsavkastningen peker i samme retning. Under finanskrisen opplevde flere land at det de trodde var stabile skatteinntekter sviktet da konjunkturene snudde. Liknende hendelser kan også ramme oss. Siden vi nå opplever svært gode tider for norsk økonomi, bør det bygges inn tilstrekkelige sikkerhetsmarginer.

Budsjettpolitikken i 2013

Regjeringen foreslår et om lag nøytralt budsjett for 2013, dvs. at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser om lag i takt med trend-BNP for Fastlands-Norge. Regjeringens forslag har følgende hovedtrekk:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 125,3 mrd. kroner. Underskuddet er 26,4 mrd. kroner under 4-prosentbanen, og denne avstanden er større enn anslått for 2012. Målt som andel av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2013 utgjør underskuddet 3,3 pst. Det strukturelle underskuddet øker med 5,3 mrd. kroner fra 2012, målt i faste priser.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2,4 pst. fra 2012 til 2013, eller 23 mrd. kroner. Av dette utgjør veksten i utgiftene i folketrygden 12 mrd. kroner, hvorav det meste gjelder alderspensjon. Den nominelle veksten i statsbudsjettets utgifter er på 5,7 pst.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2012 til 2013 på 1,8 pst., eller 6,8 mrd. kroner, hvorav 5 mrd. kroner i frie inntekter. Veksten er regnet i forhold til inntektsnivået i 2012 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2012.

• Et oljekorrigert budsjettunderskudd i 2013 på 123,7 mrd. kroner.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av oljeinntekter i budsjettet etter at det blant annet er korrigert for at skatteinntektene varierer som følge av konjunkturutviklingen. Det faktiske uttaket fra Statens pensjonsfond er lik det oljekorrigerte underskuddet. I perioder med høy aktivitet og lav arbeidsledighet er det oljekorrigerte underskuddet som regel lavere enn det strukturelle.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 373 mrd. kroner. Netto avsetning i Statens pensjonsfond utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 250 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på fondskapitalen på 131 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond kan anslås til 380 mrd. kroner, som tilsvarer 12,7 pst. av BNP.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2013 anslås til om lag 4 425 mrd. kroner. Av dette er om lag 4 280 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til nærmere 5 800 mrd. kroner ved utgangen av 2013.

Det vises til nærmere omtale av budsjettpolitikken i kapittel 3.

Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til en rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn 1 200 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør hovedgrunnlaget for å finansiere velferdsgodene.

Regjeringen legger vekt på å vedlikeholde skattesystemet og vurderer løpende behovet for justeringer og forbedringer. Brede skattegrunnlag som fanger opp faktiske inntekter, bidrar til at ulike virksomheter og investeringer mv. likebehandles, og til at skattesatsene kan holdes lavere enn de ellers måtte ha vært. Det fremmer vekstevnen i norsk økonomi.

Regjeringen foreslår å opprettholde skattenivået på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. I 2013 legges det ikke opp til større systemendringer, men Regjeringen foreslår viktige forbedringer på enkelte skatte- og avgiftsområder.

Regjeringen tar et nytt steg i arbeidet med å redusere gebyrer ned mot kostnadsriktig nivå. I 2013 blir overprisede gebyrer redusert med om lag 565 mill. kroner påløpt. Blant annet blir gebyret for tinglysing av pantedokumenter og det alminnelige tinglysingsgebyret redusert med henholdsvis 45 og 32 pst. For perioden 2007 til 2013 sett under ett blir overprisede gebyrer samlet sett redusert med vel 1,2 mrd. kroner.

Satsstrukturen i lønnsbeskatningen og skattesatsen på aksjeinntekter videreføres. Dermed unngås alvorlige problemer av at arbeidsinntekt kamufleres som aksjeinntekt, slik tilfellet var før skattereformen i 2006. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen videreføres ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og maksimale minstefradrag i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst på 4 pst. Bunnfradraget i formuesskatten økes til 870 000 kroner, samtidig som grunnlaget utvides. Andelen av skattyterne som betaler formuesskatt, blir om lag halvert fra 2005, til 16 pst. i 2013.

Stortinget har vedtatt at uførepensjonen i folketrygden skal legges om til ny uføretrygd fra 2015. De nye reglene forutsetter at den nye uføretrygden skattlegges som lønn. Regjeringen foreslår nødvendige endringer i skatteloven og folketrygdloven for å sikre dette.

Som ledd i arbeidet med å tette hull i skattesystemet foreslår Regjeringen enkelte endringer i næringsbeskatningen, som samlet vil styrke statens inntekter med anslagsvis 800 mill. kroner på årsbasis. For det første foreslår Regjeringen å rette opp utilsiktede virkninger av fritaksmetoden, som gir store skattefradrag for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. For det andre foreslår Regjeringen at inntekt fra petroleumsutvinning i utlandet unntas fra skatteplikt. Oljeselskapene kan i dag fradragsføre kostnader ved sin utenlandsaktivitet i grunnlaget for norsk landskatt. Samtidig vil Norge trolig ikke få skatteinntekter fra denne virksomheten. Ved fravær av skatteplikt opphører også retten til å fradragsføre disse kostnadene i Norge.

I 2013 blir miljøprofilen i avgiftene styrket ytterligere. I tråd med Klimameldingen blir CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten økt med 200 kroner per tonn, mens fiske og fangst får en effektiv CO₂-avgift på om lag 50 kroner per tonn.

Bilavgiftene reduseres med 400 mill. kroner. Dette skjer ved at omregistreringsavgiften foreslås redusert med 40 pst. for typiske næringskjøretøy og med 12 pst. for øvrige kjøretøy. Videre styrkes miljøprofilen ved at det legges større vekt på CO₂- og NO_X-utslipp og mindre vekt på motoreffekt i engangsavgiften. Vrakpanten økes med 500 kroner.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer går noe opp.

Forslaget til skatteopplegg innebærer noen lettelser for lavinntektsgrupper og noen skjerpelser for høyinntektsgruppene. Skjerpelsene skyldes i hovedsak grunnlagsutvidelsen i formuesskatten. Øvrige grupper får ubetydelige endringer.

Samlet sett innebærer skatte- og avgiftsopplegget en lettelse på 681 mill. kroner påløpt og 333 mill. kroner bokført i 2013. Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013.

Viktige prioriteringer på budsjettets utgiftsside

Budsjettforslaget for 2013 bidrar til økt omfang og høyere kvalitet på de brede fellesskapsløsningene innen helse, omsorg og kunnskap på alle nivåer. Sikkerhet og beredskap styrkes. Bevilgningene til samferdsel og IKT foreslås økt, og det legges til rette for økt verdiskaping i hele landet.

Kommunene har fått et betydelig økonomisk løft de siste årene. Fra 2005 til 2012 har deres inntekter økt reelt med 61 mrd. kroner, eller 2,7 pst. per år. Dette er en halv prosentenhet høyere enn i de foregående 15 årene. En sterk kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet. Barnehager, skole, primærhelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester og barnevern er viktige velferdstjenester kommunene har ansvar for. Det legges opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. kroner fra 2012 til 2013, hvorav 5 mrd. kroner i frie inntekter.

Helse- og omsorgstilbudet betyr mye for den enkeltes levekår og livsutfoldelse. Eldreomsorgen skal gi trygghet og være tilpasset behovet hos den enkelte. Regjeringen vil gi tilsagn til 12 000 nye sykehjems- og omsorgsplasser i perioden 2008–2015. I budsjettet for 2013 legges det til rette for 1 750 nye plasser. Tilskuddet til kommunene til dagaktivitet for personer med demens økes tilsvarende om lag 1 500 nye plasser. Det legges opp til at pasientbehandlingen i sykehusene kan øke med vel 2 pst. fra 2012 til 2013.

Samfunnssikkerhet og beredskap. Regjeringen prioriterer virksomheter med ansvar for sikkerhet og beredskap. Det gjelder blant annet Justis- og beredskapsdepartementet, politiet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Det legges til rette for at nye redningshelikoptre skal kunne leveres i perioden 2016–2020, med kontraktsinngåelse i 2013. Vedlikehold av dagens redningshelikoptre styrkes, slik at beredskapen kan opprettholdes fram til nye redningshelikoptre er på plass. Sikringstiltak i regjeringskvartalet, erstatningslokaler og behov for økt vakthold gjør det også nødvendig med økte bevilgninger.

Barn og unge. Barnevernet styrkes, særlig på kommunalt nivå. Satsingen på barnehagene fortsetter, blant annet med nominelt uendret foreldrebetaling og opptrapping mot likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Grunnopplæring styrkes ved at det innføres én uketime med kulturskoleaktiviteter i SFO-tiden på barnetrinnet (1. – 4. trinn) fra høsten 2013. På ungdomstrinnet foreslås blant annet en fireårig forsøksordning med flere lærere, samt å innføre valgfag på 9. trinn. Regjeringen vil også styrke fag- og yrkesopplæringen og øke investeringsrammen til rehabilitering av skole- og svømmeanlegg.

Høyere utdanning og forskning. Regjeringen vil opprette 3 250 flere studieplasser i 2013. Dermed kan studieplasser opprettet i tidligere år videreføres med nye kull. Det foreslås å legge til rette for bygging av 1 000 nye studentboliger. Regjeringen foreslår en samlet bevilgning til forskning og utvikling på anslagsvis 27 mrd. kroner. Norge er med dette blant de OECD-landene som har høyest offentlig finansiert forskning per innbygger. Det foreslås økte bevilgninger til isgående forskningsfartøy, internasjonale romprogrammer og EUs rammeprogram for forskning, samt forskning på nanoteknologi, klima, samfunnssikkerhet og mat.

Samferdselstiltak. Nasjonal transportplan 2010–2019 (NTP) har en samlet planramme i perioden som er 100 mrd. kroner høyere enn den forrige planen. Bevilgningene til vei-, jernbane- og kystformål under NTP foreslås økt med 3,4 mrd. kroner i 2013. Dermed oppfylles de økonomiske planrammene i NTP for perioden 2010–2013. For vei og jernbane overoppfylles rammene betydelig. Samlet bevilges vel 1,5 mrd. kroner mer i perioden enn planlagt.

Klima- og miljøtiltak. I klimameldingen ble det varslet at Regjeringen vil forsterke den nasjonale virkemiddelbruken. Den betydelige satsingen på klima- og miljøtiltak videreføres i 2013. Blant tiltakene som foreslås prioritert er et nytt klima- og energifond, CO₂-håndtering, økt CO₂-avgift for petroleumsnæringen, omlegging av bilavgifter, styrket kollektivtrafikk og jernbaneutbygging, tiltak mot avskoging i utviklingsland og sikring av naturmangfoldet.

Bistand. Regjeringen foreslår å videreføre det høye nivået på bistanden med 1 pst. av anslått bruttonasjonalinntekt også i 2013. Det innebærer en økning av bistandsbudsjettet på 2,4 mrd. kroner, til 30,2 mrd. kroner. Innenfor bistandsbudsjettet prioriteres klima- og skoginitiativet, fornybar energi, globale helse- og vaksineinitiativ og utdanning.

Et arbeidsliv for alle. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er det viktigste virkemiddelet for å motvirke fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling. Vår felles arbeidsinnsats er også grunnlaget for velferdssamfunnet. Regjeringen legger opp til å videreføre et høyt tiltaksnivå på om lag 70 700 plasser i gjennomsnitt i 2013. Tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne øker med 500 plasser til 54 700. Også jobbstrategien for personer med nedsatt funksjonsevne videreføres. Arbeids- og velferdsetatens arbeid med oppfølging av ungdom som faller utenfor arbeid og utdanning styrkes. Jobbsjansen, som retter seg mot innvandrere som står langt fra arbeidsmarkedet og som ikke fanges opp av andre ordninger, innføres fra sommeren 2013. Det foreslås 736 mill. kroner til moderniseringen av IKT i Arbeids- og velferdsetaten.

Kulturløftet. Regjeringen gjennomfører Kulturløftet med sikte på å nå målet om at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Gjennom Kulturløftet bidrar Regjeringen til at kunst og kultur blir tilgjengelig for stadig flere, både som deltakere og publikum, i alle deler av landet.

En mer effektiv stat. Regjeringen har som mål at forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv som hovedregel skal skje digitalt. I budsjettforslaget for 2013 legger Regjeringen opp til å øke bevilgningene til IKT- og digitaliseringstiltak på en rekke områder, både til allerede igangsatte prosjekter og til nye tiltak for digitalisering av forvaltningen.

Regjeringens hovedprioriteringer på utgiftssiden er nærmere omtalt i Gul bok. Kommuneøkonomien er også omtalt i avsnitt 3.3.

Høye boligpriser har gjort det vanskelig for mange å komme inn i boligmarkedet. I den nylig framlagte bygningsmeldingen ble det varslet forenklinger i regelverket for å fremme en mer effektiv byggeprosess. Regjeringen vil legge fram en egen proposisjon med forslag om å øke Husbankens låneramme fra 15 til 20 mrd. kroner i 2012. Dette høye nivået videreføres i 2013.

Pengepolitikken

I lys av svake vekstutsikter ute, en sterk krone og lav inflasjon reduserte Norges Bank styringsrenten med i alt 0,75 prosentenheter på rentemøtene i desember i fjor og mars i år. Renten har siden blitt holdt uendret på 1,5 pst. Norges Banks prognose for renten fra juni er at styringsrenten vil holdes uendret fram mot årsskiftet, for deretter å bli satt gradvis opp til 3¼ pst. mot slutten av 2015.

Sammen med noe lavere risikopåslag har nedgangen i styringsrenten bidratt til at markedsrentene har falt de siste månedene. Norsk tremåneders pengemarkedsrente har den siste tiden ligget på under 2 pst., mot over 3 pst. på slutten av fjoråret. Prisingen i rentemarkedet tyder på at markedsaktørene venter at renten vil holde seg lavere enn 2 pst. helt fram til våren 2014.

Styringsrentene i andre land forventes å holde seg lave i lang tid framover. Renteutviklingen ute påvirker Norges Bank sine avveiinger i rentesettingen, ettersom en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone. Kronen er nå 2¼ pst. sterkere enn gjennomsnittlig nivå i fjor og 6½ pst. sterkere enn gjennomsnittet for de siste ti årene.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var mot slutten av september 2,1 pst., noe som er svært lavt sett i et historisk perspektiv. Den lave renten må ses i sammenheng med at norske statsobligasjoner anses som en sikker investering, i en situasjon der det fortsatt er stor uro knyttet til statsgjeldsproblemer i enkelte land i Europa.

Pengepolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, både i oppgangs- og nedgangstider. For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Ansvaret for finansiell stabilitet og kostnadene ved svikt ligger primært hos hvert enkelt land. Det er derfor viktig at nasjonale myndigheter har de virkemidlene som trengs for å sikre finansiell stabilitet i eget land.

Den internasjonale finanskrisen viste hvor sårbare særlig bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene. Vi så at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at problemer i banksektoren kan ha svært negative og langvarige konsekvenser for økonomien generelt.

Norske banker er mindre påvirket av uroen i Europa enn andre europeiske banker. De har ikke lånt mye til bedrifter og stater i utsatte euroland. Samtidig har aktiviteten i norsk økonomi holdt seg godt oppe. Bankene hadde derfor gode resultater i første halvår 2012, og har fått litt bedre soliditet og noe mer robust finansiering de siste par årene. Resultatutviklingen og utsiktene framover tyder på at bankene vil ha gode muligheter til å styrke soliditeten ytterligere. Norske banker har imidlertid lånt mye i utlandet, og det gjør dem sårbare. Bankene skal være rustet for å møte uro. Førstelinjeforsvaret som skal sikre dette, er bankenes egen soliditet og likviditet.

Regelverket for kapital- og likviditetskrav for banker er under endring. Basel-komiteen har anbefalt et nytt og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker, de såkalte Basel III-standardene. Europa-kommisjonen la 20. juli 2011 frem sitt forslag til gjennomføring av Basel III-standardene for banker i EU-området (det såkalte CRR/CRD IV-regelverket). Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til et regelverk som både Rådet og Parlamentet kan vedta.

Ut fra hensynet til finansiell stabilitet er det gode grunner til å styrke kapitalkravet for banker og innføre de nye kapital- og likviditetskravene fra EU og Basel-komiteen raskere enn tidsplanen i Basel III og i Europa-kommisjonens forslag til regler.

Finansiell stabilitet og finansmarkedsregulering er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.

Statens pensjonsfond skal forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning over tid, innenfor rammen av moderat risiko. En langsiktig og trygg forvaltning av fondet bidrar til å sikre at petroleumsformuen kan komme både dagens og kommende generasjoner til gode.

Investeringene i Statens pensjonsfond har en svært lang tidshorisont. Strategien for fondet bygger derfor på vurderinger av forventet avkastning og risiko på lang sikt. Investeringene er spredt på ulike aktivaklasser og et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. I kraft av fondets langsiktige investeringer i et stort antall av verdens selskaper, har vi både et ansvar for og en egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og ivareta miljø- og samfunnsmessige hensyn.

Evnen til å tåle svingninger i fondets avkastning fra år til år, er stor. Det er viktig at vi holder fast ved en langsiktig investeringsstrategi også i perioder med uro i finansmarkedene.

Samtidig utvikler vi den langsiktige strategien. Et eksempel på dette er innføringen av de nye referanseindeksene for aksjer og obligasjoner som trådte i kraft i sommer. Et annet er fastsettelse av nye regler for rebalansering av fondets aksjeandel, som ble varslet i Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2011.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 5.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeidsinnsats. Yrkesdeltakingen i Norge er høy i internasjonal sammenheng, og arbeidsledigheten er lav. Samtidig er det en utfordring å begrense overgangen fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger. Bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenger av at vi lykkes med arbeidslinjen. Det vil bli enda viktigere etter hvert som befolkningen eldes. Både pensjonsreformen, NAV-reformen og IA-avtalen er rettet inn mot å holde yrkesdeltakingen høy. En tilleggsutfordring er en økende arbeidsinnvandring som bør integreres i et arbeidsliv med samordnet lønnsdannelse og en rimelig lønn for alle.

Regjeringen vil legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. Arbeidsmarkedspolitikken legger vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av arbeidsmarkedstiltak for å lette overgangen til jobb. Omfanget av arbeidsmarkedstiltakene i 2012 og 2013 må ses i lys av den aktuelle konjunktursituasjonen, med sterk oppgang i sysselsettingen. I lys av dette legger Regjeringen opp til å vri sammensetningen av tiltak noe mer i retning av personer med nedsatt arbeidsevne, samtidig som det høye nivået på arbeidsmarkedstiltakene fra de siste årene videreføres. I tillegg settes det i gang et forsøk der arbeidsgivere får tilskudd for å ansette personer som mottar arbeidsavklaringspenger.

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Regjeringens kontaktutvalg bidrar til en samordnet innsats. Sammen med drøftinger og analyser i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legger dette til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi og hvilke utfordringer vi står overfor framover.

Norge har et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakerne og bedrer omstillingsevnen i norsk økonomi. En koordinert lønnsdannelse, der tariffområdene i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid. Det bidrar også til en jevn inntektsfordeling.

Betydelige bytteforholdsgevinster og høy kapasitetsutnyttelse har bidratt til at lønningene har vokst klart raskere i Norge enn hos våre handelspartnere. Dette har gitt oss et høyt kostnadsnivå. Erfaringer med lønnsdannelsen i Norge gjennom det siste tiåret og utfordringer framover er tema for ekspertutvalget Regjeringen vil sette ned i løpet av kort tid.

Sysselsettings- og inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.6.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlige tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Strukturpolitikken skal bidra til dette.

I produktmarkedene gir konkurranse mellom tilbydere en kraftig stimulans til kostnadsreduksjoner og innovasjon. Dette bidrar til lavere priser og et mer variert produktutvalg. Konkurranse bidrar dermed til god anvendelse av samfunnets ressurser. Et siktemål i strukturpolitikken er derfor å redusere private og offentlige reguleringer som hindrer virksom konkurranse eller etablering av ny virksomhet.

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres slik at en sikrer en forsvarlig og langsiktig forvaltning av ressursene. Riktig utformet vil en skatt på den høye avkastningen i slike næringer ikke påvirke verdiskapingen negativt. Ved effektiv beskatning kan derfor en stor andel av grunnrenten i næringene trekkes inn til fellesskapet. Det bidrar til å finansiere offentlige utgifter og gir grunnlag for lavere skatter på andre områder.

Næringslivet får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag og skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Det rettes derfor særlig oppmerksomhet mot nivået og innretningen av næringsstøtten.

God kvalitet og et godt tilbud av offentlige tjenester er viktig for befolkningens velferd, for å møte krav og forventninger og for å sikre oppslutning om fellesskapsløsningene. Offentlig tjenesteproduksjon må derfor drives effektivt, ikke minst dersom vi skal ha muligheter til å finansiere økte kostnader knyttet til aldringen av befolkningen. En velfungerende offentlig sektor kan også bygge opp under effektiviteten i næringslivet. Strukturpolitikken må videre legge til rette for omstillinger, slik at det kan skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i produktmarkedene og offentlig sektor er nærmere omtalt i kapittel 6.

Arbeidet med bærekraftig utvikling og Regjeringens klimapolitikk

En bærekraftig utvikling ivaretar nåværende generasjoners behov uten å undergrave kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov. FN har slått fast at hovedutfordringene for en bærekraftig utvikling er internasjonal fattigdom, reduksjon i det biologiske mangfoldet, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter.

Norge skal være et foregangsland i arbeidet for en bærekraftig utvikling. For å følge utviklingen på en systematisk måte er det utviklet 17 indikatorer som det rapporteres om i de årlige nasjonalbudsjettene. Indikatorene dekker blant annet økonomisk samkvem med utviklingsland, utslipp til luft, biologisk mangfold, naturressurser, helseskadelige miljøgifter og økonomiske og sosiale forhold.

Regjeringen har siden 2009 oppfylt målet om at offisiell norsk bistand skal utgjøre 1 pst. av anslått brutto nasjonalinntekt (BNI). Ettergivelse av gjeld er da ikke rapportert som bistand, i motsetning til praksis i en del andre land.

Norge oppfyller sin forpliktelse under Kyoto-avtalen for perioden 2008–2012 uten behov for statlig kvotekjøp. Norge har i tillegg sagt at vi vil overoppfylle Kyoto-forpliktelsen med 10 pst. Det tilsvarer om lag 5 mill. tonn per år. Utover dette har vi valgt å avstå fra å benytte kvoter knyttet til tilvekst av skog. I denne meldingen anslås behovet for kvotekjøp for å nå overoppfyllelsen av Kyoto-forpliktelsen til i underkant av 4 mill. kvoter per år. Finansdepartementet er i rute med de nødvendige kvotekjøp for å nå målet.

Regjeringen arbeider aktivt for å få på plass en ambisiøs internasjonal klimaavtale. Etter klimakonferansen i Durban ligger det an til at det internasjonale avtaleverket vil ha to elementer fram til 2020. Det ene er en ny forpliktelsesperiode under Kyoto-protokollen med bindende forpliktelser om utslippsreduksjoner for en gruppe industrilandland. Dette skal formaliseres på klimatoppmøtet i Qatar i 2012. Foreløpig er det bare EU, Sveits, Norge og enkelte andre land som har signalisert at de vil påta seg utslippsforpliktelser i den neste forpliktelsesperioden. En ny avtale vil dermed antakelig bare omfatte 10–15 pst. av de globale utslippene. Det andre elementet er en politisk avtale, Cancún-avtalen, om utslippsreduksjoner og klimatiltak for de landene som ikke har forpliktelser under Kyoto-protokollen. I Durban ble det også enighet om å framforhandle en ny bred klimaavtale som skal tre i kraft i 2020.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og omsettelige utslippskvoter. Kvotesystemet er en integrert del av EUs kvotesystem. Fra og med 2013 vil rundt 80 pst. av de norske klimagassutslippene omfattes av økonomiske virkemidler. Som en oppfølging av klimaforliket er det blant annet foreslått å øke CO₂-avgiften for petroleumssektoren på norsk kontinentalsokkel med 200 kroner per tonn CO₂, jf. omtalen av skatteopplegget. Det foreslås å etablere et nytt fond for klima, fornybar energi og energiomlegging med utgangspunkt Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering. Fondet foreslås styrket med 10 mrd. kroner i 2013, slik at den samlede fondskapitalen øker til 35 mrd. kroner. Avkastningen fra fondet skal benyttes av Enova til å fremme en miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon og utvikling av energi- og klimateknologi.

Regjeringens klimapolitikk er nærmere omtalt i avsnitt 3.7, mens arbeidet knyttet til bærekraftig utvikling er omtalt i kapittel 7.