4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2013

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn 1 200 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør grunnlaget for å finansiere velferdsgodene.

Regjeringen legger vekt på å vedlikeholde skattesystemet og vurderer løpende behovet for justeringer og forbedringer. Særlig må skattegrunnlagene vedlikeholdes og beskyttes. Med brede skattegrunnlag som fanger opp faktiske inntekter, likebehandles ulike virksomheter og investeringer mv., og skattesatsene kan holdes lavere enn de ellers måtte ha vært. Det fremmer lønnsomme investeringer og vekstevnen i norsk økonomi. I tillegg er brede skattegrunnlag avgjørende for at skattesystemet skal ha de virkningene vi ønsker på inntektsfordelingen.

Regjeringen har gjennomført flere viktige skatte- og avgiftsendringer:

• Skattereformen 2006 forbedret skattesystemet på vesentlige punkter. Ved å innføre utbytteskatten, redusere de høyeste marginalskattene på arbeid og fjerne delingsmodellen fikk en bukt med omfattende skattetilpasninger. Reformen ga også stor grad av likebehandling mellom ulike virksomhetsformer. Prinsippene fra 1992-reformen om lave skattesatser, brede skattegrunnlag og skattemessig likebehandling ble befestet. Skattesystemet har også blitt mer omfordelende. Evalueringsmeldingen, jf. Meld. St. 11 (2010–2011), konkluderte med at reformen var vellykket.

• Regjeringen har endret skattleggingen av pensjonsinntekter slik at det er blitt mer lønnsomt å arbeide og å kombinere arbeid og pensjon. Samtidig bidro denne omleggingen til omfordeling fra dem med høye pensjoner til dem med lave og middels store pensjoner.

• Sammenlignet med Bondevik II-regjeringens budsjettforslag for 2006 har vi økt skattenivået med om lag 12 mrd. kroner (målt i løpende kroner). Dette har gitt om lag 83 mrd. kroner i økte skatteinntekter akkumulert de siste sju årene.

• Regjeringen har også redusert gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. I årene fra 2007 til 2012 er overprisede gebyrer redusert med vel 650 mill. kroner.

• Regjeringen har forbedret merverdiavgiftssystemet, blant annet ved å utvide avgiftsgrunnlaget på enkelte områder innen kultur, idrett og ved kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet.

• Regjeringen har styrket avgiftene som virkemiddel for å bedre miljøet. Samlet har miljø- og energirelaterte avgifter økt med om lag 1,7 mrd. kroner fra 2005 til 2012. I tillegg er det gjennomført en omlegging av engangsavgiften fra 2007 som har bidratt til en kraftig nedgang i CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte biler.

• Kampen mot skatteunndragelser er trappet opp både nasjonalt og internasjonalt. Regjeringen har styrket budsjettene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten og vært aktiv i det internasjonale samarbeidet mot skatteparadiser. Denne innsatsen er også et viktig ledd i arbeidet for en mer rettferdig fordeling.

• Regjeringen har gjort formuesskatten mer målrettet. Den spiller nå en viktigere rolle i fordelingspolitikken. Samtidig er andelen av skattyterne som betaler formuesskatt, om lag halvert siden 2005.

Regjeringen viderefører skattene på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. I 2013 legges det ikke opp til større systemendringer, men endringer på enkelte skatte- og avgiftsområder, blant annet reduksjoner i overprisede gebyrer og i omregistreringsavgiften på kjøretøy, utvidet grunnlag og økt bunnfradrag i formuesskatten, tiltak for å tette skattehull i næringsbeskatningen, økt CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten og styrking av miljøkomponentene i engangsavgiften for biler.

Inntekts- og formuesbeskatningen av personer

Regjeringen foreslår å øke ligningsverdiene av sekundærbolig og næringseiendom i formuesskatten fra 40 pst. til 50 pst. av anslått markedsverdi. Dette bidrar til en noe riktigere formuesverdsetting av fast eiendom som eies direkte eller gjennom ikke-børsnoterte selskaper, og til å redusere den skattemessige favoriseringen av investeringer i fast eiendom framfor finansiell formue. Det kan dessuten virke positivt på boligmarkedet at de skattemessige insentivene til å plassere penger i flere boliger dempes. Formuesbeskatningen av primærbolig endres ikke. Utvidelsen av skattegrunnlaget finansierer en økning av bunnfradraget i formuesskatten fra 750 000 kroner til 870 000 kroner. Ektepar får dermed et samlet bunnfradrag på 1 740 000 kroner. For ektepar som ikke har annen formue, gjør bunnfradraget det mulig å ha en gjeldfri bolig på inntil om lag 7 mill. kroner uten å måtte betale formuesskatt. Forslaget har gode fordelingsvirkninger.

Satsstrukturen i lønnsbeskatningen og skattesatsen på aksjeinntekter videreføres, i tråd med prinsippet om at det ikke skal være store forskjeller i høyeste marginalskatt på aksjeinntekt og arbeidsinntekt. Dermed unngås skattetilpasning i form av at arbeidsinntekt kamufleres som aksjeinntekt, slik tilfellet var før skattereformen 2006. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen videreføres ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og maksimale minstefradrag i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst for 2013, det vil si med 4 pst. Samtidig prioriterer Regjeringen skattelettelse til dem med lave lønnsinntekter ved å øke satsen i minstefradraget fra 38 pst. til 40 pst.

Regjeringen foreslår å erstatte dagens klasse 2 for enslige forsørgere med et særfradrag i alminnelig inntekt som skal gi tilsvarende skattefordel. Dagens klasse 2 fungerer ikke tilfredsstillende blant annet fordi også samboere med særkullsbarn er omfattet. Det er etter Regjeringens syn først og fremst de høyere kostnadene ved å bo og leve alene med barn som kan begrunne en skattefordel for enslige forsørgere. Fordelen bør opphøre når man inngår varig samboerskap. Vilkårene for å få særfradraget bygger på reglene i barnetrygdloven. En forelder mister retten til utvidet barnetrygd dersom han eller hun har vært samboer i 12 av de siste 18 månedene. Særfradraget kan graderes etter antall måneder som reelt enslig forsørger og kan deles likt mellom foreldre med delt omsorg. Omleggingen bidrar til at samboere og ektepar blir behandlet mer likt, og det blir bedre samsvar mellom barnetrygdlovens og skattelovens definisjon av enslig forsørger. Dessuten blir regelverket bedre tilpasset tilfeller hvor foreldrene har avtalt at barnet (barna) skal bo fast hos begge etter separasjon og skilsmisse.

Stortinget har vedtatt at uførepensjonen i folketrygden skal legges om til ny uføretrygd fra 2015. De nye reglene forutsetter at den nye uføretrygden skattlegges som lønn. Regjeringen foreslår nå nødvendige endringer i folketrygdloven og skatteloven for å sikre dette. Ved å fremme lovendringene nå vil skattereglene være på plass i god tid før de nye reglene iverksettes. Det vil også lette det pågående arbeidet med å tilpasse tjenestepensjonsordningene til ny uføretrygd i folketrygden. De fleste uføre vil komme bedre ut av omleggingen. Enkelte grupper, i hovedsak med relativt høy inntekt, kan få en skatteøkning. I tillegg vil en liten gruppe som kun mottar ytelser fra andre ordninger enn folketrygden, hovedsakelig personer med lav uføregrad, få økt skatt. Regjeringen foreslår at Finansdepartementet gis en hjemmel til å gi regler som letter overgangen for den sistnevnte gruppen.

Næringsbeskatningen

Som ledd i arbeidet med å tette hull og begrense uønskede muligheter for tilpasning i skattesystemet, foreslår Regjeringen enkelte endringer i næringsbeskatningen som samlet vil styrke statens inntekter med anslagsvis 800 mill. kroner på årsbasis.

Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å gi en utilsiktet skattefordel for livsforsikringsselskap og pensjonsforetak. Disse selskapene får skattemessig fradrag for avsetning av midler til forsikringsfond som skal dekke forpliktelser overfor kundene. Hensikten er blant annet å utligne beskatningen av kundemidlene. Avkastning på aksjer mv. som etter fritaksmetoden er fritatt for beskatning, inngår også i avsetningsfradraget. Da bidrar dagens regler til å utligne en skatt som ikke betales på kundemidlene. Regjeringen foreslår derfor at fritaksmetoden ikke lenger skal omfatte avkastning på kundemidler. Det innebærer at selskapene i større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskap. Flertallet av de berørte selskapene har opparbeidet relativt store framførbare underskudd. Det vil derfor ta tid før forslaget vil slå ut i økt betalbar skatt for disse selskapene. Selskap uten skattemessig underskudd til framføring vil få økt skatt dersom de oppnår positiv avkastning på kundemidler plassert i aksjer i 2012.

Regjeringen foreslår også tiltak for å motvirke at norsk skattegrunnlag uthules gjennom investeringer i petroleumsvirksomhet i utlandet. Norske oljeselskap kan i dag få fradragsført kostnader ved sin utenlandsaktivitet i grunnlaget for norsk landskatt. Samtidig vil Norge trolig ikke få skatteinntekter fra denne virksomheten fordi den er underlagt særlig beskatning i landet der aktiviteten foregår. Samlet innebærer dette at Norge subsidierer norske oljeselskaps aktivitet i utlandet gjennom skattesystemet. Regjeringen foreslår å fjerne denne skjevheten. Ved å unnta utenlandske petroleumsinntekter fra skatteplikt vil adgangen til å fradragsføre utgifter som påløper i utenlandsvirksomhet, opphøre fra 2013. For å unngå skattemessige tilpasninger i 2012 foreslås i tillegg visse begrensninger på de berørte selskapenes adgang til å framføre underskudd og kapitaltap som oppstår i 2012.

Avgifter og gebyrer

Regjeringen tar et nytt steg i arbeidet med å redusere gebyrer ned mot kostnadsriktig nivå. Gebyrene for tinglysing i fast eiendom reduseres betydelig, og gebyret på tollkredittdeklarasjoner blir redusert til kostnadsriktig nivå. Sektoravgifter og overprisede gebyrer reduseres samlet sett med om lag 565 mill. kroner påløpt i 2013. Det innebærer at over perioden 2007 til 2013 vil overprisede gebyrer samlet sett være redusert med vel 1,2 mrd. kroner.

Omregistreringsavgiften har uheldige virkninger, særlig for omsetning av brukte kjøretøy til næringsvirksomhet. I 2013 foreslår Regjeringen at avgiften blir redusert med 40 pst. reelt for typiske næringskjøretøy og med 12 pst. for øvrige kjøretøy. Dette gir en lettelse på 400 mill. kroner. Til sammen blir omregistreringsavgiften redusert med nesten 600 mill. kroner fra 2011 til 2013.

I 2013 blir miljøprofilen i avgiftene styrket ytterligere. I tråd med Klimameldingen blir CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten økt med 200 kroner per tonn. Fiske og fangst får en effektiv CO₂-avgift på om lag 50 kroner per tonn. Samtidig blir kontrollavgiften for fiskeflåten fjernet.

Omleggingen av engangsavgiften på kjøretøy i miljøvennlig retning fortsetter ved at det legges større vekt på CO₂- og NO_X-utslipp og mindre vekt på motoreffekt. Vrakpanten økes fra 2 000 kroner til 2 500 kroner.

Regjeringen foreslår å avvikle gjeldende merverdiavgiftsfritak for omsetning av tjenester til offentlig vei og bane fra 1. januar 2013. Fritakene, som har eksistert siden 1970-årene, er utdaterte og medfører administrative byrder. Avviklingen er i hovedsak en teknisk forenkling og følges av økte bevilgninger som utligner avgiftsøkningen.

Andre endringer i skatter og avgifter

• Det maksimale fradraget for fagforeningskontingent økes fra 3 750 kroner til 3 850 kroner.

• De skattefrie kilometergodtgjørelsene ved yrkeskjøring med privatbil økes til samme nivå som kilometersatsene som er framforhandlet mellom staten og hovedsammenslutningene i staten. Det sikrer at anvendelse av disse kilometersatsene blir skattefrie.

• Det åpnes for at kommunene kan bruke formuesgrunnlagene ved taksering av bolig for eiendomsskatteformål fra eiendomsskatteåret 2014.

• Fra eiendomsskatteåret 2013 innføres det obligatorisk fritak for eiendomsskatt og taksering av lavproduktive utmarkseiendommer i direkte og indirekte statlig eie og nasjonalparker og naturreservat uansett eier.

• Særavgiften på alkoholfrie drikkevarer økes til samme nivå som særavgiften på lettøl.

• De høyeste tollsatsene for tekstiler blir redusert, og tollsatsene for enkelte typer klær blir jevnet ut.

• Ordningen med tollpreferanser for utviklingsland (GSP-ordningen) forbedres, blant annet ved at en del mellominntektsland får forbedrede preferanser på en del landbruksvarer og tollfrihet på klær og tekstiler.

• Det innføres prosenttoll på biffer og fileter av storfekjøtt, på lammekjøtt og på enkelte typer oster. Det innføres en egen kvote for import av storfekjøtt fra land med tollpreferanser gjennom GSP-ordningen. Disse landene beholder dagens GSP-tollsats.

• Enkelte beløpsgrenser mv. holdes nominelt uendret fra 2012 til 2013. Det gjelder blant annet det særskilte fradraget i arbeidsinntekt, foreldrefradraget for legitimerte utgifter til pass og stell av barn, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Nord-Troms og Finnmark, fradraget for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget, nedre grense og kilometersatsene i fradraget for reiser mellom hjem og arbeid, innslagspunktene i arveavgiften samt maksimal sparing i BSU.

4.2 Proveny- og fordelingsvirkninger

Provenyvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget

Tabell 4.1 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2013. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2013. Referansesystemet for skatt er basert på 2012-regler. Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i hovedsak justert til 2013-nivå med anslått lønnsvekst fra 2012 til 2013 på 4 pst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2013 som i 2012. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet for 2013 som i 2012, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2012 til 2013 på 1,9 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2012 til 2013. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2012 til 2013.

Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2013

Forslaget til skatteopplegg for 2013 har en god fordelingsprofil. Grunnlagsutvidelsen i formuesskatten øker skatten i gjennomsnitt for de høyeste inntektsgruppene, jf. tabell 4.2. Lettelsen til lønnstakerne på de laveste inntektsnivåene skyldes i all hovedsak at satsen i minstefradraget i lønnsinntekt økes, jf. tabell 4.3. Øvrige inntektsgrupper får små skjerpelser, blant annet fordi enkelte satser og beløpsgrenser videreføres nominelt.

Beregningene av fordelingsvirkninger fanger opp foreslåtte endringer i skatter på formue og inntekt for personlige skattytere. Det gjelder blant annet den økte satsen i minstefradraget i lønnsinntekt, omleggingen av skatteklasse 2 for enslige forsørgere til et særskilt inntektsfradrag, økningen i fradraget for fagforeningskontingent og endringene i formuesskatten. Lettelsene i omregistreringsavgift, toll, sektoravgifter og overprisede gebyrer fanges ikke opp i fordelingstabellene.

Beregningene av fordelingsvirkninger er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt. Se boks 2.7 i Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013 for en nærmere beskrivelse av LOTTE-Skatt og referansesystemet.

Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013.