7 Bærekraftig utvikling

7.1 Utfordringene

Prinsippet om bærekraftig utvikling ble løftet fram av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen) i 1987. I kommisjonens rapport ble bærekraftig utvikling definert som følger: «En bærekraftig utvikling er en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstilt sine behov».

Økonomen Robert Solow reformulerte i 1992 definisjonen av bærekraft til et krav om at hver generasjon må etterlate seg tilstrekkelig samlet formue (inklusive miljø- og naturkapital) til at kommende generasjoner kan unngå nedgang i levestandarden. Et slikt formuesperspektiv på bærekraftvurderingene åpner for at en i noen tilfeller kan erstatte nedgang i en del av ressursgrunnlaget (natur, miljø, realkapital, kunnskap eller finanskapital) med tilvekst på andre områder. Formuesperspektivet reiser vanskelige spørsmål om økonomisk verdsetting av formueskomponenter.

Gjennom FN har verdenssamfunnet samlet seg om at hovedutfordringene for en bærekraftig utvikling er internasjonal fattigdom, reduksjon i naturmangfoldet, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter.

Begrepet bærekraftig utvikling retter oppmerksomheten mot fordeling mellom generasjoner, store inntektsulikheter og store miljøutfordringer. Begrepet sier ikke noe om hvor effektiv ressursutnyttelsen er. En effektiv bruk av våre samlede ressurser kan bidra til en god velstandsutvikling både for nåværende og kommende generasjoner og dermed også gjøre det lettere å ivareta bærekraftshensynene.

Produksjon og forbruk legger beslag på naturressurser og energi. I tillegg belastes miljøet, og naturmangfoldet kan bli redusert. Utslipp av klimagasser bidrar til global oppvarming. Andre utslipp til luft, vann og jord kan gi store lokale eller regionale konsekvenser. Noen følger kan oppveies ved økte investeringer i produksjonskapital og kunnskap. I andre tilfeller er det nødvendig å begrense den skadelige aktiviteten. Dette gjelder også for mange utviklingsland der naturmangfoldet reduseres som følge av avskoging, spredning av miljøgifter, økende utslipp av klimagasser og annen forurensning. I tillegg vil uttak av naturressurser uten tilsvarende investering i utdanning, helse eller oppbygging av realkapital, kunne svekke grunnlaget for framtidig økonomisk og sosial utvikling. Store inntektsforskjeller bidrar også til forskjeller i helsetilstand og utdanningsnivå.

Klimagassutslipp, langtransporterte luftforurensinger og reduksjon av naturmangfoldet er miljøutfordringer som ikke kan løses med nasjonale tiltak alene, men må møtes gjennom internasjonalt samarbeid.

7.2 Arbeidet med bærekraftig utvikling

Internasjonalt har en valgt ulike tilnærminger for å integrere bærekrafthensynet i det samlede politikkopplegget:

• Erklæringen fra FNs konferanse om bærekraftig utvikling i Rio i juni 2012 som Norge har sluttet seg til, inneholder flere nye initiativ. Blant annet framheves utvikling av globale bærekraftmål. Forslag til mål skal utarbeides av en gruppe på 30 land og legges fram for FNs generalforsamling i 2013. Norge vil ta aktivt del i denne prosessen.

• I OECDs strategi for grønn vekst kombineres sentrale bærekrafthensyn og effektivitets- og velferdsaspekter i en felles ramme. Norge har bidratt til OECDs arbeid med grønn vekst og bærekraftig utvikling.

• Europa 2020 er EUs strategi for bærekraftig vekst og sysselsetting. Strategien etterfølger Lisboa-strategien (konkurranseevnestrategien) vedtatt i 2000 og inneholder mål for økonomisk utvikling, inntektsfordeling, forskning, utslipp av klimagasser og produksjon av fornybar energi.

I nasjonalbudsjettet rapporterer Regjeringen om utviklingen på viktige områder og om tiltak for å understøtte en bærekraftig utvikling. Regjeringens politikk for bærekraftig utvikling bygger på fem hovedprinsipper: rettferdig fordeling, internasjonal solidaritet, føre-var-prinsippet, prinsippet om at forurenseren betaler og felles innsats.

Viktige bærekraftshensyn ivaretas i arbeidet med den økonomiske politikken:

• Handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for at petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til gode.

• Struktur- og miljøpolitikken legger vekt på riktig prising av natur- og miljøressurser for å hindre overforbruk.

• Arbeidet med finansiell stabilitet reduserer risikoen for velferdstap som følge av store økonomiske tilbakeslag.

Fra og med 2010 er livskvalitet omtalt særskilt i nasjonalbudsjettene, og de to siste årene er dette gjort som en del av omtalen av bærekraftig utvikling. Arbeidet med måling av livskvalitet er viet mer oppmerksomhet både internasjonalt og i Norge, og analysene på dette feltet er under utvikling. Regjeringen vil komme tilbake med omtale i Perspektivmeldingen som legges fram tidlig i 2013.

7.3 Rapportering om bærekraftig utvikling

7.3.1 Utviklingen i indikatorene – en sammenfatning

Bærekraftindikatorene viser at på mange områder går utviklingen i Norge i riktig retning. jf. boks 7.1. Utslippene av langtransporterte luftforurensninger går ned, norske økosystemer er generelt sett i god tilstand, og de fleste av våre økonomisk mest betydningsfulle fiskebestander er på et bærekraftig nivå. Utslipp av klimagasser har holdt seg relativt stabilt siden slutten av 1990-tallet. Opptak av karbon i skog har økt. Norges befolkning har et høyt utdanningsnivå i internasjonal sammenheng. Bistandsnivået ligger klart høyere enn i de fleste andre land. Offentlige finanser er forbedret de siste årene, men på lang sikt må det gjennomføres tiltak for å sikre finansiering av velferdsordningene. Arbeidsledigheten er svært lav i internasjonal sammenheng og sysselsettingen er høy. Mange står imidlertid utenfor arbeidsmarkedet og mottar uføreytelser. Utviklingen i naturmangfoldet i åpent lavland har vist en negativ tendens i lang tid.

7.3.2 Internasjonalt samarbeid for bærekraftig utvikling og bekjempelse av fattigdom

Regjeringen er en pådriver for global fattigdomsbekjempelse og internasjonalt miljøarbeid. Dette innebærer en utviklingspolitikk med vekt på fattigdomsbekjempelse i tråd med FNs tusenårsmål samtidig som det miljørettede utviklingssamarbeidet styrkes.

Bistand og gjeldslette

Offisiell norsk bistand som andel av bruttonasjonalinntekt (BNI) er bærekraftindikator 1. Indikatoren fanger opp hvordan bistand prioriteres av norske myndigheter. Regjeringen foreslår å øke offisiell norsk bistand til 30 208 mill. kroner i 2013. Dette tilsvarer 1 pst. av BNI, jf. figur 7.1.

FNs mål er at giverlandene skal yte minst 0,7 pst. av BNI i bistand. Kun fem land (Danmark, Nederland, Norge, Luxembourg og Sverige) hadde nådd dette målet i 2011. OECD-landenes offisielle bistand tilsvarte i gjennomsnitt 0,3 pst. av BNI i 2011. Norge er blant de land som gir mest bistand målt som andel av BNI. I tillegg rapporterer ikke Norge, i motsetning til en del andre land, gjeldsettergivelse som bistand.

Kilde: Kilder: NORAD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Miljørettet utviklingssamarbeid

Den norske satsingen på miljørettet utviklingssamarbeid bygger på erkjennelsen av at det er en klar sammenheng mellom fattiges livsvilkår og lokale og globale miljøforhold. I tråd med handlingsplanen for miljørettet utviklingssamarbeid legges det opp til en videreføring av satsingen på biologisk mangfold og naturressurser, vannressurser og sanitære forhold, utslipp av klimagasser, klimaendringer og tilgang til ren energi og miljøgifter. Norge legger vekt på å stimulere bærekraftige investeringer i utviklingsland. Målet er å fremme både økonomisk vekst og tilgang til fornybar energi samtidig som naturgrunnlaget bevares.

Tiltak mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland

Avskoging og skogforringelse kan anslås å svare til om lag en tidel1 av de årlige globale utslippene av klimagasser. Norge er en aktiv pådriver for å redusere klimagassutslipp i alle de tre viktige tropiske skogområdene i verden: Amazonas, Kongo-bassenget og Sørøst-Asia. Tiltak mot avskoging og skogforringelse kan bidra til betydelige, kostnadseffektive og målbare utslippsreduksjoner. Tiltakene kan også bidra til bærekraftig utvikling lokalt og bevaring av biologisk mangfold og vannressurser.

Arbeidet internasjonalt med å redusere avskoging og skogforringelse er basert på FNs klimakonvensjons prinsipper for REDD+ (Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation). De internasjonale klimaforhandlingene på dette området har gjort gode framskritt, og det er enighet om et rammeverk for REDD+.

Norge har intensjonsavtaler om REDD+ med Brasil, Indonesia og Guyana. Det samarbeides også med Etiopia, der utslipp fra avskoging, energiproduksjon og landbruket ses i sammenheng. Norge arbeider dessuten i Kongo-bassenget sammen med andre giverland og ønsker å utvide samarbeidet med Vietnam og med land i Amazonas. Sammen med andre givere støtter Norge opp om initiativ i regi av Verdensbanken, FN og Afrikabanken. Til sammen støttes mer enn 40 land gjennom disse initiativene.

For å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland er det i perioden 2008–2012 bevilget til sammen 8,6 mrd. kroner til klima- og skogsatsingen. For 2013 foreslås det en bevilgning på om lag 3 mrd. kroner, en økning på om lag 400 mill. kroner fra saldert budsjett 2012.

Energi

Tilgang på energi er en forutsetning for økonomisk vekst, redusert fattigdom og bedre helse- og livskvalitet. Samtidig har økt forbruk av energi bidratt sterkt til å øke klimagassutslippene. Norge vil hjelpe utviklingslandene i å utnytte fornybare energiressurser. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til utvikling av produksjon av ren energi i utviklingsland til om lag 2 mrd. kroner i 2013.

Handel med utviklingsland

Handel er sentralt for utviklingslandenes økonomiske utvikling og dermed deres muligheter til å redusere inntektsgapet til de rike landene. Bærekraftindikator 2 viser hvor stor del av vår import som kommer fra utviklingsland totalt, og fra de minst utviklede landene (MUL), jf. figur 7.2. Regjeringen arbeider for et internasjonalt handelsregelverk hvor hensyn til utvikling i fattige land, miljø, faglige og sosiale rettigheter og matsikkerhet vektlegges sterkere. Importen fra utviklingslandene har økt fra 7 pst. til over 17 pst. av samlet import fra 1995 til 2011. Importandelene for Norge er i dag høyere enn for de andre nordiske landene, men lavere enn gjennomsnittet for EU. Import fra Kina utgjorde i 2011 over halvparten av samlet norsk import fra utviklingslandene.

¹ Land som OECD definerer som kvalifisert for å motta utviklingshjelp.

Kilde:  Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Importandelen fra de fattigste landene varierer over tid. Gjennomsnittet for årene 2007–2011 var om lag 0,4 pst. for Norge, mens importandelen for EU var om lag 1,5 pst.

Den norske ordningen for generelle tollpreferanser for import av varer fra utviklingsland ble endret i 2008. Ordningen med tollfritak ble utvidet til å omfatte 14 lavinntektsland. Ordningen blir nå gjennomgått for å vurdere erfaringene med endringene i 2008.

Olje for utvikling

Norge har gjennom mer enn 40 år høstet erfaringer med utvinning av petroleum og forvaltning av store petroleumsinntekter. Norge lanserte programmet Olje for utvikling i 2005 for å bidra til å overføre norsk kompetanse slik at utviklingsland settes bedre i stand til å forvalte petroleumsressursene på en bærekraftig måte. Programmet omfatter ressursforvaltning, inntektsforvaltning, skattlegging, miljø– og kompetansebygging. Samarbeidet omfatter i dag mer enn 20 land.

7.3.3 Klima og langtransporterte luftforurensninger

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs Klimakonvensjon er å begrense global oppvarming til under to grader for derved å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimaet. Bærekraftindikator 3 viser utslipp av klimagasser fra norsk territorium. Indikatoren fanger ikke opp opptak av CO₂ i norske skoger. Indikatoren omfatter heller ikke norsk finansiering av utslippsreduksjoner i utlandet, og fanger dermed ikke opp samlet norsk innsats for å redusere utslipp av klimagasser.

Norske utslipp av klimagasser var i 2011 på 52,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, jf. figur 7.3. Dette er 2,3 pst. mindre enn året før. Bortsett fra i 2009, da utslippene gikk ned som følge av lav økonomisk aktivitet, har ikke utslippene vært så lave siden 1995, til tross for sterk økonomisk vekst og høy innvandring gjennom flere år. Denne utviklingen ser en igjen i utslippsintensiteten som har falt med rundt 35 pst. de siste 20 årene. Dette viser at vår nasjonale klimapolitikk har effekt.

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

Norge oppfyller sin forpliktelse under Kyoto-avtalen for perioden 2008–2012 uten behov for statlig kvotekjøp. Norge har i tillegg sagt at vi vil overoppfylle Kyoto-forpliktelsen med 10 pst. Det tilsvarer om lag 5 mill. tonn per år. Utover dette har en valgt å avstå fra å benytte kvoter knyttet til tilvekst av skog. Behovet for kvotekjøp for å nå overoppfyllelsen anslås til i underkant av 4 mill. kvoter per år. Departementet er godt i rute med de nødvendige kvotekjøp for å nå målet.

Norge har et høyt CO₂-opptak i skog, anslått til 24–33 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig de siste årene. Til sammenligning var opptaket knapt 9 mill. tonn i 1990. Opptaket tilsvarer nå omtrent halvparten av de samlede norske klimagassutslippene. Norske nettoutslipp har dermed de siste årene vært om lag halvparten av nivået i 1990.

I Klimameldingen ble det varslet at Regjeringen vil forsterke den nasjonale virkemiddelbruken. Blant tiltakene som foreslås prioritert i 2013, er et nytt fond for klimateknologi, CO₂-håndtering, økt CO₂-avgift for petroleumsnæringen, fortsatt omlegging av bilavgifter, styrket kollektivtrafikk og jernbaneutbygging, tiltak mot avskoging i utviklingsland og kjøp av klimakvoter. En nærmere omtale av klimapolitikken er gitt i avsnitt 3.7.

Langtransporterte luftforurensinger

Kilde: Kilder: Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet.

Bærekraftindikator 4 omfatter utslipp av de fire langtransporterte gassene: NO_X (nitrogenoksider), SO₂ (svoveldioksid), NH₃ (ammoniakk) og flyktige organiske forbindelser (NMVOC). De første tre gassene har forsurende virkninger. Gøteborg-protokollen regulerer partenes årlige utslipp av disse gassene i 2010. Norges utslipp var i 2010 under taket for de tre gassene SO₂, NH₃ og NMVOC, mens utslippene av NO_X lå godt over forpliktelsen.

Landene som er parter i Gøteborg-protokollen ble 4. mai 2012 enige om nye forpliktelser fra 2020. For Norges del innebærer det at de årlige utslippene fra 2020 sammenlignet med 2005 reduseres som følger; SO₂ 10 pst., NO_X 23 pst., NMVOC 40 pst., ammoniakk 8 pst. og små helseskadelige partikler (PM_2,5) 30 pst.

I 2007 ble det innført en NO_X-avgift som dekket om lag 55 pst. av de norske utslippene. Siden 2008 har det vært en avtale om frivillige begrensninger av NO_X-utslipp. Avtalen ble revidert i 2010 med forpliktelser om reduksjon av NO_X-utslipp for perioden 2011–2017. En betydelig andel av tiltakene som er finansiert av NO_X-fondet gjelder for skip. Nye krav fastsatt av FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, innebærer at skip som bygges etter 2011 skal ha 15–20 pst. lavere NO_X-utslipp enn etter de tidligere kravene. Regjeringen vurderer, sammen med de andre Nordsjølandene, å søke IMO om å gi Nordsjøen status som spesielt område med strengere krav til utslipp av NO_X fra skip.

7.3.4 Naturmangfold

Bærekraftindikatorene 5 og 6 reflekterer utviklingen i naturmangfoldet og er basert på Naturindeksen for Norge 2011. Naturindeksen er et indikatorsystem som skal fange opp tilstand og utvikling i naturmangfoldet. Den bygger på 309 enkeltindikatorer som dekker ni hovedøkosystemer. Naturindeksen er beregnet fra 1950 og fram til 2011. Verdien 1 betyr at forholdene i det studerte økosystemet er tilnærmet intakt eller lite påvirket av menneskelig aktivitet. Indikatoren for åpent lavland får imidlertid høyest verdi når kulturlandskapet er velstelt og ikke gror igjen.

Generelt sett er tilstanden for norske økosystemer god. Tilstanden er i hovedsak god både i havet, i kystvann og i ferskvann, jf. figur 7.5. Skog og åpent lavland har lavest naturindeks av de store økosystemene, jf. figur 7.6. Det siste året har det vært en svakt positiv utvikling for skog.

Kilde: Kilder: Direktoratet for naturforvaltning og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Kilder: Direktoratet for naturforvaltning og Statistisk sentralbyrå.

Både i hav og i ferskvann er tilstanden samlet sett forbedret de siste 20 årene. Dette skyldes i stor grad bedre fiskeriforvaltning, kalking av vassdrag og tiltak for redusert forurensning. I havet kan forbedringen siden 1990 også knyttes til naturlige svingninger i fiskebestander. For våtmark og fjell har utviklingen vært svakt negativ de siste 20 årene, mens det har vært en forverring for åpent lavland. Gjengroing som følge av opphør av beite og slått i utmark er hovedgrunnen til den negative utviklingen. Mengden av død ved har økt. Dette er tilholdssted for mange skoglevende arter.

Arealendringer, forurensning, klimaendringer, fremmede arter og overbeskatning er hovedtruslene mot naturmangfoldet. Naturmangfoldloven fastsetter forvaltningsmål for naturtyper og arter, krav til kunnskapsgrunnlaget og miljørettslige prinsipper, herunder føre-var-prinsippet og krav til samlet belastning. I Norsk rødliste for arter 2010 er 2 398 arter klassifisert som truet og 1 284 som nær truet. I alt er om lag 21 000 arter vurdert. Norsk rødliste for naturtyper, som ble lansert i 2011, er den første rødlista for naturtyper i Norge og trolig også i verden. I alt inneholder rødlista 80 naturtyper, hvorav halvparten er å regne som truet. For 2013 foreslås det bevilget 1,8 mrd. kroner til vern av naturmangfold, som er en økning på 340 mill. kroner fra saldert budsjett 2012.

Flest truete naturtyper finner vi i våtmark og skog. For å bidra til å bevare naturmangfoldet i skog foreslår Regjeringen å øke bevilgningen til skogvern fra 120 mill. kroner i 2012 til 231 mill. kroner i 2013 slik at det kan fattes flere vernevedtak for områder der det er inngått avtaler om frivillig vern. I tillegg foreslås det å øke bevilgningen til gjennomføring av nasjonalparkplanen med 68 mill. kroner.

Globalt er spredning av fremmede organismer en av de største truslene mot naturmangfoldet. Også i Norge er dette en økende trussel. Ifølge ny norsk svarteliste er totalt 216 arter på Norges fastlandsareal og i norske havområder fremmede arter som har en svært høy eller høy økologisk risiko. I tillegg kommer arter som har et potensial for å bli spredd til Norge og føre til negative effekter på naturmangfoldet her. Forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål trådte i kraft 1. juli 2012, og en ny forskrift om innførsel og utsetting av fremmede organismer er under utarbeidelse. Disse forskriftene vil gi bedre kontroll med fremmede arter i Norge.

Fremmede organismer som fraktes med skip, kan være en trussel mot naturmangfoldet i marine økosystemer. FNs skipsfartsorganisasjon (IMO) vedtok i 2004 en ny konvensjon om håndtering og rensing av ballastvann og sedimenter fra skip (ballastvannkonvensjonen). Norge gjennomførte konvensjonen i en forskrift fra 2009. De nasjonale rødlistene, svartelista og naturindeksen er viktige virkemidler for å kunne måle om vi er på rett vei i forhold til målet om å bevare naturmangfoldet i Norge.

I Norge har Regjeringen nedsatt et ekspertutvalg som skal foreslå metoder for å vurdere og verdsette hvordan endringer i naturmangfoldet og økosystemtjenester påvirker velferd og livskvalitet. Utvalget skal også foreslå hvordan denne kunnskapen best kan formidles til relevante beslutningstakere. Arbeidet skal avslutte innen 31. august 2013.

7.3.5 Kulturminner

Kulturminner som samlet dokumenterer landets over 10 000 årige historie, er ikke-fornybare ressurser. De må forvaltes i et langsiktig perspektiv. Norge har et nasjonalt mål om at fredete bygninger skal være brakt opp til normalt vedlikeholdsnivå innen 2020. Utviklingen i tilstandsgrad er positiv, men er langt fra tilstrekkelig. I 2011 var 13 pst. av de fredete bygningene i dårlig stand og hadde behov for store reparasjoner. Vedlikeholdstilstanden på fredete bygg dokumenteres gjennom bærekraftindikator 7, jf. figur 7.7.

Kilde: Kilde: Riksantikvaren.

For fredete bygninger i offentlig eie er ikke tilstandsregistreringen kommet like langt. Foreløpige tall indikerer likevel at tilstanden på disse gjennomgående er på linje med de privateide bygningene.

7.3.6 Naturressurser

Produksjon og forbruk av energi

Norge er en energinasjon. Vi har stor vannkraftproduksjon og er en av verdens største eksportører av olje og gass. Regjeringens visjon er at Norge skal være en miljøvennlig energinasjon og ledende innenfor utviklingen av miljøvennlig energi. Hensynet til miljøet og bærekraftig utvikling er, og har alltid vært, en integrert del av norsk energipolitikk. Satsing på fangst og sikker lagring av CO₂, energieffektivisering og fornybar energi er sentrale elementer i denne politikken. Bærekraftindikator 8, samlet energibruk per enhet bruttonasjonalprodukt, er gjengitt i figur 7.8.

¹ BNP i faste 2010-priser.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I de fleste år etter 1976 har verdiskapingen (målt ved bruttonasjonalproduktet i faste priser) økt raskere enn innenlands energiforbruk. Energiintensiteten er i perioden 1976–2011 redusert med 37 pst. Det svarer til en årlig reduksjon på 1,3 pst. Samlet energiforbruk har i denne perioden økt med 66 pst. Reduksjonen i energiintensiteten skyldes både energisparing og vridning i næringsstrukturen i retning av større andel tjenesteproduksjon og mindre andel energikrevende råvareproduksjon. Energiintensiteten i Norge er klart lavere enn for gjennomsnittet av EU-landene, men høyere enn Japan, Danmark og Storbritannia.

Satsing på fornybar energi

Ifølge Fornybardirektivet skal Norge øke andelen fornybar energi til 67,5 pst. i 2020. Andelen fornybar energi i Norge er av Statistisk sentralbyrå anslått til 61 pst. i 2010. I Europa er det bare Island som har en høyere andel. Et felles norsk-svensk marked for elsertifikater ble startet 1. januar 2012. Ordningen vil sikre en samlet utbygging av 26,4 TWh ny fornybar elektrisitetsproduksjon i Norge og Sverige til sammen innen 2020. Det vil bidra til å nå målet i Fornybardirektivet.

Som oppfølging av Klimameldingen foreslår Regjeringen å bevilge 10 mrd. kroner i kapitaltilførsel til et nytt fond for klima, fornybar energi og energiomlegging. Kapitalen fra Grunnfond for fornybar energi og energieffektivisering skal også inngå i det nye fondet, slik at samlet fondskapital blir 35 mrd. kroner. Teknologisatsingen har som mål å redusere klimagassutslipp og gi varige energibesparelser i industrien gjennom å utvikle og ta i bruk nye teknologier. Regjeringen vil innen 2016 gradvis øke fondskapitalen opp til 50 mrd. kroner.

I Fastlands-Norge er nesten all elektrisitetsproduksjon basert på vannkraft. Det gir ikke utslipp av klimagasser, men utbygging av vassdrag kan redusere naturmangfoldet. For å bevare verdifull vassdragsnatur skal det legges til rette for bedre utnyttelse av eksisterende vannkraftanlegg og etablering av nye kraftverk som gir god ressursutnyttelse uten at naturmangfold, friluftsliv eller store landskapsverdier går tapt.

Petroleumsvirksomheten

Utslipp til luft fra norsk petroleumsvirksomhet er i stor grad eksos fra energiproduksjon som trengs for å drive plattformene. I tillegg kommer forbrenning av gass over fakkel av sikkerhetsmessige årsaker samt avdamping av oljekomponenter ved lagring og lasting av olje. Vurdering av miljøkonsekvenser skjer i alle stadier av virksomheten, fra vurdering om et felt skal bygges ut til driften av feltet.

Regjeringen har de siste årene lagt fram flere meldinger om Petroleumsvirksomheten. Meld. St. 28 (2010–2011), går gjennom status og viktige utviklingstrekk på miljøområdet for petroleumsvirksomheten.

I Meld. St. 10 (2010–2011) ga Regeringen en oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet-Lofoten, og rammene for petroleumsvirksomhet i dette området ble revidert. En forvaltningsplan for Norskehavet ble lagt fram i 2009. Regjeringen tar sikte på å presentere en helhetlig forvaltningsplan for Nordsjøen – Skagerrak i 2013.

Norsk-russisk havmiljøsamarbeid – felles program for miljøovervåking

Som en del av det norsk-russiske havmiljøsamarbeidet har arbeidet med et felles program for miljøovervåkning av Barentshavet startet opp. Et slikt program vil forbedre grunnlaget for en helhetlig økosystembasert forvaltning ut fra felles prinsipper og kriterier i hele havområdet. Prosjektet har tatt utgangspunkt i den norske forvaltningsplanen, og denne vil være en referanse i arbeidet med forvaltningsplanen for russisk del av Barentshavet.

Marine ressurser

Bærekraftindikator 9 er gytebestand for nordøst-arktisk torsk, norsk vårgytende sild, nordsjøtorsk og nordøst-arktisk sei, sammenliknet med føre-var-verdier, jf. figur 7.9.

Kilde: Kilde: Det internasjonale havforskningsrådet (ICES).

Gytebestanden av nordøst-arktisk torsk er anslått til noe over 2 mill. tonn i 2012. Dette er det høyeste nivået siden målingene startet i 1946. Bestanden ligger langt over føre-var-nivået på 460 000 tonn. Bestanden har full reproduksjonsevne og beskattes bærekraftig.

Bestanden av norsk vårgytende sild ligger høyt over nivået tidlig på 2000-tallet og ligger over føre var-verdien. Det har imidlertid vært en nedgang i bestanden siden 2010.

Nordøstarktisk sei var under føre-var-grensen fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet. Siden da har bestanden økt og vært på et bærekraftig nivå til tross for de siste års nedgang.

Bestanden av torsk i Nordsjøen har ligget på et lavt nivå i lang tid. Torsken har vært hardt beskattet, og det er problemer med utkast av fisk og ulovlig fiske. Bestanden er på bare om lag en tredel av føre-var-grensen og så lav at det er stor fare for dårlig reproduksjon. Norge har en forholdsvis lav kvoteandel av nordsjøtorsk, og utviklingen i bestanden vil i første rekke avhenge av forvaltningsregimet i EU. I fiskerisamarbeidet med EU om forvaltningen av bestandene i Nordsjøen har Norge de siste årene lagt vekt på tiltak for å redusere uttaket av fisk.

Kystvakten har de siste årene gjort en stor innsats for å bekjempe ulovlig, uregistrert og urapportert fiske. Et resultat av denne innsatsen er at det ulovlige overfisket av torsk og hyse i Barentshavet gradvis har blitt redusert, og etter 2008 er det ikke registrert slikt fiske.

Jordbruk og kulturlandskap

Bærekraftindikator 10 er irreversibel avgang av produktivt jordbruksareal. I 2011 var det en avgang på 6,6 km². Dette er den laveste registrerte omdisponeringen av dyrket mark de siste 30 år. Målet er at årlig omdisponering av dyrket mark skal holdes under 6 km². Fra 1976 til 2011 var samlet irreversibel omdisponering avdyrket jord etter plan- og bygningsloven og jordloven på 325 km². Omdisponeringen av dyrkbar mark har vært noe lavere, 237 km². I alt er det dermed omdisponert 562 km² dyrket og dyrkbar jord fra 1976 til 2011. Nydyrking har imidlertid bidratt til å oppveie avgangen av jordbruksareal. Samlet dyrket areal var litt høyere i 2011 enn i 1976.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Norge har omtrent like mye dyrkbar som dyrket mark. Mesteparten av det gjenværende dyrkbare arealet har imidlertid et dårligere dyrkingspotensial enn det som er dyrket, bl.a. fordi det ligger i dårligere klimasoner. Dessuten er om lag 30 pst. myr eller torvmark som det vil være uheldig å dyrke opp av klimahensyn. En del av det dyrkbare arealet ligger i verneområder eller i andre områder som gjør det lite aktuelt å dyrke opp.

7.3.7 Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Bærekraftindikator 11, utslipp av farlige stoffer, viser utslipp av kjemiske stoffer som er kreftframkallende, arvestoff- og reproduksjonsskadelige (CMR), kronisk giftige, allergiframkallende og miljøfarlige, jf. figur 7.11.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Mange helse- og miljøfarlige kjemikalier brytes svært langsomt ned i miljøet og hoper seg derfor opp i næringskjedene. Dette representerer en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyning og helse for kommende generasjoner. Regjeringens mål er at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige stoffer ikke skal føre til helseskader, skader på økosystemer eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse.

Indikatorverdiene illustrerer nivået i forhold til situasjonen i 2002, og sier ikke noe om utslippene i forhold til et bærekraftig nivå eller Regjeringens langtidsmål. Utslippene av de farlige stoffene økte betydelig fra 2009 til 2010. Dette skjedde etter en lengre periode med nedgang. Hovedårsaken til økningen i beregnede utslipp av miljøfarlige stoffer er økt bruk av kobberoksid for impregnering av oppdrettsnøter. I tillegg kan bedre innrapportering til produktregisteret som utgjør grunnlaget for beregningene og økt økonomisk aktivitet i etterkant av finanskrisen ha bidratt til oppgangen.

Miljøverndepartementet vurderer tiltak og virkemidler for å nå målene for utslipp av miljøgifter og har i den forbindelse hatt på høring en rapport fra et regjeringsoppnevnt utvalg som har utredet tiltak for å nå målene om utslipp av miljøskadelige stoffer.

7.3.8 Bærekraftig økonomisk og sosial utvikling

Bevaring av nasjonalformuen for kommende generasjoner

Nasjonalformuen er et uttrykk for den samlede nasjonale ressursbasen og består av menneskelig kapital, natur- og miljøkapital, realkapital og netto fordringer på utlandet. Det er først og fremst menneskelige ressurser som gjør Norge til et rikt land. Beregningene viser at nasjonalformuen per innbygger ble fordoblet fra 1985 til 2008. Dette reflekterer i første rekke økning i den menneskelige kapitalen, men også i realkapitalen. Den anslåtte verdien av de gjenværende oljereservene er også blitt oppjustert.

Nasjonalinntekten kan betraktes som den markedsmessige avkastningen av nasjonalformuen. Bærekraftindikator 12 viser utviklingen i nettonasjonalinntekt per innbygger totalt og fordelt på kilder, jf. figur 7.12. Nettonasjonalinntekten per innbygger har økt markert siden 1985. Klart viktigste kilde er bidraget fra den menneskelige kapitalen. De ikke-fornybare naturressursene, i all hovedsak olje og gass, er også en meget viktig inntektskilde for Norge. De fornybare naturressursene bidrar derimot lite til nettonasjonalinntekten. Dette skyldes langt på vei at en stor inntekt fra vannkraft motsvares av en stor negativ inntekt i jordbruket som følge av store subsidier til næringen. Bidragene fra fiskeoppdrett, skogbruk samt fiske og fangst er relativt små. Samlede bidrag fra fornybare naturressurser har vært om lag null de siste årene.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I internasjonal sammenheng har Norge et høyt inntektsnivå, og lå i 2011 66 pst. over gjennomsnittet for OECD-landene medregenet inntektene fra petroleumsnæringen. Ifølge beregninger fra OECD lå inntektene fra fastlandsvirksomhetene om lag 27 pst. over gjennomsnittet for OECD-området. Finanskrisen bidro til en merkbar reduksjon i inntektsnivået i OECD-landene, inklusive Norge. I Norge tok sysselsettingen seg raskt opp etter finanskrisen. Veksten i inntekt per innbygger har imidlertid blitt dempet av relativt svak produktivitetsutvikling de siste årene.

Inntektsfordeling

Regjeringen arbeider for å redusere de økonomiske forskjellene i samfunnet. Bærekraftindikator 13, utvikling i inntektsfordeling, jf. figur 7.13, inneholder to ulike mål på inntektsforskjeller mellom husholdningene; Gini-koeffisienten og forholdstallet mellom de ti pst. med høyest inntekt og de ti pst. med lavest inntekt (P90/P10). De store variasjonene i Gini-koeffisienten de senere årene reflekterer at innføringen av skatt på aksjeutbytte fra 2006 bidro til at mange tok ut større utbytte enn normalt i 2004 og 2005. Samlet viser indikatorene at inntektsfordelingen ble noe skjevere fram til 2005, men at denne utviklingen deretter har stoppet opp. I internasjonal sammenheng er inntektsfordelingen i Norge blant de aller jevneste.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kvinners skattbare inntekt utgjør i gjennomsnitt om lag to tredeler av menns inntekt. Forskjellen skyldes hovedsakelig at flere kvinner arbeider deltid og i gjennomsnitt har lavere timelønn enn menn. Endringer i formuesskatten og innføring av utbytteskatt har bidratt til å jevne ut økonomiske forskjeller mellom kvinner og menn. Redusert marginalskatt på lønn de siste årene kan i tillegg ha virket positivt på kvinners arbeidstilbud og dermed bidratt til utjevning av inntekter.

Bærekraftige offentlige finanser

Bærekraftindikator 14, generasjonsregnskap, belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av å videreføre dagens budsjettpolitikk. Indikatoren tar hensyn til demografiske utviklingstrekk på et forholdsvis detaljert nivå. I tillegg tas det hensyn til offentlig finansformue, inkludert gjenværende petroleumsformue på norsk sokkel. Generasjonsregnskapet tar som utgangspunkt at det er rimelig å se petroleumsformuen som en gave fra naturen som tilhører alle generasjoner.

Som følge av aldringen av befolkningen vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg øke i tiårene framover. Beregningene av generasjonsregnskapet viser at med en videreføring av dagens velferdsordninger må offentlige budsjetter styrkes for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde. Det anslåtte inndekningsbehovet økte markert som følge av de finanspolitiske tiltakene under finanskrisen, jf. figur 7.14, men har senere avtatt noe. Det er gjort nærmere rede for utviklingen i offentlige finanser og bærekraften i velferdsordningene i avsnitt 3.2. Det vises til Perspektivmeldingen for en mer omfattende drøfting.

Kilde: Kilde: Finansdepartementet.

Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland

Siktemålet med investeringene i Statens pensjonsfond utland (SPU) er å oppnå høyest mulig avkastning over tid gitt moderat risiko. SPU var tidlig ute blant statlig eide fond når det gjelder å ta hensyn til etikk, miljø- og samfunnsmessige forhold i forvaltningen. Fondets investeringer er spredt på mange forskjellige aktiva, land og sektorer. Finansdepartementet har i mandatet for forvaltningen av SPU fastsatt at fondets eierrettigheter skal utøves basert på internasjonalt anerkjente prinsipper og at hensynet til god selskapsstyring, miljø- og samfunnsmessige forhold skal være en integrert del av fondsforvaltningen. Dette er et ambisiøst mål som er i tråd med FNs prinsipper for ansvarlig investeringspraksis. Som en del av eierskapsarbeidet analyserer Norges Bank de miljø- og samfunnsmessige risiki som finnes i selskapene og markedene de investerer i.

SPU har et program for miljørelaterte investeringsmuligheter, som omfatter investeringer innen vannforvaltning, miljøteknologi og ren energi. Ved utgangen av 2011 utgjorde dette 21,1 milliarder kroner. Forvaltningen av Statens pensjonsfond utland omtales i kapittel 5.

Høyere utdanning

Et høyt utdanningsnivå i befolkningen er en forutsetning for en bærekraftig økonomisk utvikling i et moderne kunnskapssamfunn. Utdanning gir grunnlag for arbeidsmarkedstilknytning og inntekt, som igjen er viktig for en god helse. Forskning og høyere utdanning øker verdien av den menneskelige kapitalen, som er den viktigste målbare enkeltkomponent i nasjonalformuen.

Bærekraftindikator 15, befolkningen fordelt etter utdanning, viser at utdanningsnivået har steget markant siden 1970 og at det fortsatt stiger, jf. figur 7.15. Denne utviklingen skyldes særlig veksten i høyere utdanning blant kvinner.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen av befolkningen i aldersgruppen fra 20 til 66 år med universitets- eller høyskoleutdanning utgjorde 28 pst. i 2010 mot 7 pst. i 1970. Utdanningsnivået i Norge forventes å stige framover, bl.a. som følge av at stadig flere unge kvinner fullfører høyere utdanning. Halvparten av kvinnene i alderen 25–29 år hadde høyere utdanning i 2010, og denne andelen har økt med 10 prosentenheter de siste 10 år. Samtidig som en økende andel fullfører høyere utdanning, er frafallet i videregående utdanning, særlig yrkesfagene, høyt. Det representerer en betydelig utfordring.

Utstøting fra arbeidslivet

Regjeringen fører en politikk som legger til rette for at flest mulige kan delta i arbeidslivet, jf. avsnitt 3.6 om sysselsettingspolitikken. Sysselsettingen i Norge er høy i internasjonal sammenheng. Samtidig viser bærekraftindikator 16 at summen av uføretrygdede og personer på arbeidsavklaringspenger som andel av befolkningen økte betydelig fra midten av 1990-tallet til 2003, jf. figur 7.16. Deretter har andelen ligget i underkant av 15 pst. Inkludert mottakere av sykepenger var andelen 18 pst. ved utgangen av 2011. Da har en også korrigert for at noen kan motta flere ytelser samtidig.

¹ Arbeidsavklaringspenger ble innført 1. mars 2010 og erstattet medisinsk rehabilitering, attføring og tidsbegrenset uførestønad.

Kilde: Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Det er få uføretrygdede som vender tilbake til arbeidslivet. Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at nærmere halvparten av mottakerne av arbeidsavklaringspenger blir uføretrygdet. At en stor andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder er arbeidsufør, svekker verdiskapingen og evnen til å videreføre gode velferdsordninger. Det er særlig alvorlig hvis ungdom ikke får innpass på arbeidsmarkedet eller faller ut av utdanning. Regjeringen foreslår målrettede tiltak for å hindre dette.

Om lag 12 pst. av Norges befolkning har innvandrerbakgrunn. Sysselsettingsandelen er relativt lav i flere store innvandrergrupper. Den registrerte ledigheten blant innvandrere er om lag tre ganger så høy som for befolkningen for øvrig. Det er imidlertid store variasjoner mellom ulike grupper. Regjeringen vil arbeide for at innvandrere i størst mulig grad kan bidra med sine ressurser i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig.

Arbeid mot sosialt betingede helseforskjeller

Bærekraftindikator 17 er forventet levealder ved fødsel. Samlet har levealderen økt med 6 år for menn og vel 3 år for kvinner i løpet av de siste 25 årene. Forventet levealder for kvinner født i 2011 er 83,5 år og for menn 79,0 år, jf. figur 7.17. Norge er blant de landene i verden med høyest forventet levealder. Japanske, franske og italienske kvinner lever lenger enn norske. Det samme gjør kvinner fra de andre nordiske landene, med unntak av Danmark. Det er noe mindre forskjeller i forventet levealder mellom menn i Norge og de øvrige landene med lengst levealder.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økningen i forventet levealder er et resultat av en samfunnsutvikling med forbedrede levekår og gode velferdsordninger og helsetjenester. Gjennomsnittstallene skjuler store sosiale helseforskjeller i befolkningen. Slike forskjeller reflekteres bl.a. i indikatorer for dødelighet, sykelighet, psykisk helse og selvopplevd helse. Framover vil det bli flere friske eldre, men det vil også bli flere som har aldersrelaterte helseutfordringer med bl.a. sammensatte og kroniske sykdommer.

Utfordringene knyttet til livsstilsykdommer øker. I 2008 var nesten hver tredje norske mann og hver femte norske kvinne over 16 år overvektig. Hver tiende nordmann over 16 år har helsefarlig overvekt. Overvekt og fedme fører til type 2-diabetes og økt forekomst av hjerte-karsykdommer.

Selv om andelen av befolkningen med helsefarlig overvekt har økt i Norge, er vi bedre stilt enn flere andre land.

Ny lov om folkehelsearbeid ble iverksatt 1. januar 2012. Loven gir ramme for det langsiktige folkehelsearbeidet. Regjeringen vil i 2013 legge fram en nasjonal strategi for folkehelse.

7.3.9 Samiske perspektiver i miljø- og ressursforvaltningen

Primærnæringer som reindrift, jordbruk og fiske er sentrale elementer i samisk kultur og samfunnsliv. Ifølge Lov om forvaltning av naturens mangfold (Naturmangfoldloven) skal det legges tilbørlig vekt på det samiske naturgrunnlaget ved vedtak. Det er videre tatt inn en bestemmelse i loven om å ivareta urfolks og lokalsamfunns interesser når fordelene fra utnytting av genetiske ressurser fra naturen skal fordeles.

Det er etablert institusjonelle mekanismer som skal bidra til at samiske perspektiver ivaretas iht. lovverket. I henhold til den nye forvaltningsmodellen for nasjonalparker og andre store verneområder oppnevner Sametinget representanter til de interkommunale verneområdestyrene der samiske interesser blir berørt. Den nye plandelen av plan- og bygningsloven gir Sametinget innsigelsesmyndighet dersom en plan får «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse».

Konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og statlige myndigheter har bidratt til bedre kommunikasjon og styrket kunnskapsgrunnlag. Det ble oppnådd enighet i et klart flertall av konsultasjonene som ble avsluttet i 2011 og de første fem månedene av 2012. Regjeringen arbeider med oppfølgingen av forslagene fra Samerettsutvalget II, som har utredet spørsmål om retten til, og disponeringen og bruken av land og vann i tradisjonelle samiske områder fra Troms i nord til Hedmark i sør. Enkelte av utvalgets forslag berører også Finnmark.

I en felleserklæring om det grensenære samarbeidet mellom Norge og Russland er styrking av urfolkskontakter, revitalisering og bevaring av urfolkenes tradisjonelle kultur og næringsveier samt trygging av urfolks livskvalitet prioritert. Erklæringen følges opp av en gjensidig arbeidsplan som løper ut 2013.

Forhandlingene mellom Finland, Norge og Sverige om nordisk samekonvensjon startet i 2011 og planlegges å være sluttført innen 5 år.