6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlige tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at de tilgjengelige ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Strukturpolitikken skal bidra til at dette oppnås gjennom tiltak på en rekke områder. I dette kapitlet beskrives tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene, mens politikken for bedre ressursbruk i andre markeder presenteres andre steder i Nasjonalbudsjettet.

Norge har et godt organisert og velfungerende arbeidsmarked, som gir grunnlag for høy produktivitet. Sysselsettings- og inntektspolitikken er omtalt i avsnitt 3.6. Finansinstitusjonene og finansmarkedene må reguleres slik at de er robuste og kan oppfylle sin samfunnsmessige funksjon. Etter finanskrisen er det behov for å vurdere hvordan finansiell stabilitet kan styrkes, jf. avsnitt 3.5. En effektiv ressursutnyttelse kan også understøtte en bærekraftig utvikling ved at det bidrar til mindre forbruk av naturressurser og til lavere miljøbelastninger. Bærekraftig utvikling er omtalt i kapittel 7. Skatter og avgifter påvirker ressursbruken i samfunnet. Skattesystemet må sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og fremme effektiv ressursutnyttelse. Sammenliknet med andre land er det norske skattesystemet effektivt, med en prinsipiell forankring og brede skattegrunnlag som muliggjør moderate skattesatser. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2013 er beskrevet i kapittel 4.

I produktmarkedene stimulerer konkurranse mellom tilbydere til kostnadsreduksjon og innovasjon. Innovasjon i form av nye eller forbedrede produkter og produksjonsmåter, opparbeiding av nye markeder og utvikling av bedre måter å organisere bedrifter på kommer forbrukerne til gode, blant annet gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Konkurranse bidrar dermed til god anvendelse av samfunnets ressurser. Et viktig virkemiddel i strukturpolitikken er derfor å legge til rette for virksom konkurranse. Gjennom konkurransepolitikken reduseres private og offentlige reguleringer som hindrer konkurranse eller etablering av ny virksomhet.

Reguleringer kan imidlertid være nødvendig for å oppnå konkurranse i markeder med naturlige monopoler. Naturlige monopoler oppstår når hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Virksomheter i nettverksnæringer som elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, og for å sikre effektivitet innenfor det resterende monopolområdet. Andre reguleringer tar sikte på å ivareta ulike samfunnshensyn, for eksempel gjennom pålegg om landsdekkende forsyning av en tjeneste eller krav om et visst kvalitetsnivå på tjenestene. Det er viktig at slike offentlig pålagte oppgaver gjennomføres til lavest mulige kostnader for samfunnet og ikke fører til konkurransevridning mellom leverandørene.

Også i andre tilfeller er det nødvendig med særskilt regulering. Dette gjelder for eksempel der det oppstår kostnader eller gevinster i produksjon eller forbruk som det ikke tas hensyn til i markedet, såkalte negative eller positive eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter som reflekterer miljøskaden. Et annet eksempel er at innovasjon i en bedrift kan gi resultater som også er til fordel for andre bedrifter og samfunnet for øvrig. Innovasjonen har da positive eksterne effekter.

For næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må det fastsettes reguleringsregimer som sikrer en forsvarlig forvaltning i et langsiktig og bærekraftig perspektiv. Uten regulering vil ressursene overutnyttes, og det må derfor ofte etableres eiendomsrettigheter eller utvinningstillatelser for ressursen, som fiskekvoter og utvinningstillatelser for petroleum. Virksomhet basert på naturressurser kan gi opphav til en særlig avkastning som kalles grunnrente. Beskatning av naturressursnæringer kan derfor sikre vesentlige inntekter til fellesskapet. Effektiv beskatning tilsier at grunnrente beskattes, og en riktig utformet skatt på grunnrente vil ikke påvirke verdiskapingen negativt. Grunnrentebeskatningen gir grunnlag for et lavere nivå på andre, vridende skatter.

Et enklere offentlig regelverk kan bidra til en bedre bruk av samfunnets ressurser. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til lavere administrative kostnader, større forutsigbarhet for brukerne og mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Næringsdrivende får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Det rettes derfor særlig oppmerksomhet mot nivået og innretningen på støtten. Den samlede næringsstøtten over statsbudsjettets utgiftsside var 21,7 mrd. kroner i 2011.

God kvalitet og et godt tilbud av offentlige tjenester er viktig for å møte krav og forventninger i befolkningen og for å sikre oppslutningen om fellesskapsløsningene. Offentlig tjenesteproduksjon må effektiviseres dersom vi skal ha muligheter til å finansiere økte kostnader når befolkningen eldes. En effektiv offentlig sektor er viktig for næringslivet. Utvikling og forbedring av IKT-baserte tjenester utgjør et sentralt element i fornyingen.

6.2 Produktmarkedene

6.2.1 Produktivitetsvekst

Vekstevnen i økonomien bestemmes over tid av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og av hvordan disse innsatsfaktorene brukes. Produktivitetsvekst, dvs. å få mer igjen for innsatsfaktorene, legger grunnlaget for økonomisk vekst og økt velferd. Det er mange forhold som kan bidra til økt produktivitet, blant annet utdanning, kompetanseutvikling, nye produksjonsprosesser, anvendelse av ny teknologi og introduksjon av forbedrede produkter. Flytting av ressurser til sektorer med høy produktivitet vil bedre samlet produktivitet i økonomien. Studier fra blant annet OECD viser at det er en positiv sammenheng mellom et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og høy økonomisk vekst.

Høy produktivitetsvekst kan indikere at ressursene i større grad brukes der de kaster mest av seg, men er ingen fullgod målestokk på en vellykket strukturpolitikk. Det er store forskjeller mellom næringer i hvor store produktivitetsforbedringer som er mulig blant annet ut fra sammensetning av innsatsfaktorer, teknologisk utvikling og hvor effektivt næringen er organisert i utgangspunktet. Generelt er det betydelig usikkerhet ved beregning og tolkning av produktivitetstall, særlig for de siste årene som vil være basert på foreløpige grunnlagstall.

Figur 6.1 A viser årlig vekst i bruttoprodukt per timeverk målt i faste priser i Fastlands-Norge sammenliknet med et vektet gjennomsnitt av Norges handelspartnere for periodene 1996–1999, 2000–2005 og 2006–2011. I figur 6.1 B vises produktivitetsveksten for utvalgte næringer i Norge – industri, varehandel og reparasjon av motorvogner, samt informasjon og kommunikasjon.

¹ Tallene for Norges handelspartnere er beregnet som veide geometriske gjennomsnitt, jf. NOU 2012: 11, kapittel 3.

Kilde: Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Finansdepartementet.

Etter en periode med nokså lav vekst på 1980-tallet økte produktiviteten i fastlandsøkonomien betydelig på 1990-tallet, og produktivitetsveksten holdt seg relativt høy fram til 2005. En rekke strukturpolitiske reformer som ble gjennomført på 80- og 90-tallet bidro til dette. Bakgrunnen for reformene var å forbedre ressursbruken i samfunnet, gjennom reduserte kostnader, reduksjon av slakk i produksjonen samt insentiver til økt innovasjon og bedre organisering. Disse strukturendringene, sammen med teknologisk framgang i varehandel og tjenesteytende næringer, forklarer en stor del av den økte produktivitetsveksten i 1990-årene. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og etablering av nye selskapsstrukturer med større konserner eller kjeder kom i gang i 1980-årene, og fikk et bredt gjennomslag i 1990-årene. Skattereformen i 1992 bidro til disse omstillingene sammen med fornying av reguleringene i blant annet finansmarkedene, markedene for elektronisk kommunikasjon og dagligvarehandelen. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye produkter og forbedring av kvalitet og service. Et eksempel er telekommunikasjon, der omstilling fra arbeidsintensiv til IKT-basert produksjon sammen med introduksjon av nye verdiøkende tjenester, har bidratt til en svært høy produktivitetsvekst.

Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge mot slutten av 1990-årene er om lag på linje med veksten hos våre handelspartnere, men det er betydelige forskjeller når det gjelder hvilke næringer som trakk veksten opp. I Norge økte industriens bruttoprodukt per timeverk med 1,4 pst. årlig fra 1996 til 1999. Sammenliknet med andre land og næringer framsto produktivitetsveksten i industrien som lav i denne perioden. I samme periode hadde den norske informasjon og kommunikasjonsnæringen en vekst på 7 pst.

Fra 2000 til 2005 var produktivitetsveksten høy i hele næringslivet samtidig som sysselsettingen var om lag stabil. Bruttoprodukt per timeverk økte med 3 pst. årlig i Fastlands-Norge. I industrien var produktivitetsveksten enda høyere. Et timeverk i 2005 ga en verdiskaping i industrien som var om lag en firedel høyere enn i 2000. Produktivitetsveksten var vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere i denne perioden. En høy produktivitetsvekst på bred basis, uten redusert sysselsetting, indikerer at reformene gjennom 1990-årene la grunnlag for en vellykket omstilling og fornying av næringslivet.

I årene etter 2006 har produktivitetsveksten falt i de fleste fastlandsnæringene, og særlig innenfor tjenesteyting. Svak produktivitetsvekst gjennom de siste fem-seks årene må bl.a. ses i sammenheng med at veksten de foregående årene var unormalt høy og med det krafige tilbakeslaget under finanskrisen. Det er typisk konjunkturelle mønstre i produktivitetsutviklingen. Det tar tid for bedriftene å tilpasse arbeidsstokken til endrede etterspørselsforhold. Mange bedrifter beholdt ansatte gjennom det internasjonale tilbakeslaget etter finanskrisen i 2008, for å holde på kompetanse i påvente av bedre tider. Dette kan være en faktor bak den lave produktivitetsveksten i de påfølgende årene.

Økt kapitalbeholdning per timeverk har erfaringsmessig bidratt til økt produktivitet. Siden 2004 har veksten i dette forholdstallet vært lavere enn i tidligere år. Økt tilgang på arbeidskraft fra nye EU-land kan ha bidratt til denne utviklingen ved å dempe veksten i prisen på arbeidskraft relativt til veksten i prisen på kapital.

Avdempingen i produktivitetsveksten etter 2006 ser ut til å være et trekk som gjenfinnes hos flere av våre europeiske handelspartnere. Etter hvert som produksjonen i norsk økonomi igjen har økt, har også produktivitetsveksten tatt seg opp. I 2011 var produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien på 0,8 pst. Samtidig har vi greid å holde sysselsettingen oppe på et langt høyere nivå enn i årene fram mot 2005.

Det er et viktig mål for Regjeringen å styrke produktiviteten framover. Satsing på utdanning, forskning og bruk av ny teknologi er viktige bidrag. En velfungerende finansnæring og stabile rammevilkår er også avgjørende. En forutsigbar og forsvarlig økonomisk politikk, i tråd med handlingsregelen, er derfor viktig.

6.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til effektiv ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt, og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, holder kostnadene nede og fremmer innovasjon. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg med god kvalitet. Selgere av varer og tjenester kan ha økonomiske motiver til å begrense konkurransen. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette høyere priser og selge mindre enn i et marked med virksom konkurranse. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse innebærer et tap for samfunnet fordi varer og tjenester som forbrukerne ønsker og er villige til å betale for, ikke blir produsert. Høye priser innebærer også økt inntekt til de næringsdrivende på bekostning av forbrukerne. Konkurransebegrensende atferd i form av avtaler eller misbruk av dominerende stilling er derfor forbudt. Når enkelte aktører likevel opptrer i strid med konkurranselovgivningen, må Konkurransetilsynet gripe inn med sanksjoner for å gjenopprette konkurransen og avskrekke tilsvarende atferd i framtiden. Konkurransepolitikk innebærer dermed at myndighetene gjennom tilsyn og kontroll så langt som mulig sikrer at markedskreftene virker til det beste for samfunnet.

Konkurranseloven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver næringsvirksomhet. Loven gir Konkurransetilsynet virkemidler til å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Overtredelse av lovens bestemmelser, eller av vedtak med hjemmel i loven, kan sanksjoneres med tvangsmulkt, overtredelsesgebyr eller med bøter og fengsel. I tillegg til at effektiv håndheving av konkurranseloven gir direkte virkninger i markedene, har det også en viktig avskrekkende effekt.

Avdekking og håndheving av konkurransekriminalitet

De næringsdrivende benytter ofte avanserte metoder for å holde konkurransebegrensende samarbeid hemmelig og å skjule sine spor. Dette innebærer en betydelig utfordring for Konkurransetilsynet i kampen mot konkurransekriminalitet.

Det er viktig at konkurransekriminalitet får konsekvenser for den som begår slik kriminalitet. Regelverket åpner for å ilegge gebyr for overtredelse av konkurranselovens forbudsbestemmelser på opptil 10 pst. av bedriftens årlige omsetning. Det kan gis lempning for foretak som bistår Konkurransetilsynet med oppklaring av egen eller andres overtredelse av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven § 10. Formålet med lempningsadgangen er å gi deltakere i ulovlige samarbeid insentiver til å bryte ut av samarbeidet og bidra til Konkurransetilsynets arbeid med å avsløre alvorlige brudd på konkurranseloven. Konkurransetilsynet har i flere år satset på å formidle informasjon om lempningsordningen. Det ble søkt om lempning i seks saker i 2010 og tre saker i 2011.

Tilsynet har de senere årene prioritert arbeidet med å avdekke ulovlig kartellvirksomhet. Det har gitt resultater. Tilsynet gjennomførte i 2011 bevissikring på ni steder i fire ulike saker og gjennomførte i underkant av 50 forklaringsopptak.

I 2011 fattet Konkurransetilsynet to vedtak etter § 10. I tillegg ble det sendt et varsel om ileggelse av overtredelsesgebyr.

Fusjoner og oppkjøp

Konkurransen i de ulike markedene er i stor grad bestemt av graden av konsentrasjon og antall aktører. Muligheten til å forhindre markedsstrukturer som fører til redusert konkurranse, er derfor et vesentlig element i konkurransepolitikken.

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurransen i det relevante marked, men også om det leder til et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. En fusjon som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon og dessuten redusere insentivene til effektivisering og produkt- og prosessutvikling. Tilsynet kan forby en foretakssammenslutning eller godkjenne den på vilkår.

Tilsynet fikk 460 meldinger om foretakssammenslutninger i 2011 (415 meldinger i 2010). Konkurransetilsynet ba om fullstendig melding i 11 saker og fattet vedtak om inngrep mot to foretakssammenslutninger. Begge foretakssammenslutningene ble tillatt på vilkår.

Gjennomsiktighet og konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak

Som ledd i å føre tilsyn med konkurranseforholdene i norsk økonomi kan Konkurransetilsynet også iverksette tiltak for å øke markedenes gjennomsiktighet og påpeke konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak.

Et tiltak er kraftprisoversikten på Konkurransetilsynets hjemmeside. Kraftprisoversikten ble opprettet i 1998 og gjør det enklere for forbrukerne å sammenlikne kraftpriser slik at de kan vurdere om det lønner seg å bytte kraftleveringsavtale eller kraftleverandør. Kraftprisoversikten hadde 650 000 besøk i 2011. Slike tiltak er også iverksatt i andre sektorer, herunder telekomsektoren med tjenesten telepriser.no og bank- og finanssektoren med finansportalen.no, som driftes av hhv. Post- og teletilsynet og Forbrukerrådet.

Påpekning av konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak kan gjøres gjennom blant annet høringsuttalelser og formelle påpekninger etter konkurranselovens § 9e. I henhold til denne bestemmelsen kan Konkurransetilsynet påpeke konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak og eventuelt foreslå tiltak som kan styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter. Høringer og påpekninger inngår ofte i et langsiktig arbeid med prioriterte problemstillinger. Det er ikke sendt noen påpekninger etter § 9e i 2011, men Konkurransetilsynet har hatt kontakt med flere ulike offentlige aktører for å få mer informasjon om tiltak som etter tilsynets vurdering kan ha konkurransebegrensende virkninger.

Særskilte markeder

Konkurransetilsynet har hatt flere markeder under særlig overvåking i 2011 med tanke på å avdekke brudd på forbudsreglene.

Dagligvaremarkedet har i flere år vært høyt prioritert av Konkurransetilsynet. Overvåkningen av dagligvaremarkedet skjer ved at Konkurransetilsynet hvert år innhenter avtaler mellom dagligvarekjedene og markedsledende leverandører. Avtalene gir tilsynet oversikt over ulike betingelser som benyttes i dagligvaresektoren, samt mulighet til å avdekke eventuelle ulovlige forhold. Regjeringen har varslet at det skal nedsettes et lovutvalg som skal utrede Matkjedeutvalgets forslag (jf. NOU 2011: 4) om lov om god handelsskikk. Matkjedeutvalgets forslag til tiltak vil påvirke konkurransen i dagligvaremarkedet.

Overvåkingsordningen knyttet til Tines bruttomarginer i meierisektoren ble videreført i 2011. Det ble ikke avdekket konkrete forhold som ga tilsynet grunnlag for nærmere etterforskning av brudd på forbudet mot misbruk av dominerende stilling.

Tilsynet foretar videre en kontinuerlig markedsovervåking av engrosmarkedet for kraft i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Formålet er å avdekke eventuelle misbruk av markedsmakt. Konkurransetilsynet har videre i 2011 hatt oppmerksomhet rettet mot konkurranserelaterte problemstillinger i energi- og miljømarkedene.

For omsetning av bøker er det i egen midlertidig forskrift gjort et unntak fra konkurranselovens bestemmelse om konkurransebegrensende samarbeid. I medhold av forskriften er det inngått en avtale mellom Den norske Forleggerforening og Den norske Bokhandlerforening om omsetning av bøker, der et element er at forlagene kan fastsette bindende videresalgspriser på bøker. Forskriften gjelder ut 2012 for fag- og lærebøker til høyere utdanning, og ut 2014 for skjønnlitteratur og sakprosa. Det er gjennomført to utredninger om litteratur- og språkpolitiske virkemidler, henholdsvis i Norge og Europa, som ble ferdigstilt vinteren 2012. Blant annet på bakgrunn av disse utredningene vil Regjeringen ta stilling til bindende videresalgspriser som et litteraturpolitisk virkemiddel i framtiden.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektor disponerer en vesentlig del av ressursene i samfunnet. De samlede innkjøpene i offentlig sektor utgjorde om lag 316 mrd. kroner i 2010 (ekskl. petroleumssektoren). Dette tilsvarer om lag 16 pst. av bruttonasjonalproduktet. Reglene om offentlige anskaffelser har som hovedmål å føre til kostnadseffektive anskaffelser og samtidig gi allmennheten tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenelig måte. Det er viktig med en effektiv håndhevelse av anskaffelsesregelverket, og nye håndhevelsesregler trådte i kraft 1. juli 2012.

Effektiv håndhevelse er imidlertid ikke alene tilstrekkelig for å få til vellykkede og effektive anskaffelser. Det er også viktig med innkjøpsfaglig kompetanse, lederforankring og god organisering. Gjennom etableringen av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2008 fikk Norge et nasjonalt kompetansesenter for offentlig anskaffelser. Difi arbeider for at offentlige oppdragsgivere skal gjennomføre kostnadseffektive, miljøvennlige og kvalitetsrettede anskaffelser i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser.

Staten kjøpte varer, tjenester og bygg og anlegg for om lag 160 mrd. kroner i 2010. Hvordan innkjøpene foretas kan bety mye for statens kostnader og for markedene innkjøpene gjøres i. Det er i dag stor variasjon i hvordan de ulike enhetene i staten organiserer innkjøpene, og samordning skjer stort sett kun innenfor samme sektor. Større grad av samordning kan gi en rekke gevinster i form av kostnadsbesparelser, bedre anskaffelser og en mer effektiv organisering. Regjeringen har derfor satt i gang en utredning av ulike modeller for samordning av statlige innkjøp.

Det arbeides dessuten på flere fronter med å styrke innkjøpskompetansen i offentlig sektor og stimulere til en økning i antall tilbydere som deltar i konkurransen om oppdrag. Regjeringen vil også legge fram en strategi for økt innovasjonseffekt av offentlige anskaffelser. I strategien for små og mellomstore bedrifter (SMB) framlagt i mars 2012 poengterte Regjeringen at det er et mål å få flere SMB til å delta i konkurransen om kontrakter i denne sektoren.

6.2.3 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet ved at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper (naturlig monopol). En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever offentlig styring. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i de delene av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er blant annet viktig at nye tilbydere kan få tilgang til infrastrukturen på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separat infrastruktur. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post er eksempler på nettverksnæringer.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (konvergens) påvirker omfanget av monopolområder. Det innebærer at mange av tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnaden ved å etablere en parallell infrastruktur er om lag den samme som kostnaden ved å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi. I den grad parallell infrastruktur fører til konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse i produksjon som benytter samme infrastruktur, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Både elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres og konsumeres på forskjellige geografiske plasseringer. Dette gjør det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter, selgere og meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må for eksempel vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere produsenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det kan etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at nettverksnæringer i større grad disiplineres av potensiell konkurranse, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan kryssubsidiere pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi insentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må bl.a. balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift. Tabell 6.1 gir en oversikt over struktur, regulering og offentlig pålagte oppgaver i nettverksnæringene.

Kraftnettet

Nettverket for overføring av elektrisitet er et naturlig monopol som reguleres gjennom energiloven med forskrifter. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er delegert omfattende myndighet til å fastsette forskrifter, fatte enkeltvedtak og ha løpende kontroll med nettvirksomheten. Utbyggingsprosjekter må ha konsesjon etter energiloven.

Fra 2010 er det tilknytningsplikt for produksjon for å sikre gjennomføring av samfunnsmessig rasjonelle prosjekter. I vurderingen av samfunnsmessig rasjonalitet skal produksjon og nett ses i sammenheng. Samtidig ble tilknytningsplikt av forbruk på alle nettnivåer lovfestet. Det er etablert en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller.

Det er 149 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge i dag. Statnett SF eier om lag 90 pst. av sentralnettet og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet samt utenlandsforbindelsene. De øvrige selskapene driver regional- eller distribusjonsnett. Det er et stort innslag av offentlig eierskap i sektoren. Statnett SF er 100 pst. statlig eid, mens det er et betydelig innslag av kommunalt eierskap i de øvrige nettselskapene.

NVE fastsetter ved enkeltvedtak årlige inntektsrammer for hvert enkelt nettselskap slik at inntekten over tid skal dekke kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt gi en rimelig avkastning på investert kapital, gitt effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Inntektsrammen for det enkelte selskap er dels basert på nettselskapenes kostnader i tidligere år og dels hvordan nettselskapet presterer sammenliknet med andre nettselskaper (kostnadsnorm).

Nettselskapenes tillatte inntekter påvirkes av leveringspåliteligheten i nettet gjennom kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). Nettselskapene er også pålagt å gi direkte kompensasjon til kunder ved avbrudd over 12 timer.

Mesteparten av dagens overføringsnett ble bygget fra 1950-tallet og fram til 1980-tallet. Etter mange år med effektivisering og moderate investeringer i det sentrale overføringsnettet er det nå et stort behov for å øke kapasiteten og bygge om deler av nettet. Utbyggingsbehovet skyldes nødvendigheten av bedre forsyningssikkerhet i noen områder, mer fornybar kraftproduksjon, forbruksvekst blant annet i petroleumssektoren, industrien og områder med befolkningsøkning og ønsket om å utjevne regionale ubalanser og kraftpriser.

Regjeringen la i Meld. St. 14 (2011–2012) fram politikken for utbygging og reinvesteringer i strømnettet. Et godt utbygget nett er viktig for verdiskaping, for å sørge for sikker tilgang på strøm i alle deler av landet og for å ha tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det blant annet ikke blir langvarig store forskjeller i strømpris mellom områder.

I meldingen varslet Regjeringen også endringer i planlegging og konsesjonsbehandlingen av store kraftledninger. Endringene vil bidra til å øke effektiviteten, styrke tidlig involvering av de berørte partene og tydeliggjøre de politiske valgene.

Kraftutveksling med andre land styrker forsyningssikkerheten. På de eksisterende utenlandsforbindelsene til Sverige, Danmark, Finland og Nederland foregår det kraftutveksling, det vil si både import og eksport. Forbindelsen til Russland har derimot liten kapasitet, og brukes bare til import. Utenlandsforbindelsene bidrar til å dempe prissvingningene over året, men også mellom år. Nettoinntekten fra utenlandsforbindelser brukes til å redusere sentralnettstariffen. En ny forbindelse til Danmark er under utbygging, og Statnett har konkrete planer om nye forbindelser til Sverige, Tyskland og Storbritannia. Det er et tett samarbeid med Sverige og øvrige nordiske land om nettplanlegging og også innenfor ENTSO-E, samarbeidsorganisasjonen for de europeiske systemoperatørene.

Jernbane

For å oppnå et kollektivtilbud som er mer omfattende enn hva et rent kommersielt tilbud kan gi, kjøper staten persontransporttjenester med tog. Statens trafikkavtale med NSB AS omfatter mesteparten av persontogtilbudet på det norske jernbanenettet. Det er kun Flytoget, NSBs dagtogtilbud på Bergensbanen og Dovrebanen, sommertilbudet på Flåmsbanen, samt «reiselivstilbudet på Raumabanen» som drives på kommersielt grunnlag uten statlige driftstilskudd. Samferdselsdepartementet har en trafikkavtale med NSB Gjøvikbanen AS om drift av togtilbudet på strekningen Oslo – Gjøvik. Denne avtalen ble inngått etter konkurranse. Som del av Samferdselsdepartementets avtale med NSB om innsetting av 50 nye togsett tas det sikte på å innføre ny grunnrutemodell på Østlandet fra desember 2014. Det vil gi et vesentlig bedre togtilbud på Østlandet med høyere kapasitet, høyere frekvens og bedre overgang til andre kollektivtransportmidler.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et omfattende arbeid for å legge til rette for økt samtrafikkevne og bruk av utstyr og personell på tvers av landegrensene. På lang sikt kan dette utviklingsarbeidet føre til en betydelig effektivisering av jernbanesektoren i Europa, gjennom likere konkurransevilkår og økt effektivitet i leverandørindustrien.

Jernbaneverket har ansvaret for infrastruktur, ruteplanlegging og trafikkstyring på jernbanenettet i Norge. Jernbaneverket forvalter hele jernbanenettet i Norge, med om lag 390 mil med jernbane i regulær trafikk. Med unntak av Gardermobanen, tunge godstog og enkelte tilleggstjenester, betaler ikke togselskapene for bruken av infrastrukturen. Samferdselsdepartementet har i Nasjonal transportplan 2010–2019 satt mål for kvaliteten i Jernbaneverkets tjenesteproduksjon – infrastrukturytelsen og trafikkavviklingen, i tillegg til sikkerhet og kundetilfredshet. Jernbaneverket skal i 2013 rapportere om arbeidet med å utvikle bedre indikatorer for produktivitet og kostnadseffektiv ressursbruk i etaten.

Statens jernbanetilsyn har ansvaret for å føre tilsyn med sikkerheten for den skinnegående trafikken. I tillegg har tilsynet ansvar for å føre tilsyn med konkurransen i jernbanemarkedet. Fra 1. februar 2012 er det etablert et eget uavhengig organ, Transportklagenemnda, som har fått overført ansvaret med å behandle klagesaker for fly- og jernbanepassasjerer.

Lufthavner

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler. Det kreves konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner. Det gir den enkelte lufthavn en sterk markedsstilling i sitt geografiske område. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten kjøpe bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester og gi tilskudd til regionale lufthavner.

I Norge er det 52 lufthavner med sivil rutetrafikk. Det statlige aksjeselskapet Avinor har ansvar for 46 lufthavner. Det meste av passasjertrafikken i Norge foregår fra disse lufthavnene. Av lufthavner utenfor Avinor, har Moss lufthavn Rygge og Sandefjord lufthavn Torp størst betydning. De to hadde i 2011 en markedsandel på til sammen 6,3 pst. En stor del av denne trafikken er utenlandstrafikk.

Avinor skal forvalte, bygge ut og drive et landsomfattende nett av sivile lufthavner og drive en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær luftfart. Avinors lufthavn- og flysikringsavgifter omfatter startavgift, passasjeravgift, sikkerhetsavgift, avisingsavgift, terminalavgift og underveisavgift. Avgiftene fastsettes i forskrift av Samferdselsdepartementet og benyttes til drift av og investeringer i infrastrukturen. Lufthavnavgiftene er i hovedsak like for alle lufthavnene, men det er rabatter på trafikksvake lufthavner. Det er gjort en rekke endringer over tid, og avgiftsstrukturen er kompleks. Bare et fåtall av lufthavnene i Avinor går med overskudd. Overskuddet fra disse lufthavnene er med på å finansiere underskuddet ved de resterende lufthavnene. Avinor har betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer. På dette området har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår. Inntekter fra disse virksomhetene bidrar til å finansiere Avinors øvrige virksomhet.

Kollektivtransport

Med virkning fra 1. januar 2011 ble EUs kollektivtransportforordning innlemmet i norsk rett gjennom endringer i yrkestransportloven og jernbaneloven, jf. Prop. 113 L (2009 – 2010). Dette innebærer en plikt til å konkurranseutsette kontrakter om offentlige kjøp av persontransport. Det er visse unntak fra hovedregelen om konkurranse. Det blir blant annet ikke stilt krav om konkurranse for drift av jernbane på det nasjonale jernbanenettet. Utvidet plikt til konkurranse kan gi mer effektiv ressursbruk. På den måten kan offentlige myndigheter oppnå lavere kostnader eller bedre kollektivtransporttjenester.

Elektronisk kommunikasjon

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis blitt liberalisert. Alle eneretter er avviklet. Regulatorisk er det lagt til rette for konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Det har kommet til en rekke nye aktører, nett og tjenester, men i flere delmarkeder har fortsatt enkelte tilbydere høye markedsandeler og en sterk markedsstilling.

Lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) innfører EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2002 i norsk rett. Det følger av ekomloven at Post- og teletilsynet skal vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og vurdere forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling. En slik tilbyder kan for eksempel pålegges å gi tilgang til eksterne tilbydere på vilkår som ikke diskriminerer, eller å opprette regnskapsmessig skille mellom ulike virksomhetsområder og aktiviteter. Hensikten med slike tiltak er å legge til rette for konkurranse i overgangsperioden inntil markedene kan reguleres av konkurranseloven. Denne reguleringen videreføres i EUs nye direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2009.

Både for fastnettet og mobilnettet er det fortsatt få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt selskapet som en tilbyder med sterk markedsstilling i flere markeder. Andre tilbydere i fast- og mobilmarkedet er også vurdert til å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for levering til sluttbrukere i eget nett.

EU har vedtatt en forordning om maksimalpriser for internasjonal gjesting (roaming) i mobilnett. Internasjonal gjesting i mobilnett innebærer at abonnenter i et land kan ringe og motta mobilsamtaler, samt benytte andre mobiltjenester, i et annet land. Dette skjer ved at besøkslandets mobilleverandører tilbyr bruk av mobiltjenester til abonnentens mobilleverandør i hjemlandet. Forordningen fastsetter maksimalpriser som forventes å gi sluttbrukere lavere mobilkostnader i utlandet.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker kan karakteriseres som nettverksvirksomhet. Stordriftsfordelene gjelder først og fremst lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

I EUs postdirektiv fra februar 2008 blir det lagt til grunn fristilling av alle posttjenester fra 2011, mens 11 medlemsland kan utsette til 2013. Regjeringen har meddelt EU at Norge ikke vil innlemme direktivet i EØS-avtalen.

Posten Norge AS har leveringsplikt på landsdekkende posttjenester. Postens konsesjon, som er forlenget til 31. desember 2012, fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet for de leveringspliktige tjenestene. I konsesjonen settes det krav om utlevering av prioritert post alle hverdager inkludert lørdag i hele ekspedisjonsnettet. Dette motsvares av en enerett som er avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Utenfor enerettsområdet møter Posten konkurranse fra blant annet. aviser, transport- og budselskaper, samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon. Postens økonomiske tap på de leveringspliktige tjenestene dekkes av overskudd fra enerettsområdet og ved statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme post- og banktjenester.

6.2.4 Innovasjon og næringsrelevant forskning

Forskning er et sentralt virkemiddel for å møte samfunnsmessige og globale utfordringer. Forskning og utvikling (FoU) kan bidra til innovasjon og økonomisk vekst, gjennom nye og forbedrede produkter og prosesser, og kan gi konkurransefortrinn for foretak. Det er imidlertid ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU-utgifter og økonomisk vekst. For at den forskningsbaserte kunnskapen skal styrke vekstevnen i økonomien må resultatene gi grunnlag for innovasjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Stortinget behandlet i 2009 St.meld. nr. 7 (2008 – 2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge (Innovasjonsmeldingen). Meldingen følges opp blant annet ved å legge til rette for innovasjon i små og mellomstore bedrifter.

Offentlig finansiering av forskning og tiltak for å øke innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor. Utviklingsarbeidet skjer i hovedsak i næringslivet, mens grunnforskningen foregår ved universiteter og høyskoler. Næringslivet selv har et hovedansvar for å beslutte og å finansiere forskningsbasert utviklingsarbeid og annen innovasjon i bedriftene. Offentlig finansiert FoU sto i 2010 for om lag 45 pst. av totale FoU-utgifter.

Figur 6.2 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt etter hovedformål og viser den direkte satsingen på næringsrelevant forskning. Næringslivet vil imidlertid også dra nytte av annen offentlig finansiert forskning, inkludert allmennvitenskaplig forskning, særlig gjennom tilgang på nyutdannede kandidater og kvalifiserte forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 10,2 mrd. kroner nominelt fra 2005 til 2012, og utgjorde totalt 24,4 mrd. kroner i 2012. I tillegg kommer støtte til bedriftenes FoU gjennom skattesystemet (Skattefunn) på anslagsvis 1,5 mrd. kroner i 2012. Totalt skattefradrag gikk tilbake i perioden 2005 til 2007, men har deretter økt noe fram mot 2010. Det forventes en ytterligere økning i 2011 og 2012. Den gjennomsnittlige årlige realveksten i statens samlede FoU-finansiering var 3,7 pst. i perioden 2005–2012.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: Kilder: NIFU og Finansdepartementet

Regjeringen foreslår en offentlig forskningsinnsats på om lag 27,4 mrd. kroner til FoU i 2013, inkludert Skattefunn. Dette innebærer en økning på om lag 1,4 mrd. kroner fra saldert budsjett 2012, en realvekst på 2,2 pst. Særlig prioritert er klimaforskning, europeisk forskningssamarbeid, forskning om samfunnssikkerhet og beredskap, nanoteknologi og et nytt isgående forskningsfartøy. De forskningspolitiske prioriteringene for 2013 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2012–2013) for Kunnskapsdepartementet.

Ulike indikatorer tyder på at norsk forskning i økende grad hevder seg internasjonalt. De siste årene har det vært en betydelig vekst i antall publiseringer fra norske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og antall ganger norske forskere blir sitert av andre forskere. Samarbeidet med utenlandske forskere har også økt i form av et økt antall artikler med norsk og utenlandsk samforfatterskap. I 2011 ble det avlagt 1 329 doktorgrader i Norge, noe som gjør 2011 til et foreløpig rekordår.

Kunnskapsdepartementetfastsatte i 2009 isamarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet Handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen – fra grunnskole til høyere utdanning 2009–2014. Entreprenørskap, innovasjon og nyskaping har de ti siste årene blitt viktigere i høyere utdanning. Det stilles nå krav til at alle studenter i løpet av studiene skal få kjennskap til innovasjon og nyskapingsprosesser.

Regjeringen har som mål å utløse regional verdiskaping blant annet gjennom regional forskning og innovasjon. De regionale forskningsfondene ble opprettet i 2009 og vil i 2013 ha en avkastning på om lag 219 mill. kroner som kan anvendes til forskning.

Norges forskningsråd er rådgiver i forskningspolitikken og bidrar til å gjennomføre forskning. Forskningsrådet har i 2012 et FoU-budsjett på 7,2 mrd. kroner, noe som tilsvarer om lag 30 pst. av de offentlige bevilgningene til forskning. Forskningsrådet skal gi finansiering til forskning av høy kvalitet og relevans. I september 2012 ble en evaluering av Norges forskningsråd lagt fram. Technopolis Group har gjennomført evalueringen. Evalueringen viser at Forskningsrådet i hovedsak fungerer godt og bidrar til nyskaping, økt kvalitet og redusert fragmentering i det norske forskningssystemet. Arbeidet med evalueringer i Forskingsrådet bør systematiseres og legge større vekt på effektene av innsatsen. Regjeringen vil følge opp resultatene og rådene i evalueringen blant annet gjennom den kommende forskningsmeldingen.

Næringsrelevant FoU får støtte gjennom generelle virkemidler som brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) og skattefradrag for bedrifter med FoU-prosjekter (Skattefunn), og gjennom tematiske satsinger under «Store programmer», basisbevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene og forskningsbasert innovasjonssatsing. Møreforskning har gjennom flere år gjennomført studier av den samfunnsøkonomiske avkastningen av brukerstyrte innovasjonsprosjekter, i hovedsak innenfor BIA-programmet.1 Arbeidet viser at mange prosjekter har positive eksterne effekter og god effekt på kunnskapsutviklingen i bedriften. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av prosjektene synes samlet sett å være god.

Statistisk sentralbyrå (SSB) offentliggjorde endelige tall for forskning og utviklingsarbeid i næringslivet for 2010 i mars 2012. Tallene fra SSB viser at realverdien av næringslivets FoU-investeringer har flatet ut de siste årene. Antall årsverk i FoU gikk også svakt ned i 2010. SSB legger fram foreløpige tall for næringslivets forskning i 2011 i løpet av høsten 2012. En første indikator på næringslivets forskningsinnsats i 2011 er nye søknader til Skattefunn, som er den bredeste enkeltordningen Forskningsrådet forvalter. Antall godkjente nye søknader til Skattefunn ble redusert med om lag 9 pst. fra 2010 til 2011, til 1 454 søknader fra 1 260 enkeltforetak. Forskningsrådet lanserte et nytt elektronisk søknadsskjema for Skattefunn i juni 2012 som vil forenkle søknadsprosessen for foretakene.

Resultatene fra SSBs Innovasjonsundersøkelse for næringslivet ble presentert i 2012. Innovasjonsundersøkelsen gjennomføres annet hvert år og søker å kartlegge omfanget av innovasjoner i norsk næringsliv og faktorer av betydning for innovasjonsprosessen. Andelen av næringslivets omsetning som kom fra produktinnovasjoner, gikk noe opp fra 2008 til 2010. Undersøkelsen er en del av Eurostats Community Innovation Survey (CIS 2010) som inngår i grunnlagsmaterialet til EUs Innovation Union Scoreboard. Norge beskrives som en «moderat» innovatør, som samlet ligger noe under gjennomsnittet for EU-landene. De andre nordiske landene er rangert høyere enn Norge og scorer høyt i undersøkelsen.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon er i hovedsak samlet i Innovasjon Norge. Tilbudet omfatter finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Regjeringen foreslår å bevilge om lag 1,5 mrd. kroner til Innovasjon Norge over Nærings- og handelsdepartementets budsjett (unntatt lånetransaksjoner). Utlånsrammene til Innovasjon Norges lavrisiko- og innovasjonslån foreslås videreført på samme nivå som i 2012, på henholdsvis 2,5 og 0,5 mrd. kroner.

I Innovasjonsmeldingen fra 2009 varslet Regjeringen at det skulle gjennomføres helhetlige evalueringer av Innovasjon Norge og SIVA. Begge evalueringene ble fullført i 2011 sammen med egne oppfølgingsutredninger om reiseliv, Innovasjon Norges utevirksomhet og om den økonomiske bærekraften i SIVAs innovasjonsselskaper. Som oppfølging ble Meld. St. 22 (2011–2012) Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA lagt fram våren 2012 som en statusrapport for selskapene, med redegjørelse om Regjeringens oppfølging av evalueringene og høringsinnspillene. I meldingen presenterte Regjeringen planer for utviklingen av Innovasjon Norge og SIVA, samt opprettelsen av inntil seks nye landsdekkende såkornfond. Blant tiltakene er også nye mål for Innovasjon Norge og SIVA, enklere virkemidler og styrket rådgivning og bistand til bedrifter som vil satse internasjonalt.

Medarbeiderdrevet innovasjon brukes som en fellesbetegnelse for de ansattes aktive deltagelse i utvikling av nye løsninger. I oppfølgingen av Innovasjonsmeldingen fra 2009 har Nærings- og handelsdepartementet nylig presentert en Håndbok for medarbeiderdrevet innovasjon.

Immaterielle rettigheter, inkludert patenter, varemerker mv., var blant temaene Regjeringen tok opp i Innovasjonsmeldingen. Det er varslet en stortingsmelding om immaterielle rettigheter i løpet av 2013. Meldingen vil bidra til økt forståelse for immaterielle rettigheters betydning for innovasjon og næringsutvikling, og beskrive utfordringer og utviklingstrekk, mulige konsekvenser for norsk næringsliv og hvordan disse best kan møtes. Målet er å få på plass en framtidsrettet politikk på immaterialrettsområdet.

Nærings- og handelsdepartementet fremmet våren 2012 et forslag til lov om Patentstyret og Klagenemnda for industrielle rettigheter (Patentstyreloven). Bakgrunnen for forslaget var et generelt behov for revisjon og modernisering av gjeldende lov, og behov for endringer i organiseringen av Patentstyret. Den nye loven regulerer organisering av og saksbehandling i Patentstyret. Behovet for å revidere loven ble omtalt i Innovasjonsmeldingen fra 2009.

Stortinget vedtok en støtteordning for miljøteknologi på 140 mill. kroner ved behandlingen av statsbudsjettet for 2010. Støtteordningen er etablert av Innovasjon Norge, og midlene går til pilot- og demonstrasjonsprosjekter for miljøteknologi. Bevilgningen videreføres i 2013. Regjeringen la videre fram en strategi for miljøteknologi og grønn vekst i 2011, der det største tiltaket er et program for kommersialisering av miljøteknologi. Det foreslås å bevilge til sammen 167 mill. kroner under programmet i 2013, i hovedsak over Nærings- og handelsdepartementets budsjett.

Videre foreslås det en samlet bevilgning til Norges forskningsråd på Nærings- og handelsdepartementets budsjett for 2013 på 1,4 mrd. kroner. Norges Forskningsråd anslår at miljørelevant forskning i 2012 utgjør om lag 280 mill. kroner, fordelt på en rekke programmer og aktiviteter. Forskningsrådet opplyser at av midlene som går til Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) i 2012, anvendes om lag 95 mill. kroner til støtte til prosjekter som faller innenfor kategorien miljø.

Nærings- og handelsdepartementet lanserte i 2012 den første nasjonale FoU-strategien for nanoteknologi. Strategien ble varslet i St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning, og gir overordnede prioriteringer for nasjonal forskningsinnsats i perioden fram til og med 2021. Ansvarlig nanoteknologi kan bidra til nyvinninger innenfor de fleste næringer og samfunnsområder.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. Deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter er det mest omfattende internasjonale samarbeidet norske forskere, forskningsmiljøer og næringsliv deltar i. Norges kontingent er på om lag 1,7 mrd. kroner i 2013. Dette er en økning på 318 mill. kroner sammenlignet med saldert budsjett for 2012. Norge deltar også aktivt i utviklingen av det felleseuropeiske forskningsområdet – European Research Area (ERA). Horisont 2020 er EUs neste rammeprogram for forskning og innovasjon og vil vare fra 2014 til 2020. Programmet skal legge vekt på store samfunnsutfordringer, globalt ledende næringsliv og fremragende forskning. Det er ennå ikke tatt stilling til om Norge skal gå inn i Horisont 2020.

Norge er også med i EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon – «Competitiveness and Innovation Framework Programme» (CIP). Rammeprogrammet omfatter innovasjon og entreprenørskap i små og mellomstore bedrifter, bruk av IKT og effektiv energibruk. Programmet løper over perioden 2007 – 2013, og Norges kontingent for hele perioden vil være 625 mill. kroner. For perioden fra 2014 til 2020 forbereder EU nå et nytt rammeprogram for konkurranseevne og SMB – «Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises (COSME)».

6.2.5 Næringer basert på naturressurser

Bruk av knappe felleseide naturressurser må reguleres for å unngå overforbruk. Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål om regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre er det nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser, samt miljøhensyn. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Næringer basert på utnyttelse av naturressurser kan dessuten gi grunnlag for høyere avkastning enn andre næringer, en såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fellesskapet. Det er også omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Tiltak for å sikre en bærekraftig forvaltning er nærmere omtalt i kapittel 7.

Tabell 6.2 gir en oversikt over bruttoproduktet, sysselsatte årsverk og bruttoinvestering i næringer basert på naturressurser. Utvinning av råolje og naturgass er den klart største næringen med et bruttoprodukt på 642,9 mrd. kroner i 2011.

Utvinning av råolje og naturgass

De totale oppdagede og uoppdagede utvinnbare petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel antas å ligge mellom 10 og 16 milliarder Sm³, med en forventningsverdi på om lag 13 milliarder Sm³ oljeekvivalenter. Av dette var det ved utgangen av 2011 produsert om lag 5,5 milliarder Sm³, tilsvarende om lag 44 pst. av de totale ressursene. For Norge er det av stor betydning at de gjenværende ressursene utnyttes mest mulig effektivt.

Staten har eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel. Undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster er derfor strengt regulert og krever konsesjon, det vil si utvinningstillatelse. Utvinningstillatelser blir tildelt i konsesjonsrunder der Olje- og energidepartementet definerer geografiske områder hvor oljeselskapene kan søke om utvinningstillatelser. Tildeling foretas basert på saklige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier som er offentlig kjent. Utvinningstillatelsen regulerer rettigheter og forpliktelser som selskapene har overfor staten. Tillatelsen utfyller bestemmelser nedfelt i lov og forskrift, gir detaljerte vilkår, og den gir enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster på områder som omfattes av tillatelsen.

I forbindelse med TFO (tildeling i forhåndsdefinerte områder) 2011 ble det tildelt 60 utvinningstillatelser til i alt 42 selskaper i modne deler av sokkelen. Det ble forbeholdt SDØE-andeler i 14 utvinningstillatelser. TFO 2012 ble utlyst våren 2012, med planlagt tildeling i løpet av første kvartal 2013. Den 21. konsesjonsrunde ble utlyst i juni 2010, og tildeling ble gjennomført i mai 2011. Det ble tildelt 24 utvinningstillatelser, hvorav SDØE-andeler ble forbeholdt i sju utvinningstillatelser. Den 22. konsesjonsrunde ble utlyst i juni 2012, med planlagt tildeling i løpet av første halvår 2013.

Etter avtalen med Russland om avgrensningen i Barentshavet og Polhavet har Regjeringen satt i gang en konsekvensutredning for Barentshavet sørøst, med sikte på å åpne området for petroleumsvirksomhet. En offentlig høring av konsekvensutredning planlegges kommende vinter og en eventuell anbefaling om åpning vil legges fram for Stortinget våren 2013. Prosessen med å utrede petroleumsvirksomhet i havområdene rundt Jan Mayen følger et tilsvarende tidsskjema.

I juni 2011 la Regjeringen fram stortingsmeldingen En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten, jf. Meld. St. 28 (2010–2011). Hovedmålet i petroleumspolitikken er å legge til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i et langsiktig perspektiv. For å oppnå dette legger petroleumsmeldingen opp til en parallell satsing på tre områder; øke utvinningen fra eksisterende felt og utbygging av drivverdige funn, fortsette en aktiv utforskning av åpnet areal i modne og umodne områder, og gjennomføre åpningsprosessene for Jan Mayen og den del av tidligere omstridt område som ligger vest for delelinjen i Barentshavet.

Olje- og energidepartementet oppnevnte i desember 2011 en ekspertgruppe som skulle belyse og identifisere hindre som gjør at riggkapasiteten på norsk sokkel begrenses og foreslå tiltak som kunne bedre flyten av borefartøyer. Bore- og brønnkostnader utgjør en betydelig del av kostnadene ved utvinning av olje og gass. Reduserte kostnader vil bidra til at verdien av de norske petroleumsressursene øker. Ekspertgruppen leverte sin rapport i august 2012. Ekspertgruppen framholder at tekniske krav er til hinder for å få nok rigger inn på norsk sokkel, og at arbeidstidsordningene som er avtalt mellom selskaper og arbeidstakerorganisasjoner bidrar til høyere kostnader sammenliknet med britisk sokkel. Rapporten er sendt på offentlig høring.

Myndighetene behandler fortløpende planer for utbygging og drift av nye felt fra selskapene på norsk sokkel. I løpet av det siste året har flere utbygginger blitt godkjent, herunder Atla, Brynhild, Åsgard undervannskompresjon, Skuld, Jette, Martin Linge og Edvard Grieg.

Regjeringen legger vekt på fangst og lagring av CO₂ som et tiltak for å redusere CO₂-utslippene. Fullskalaprosjektet og testsenteret på Mongstad er viktige tiltak i miljø- og klimapolitikken. Testsenteret er et av verdens første og største testanlegg for CO₂-fangst og ble offisielt åpnet i mai i år. Det er satt i gang en nominasjonsprosess for å finne egnede steder for lagring av CO₂ på sokkelen, og det pågår kartlegging av muligheter for fullskala CO₂-rensing utover Mongstad. Olje- og energidepartementet arbeider også med å utforme en ny forskrift om transport og lagring av CO₂. Forskriften vil blant annet reflektere EUs direktiv om lagring av CO₂.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Den årlige produksjonen fra det norske vannkraftsystemet varierer betydelig. Det skyldes i stor grad årlige svingninger i nedbørsmengden, men også andre sentrale forhold i det nordiske kraftmarkedet vil kunne ha betydning. Normalårstilsiget til norske vannkraftverk var ved inngangen til 2012 beregnet til å kunne gi en produksjon på om lag 130 TWh.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt Olje- og energidepartementet. NVE skal blant annet sikre en helhetlig og miljøvennlig forvaltning av vassdragene, effektiv produksjon, overføring, omsetning og bruk av energi.

EUs fornybardirektiv (2009/28/EC) ble innlemmet i EØS-avtalen 19. desember 2011 og trådte i kraft dagen etter. Norge har påtatt seg en forpliktelse om å øke vår andel fornybar energi til 67,5 pst. i 2020. Andelen fornybar energi i Norge i 2010 er av SSB anslått til om lag 61 pst. og beregnes som produksjon av fornybar energi delt på totalt energiforbruk. Det norske målet på 67,5 pst. er klart høyere enn i alle EU landene. Elsertifikatene er det viktigste enkelttiltaket for å nå målet. Norge får godskrevet halvparten av totalmålet for det felles sertifikatmarkedet mellom Norge og Sverige uavhengig av hvor produksjonen vil komme, det vil si 13,2 TWh (26,4 TWh totalt).

Fiske og havbruk

Det er store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Villfiskbestander er felles, fornybare ressurser der det er behov for regulering for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk er i dag industriell produksjon med klart definert eierskap til fisken. Både fiske og havbruk eksporterer det meste av produksjonen i sterk internasjonal konkurranse, og markedsadgang er derfor viktig for utvikling av næringene.

Viktige særreguleringer for fiskerinæringen er deltakerloven, konsesjonsordninger, kvoteregulering, leveringsbetingelser og regulering av førstehåndsomsetningen gjennom råfiskloven. De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. Siden 1994 har en i hovedsak fastholdt fordelingen av kvotegrunnlag mellom de ulike fartøygruppene. For å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og legge til rette for effektivitetsforbedringer er det innført frivillige strukturkvoteordninger for fartøy med hjemmelslengde ned til 11 meter.

Strukturkvoter gir adgang til å ta ett fartøy ut av fiske og overføre kvotene til et annet fartøy. Det er satt et tak på hvor stor del av kvoten for et fiskeslag som kan samles på ett fartøy, og de overførte strukturkvotene har fra og med 2007 en tidsbegrensning på 20 år. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper. Deler av trålerflåten er pålagt leveringsbetingelser til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Det er bearbeidingsplikt for 70 pst. av det mottatte torskeråstoffet.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. De siste årene har eksportverdien av oppdrettsfisk vært større enn eksporten av villfisk. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid bare begrenset for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret.

Straffetollen på fersk hel laks fra Norge ble fjernet som følge av en såkalt Sunset Review (femårsgjennomgang) i 2011. Dermed møter laksenæringen for første gang siden 1991 ingen handelspolitiske tiltak i USA. Norske myndigheter og den norske laksenæringen bidro aktivt til det positive utfallet i denne gjennomgangen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008.

EU har vedtatt et forbud mot omsetning av selprodukter som trådte i kraft 20. august 2010. Norge mener at forbudet strider mot EUs forpliktelser etter WTOs regelverk. Et felles tvisteløsningspanel for Norge og Canada ble opprettet i april 2011 og det forventes at en avgjørelse vil foreligge i 2013. Selfangstnæringen er ikke en stor næring, men det er et viktig prinsipp for Norge at produkter fra bærekraftig høstede marine ressurser skal kunne selges uten urimelige hindringer.

6.2.6 Næringslovgivning og forenkling

For å redusere ressursbruk som ikke skaper merverdi for samfunnet, kan det være hensiktsmessig å forenkle næringslovgivning mv. Forenklingstiltak må inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et lett forståelig regelverk reduserer kostnadene ved å etterleve regelverket, bidrar til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne, samt til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Det er viktig at reguleringer er utformet slik at de ikke påfører bedrifter unødige kostnader og ulemper, og at offentlige tjenester fungerer på en måte som bygger opp under næringslivets verdiskaping. Verdiskapingen blir størst dersom offentlige reguleringer og krav om informasjon tar vare på samfunnets behov, men samtidig påfører bedriftene lavest mulig ressursbruk.

Regjeringen har satt et konkret forenklingsmål hvor bedriftenes kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer skal reduseres med 10 mrd. kroner innen utgangen av 2015.

I norsk næringsliv har 99,5 pst. av bedriftene færre enn 100 ansatte. Kravene i regelverk er ofte de samme for små bedrifter som for store, selv om små bedrifter har færre ressurser til å utføre administrative oppgaver. Forenklingsarbeidet kommer derfor spesielt de mindre bedriftene til gode.

Elektroniske tjenester kan ha stor og umiddelbar effekt for forenkling og effektivisering i næringslivets samhandling med offentlig sektor. Altinn (www.altinn.no) er en portal for bedriftenes dialog med det offentlige på Internett. Videre er Altinn utviklet til å bli en sentral felleskomponent for leveranse av internettbaserte tjenester fra offentlig sektor. Infrastrukturen kan benyttes til å utvikle og levere tjenester både til næringsliv og til innbyggere. Tjenester kan presenteres i Altinn-portalen (mot næringslivet) og i etatenes egne nettportaler.

Næringslivet bruker i økende grad Altinn for innrapportering til det offentlige, f.eks. merverdiavgift, statistikk, selvangivelse, årsregnskap mv. 95 pst. av selvangivelsene for næringsdrivende og selskap, og 98 pst. av aksjonærregisteroppgavene ble levert via Altinn i 2011. Offentlige virksomheter kan også bruke Altinn til å sende korrespondanse og meldinger til brukerne.

Det tas sikte på en utvikling der elektroniske tjenester over tid fullt ut erstatter papir i kommunikasjonen mellom næringslivet og offentlig sektor. Ved i større grad å ta i bruk elektroniske tjenester i stedet for papirbaserte tjenester kan det offentlige spare ressurser. En utvikling der stadig flere etater benytter Altinn til et økende antall tjenester, forutsetter svært gode løsninger for sikkerhet og elektronisk identifikasjon. Altinn II-prosjektet har vært et omfattende arbeid med en fornyet og forbedret IKT-plattform og videreutvikling av Altinn-tjenestene, og er planlagt ferdigstilt i løpet av 2013.

Brønnøysundregistrene og Oppgaveregisteret jobber kontinuerlig med å identifisere og redusere antallet oppgaveplikter til offentlig myndigheter. Figur 6.3 viser belastningen av nye registrerte skjemaer som er innført fra 1998 til utgangen av 2011, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak. I 2005 var det en kraftig reduksjon i skjemabelastningen som i hovedsak skyldtes at Skatteetaten for alvor tok i bruk Altinn. I 2011 er det anslått at næringslivet brukte om lag 4 800 årsverk på lovpålagt innsending av informasjon til det offentlige. Siden 1998 har Oppgaveregisteret registrert en reduksjon på om lag 1 600 årsverk i næringslivets oppgaveplikter som følge av samordnings- og forenklingstiltak. Brønnøysundregistrene har i 2012 fremmet forslag til Nærings- og handelsdepartementet om forenklingsarbeid, blant annet gjennom mandatet gitt i Oppgaveregisterloven. Oppgaveregisteret jobber også aktivt med identifisering og utvikling av nye forenklingstiltak med utgangspunkt i denne loven.

Kilde: Kilde: Oppgaveregisteret

Spørsmålet om forenkling av aksjeloven er utredet på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet, og rapporten ble lagt fram januar 2011. Et viktig siktemål med arbeidet er å sikre at aksjelovens regler er godt tilpasset behovene for små og mellomstore bedrifter. Som en del av oppfølgingen av uredningen er det med virkning fra 1. januar 2012 vedtatt en reduksjon av kravet til minste tillatte aksjekapital for aksjeselskaper fra 100 000 kroner til 30 000 kroner. Øvrige forslag i utredningen vil bli fulgt opp i en senere proposisjon. Det gjelder blant annet regler som vil gjøre det enklere å stifte aksjeselskap, mer fleksible regler til beskyttelse av selskapets kapital og mer fleksible regler for styrets og generalforsamlingens saksbehandling.

EFFEKT- programmet består av en rekke ulike IKT- løsninger for effektivisering og brukerretting i utlendingsforvaltningen med sikte på utvidet elektronisk kommunikasjon med brukerne. Programmet er noe forsinket, men ligger an til å fullføres i løpet av våren 2013. Andelen søknader om opphold, asyl mv. levert elektronisk på nett økte fra 36 pst. i 2010 til 59 pst. i 2011. EFFEKT-programmet har også gitt løsninger for elektronisk arkiv, dokumentproduksjon og støtte til effektiv saksbehandling, og har redusert saksbehandlingstiden.

6.3 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt. EØS-avtalen og WTO-avtalen setter også rammer for næringsstøtten.

Budsjettmessig næringsstøtte

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 6.4. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.4. Se også Prop. 1 LS (2012–2013) Skatter, avgifter og toll 2013, vedlegg 1.

Kilde: Kilde: Finansdepartementet.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 21,7 mrd. kroner i 2011. Regnet i faste priser økte støtten i 2011 med om lag 200 mill. kroner sammenlignet med 2010. Over de siste seks årene har det vært en viss vekst i realverdien av støtten etter at den budsjettmessige støtten hadde vist nedgang i flere år. Siden 2005 er den statlig budsjettmessige næringsstøtten økt med om lag 1,8 mrd. kroner i realverdi. I 2011 økte utbetalingene av støtte til miljø og energi, mens utbetalingene til forskning og utvikling har gått noe ned. Næringsstøtten målt som andel av BNP var 0,80 pst. i 2011, ned fra 0,83 pst. i 2010. Figur 6.3 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjorde i underkant av 64 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2011. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og foredling av tre. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har endret seg lite siden 2005. I samme periode er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med om lag 24 pst.

I tabell 6.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar skipsfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I 2002 ble det innført en ordning med nettolønn for ferger i utenriksfart. Ordningen kom i tillegg til eksisterende støtte til sysselsetting i næringen og innebærer at rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til maritimt mannskap og passasjerbesetning. Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle konkurranseutsatte fartøy i Norsk ordinært skipsregister (NOR) og sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. Samtidig er nettolønnsordningen for utenriksfergene blitt avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. I 2008 ble det innført et maksimumsbeløp på 198 000 kroner per sjømann i nettolønnsordningen. Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart gikk ned i 2010 og 2011, men ligger fortsatt på om lag 1,5 mrd. kroner.

Den løpende støtten til skipsbygging er bygget ned. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått etter 2000. En ny, mer begrenset kontrakttilskuddsordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005. De siste utbetalingene under denne ordningen fant sted i 2008. En garantiordning for byggelån for skip ble etablert i 2005. Ordningen ble utvidet til å omfatte bygging av mindre skip og offshore-installasjoner da en tiltakspakke for verft og utstyrsleverandører ble vedtatt i juni 2010. Samtidig ble utlånsrammen for Innovasjon Norges landsdekkende innovasjonslåneordning økt med 200 mill. kroner øremerket til maritime næringer.

Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer. Den såkalte 108-ordningen ble opprettet i 1978 og tilbyr fastrentelån på gunstige vilkår i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Fram til høsten 2011 ble denne ordningen administrert av Eksportfinans ASA. Av total utlånsaldo ved utgangen av 2011 utgjorde lån til finansiering av skipskontrakter 53 pst. og lån til olje- og gassektoren 41 pst. Det årlige underskuddet på statens avregningskonto knyttet til 108-ordningen har økt fra under 40 mill. kroner i 2006 til i overkant av 320 mill. kroner i 2011. Dette er imidlertid noe lavere enn 2010 da underskuddet var på om lag 400 mill. kroner. At nivået de to siste årene har ligget høyere, beror i hovedsak på økte utlån.

Etter finanskrisen ble regelverket for store engasjementer for kredittinstitusjoner skjerpet. Det lyktes ikke Eksportfinans ASA og de største eierne å komme fram til en plan for å tilfredsstille de nye kravene. Høsten 2011 ble det derfor annonsert at det skulle opprettes en egen statlig enhet for å forvalte ordningen med offentlig støttede eksportkreditter. Nærings- og handelsdepartementet inngikk en avtale med Eksportfinans ASA om en overgangsordning fram til en ny statlig enhet var opprettet. Avtalen innebar at Eksportfinans tilrettela og inngikk avtalene om eksportfinansiering på vegne av staten, med staten som långiver. Fra 1. juli 2012 forvalter Eksportkreditt Norge AS ordningen med offentlig støttede eksportkreditter. Oppfølgingsansvaret for lånene fra overgangsperioden ble samtidig overført til selskapet. De hadde da en utestående verdi på om lag 21,5 mrd. kroner.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani på Svalbard, som var det siste store statseide industriforetaket som mottok årlige tilskudd.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside falt betydelig i 2008. Da den tidligere ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift i stor grad ble gjeninnført i 2007, ble bevilgningene til innførte kompensatoriske tiltak for den tidligere ordningen, redusert. Fallet i utbetalt støtte i 2008 skyldes denne omleggingen. Regionalstøtten har siden økt i 2009 og 2010, men har falt noe tilbake i 2011.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet falt noe i 2011, men er økt med om lag 85 pst. siden 2004. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter. De samlede disponible budsjettmidler for disse ordningene var vesentlig høyere enn de faktiske støtteutbetalingene.

Det har vært en betydelig vekst i støtten til miljø- og energitiltak etter 2006. Hovedtyngden av støtten i 2011 var næringsstøtte fra Energifondet til fornybar energi og energisparingstiltak i næringslivet. Årsaken til økningen i utbetalinger fra 2010 til 2011 under Energifondet skyldes i all hovedsak at nivået på kontraktsfestet støtte ble betydelig økt fra og med 2009. Støtten utbetales etterskuddsvis i henhold til prosjektenes framdrift. Dette gjør at utbetalingene til prosjektene ofte kommer noen år etter at prosjektene har fått tildelt støtten. Veksten i 2011 skyldes i hovedsak økte støtteutbetalinger til vindkraft. Utbetalinger til vindkraft sto for over 80 pst. av den totale økningen i miljø- og energistøtte gjennom Enova og utgjorde over halvparten av Enovas samlede utbetalinger i 2011. I tillegg ble det utbetalt støtte til prosjekter innen fjernvarme, lokale energisentraler og energieffektiviseringsprosjekter i industri og bygg.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Et felles sertifikatmarked innebærer omfattende støtte til ny vann- og vindkraftproduksjon fra 2012. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres til produsentene fra forbrukere av elektrisitet. Støtten inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. I 2012 kan samlet støtte gjennom elsertifikatordningen grovt anslås til mellom 330 og 560 mill. kroner, avhengig av prisen på elsertifikater.

Produsenter av fornybar energi kan selge sertifikatene til visse forbrukergrupper som har en lovpålagt plikt til å kjøpe slike elsertifikater. Enkelte forbruksgrupper er ikke pålagt sertifikatplikt, blant annet kraftkrevende industri, som dermed slipper å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som heller ikke framkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på mellom 120 og 210 mill. kroner for disse gruppene.

Gjennom støtteordningen for miljøteknologi forvaltet av Innovasjon Norge, som ble opprettet i 2010, ble det utbetalt i overkant av 80 mill. kroner i 2011. For 2010 var det ubetydelige utbetalinger. I tillegg er det opprettet et nytt program for miljøteknologi med en ramme på 500 mill. kroner for årene 2011–2013 hvor det meste av bevilgningene i 2011 og 2012 ble fordelt til miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge. Det er forventet at utbetalingene fra denne ordningen vil øke.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB). Regjeringens tiltakspakke i 2009 for å dempe virkningene av finansuroen omfattet blant annet økt støtte til innovasjon og kompetansetiltak i næringslivet og medførte økte støtteutbetalinger til SMB i 2009 og 2010. Støtteutbetalingene har falt noe tilbake i 2011.

Skatteutgifter og -sanksjoner og annen statlig næringsstøtte

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 6.4. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2011 og 2012 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning fra og med inntektsåret 2007 ble det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig skattefritak for skipsfartsinntekter. Selskapene innenfor ordningen betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde om lag 36 mill. kroner for næringen samlet i 2011. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, dvs. størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. Lave fraktrater og svak dollar har bidratt til negative resultater for skipsfarten samlet sett i 2011. Det er derfor lagt til grunn at rederiskatteordningen ikke medfører skatteutgifter for 2011. Til sammenligning ble skatteutgiften knyttet til rederiskatteordningen i 2007 og 2008 anslått til over 2 mrd. kroner. I 2012 er det på usikkert grunnlag anslått at skatteutgiften vil utgjøre om lag 270 mill. kroner.

Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Den samlede kvantifiserte skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til i underkant av 1,3 mrd. kroner i 2011. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Jordbruksfradraget ble økt fra 142 000 kroner til 166 400 kroner i 2012.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom særskilt fiskerfradrag. Det særskilte fiskerfradraget ble økt fra 115 000 kroner til 150 000 kroner med virkning fra 2009.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Det meste av støtten gjennom skattefradrag går til små og mellomstore foretak, mens store foretak får FoU-støtte i hovedsak gjennom tilskuddsordninger i Norges forskningsråd. Antallet foretak som bruker Skattefunn er redusert hvert år fra 2004 til 2009, men økte fra 2009 til 2010. I samme periode har det vært en jevn vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak. Skatteutgiften knyttet til Skattefunn gikk noe ned i perioden 2005 til 2007, men har økt i perioden 2008–2010. Det har vært en betydelig økning i skatteutgiftene etter at beløpsgrensene i ordningen ble hevet i 2009. Antall nye prosjekter som ble godkjent i 2009 og 2010 har vært omtrent uendret, mens godkjente søknader i 2011 var noe lavere enn året før. Dette indikerer en økt statlig finansiering uten at det nødvendigvis er utløst mer FoU de siste årene. I 2012 anslås det at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 1 530 mill. kroner.

Bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. At utslipp får en pris, betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og vil gjelde fram til utløpet av 2012. Kvotene kan omsettes i det felles europeiske kvotemarkedet. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Det norske systemet er koblet til EUs kvotesystem. I perioden 2008–2012 dekker kvotesystemet om lag 40 pst. av Norges totale klimagassutslipp. Fra og med 2013 vil kvotesystemet bli utvidet, slik at en større del av industrien blir omfattet. Etter utvidelsen vil om lag 50 pst. av de norske utslippene være dekket av kvotesystemet.

En rekke kilder med utslipp av klimagasser er ikke omfattet av kvoteplikt. Noen av disse utslippene er heller ikke avgiftsbelagt. Per 2012 gjelder dette for eksempel utslipp av CO₂ fra fiske og fangst, utslipp av PFK fra industriprosesser og landbrukets utslipp av metan. Fra 2013 legges det opp til at bruk av mineralolje i fiske og fangst i nære farvann skal stå overfor en karbonpris på om lag 50 kroner per tonn CO₂. I 2010 ble det innført CO₂-avgift på bruk av naturgass og LPG til oppvarming av bygg og landbasert transport på samme nivå som CO₂-avgiften for mineralolje. Naturgass som benyttes i industrien og av kvotepliktige bedrifter, får lav eller null sats. Bruk av gass i fiske og fangst, skipsfart og i veksthusnæringen innrømmes fritak fra avgiften. Om lag 80 pst. av klimagassutslippene i Norge vil enten betale CO₂-avgift eller inngå i kvotehandelssystemet fra 2013.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I skatteutgiftstabellen er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Fra september 2008 er alle kvotepliktige installasjoner fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i skatteutgiftstabellen siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For næringer med unntak i CO₂-avgiften, men som ikke er omfattet av kvoteplikten, er referansesatsen for beregning av skatteutgiften kvoteprisen.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller de kan selges. Kvoter som tildeles gratis gir en økonomisk fordel sammenlignet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. I inneværende kvoteperiode tildeler Norge færre kvoter gratis enn andre land i det europeiske kvotesystemet. Tildeling av gratiskvoter til disse virksomhetene kan defineres som indirekte subsidiering. Petroleumsvirksomheten tildeles ingen gratiskvoter, mens landbaserte virksomheter er tildelt om lag 8 mill. tonn gratiskvoter årlig fra 2008–2012. Med en kvotepris på om lag 60 kroner per tonn utgjør støtten i form av gratiskvoter om lag 480 mill. kroner i 2012. I tillegg har kraftvarmeverket på Mongstad søkt og blitt tildelt kvoter fra kvotereserven på i underkant av 1 mill. tonn kvoter for 2011 og 2012 samlet. Per år utgjør støtten i form av gratiskvoter til Mongstad anslagsvis mellom 30 og 50 mill. kroner.

I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS, samtidig som kvotesystemet er utvidet til å omfatte flere sektorer, blant annet aluminiums- og ferrolegeringsindustrien. Norske bedrifter vil over perioden 2013–2020 kunne motta om lag 150 millioner gratiskvoter. I denne perioden vil også petroleumsvirksomheten motta gratiskvoter. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 50 og 100 kroner per tonn CO₂ tilsier forventet tildeling en verdi for norske bedrifter på mellom 7,5 og 15 mrd. kroner.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter og leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien. De gjenstående kraftkontraktene løp i all hovedsak ut ved utgangen av 2010. Statkraft har leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår for kraftintensiv industri knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. For perioden 2011–2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 750 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft 35 TWh i 2011.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

Norske virksomheter sikres markedstilgang til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen. I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet relativt langt. For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i desember 2006. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved lov som trådte i kraft 28. desember 2009. For varer er de aller fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet i EØS-området. For ytterligere å bygge ned handelshindre og sikre at varene som omsettes er trygge, har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon, salg og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I EU gjaldt regelverket fullt ut fra januar 2010. Der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som allerede er lovlig på markedet i en annen EØS-stat. Regelverket ble tatt inn i EØS-avtalen 13. juli 2012.

En ny tiltaksplan for det indre marked kalt Single Market Act, ble vedtatt av Europakommisjonen april 2011. Formålet er å realisere fordelene med et felles marked fullt ut, gjennom forslag til lovendringer og administrative forenklinger. Kommisjonen jobber nå med en ny og oppfølgende handlingsplan (Single Market Act 2) der ytterligere tiltak skal styrke vekst og sysselsetting i det indre marked. Det er ventet at den nye handlingsplanen blir lagt fram i løpet av høsten 2012.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor framgår det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og å øke verdiskapingen.

Videre viser utredningen at om lag tre fjerdedeler av den norske utenrikshandelen med varer og tjenester i 2010 gikk til og fra EØS-området. 81 pst. av norsk eksport gikk til EU og 64 pst. av importen kom derfra. Norge har dessuten et betydelig overskudd i handelsbalansen med EU. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter EØS-avtalen ble inngått. Selv i en periode med sterk globalisering har EUs andel av vår utenrikshandel holdt seg relativt stabil (i pst. av total norsk utenrikshandel). Videre har investeringer over Norges landegrenser til og fra EU økt klart det siste tiåret. I 2010 gikk om lag to tredjedeler av norske direkte investeringer i utlandet til EØS-området, og investorer fra EU-land stod for to tredjedeler av utenlandske investeringer i Norge.

6.3.1 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte

Etter EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte er utgangspunktet at all offentlig støtte til næringsvirksomhet forbudt. Regelverket gir et felles rammeverk for hele EØS-området. Støtte til landbruk og fiske faller utenom EØS-regelverket.

Det er en rekke unntak fra forbudet om offentlig støtte. Regelverket åpner på nærmere vilkår for støtte til blant annet forskning, utvikling og innovasjon, miljøtiltak, kompetanseheving og regional utvikling. Vilkårene for støtte gjelder både hvilke kostnader som kan dekkes, og støttenivået i det enkelte prosjekt. For skipsfart er det et særskilt sektorregelverk som åpner for omfattende, løpende driftsstøtte. Den norske rederibeskatningen og sysselsettingsstøtten til skipsfart er godkjent etter dette regelverket. Som hovedregel skal all ny offentlig støtte til næringer som omfattes av EØS-avtalen, godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA, før den iverksettes. Dette gjelder ikke såkalt bagatellmessig støtte som per definisjon ikke anses å påvirke konkurransen, eller støtte som faller inn under gruppeunntakene for meldeplikten hvor etterrapportering er tilstrekkelig. Sommeren 2012 hadde ESA 9 norske notifikasjoner og 22 norske klagesaker til behandling.

Kommisjonen vedtar og reviderer regelverk på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Kommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde.

Gjeldende EØS-regelverk for regional støtte utløper ved utgangen av 2013, og Kommisjonen gjennomgår nå dette regelverket. Regelverket gir blant annet grunnlaget for ordningene med differensiert arbeidsgiveravgift og distriktsutviklingstilskudd. Europakommisjonen har også gjennomgått regelverket for finansiering av tjenester av allmenn økonomisk interesse.

I EUs reviderte kvotehandelsdirektiv ble Europakommisjonen pålagt å utarbeide retningslinjer for statsstøtte for kompensasjon av utvalgte sektorers indirekte kvotekostnader. EU begrunner dette med at utslippskostnadene for fossil kraftproduksjon isolert sett fører til høyere elektrisitetspriser og kan medvirke til at kraftkrevende industri i høyere grad lokaliseres i land uten prising av klimagassutslipp. Europakommisjonen vedtok et slikt regelverk 22. mai 2012. Det reviderte kvotehandelsdirektivet er en del av EUs klima- og energipakke som også omfatter EUs fornybardirektiv. Fornybardirektivet vil utløse omfattende støtte til fornybar elektrisitetsproduksjon, noe gjeldende EØS-retningslinjer for miljøstøtte tillater.

Europakommisjonen har i 2012 tatt initiativ til en reform av statsstøtteregelverket. Hensikten er å benytte støttereglene som et verktøy for å skape vekst gjennom et dynamisk og konkurransedyktig indre marked. Videre ønsker Kommisjonen å rette oppmerksomheten mot de sakene som har størst påvirkning på samhandelen. Kommisjonen har i løpet av 2012 tatt initiativ til revisjon av regelverket for støtte til bredbåndsutbygging, miljøstøtte, risikokapital og det generelle gruppeunntaket.

WTO og EFTA-handelsavtaler

Landbruket er ikke omfattet av EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. Utforming av en ny avtale for landbruket står imidlertid sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandlingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter blant annet landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer (herunder fisk), tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen er krevende. WTOs ministermøte i desember 2011 viste at det fortsatt ikke er grunnlag for å fullføre forhandlingene, og usikkerheten er stor med hensyn til videre forhandlinger. På landbruksområdet innebærer forhandlingsmandatet at en ny WTO-avtale skal føre til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Selv om det er usikkert når en ny WTO-avtale kan komme på plass, forventes det at en framtidig avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. Ifølge Budsjettnemnda for jordbruket er antall jordbruksbedrifter redusert med over 37 pst. siden 1999, tilsvarende om lag 26 200 enheter. Antall årsverk er redusert fra 81 600 i 1999 til anslagsvis 47 400 i 2012. Jordbruksarealet har blitt svakt redusert i samme periode. Siden 1979 har jordbruksarealet per jordbruksbedrift blitt nær tredoblet. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. Norge har den mest omfattende jordbruksstøtten blant OECD-landene. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger om lag 21,7 mrd. kroner i 2011. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten i underkant av 40 pst. Samlet støtte til norsk jordbruk i pst. av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 6.5. Støtteprosenten i Norge målt med PSE har vært relativt stabil de siste 5 årene og utgjorde 61 pst. i 2010 og 58 pst. i 2011. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 19 pst. i 2011.

Norge har i OECD-sammenheng relativt lav andel støtte som er basert på produsert mengde. De siste femten årene har det skjedd en dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Dette har blant annet bidratt til å redusere jordbruksstøttens produksjonsdrivende effekt og å redusere intensiteten i produksjonen.

Consumer Support Estimate (CSE) er et uttrykk for den implisitte skatt som pålegges forbrukerne som følge av landbrukspolitikken. CSE oppgis gjerne som en andel av samlet verdi på konsumet av landbruksprodukter fratrukket ev. forbrukersubsidier. Norges prosentvise CSE var i 2011 på -37 pst. (negativ verdi fordi det er en overføring fra forbrukerne). Gjennomsnittlig CSE for OECD-landene var på -7 pst.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

I perioden 1991 til 2011 anvendte USA antidumpingtiltak og utjevningsavgift på hel laks fra Norge. Straffetollen på fersk hel laks fra Norge ble imidlertid fjernet som følge av ny omfattende gjennomgang av tiltakene i 2011. Dermed møter laksenæringen for første gang siden 1991 ingen handelspolitiske tiltak i USA.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU har vedtatt et forbud mot omsetning av selprodukter som trådte i kraft 20. august 2010. Norge mener at forbudet strider mot EUs forpliktelser etter WTO-regelverket. Et felles tvisteløsningspanel for Norge og Canada ble opprettet i april 2011, og det forventes at en avgjørelse vil foreligge i 2013.

Vanskelighetene med å sluttføre WTO-forhandlingene, og det faktum at EFTA-handelsavtalene gir markedsadgang og disiplin utover forpliktelsene i WTO, betyr at handelsavtalene fortsatt vil være et viktig supplement til WTO. Frihandelsavtaler gir økt markedsadgang ved å fjerne eller redusere handelshindre. Frihandelsavtalenes overordnede mål er å øke verdiskaping og sysselsetting i Norge. I dag har EFTA-statene undertegnet 24 handelsavtaler med 33 ulike land. Avtalen med Montenegro var den siste som ble undertegnet. Forhandlinger pågår med Bosnia Hercegovina, India, Indonesia, Vietnam, de mellomamerikanske landene Costa Rica, Honduras og Panama og tollunionen Russland, Hviterussland og Kasakhstan. Et nytt prioritert forhandlingsområde er bærekraftig utvikling som inkluderer bestemmelser om miljø og arbeidstakerrettigheter. Avtalene med Hongkong SAR og Montenegro er de første EFTA-avtalene som inneholder slike bestemmelser.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Behovet for fornying i offentlig sektor

Offentlig forvaltning og tjenesteproduksjon står for en stor del av ressursbruken i samfunnet. De skandinaviske landene har en relativt stor offentlig sektor. Offentlige utgifter utgjør en klart høyere andel av BNP i Norge enn i euroområdet, jf. figur 6.5. Dette må i første rekke ses i sammenheng med ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. I Norge er individrettede tjenester innenfor flere viktige områder, slik som helse, barnehage og utdanning, i hovedsak både skattefinansiert og offentlig drevet. Den norske velferdsstaten er basert på universelle inntektssikringsordninger og et omfattende offentlig tilbud av tjenester.

Endret alderssammensetting i befolkningen er en utfordring for Norge og de fleste andre OECD-land. Økt andel eldre vil føre til større etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester og økte utgifter til pensjoner. Samtidig gir aldringen reduserte skatteinntekter og færre hender til å utføre de ulike oppgavene i samfunnet. De fleste tjenester som hører inn under det offentliges ansvarsområde, som utdanning, helse og pleie- og omsorg, er arbeidsintensive. Teknologisk utvikling vil trolig bare i begrenset grad kunne redusere behovet for arbeidskraft innen disse sektorene. Det gjelder uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi. Vi må også regne med at husholdninger og næringsliv i framtiden vil ha høyere forventninger til kvaliteten på offentlige tjenester. Samlet stiller dette økende krav til prioriteringer og omstillinger innenfor offentlig sektor og til produktiviteten innenfor de enkelte virksomhetene. God kvalitet på offentlige tjenester er viktig for oppslutningen om fellesskapsløsningene.

Regjeringen legger vekt på å videreføre og styrke den norske velferdsmodellen. Fordi inntektssikringsordningene er mer sjenerøse enn i mange andre land, spiller såkalte automatiske stabilisatorer en større rolle i å jevne ut konjunktursvingningene. Når privat sektors inntekter faller, stiger offentlige utgifter, mens offentlige skatteinntekter reduseres. I tillegg kommer den aktive finanspolitikken i form av motkonjunkturtiltak for å dempe økningen i ledigheten når veksten er svak og innstrammingstiltak når veksten er sterk.

I snart tre år har vedvarende krise i euroområdet forsterket de negative ettervirkningene av tilbakeslaget som ble utløst av finanskrisen i 2008. I flere OECD-land er den økonomiske aktiviteten fortsatt lavere enn for fire år siden. Veksten er ikke høy nok til å forhindre at ledigheten fortsatt stiger. Svikt i skatteinntekter og økte utgifter for å holde aktiviteten oppe har resultert i at den offentlige gjelden har økt kraftig i mange land. Tilliten til statsfinansene er svekket i flere land og behovet for å stramme inn i offentlige budsjetter er betydelig. Flere land i Europa har vedtatt omfattende kutt i viktige velferdstilbud, og har økt merverdiavgiften og andre skatter.

Selv om de negative konsekvensene av finanskrisen har vært beskjedne for norsk økonomi, kan heller ikke Norge skjerme seg mot tilbakeslag i internasjonal økonomi. Det viktigste forsvarsverket er god styring av egen økonomi. Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter er sentral. Den bidrar til å sikre finansiell bærekraft på lang sikt. For å støtte opp under det offentlige tjenestetilbudet og bærekraften i statsfinansene, er det samtidig viktig kontinuerlig å forbedre og effektivisere offentlig sektor.

I Norge vil andelen offentlige utgifter holde seg på om lag samme nivå i 2012 som i 2011. Regjeringens budsjettforslag for 2013 innebærer at dette nivået videreføres også til neste år. Utviklingen i offentlige utgifter er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

6.4.2 Ressursbruk i offentlig sektor

Sammensetningen av offentlige utgifter har endret seg over tid. Utgifter til helse- og omsorgstjenester og inntektssikring har økt, mens utgiftsandelen til næringsøkonomiske formål og kollektive tjenester avtatt. Aldringen av befolkningen vil trolig forsterke denne trenden framover.

Figur 6.5 viser fordelingen av offentlige utgifter i 2010, målt som andel av BNP, for ulike OECD-land. Utgiftsandelen varierer betydelig, fra 32 pst. for Sveits til 58 pst. for Island. I figuren er utgiftene for Norge regnet som andel av totalt BNP, og offentlige utgifter utgjør da over 40 pst., som er noe lavere enn gjennomsnittet for både EU- og OECD-landene. Målt som andel av Fastlands-Norge utgjorde de offentlige utgiftene 57 pst. Selv om samlet nivå varierer, er sammensetningen av formål relativt lik i ulike land. De offentlige utgiftene i OECD-landene går i hovedsak til sosial beskyttelse (inntektssikring), helse, utdanning og alminnelig offentlig tjenesteyting. De nordiske landene ligger over OECD-gjennomsnittet på flere av disse områdene. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge er Norge det OECD-landet som bruker mest på helse innenfor det offentlige. Vi bruker også relativt mye på sosial beskyttelse og utdanning.

Kilde: Kilde: OECD.

Figur 6.6A viser utviklingen i offentlig sysselsetting i Norge. Den sterke økningen i andelen offentlig sysselsatte fram til begynnelsen av 1990-tallet må ses i sammenheng med den store utbyggingen av tjenestetilbudet, hovedsaklig i kommunesektoren, i denne perioden. Siden midten av 1990-tallet har veksten i sysselsetting vært prosentvis om lag like sterk i offentlig og privat sektor, slik at andelen sysselsatte i sektorene har vært stabil. Konjunktursvingningene er imidlertid klart sterkere i den private sysselsettingen. Etter finanskrisen i 2008 falt sysselsettingen i privat sektor, mens fortsatt vekst i offentlig sektor bidro til å holde den samlede sysselsettingen oppe. Siden sommeren 2010 har igjen oppgangen i privat sektor vært sterkere enn i offentlig forvaltning, og om lag tre firedeler av sysselsettingsveksten har kommet i privat sektor. I 2011 jobbet om lag 30 pst. av de sysselsatte i offentlig forvaltning. Målt i utførte timeverk var andelen noe lavere pga. mer utstrakt bruk av deltid i offentlig sektor. To av tre offentlige sysselsatte var knyttet til kommunal sektor.

Figur 6.6B viser hvordan sysselsettingsandelen i offentlig forvaltning har utviklet seg siden 2005 for noen utvalgte land. For alle landene har andelen økt siden midten av 2008. Det må ses i sammenheng med fallet i syselsettingen i privat sektor på dette tidspunktet. Danmark har hatt den største relative nedgangen i offentlig sysselsetting det siste året. Nivået i Danmark er imidlertid fortsatt høyt med vel 30 pst. av sysselsettingen i offentlig sektor. I Norge er andelen 35 pst. Også Frankrike og Finland har en offentlig sysselsetting på om lag 30 pst. av samlet sysselsettingen, mens andelen for Tyskland ligger rundt 20 pst.

Kilde: Kilder: OECD, Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

Tallene i figur 6.6A inkluderer sysselsatte innen offentlig administrasjon, forsvar, utdanning, helse og sosiale tjenester. Den institusjonelle sektorfordelingen varierer imidlertid noe mellom landene. Tall fra ILO viser at det kun er små forskjeller i sysselsettingsandelene innen statlig administrasjon og forsvar mellom de skandinaviske landene. Det samme gjelder sammenliknet med de fleste eurolandene.

I Sverige har andelen sysselsatte i offentlig forvaltning avtatt fra et høyt nivå på begynnelsen av 1990-tallet til noe under det norske nivået nå. Nedgangen de siste årene skyldes dels at produksjon av velferdstjenester er overført fra offentlig forvaltning, særlig kommunene, til private tilbydere i form av «utkontraherte tjenester». I statistikken gir en slik endring seg utslag i at sysselsettingen faller i offentlig forvaltning og øker i privat sektor. Det svenske konjunkturinstituttet har anslått at sysselsettingen i produksjonen av slike «utkontraherte tjenester» utgjorde om lag 13 pst. av samlet sysselsetting i produksjonen av kommunefinansierte velferdstjenester i 2011, etter å ha ligget relativt stabilt på 8–9 pst. på 2000-tallet fram til 2008.

6.4.3 Regjeringens arbeid med fornying og forbedring av det offentlige tjenestetilbudet.

Nærmere om statlig sektor

Regjeringens arbeid med fornying og forbedring av det offentlige tjenestetilbudet retter seg i hovedsak mot statlig sektor, mens kommunene har det primære ansvaret for arbeidet med fornying av i kommunale tjenester. Omstillingstakten i statlig tjenesteproduksjon i Norge har vært høy på 1990- og 2000-tallet. Statlig tjenesteproduksjon er gradvis blitt omorganisert i retning av større uavhengighet for statlige tjenesteprodusenter, et skarpere skille mellom forvaltning og produksjon og større spesialisering og regionalisering av forvaltningen. Målene med reformene har vært både å bedre brukertilbudet og å redusere kostnadene ved bl.a. å utnytte stordriftsfordeler. Fornyingsarbeidet har også lagt vekt på å øke utnyttelsen av elektroniske tjenester.

Statsbudsjettet og budsjettprosessen legger til rette for en helhetlig vurdering av statens utgifter og inntekter, slik at både samlet ramme og fordelingen av midlene er i tråd med politiske prioriteringer. Samtidig gir rammeverket rom for fleksibilitet og effektiv drift i tråd med prinsippet om mål og resultatstyring. Regelverket fastsetter standarder og prinsipper for styring, regnskapsførsel og betalingsformidling i statsforvaltningen.

Økonomiregelverket i staten presiserer at styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses de ulike virksomheters egenart. Statens oppgaver er mange og til dels svært forskjellige. Statlige virksomheter har derfor stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan ressursene deres benyttes. Dette bør imidlertid betinges på tilfredsstillende resultatrapportering og insentiver til mer effektiv ressursbruk.

Det arbeides kontinuerlig med å øke produktiviteten og bedre tjenestetilbudet både i stat og kommuner, selv om det i mange tilfeller er vanskelig å måle produktivitet i offentlig sektor. Dette må først og fremst ses i sammenheng med at det ikke er noe normalt marked for en rekke av forvaltningstjenestene, og dermed ingen reelle markedspriser. Internasjonalt arbeides det med å utvikle metoder for å beregne produktiviteten i de offentlige tjenestene. I Norge er det i hovedsak Statistisk sentralbyrå som deltar i dette arbeidet. De siste årene er det blant annet blitt beregnet volumtall for enkelte individuelle tjenester slik at nasjonalregnskapet kan gi et bedre bilde av produktivitetsveksten for disse tjenestene. Dette gjelder blant annet helsetjenester og utdanning. For offentlig forvaltning utenom de individuelle tjenestene er det søkt å utvikle fastprisserier og kvalitetsjusterte timeverk for å få et grovt anslag på produktiviteten også her. Ettersom tallene for produksjonen i offentlig sektor ikke justeres for kvaliteten på tjenestene vil de i noen grad undervurdere den reelle produktivitetsveksten.

StatRes er et system for utvikling og formidling av statistikk om staten. Formålet med StatRes er å vise hvor mye ressurser staten bruker og hva denne ressursinnsatsen gir av aktiviteter og tjenester. Statistikk fra StatRes kan dermed brukes til å vurdere effektiviteten i offentlig forvaltning. I en analyse fra Frisch-senteret fra 2010 er det utført en slik effektivitetsstudie for de fire områdene universiteter og høgskoler, somatiske sykehus, statlig barnevern og politidistrikter, basert på tidsseriedata fra StatRes. Analysen viser en produktivitetsframgang i alle de fire sektorene fra 2005 til 2008. Samtidig var det effektivitetsforskjeller mellom de enkelte enhetene som avdekket et ytterligere potensial for forbedringer.

Det er nylig gjennomført eller initiert flere store reformer som skal bidra til å effektivisere ressursbruken i statlig sektor. Kvalitetsreformen skal for eksempel gi raskere studiegjennomføring, mens pensjonsreformen skal gi et bærekraftig pensjonssystem for kommende generasjoner. NAV-reformen skal gi flere i arbeid og færre på stønad, men også bedre utnyttelse av ressursene som settes inn i velferdsforvaltningen. Produktivitetsgevinster av slike store reformer vil først vise seg over tid.

Regjeringens digitaliseringsprogram ble lagt fram i april 2012. Forenkling og effektivisering er viktige mål for dette programmet som skal gjøre digital kommunikasjon til hovedregel i dialogen mellom staten og innbyggerne. Mange statlige virksomheter investerer nå i nye og/eller moderniserte IKT-løsninger, delvis for å effektivisere eksisterende tjenester og delvis for å løse dagens oppgaver på nye måter. Økt brukertilgjengelighet og gode digitale tjenester vil føre til at kvaliteten på informasjonen som kommer inn, blir bedre. Samtidig vil digitalisering gjøre det mulig å automatisere prosesser som tidligere ble utført manuelt. Det sparer tid både for forvaltningen og for brukeren. På sikt skal innsending av søknader, fakturering, timebestillinger, utsending av vedtak og ulike former for rapporteringer som hovedregel skje digitalt. Det er videre et mål at næringslivet bare skal rapportere samme informasjon én gang til offentlige etater. Det vil bidra til å redusere oppgavebyrden for næringslivet. Eksempelvis vil det gjennom EDAG (Elektronisk Dialog med Arbeidsgiver) bli etablert en felles ordning for hvordan arbeidsgiverne skal rapportere om ansettelser, lønn og trekk. Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå utvikler EDAG i samarbeid. Forenklingen er beregnet til å gi arbeidsgivere årlige besparelser på om lag 500 mill. kroner, fra tidspunktet ordningen trer i kraft.

God informasjon er en forutsetning for kostnadseffektivitet og brukerorientering. Ved visse mellomrom gjennomføres det brukerundersøkelser og evalueringer av virksomheter, bl.a. i form av den nasjonale innbyggerundersøkelsen. Undersøkelser på tvers av land kan være et viktig verktøy i styringen av statlige tjenester. OECDs jevnlige PISA-undersøkelse er et eksempel på det siste. Denne undersøkelsen sammenlikner resultater og ressursinnsats i skolesystemet mellom land.

Samfunnsøkonomiske analyser er et verktøy for å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor. Slike analyser utgjør en sentral del av beslutningsgrunnlaget når nye offentlige tiltak, prosjekter, regelverk og reformer skal settes i verk. Norge har lang tradisjon for å benytte denne typen analyser. En veileder i samfunnsøkonomiske analyser fra Finansdepartementet ble utgitt i 2000 og siden revidert i 2005. På bakgrunn av ny forskning og nye problemstillinger siden da, herunder hensynet til virkninger som oppstår langt fram i tid, satte Regjeringen i fjor ned et ekspertutvalg for å se på enkelte sider av rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i staten på ny, herunder infrastrukturinvesteringer og klimatiltak. Utvalget fikk også i oppgave å vurdere hvordan gevinster ved transportinvesteringer bør tas med i analysene. Utvalget la fram sin rapport 3. oktober 2012.

Nærmere om kommunesektoren

Kommunene har hovedansvar for velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehager og sosiale tjenester. Etter innlemmingen av barnehagetilskuddene i inntektssystemet for kommunenene i 2011, er kommunesektoren i all hovedsak rammefinansiert. Om lag tre firedeler av sektorens inntekter er frie inntekter, og øremerkede tilskudd utgjør i underkant av 5 pst. av sektorens inntekter. Rammefinansiering styrker det kommunale selvstyret fordi kommunene beholder hele gevinsten av effektiviseringstiltak. Det gir også insentiver til bedre kostnadskontroll og mer effektiv bruk av offentlige ressurser.

Endringer i befolkningssammensetning og vekst i innbyggertall stiller krav til omstilling og fornying også i kommunene. Behovet for arbeidskraft i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene er anslått å øke betydelig fram mot 2030. Innbyggerne forventer dessuten stadig bedre tjenester. En av fem arbeidstakere i Norge jobber i kommunal sektor. Arbeidskraften er, og vil være, en knapp ressurs. For å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne, også i framtiden, må det utvikles måter å utføre tjenestene på hvor de ansattes tid benyttes på best mulig måte.

Databasen KOSTRA gir bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommunesektoren. KOSTRA gir også grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås. I tillegg kan enkeltpersoner, interessegrupper, media mv. finne informasjon om kommuners og fylkeskommuners tjenester og ressursbruk.

Senter for økonomisk forskning ved NTNU (SØF) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet oppdatert tidligere analyser av effektivitetsnivå og effektivitetsutvikling i kommunesektoren. Analysene tyder på stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole-, barnehage- og pleie- og omsorgssektoren, jf. figur 6.7. I analysen sammenliknes små kommuner med andre små kommuner og store kommuner med andre store kommuner. Videreføring av analysen viser at spredt bosetning bidrar til lav effektivitet, mens økning i antall brukere fører til økt beregnet effektivitet. Et vektet gjennomsnitt basert på antall innbyggere i de kommunene som er omfattet, indikerer en samlet effektivitet på 0,85, der indeksverdi 1 angir den mest effektive kommunen. Det innebærer et effektiviseringspotensial for kommunene samlet sett på 15 pst. i grunnskoler, barnehager og pleie- og omsorgssektoren i 2010.

¹ Spredning i effektivitetsnivå i 374 norske kommuner innen barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Kilde: Kilde: Senter for økonomisk forskning.

Blant større fornyingstiltak i kommunesektoren kan nevnes, jf. også Prop. 110 S (2012–2013) Kommuneproposisjonen 2013:

• Regjeringen tar sikte på å utarbeide en strategi for innovasjon i kommunesektoren våren 2013. Regjeringen vil samarbeide med kommunesektoren, arbeidstakerorganisasjonene og næringslivet for å utvikle nye tjenestemodeller, prøve ut og ta i bruk IKT i tjenestene.

• Regjeringen samarbeider med KS og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden om utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. Hovedtemaene for samarbeidet er sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid/deltid og omdømme. Kommunene som tas opp i programmet, får bistand både gjennom arbeidet i nettverk med andre kommuner og gjennom kompetansetilførsel fra fagmiljøene på området.

• Gjennom samhandlingsreformen har kommunene fått et utvidet ansvar for og større innflytelse over det samlede helsetilbudet til innbyggerne. Fra 2012 ble det innført kommunal medfinansiering av utgifter til spesialisthelsetjenesten, og kommunene fikk finansieringsansvar for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Målet med reformen er at alle innbyggere skal ha et helhetlig og sammenhengende helsetilbud av høy kvalitet som er tilpasset den enkeltes behov.