4 Allmenne utjamningselement i kulturpolitikken

4.1 Innleiing

Som vist i gjennomgangen i kapittel 2, har målet om demokratisering av kulturtilbodet vore ein sentral del av norsk kulturpolitikk i fleire tiår. Nedanfor vil vi teikne eit bilete av rammeverket for norsk kulturpolitikk i dag. Gjennomgangen vil ta for seg allmenne utjamningselement i kulturpolitikken med vekt på ansvars- og oppgåvefordeling, finansiering, geografisk fordeling av kulturtilbod, utforming av lovverk og styringssignal frå departementet.

4.2 Ansvars- og oppgåvefordeling

Kulturlova stadfestar at stat, fylkeskommune og kommune har ansvar for å leggje til rette for kulturverksemd over heile landet.1 Eit viktig føremål med lova er å gi kultursektoren tyngde og status som offentleg ansvarsområde, på lik line med andre lovpålagde oppgåver. Det er samstundes lagt vekt på at lova skal vere enkel og generell og ikkje detaljstyrande. Lova er ei intensjonslov. Det er ikkje fastsett spesifikke krav om kva som vil vere tilstrekkeleg for å oppfylle lova.

I forarbeida til lova, jf. Ot.prp. nr. 50, (2006 – 2007) heiter det at:

Kulturpolitiske tiltak og verkemiddel tek særleg sikte på å fremja mangfald og kvalitet i kulturfeltet og å sikra at kulturtilboda er lett tilgjengelege og gir høve til brei deltaking. Slik medverkar kulturpolitikken til å sikra det mangfaldet som er nødvendig for meiningsbryting, kritikk og diskusjon.

Den nasjonale kulturpolitikken er summen av kommunal, fylkeskommunal og statleg kulturpolitikk.

Kommunane har i all hovudsak ansvar for å drive og finansiere kommunale kulturhus, kulturskular, arkiv, kinoar, folke- og skulebibliotek, samfinansiere regionale kulturinstitusjonar og stimulere det lokale kulturlivet. Kommunane har hovudansvaret for å leggje til rette arbeidet overfor barn og unge. Kommunane er dei næraste til å kunne sjå samanhengar mellom ulike politikkområde, som til dømes kultur, helse og oppvekst. Kommunane spelar såleis ei nøkkelrolle i konkret inkluderings- og tilretteleggingsarbeid for grupper som står i fare for å falle utanfor. Andre relevante lover for kommunalt nivå er folkebiblioteklova, opplæringslova og arkivlova.

Fylkeskommunane har ei tilretteleggjar- og pådrivarrolle og har dei siste åra fått auka ansvar for regional samfunnsutvikling, også på kulturområdet. Fylkeskommunane hevdar sjølve at dette er ei utfordring fordi mange av dei mindre kommunane manglar kulturfagleg tilretteleggjarkompetanse.2 Dei siste ti åra har fylkeskommunane hatt ei særleg rolle i arbeidet med museumsreforma og Den kulturelle skulesekken. Fleire fylkeskommunar arbeider også med samanhengen mellom kultur og folkehelsespørsmål. Fylkeskommunane har dei seinare åra teke over ansvaret for utnemning av styremedlemmer til kulturinstitusjonar og fått eit utvida ansvar for forvalting av spelemidlar til regionale kulturbygg.

Staten, hovudsakeleg ved Kulturdepartementet, har ansvaret for å finansiere nasjonale institusjonar og samfinansiere region-/landsdelsinstitusjonar, knutepunktinstitusjonar og andre tiltak, forvalte ulike kunstnarpolitiske stipend- og vederlagsordningar, administrere formidlingsordningar for kultur og å leggje til rette for frivillig verksemd.

Kulturmeldinga frå 1992, St.meld. nr. 61 (1991 – 1992) Kultur i tiden, la opp til ei funksjonsdeling mellom staten og dei regionale og lokale styresmaktene for institusjonar innanfor kulturfeltet. Våren 1993 drøfta Stortinget framlegget, jf. Innst. S. nr. 115 (1992 – 1993). Etter dette vart det fastsett ei ny funksjonsdeling, basert på ein tredeling av institusjonane som skulle inngå i det nye systemet: nasjonale institusjonar, region-/landsdelsinstitusjonar og knutepunkt. Målet med omlegginga var å oppnå best mogleg samsvar mellom oppgåveløysing og økonomisk ansvar. Staten tok over heile det offentlege tilskotsansvaret for dei nasjonale institusjonane. For region-/landsdelsinstitusjonar og knutepunkt vart det gjort vedtak om eit delt finansieringsansvar mellom staten og regionale/lokale styresmakter.

Kulturdepartementet har i dag elleve underliggjande verksemder på kulturområdet. Desse er dels fagorgan med forvaltnings-, rådgjevings- og utviklingsoppgåver innanfor eit nærare definert saksområde, som Norsk kulturråd, Språkrådet, KORO, Norsk lokalhistorisk institutt og Medietilsynet. I tillegg kjem dei statlege institusjonane som har forvaltningsansvar for samlingar eller for å produsere kulturtilbod i form av til dømes framsyningar eller konsertar. Desse er Arkivverket, Nasjonalbiblioteket, Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek, Rikskonsertane, Riksteatret og Norsk filminstitutt.

Det blir òg løyvd midlar til kulturføremål over fleire andre departements budsjett. Viktigast av desse er Kunnskapsdepartementet med kulturskulane, dei store universitetsmusea og universitets- og høgskulebiblioteka, Miljøverndepartementet som løyver midlar til kulturminne og kulturmiljø og Forsvarsdepartementet som har ansvar for Forsvarsbygg, Forsvarets musikk og Forsvarsmuseet. Utanriksdepartementet har tilskotsordningar for profesjonelle norske kunstnarar som vil opptre internasjonalt. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet løyver midlar til nasjonale minoritetar og Den norske kyrkja. I tillegg løyver fleire departement midlar til ulike etatsmuseum.

På medieområdet vart statens ansvar grunnlovsfest i 2004, ved innføringa av det såkalla infrastrukturprinsippet i Grunnlova § 100, sjette ledd: «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst Samtale». Med utgangspunkt i dette infrastrukturansvaret er hovudmålet for mediepolitikken å oppretthalde eit mediemangfald som kan sikre befolkninga tilgang til ein mangfaldig og open samfunnsdebatt, nyheiter og informasjon av høg redaksjonell standard og kulturutrykk av høg kvalitet og stor breidd. Ein viktig føresetnad er produksjon av innhald som reflekterer norsk språk, kultur, identitet og norske samfunnsforhold. Media har samstundes eit klart ansvar for sjølve å ivareta sin demokratiske funksjon. Dette gjeld særskilt i redaksjonelle spørsmål, der staten av prinsipielle grunnar ikkje skal gripe inn.

4.3 Løyvingar til kultur

Eit ikkje uvesentleg innslag i den offentlege tilrettelegginga er omfattande økonomiske bidrag til drift av institusjonar, ordningar for individuelle kunstnarar, støtte til organisasjonar m.m. Den omfattande offentlege støtta gjer at nokre kulturtilbod kan vere gratis, til dømes folkebibliotek, og at inngangspengar kan haldast på eit nivå som i mindre grad verkar hindrande på folks tilgang til tilboda, til dømes i teater, orkester og museum. Slik sett er det innebygd eit markant element av utjamning og inkludering i sjølve kulturpolitikken. Løyvingar til idrett og frivillig sektor skal leggje til rette for lokal aktivitet. På frivilligområdet er tilskot til frivilligsentralar eit tiltak som skal fremje auka deltaking, lokalt engasjement og leggje til rette for frivillig innsats lokalt.

Dei omfattande offentlege løyvingane til kultur i Noreg og fleire andre land byggjer mellom anna på ei erkjenning av at marknadskrefter og konkurranse aleine neppe vil kunne sikre eit rikt og variert kulturliv i små land.

I 2010 brukte norske kommunar 8,5 mrd. kroner til drift av ulike kulturføremål. Fylkeskommunane brukte om lag 1,1 mrd. kroner og staten brukte om lag 7,8 mrd. kroner. Tala viser at kommunane er sentrale aktørar i kulturpolitikken. Veksten i løyvingane til kultur frå stat, fylkeskommune og kommune var på nær 70 pst. i perioden 2001 – 2010. Veksten i statens løyvingar var over 100 pst., veksten i dei fylkeskommunale løyvingane var 58 pst. og veksten i kommunale løyvingar var 86 pst. i perioden. Samla sett har kulturfeltet fått tilført mykje midlar på 2000-talet. I tillegg til løyvingane til drift, kjem investeringar i ulike kulturbygg frå både stat, fylke og kommune.

4.3.1 Kommunale og fylkeskommunale løyvingar til kultur

Hovudregelen er at kommunane nyttar kulturmidlar til aktivitetstilbod til barn og unge, folkebibliotek, kino, museum, kunstformidling, idrett, kommunale idrettsbygg og -idrettsanlegg, kommunale kulturskular, kommunale kulturbygg og andre kulturaktivitetar. Kommunane sine prioriteringar mellom desse føremåla har endra seg noko i perioden frå 2001 til 2010. Delen som går til kino, museum og kunstformidling er nær uendra. Posten som aukar mest i kommunal kultursamanheng er «andre kulturaktivitetar». Posten omfattar mellom anna festivalar, spel og andre større kulturarrangement, og har auka frå 17 til 21,5 pst. i perioden. Idrett har auka frå 27 pst. i 2001 til 30 pst. i 2010, medan musikk- og kulturskulane har auka sin del av kulturutgiftene frå 11 pst. i 2001 til 13 pst. i 2010. Det har vore størst nedgang for folkebibliotek, der delen er redusert frå 20 til 15 pst., medan andre aktivitetstilbod for barn og unge har gått ned frå 14 pst. i 2001 til 11 pst. i 2010. Investeringar i idrettsbygg og -anlegg samt kulturbygg varierer frå år til år utan noko fast mønster.3

¹ Tala for 2008-2010 er ikkje direkte samanliknbare med dei andre åra. Frå og med 2008 inneheld Kostra-statistikken to nye kategoriar (utgifter til idrettsbygg og idrettsanlegg og utgifter til kommunale kulturbygg), altså ei meir detaljert registrering av utgiftene i kultursektoren. Utgiftene til idrettsbygg og idrettsanlegg er her plassert i kategorien «idrett» og utgifter til kommunale kulturbygg under kategorien «andre kulturaktivitetar».

Fylkeskommunane nyttar midlane til bibliotek, museumsføremål, kunstformidling, kunstproduksjon, idrett og andre kulturaktivitetar. Postane som får mest midlar, og som har hatt den klart største auken i perioden 2001 til 2010 er kunstformidling, museumsføremål og andre kulturaktivitetar.4 Delen som går til bibliotek har ein svak auke. Med unnatak av Troms, Nordland og Finnmark, nyttar fylkeskommunane lite på tilskot til kunstproduksjon.

¹ Ikkje alle fylkeskommunar har rapportert inn tal for alle aktivitetsområde alle år. Oversikta syner eit gjennomsnitt av dei tala som er innrapportert.

4.3.2 Statlege løyvingar til kultur

Den allmenne innretninga for Kulturløftet har i stor grad vore å vidareføre både det kulturfaglege grunnlaget og dei innarbeidde verkemidla og tiltaka i den eksisterande kulturpolitikken. Regjeringa har valt å auke innsatsen på alle kulturområda, både fordi opptrappinga har vore så stor at det er gitt rom for ei slik brei satsing, og for å vise at alle delar av kulturlivet er ein del av Kulturløftet. Dette inneber at alle kunstformer og sjangrar er inkluderte. Det betyr også at både det profesjonelle og det breie frivillige kulturlivet har fått eit løft. Ikkje minst har regjeringa vore oppteken av ei god regional fordeling av midlane frå Kulturløftet, og institusjonar og tiltak over heile landet har difor fått styrkt drifta. Det er òg gitt investeringstilskot til nasjonale kulturbygg over heile landet.

I Kulturløftet som vart presentert i 2005 og vidareutvikla og utvida i 2009, sette regjeringa ambisiøse mål for den statlege ressursbruken til kulturføremål. Gjennom mange målretta tiltak og ein generell auke i løyvingane til kulturføremål er det gitt eit løft til eit breitt spekter av kultur- og frivilligtiltak. I perioden har dei samla overføringane til kultur over statsbudsjettet auka frå 5,065 mrd. kroner i 2005 til 9,061 mrd. kroner i 2012. Samla har auken i perioden vore om lag 4 mrd. kroner. Statens utgifter til kulturføremål har auka frå 0,80 pst. av statsbudsjettet i 2005 til 0,92 pst. i 2012.

Kjelde: Kulturdepartementet

Ut over statsbudsjettet blir det òg satt av midlar til kultur gjennom overskotet til Norsk Tipping. Spelemidlane til kulturføremål som blir satt av utanom statsbudsjettet er øyremerkt tre tiltak: Frifond, kulturbygg og Den kulturelle skulesekken. I 2011 er det til saman sett av 416,7 mill. kroner til desse tre ordningane frå spelemidlane.

4.3.3 Geografisk fordeling av kulturmidlar

Tiltak som tek sikte på å sikre god geografisk fordeling av kulturtilbod reflekterer viktige utjamnings- og inkluderingsaspekt. Alle tilbod i kommunal og fylkeskommunal regi har ein slik effekt. Folkebiblioteka og kulturskulane er gode døme på dette. Utover dei faste driftstilskota som blir løyvd til kulturinstitusjonar og tiltak over heile landet, har vi også ei rekkje statlege tiltak som er særskilt innretta for å sikre ei god geografisk fordeling av kulturtilbod. Det gjeld mellom anna Riksteatret, Rikskonsertane, Nasjonalmuseets avdeling for landsdekkjande program, KOROs tilskotsordningar for offentlege rom, kinotilbodet, regionale filmverksemder, NRKs breie medietilbod, produksjonstilskotet til dagsaviser som skal stimulere til avisutgiving over heile landet, og det nasjonale museumsnettverket med om lag 70 institusjonar. Det same gjeld ordningane med finansiering av lokale og regionale kulturbygg og kommunale idrettsanlegg.

Tabell 4.2 syner utviklinga i fordelinga av kulturmidlane mellom nasjonale og regionale tiltak på Kulturdepartementets budsjett sidan 2005. Tabellen femner om tilskot til føremål innan kunst- og kulturvern, film- og media, og samfunn- og frivilligheit. Institusjonar som har både nasjonale og lokale funksjonar5 er med i talgrunnlaget for tabellen, medan institusjonar/tiltak som har ei klar nasjonal rolle6 ikkje er med. Tabellen femner heller ikkje om tilskot til Nasjonale kulturbygg, tilskot frå Norsk kulturfond, kunstnarføremål, Den kulturelle spaserstokken, Frifond-midlane, momskompensasjon for frivillige organisasjonar og andre tilskotsordningar som blir delte ut i løpet av året etter at budsjettet er vedteke. Slike midlar går til prosjekt/tiltak over heile landet.

Norsk kulturråd forvaltar Norsk kulturfond, i tillegg til andre statlege støtteordningar på kulturområdet. Norsk kulturfond vil i 2012 disponere nær 540 mill. kroner og skal stimulere skapande verksemd innanfor litteratur og kunst, verne om kulturarven og formidle kulturgode til så mange som mogleg.7 Kunst- og kulturfaglege kriterium ligg til grunn for tildelingane. Det skal leggjast vekt på å støtte nyskapande kunst og stimulere nye kunstnarlege uttrykksformer, nye formidlingsmåtar og kulturelt mangfald. Tilskot frå fondet skal kome heile landet til gode. Dette er eit viktig omsyn, både når søknader til fondet blir vurdert og når rådet sjølv tek initiativ til prosjekt.

I tråd med føremålet er målgruppa for Norsk kulturfond kunstnarar, produsentar og formidlarar av profesjonell kunst. Langt dei fleste i denne målgruppa har tilhaldsstad i byar og område med tett busetnad, og sjølv om den fylkesvise fordelinga av tilskot varierer frå år til år, mellom anna avhengig av særskilte satsingar, er det gjennomgåande større tilskotssummar til befolkningstette fylke og storbyar.

Det er ein samanheng mellom samla søknadsbeløp og samla tilskotsbeløp for kvart fylke. I 2010 mottok Norsk kulturfond nær 6 500 søknader (utanom innkjøpsordningane for litteratur). Søkjaranes adresse blir registrert på fylke. Det fylket med flest søknader i 2010 var Oslo (2 792), medan Norsk kulturråd mottok berre 54 søknader frå søkjarar registrert i Nord-Trøndelag same år. Dei fylka som prosentvis fekk gjennomslag for flest søknader, var Finnmark (50 pst.), Troms (44,7 pst.) og Aust-Agder (42,9 pst.). Søkjarar frå Vestfold fekk gjennomslag for 28 pst. og søkjarar frå Østfold for 22,6 pst. av sine søknader.

Tala over viser at det er store forskjellar i søknadsaktivitet fylka i mellom. Rådet arbeider difor aktivt for å kome i kontakt med fleire søkjarmiljø og ser dialog med aktørar i heile landet som eit viktig tiltak, både for å gjere potensielle søkjarar kjende med Kulturrådet, og for å halde seg orientert om kva som skjer i kunstfeltet og kva behov kunstfelta har. I 2010 vart det til dømes satsa særskilt på dialogmøte i samarbeid med Nord-Trøndelag fylkeskommune, der alle fagområda var representerte saman med kunstaktørane sjølve.

Fordelinga av løyvingar etter fylke gir ikkje ei fullgod forståing av den geografiske fordelinga av fondet. Mykje av produksjonen og formidlinga går føre seg på andre stader i landet enn på søkjaradressa (som konsertturnear i regi av arrangørar og ensemble som søkjer frå til dømes Oslo eller Bergen). Også innkjøpsordningane for litteratur, som har primæreffekt overfor forfattarar og forlag, har i tillegg effekt overfor bibliotekbrukarane ved at bøkene blir distribuert til alle folkebiblioteka.

4.4 Føringar og krav for tildeling av tilskot over kulturbudsjettet

Dei statlege verksemdene under Kulturdepartementet får årleg eit tildelingsbrev, der departementet fastset dei økonomiske rammene og dei kulturpolitiske måla for verksemda. I tillegg blir det oftast stilt ei rekkje spesifikke krav, både av kulturpolitisk og meir generell samfunnsmessig karakter. Institusjonar og organisasjonar som mottek statstilskot får årleg eit tilskotsbrev. Desse breva gir ulik grad av styringssignal ut frå storleiken på tilskotet og karakteren til tilskotsmottakaren, men liknar for dei større institusjonane sin del mykje på tildelingsbreva til dei statlege verksemdene, sjølv om staten ikkje har instruksjonsrett over tilskotsmottakarane. Heimelen for å stille slike krav er nedfelt i Reglement for økonomistyring i staten med tilhøyrande føresegner.

Kulturdepartementet har gjennom åra stilt ei rekkje krav som tek sikte på å fremje tilgjenge og inkludering, både til sine underliggjande verksemder og tilskotsmottakarar. Dette omfattar departementets eigne krav og prioriteringar, som tiltak for barn og unge, tiltak som fremjar kulturelt mangfald og krav til universell utforming, krav knytte til lover og føresegner, krav med utgangspunkt i særlege satsingar som handlingsplanar og liknande, og dei siste åra også såkalla fellesføringar.

4.4.1 Fagdepartementet sine eigne krav

Regjeringa sitt mål er at kunst- og kulturtilbodet skal vere tilgjengeleg for alle. Krava som særleg er knytte til inkludering gjeld først og fremst kvalitet og breidde i kunst- og kulturtilboda, tilbod og aktivitetar særskilt retta mot barn og unge og krav om strategiar for kulturelt mangfald.

Barn og unge har i mange tiår vore ei viktig målgruppe, mellom anna fordi ein legg til grunn at bruk av tilboda og deltaking i aktivitetar er avhengig av at brukarane etablerer bruks- og aktivitetsmønster i ung alder. At institusjonar og tilskotsmotakarar gir eit kvalitativt godt tilbod til barn og unge er ein sjølvsagt del av dette målet. Dette inneber både at tilbod skal leggjast til rette for barn og at det skal formidlast på ein måte som høver for barn.

Det er også eit mål at kulturpolitikken skal spegle det kulturelle mangfaldet i Noreg, både den nyare innvandringa, dei nasjonale minoritetane og den samiske kulturen. Dette stiller krav til utøvarar, til dei som tek avgjerder om den kunstnarlege produksjonen og dei som arbeider med rekrutteringa til verksemdene. Det er også eit omsyn som må takast i program- og publikumsarbeidet. Det blir lagt til grunn i tildelings- og tilskotsbreva frå departementet til institusjonar og organisasjonar at det kvart år skal rapporterast om korleis mangfaldsdimensjonen blir integrert i verksemdene sine samla aktivitetar.

Departementet legg til grunn at det blir utarbeidd langsiktige strategiar for mangfald i institusjonane og at mangfaldsdimensjonen bør forankrast gjennom personalprofil, programprofil og publikumsarbeid. Institusjonane skal også gjere greie for aktivitetar som er spesielt omtalte i institusjonane sine strategimål og innanfor kva tidsrammer desse skal implementerast. Alle statlege verksemder under Kulturdepartementet, også dei som ikkje arbeider med kunst- og kulturproduksjon, blir pålagde å utarbeide mål og tiltak for å auke rekrutteringa av personar med innvandrar- og minoritetsbakgrunn.

Departementet stiller også som krav at institusjonar med statleg støtte skal arbeide aktivt for å utvikle publikumsgrunnlaget sitt og motverke barrierar som kan hindre auka deltaking. Satsinga på publikumsutvikling skal inngå i institusjonane sine strategiske planar og omtalast i den årlege rapporteringa til departementet.

4.4.2 Pålegg som er nedfelt i lov, forskrift, rundskriv eller anna

Krav som er nedfelt i likestillingslova, diskrimineringslova, plan- og bygningslova og diskriminerings- og tilgjengelova har mellom anna fått konsekvensar for tilsetjingspolitikk i kulturinstitusjonane, utnemning av styremedlemmer, krav om universell utforming og tiltak og ordningar for å betre tilgjenget for personar med nedsett funksjonsevne.

Likestillingslova frå 1978 har sidan 2002 hatt føresegner om at offentlege styresmakter skal arbeide aktivt, målretta og planmessig for likestiling mellom kjønna på alle samfunnsområde. Alle statlege verksemder har gjennom desse reglane både ein aktivitetsplikt og ein plikt til å rapportere om kva dei har sett i verk eller planlagt av tiltak for å nå målsetjinga i lova. Reglane gjeld i visse høve også i privat sektor, og dette aktivitets- og rapporteringskravet gjeld difor også ein del av tilskotsmottakarane. Tilsvarande aktivitets- og rapporteringsplikt er nedfelt i diskrimineringslova frå 2005, som set forbod mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonalt opphav, avstamming, hudfarge, språk, religion eller livssyn.

Diskriminerings- og tilgjengelova trådde i kraft 1. januar 2009 og inneheld krav til offentlege verksemder, og private verksemder som er retta mot eit allment publikum, om å arbeide aktivt og målretta for å fremje universell utforming i verksemda. Lova slår fast at indirekte og direkte diskriminering av personar med nedsett funksjonsevne er forbode. Plikta til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelova gjeld fysiske forhold som utforming av bygg, anlegg, opparbeidde uteområde, offentleg transport og IKT. Barne- og likestillingsdepartementet har gitt ut eit rundskriv som skal klargjere korleis ein skal forstå plikta til universell utforming.8

I tildelingsbrev til statlege verksemder og tilskotsmottakarar viser Kulturdepartementet til diskriminerings- og tilgjengelova og plikta til universell utforming som følgjer av lova. Departementet viser også til at nye IKT-løysingar som byggjer opp under verksemdene sine allmenne funksjonar, og som er retta mot eit allment publikum, skal vere universelt utforma eitt år etter at krava blir konkretiserte gjennom føresegner. For eksisterande IKT-løysingar gjeld plikta frå 1. januar 2021. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet arbeider med forslag til nye føresegner knytte til IKT.

I revidert plan- og bygningslov frå 2008 heiter det at universell utforming skal ivaretakast i planlegginga av og krava til enkelte byggtiltak. Kulturdepartementet legg vekt på auka kunnskap og tydelege krav til tilgjenge for personar med nedsett funksjonsevne i samband med tildeling av statlege midlar til idretts- og kulturbygg og -anlegg, og har utarbeidd informasjonsmateriell om dette til aktuelle byggherrar. Krava gjeld også ved tildeling av midlar til ombygging.

Kulturdepartementet krev at kulturverksemder som får offentleg støtte aksepterer følgjekort for personar med nedsett funksjonsevne. Det betyr at samla billettpris for den funksjonshemma og den som følgjer vedkommande ikkje skal overstige prisen av ein ordinær billett.

Likestillings- og diskrimineringsombodet behandlar klagar på manglande tilgjenge. Mellom klagane ombodet har behandla finn vi klagar på manglande teleslynge i teater og manglande tilgjenge til museum og kino.

4.4.3 Handlingsplanar og liknande

Dette omfattar fagdepartementets eigne eller tverrdepartementale handlingsplanar og satsingar. Nokre av handlingsplanane er det også knytt lovføresegner til, medan andre handlingsplanar er komne i stand for å løfte eit område eller felt som krev tverrdepartemental innsats. Døme på handlingsplanar som har hatt innverknad på kulturpolitikken er handlingsplanane for funksjonshemma på 1980- og 1990-talet. I Soria Moria-erklæringa seier Regjeringa at ho vil arbeide for å fremje deltaking og likestilling for personar med nedsett funksjonsevne.9 Regjeringa har sett seg som mål at Noreg skal vere universelt utforma innan 2025. Handlingsplanen Norge universelt utformet 2025. Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009 – 2013 viser korleis regjeringa vil leggje grunnlaget for å oppnå denne ambisjonen. Alle departement er omfatta av handlingsplanen. Andre døme på handlingsplanar der Kulturdepartementet på ulike måtar har medverka er handlingsplan for inkludering og integrering, handlingsplan mot fattigdom, og handlingsplan for likestilling. Handlingsplanane har fått innverknad for krav til tilskotsmottakarar over Kulturdepartementets budsjett og for konkrete ordningar og tiltak.

4.4.4 Fellesføringar

Frå budsjetterminen 2010 har regjeringa innført eit nytt instrument kalla fellesføringar. Desse er pålegg frå regjeringa til alle departement og etatar om ein aktivitet på eit særskilt område, og er like kraftige styringssignal som dei som gjeld vedkomande departements eige fagområde. Som regel blir slike krav følgde av krav om rapportering. Nokre av krava er uttrykk for ulike strategiar for å fremje tilgang og inkludering. Døme på dette er inkluderande arbeidsliv og systematiske brukarundersøkingar. Også når det gjeld fellesføringar har departementa ein aktivitets- og rapporteringsplikt.10

4.5 Indikatorar og rapporteringskrav på kulturområdet

Som oftast blir dei statlege verksemdene og tilskotsmottakarane pålagde å rapportere om kva dei har oppnådd i høve til dei krava som er stilte. Det er i noko varierande grad laga indikatorar for mål på inkludering i kulturpolitikken. Rapporteringa er difor i stor grad kvalitativ, det vil seie i form av tekstrapportar til departementet. I nokre tilfelle, som til dømes tilbod til barn og unge og likestilling i tilsetjingspolitikken blir det utforma statistikk. Den kvalitative rapporteringa gjer at mangfaldet i aktiviteten kjem godt fram, men det er ei utfordring å trekkje ut samla informasjon på meir overordna nivå. Generelt er erfaringane likevel at konkrete krav til statlege verksemder og tilskotsmottakarar nyttar og at når eit krav står over tid, får det konsekvensar og påverkar haldningar.

I St.meld. nr. 32 (2007 – 2008) Bak kulissene (scenekunstmeldinga) vart det gjort framlegg om eit sett av mål for statens tilskot som også omfattar større mangfald og inkludering. Departementet har samarbeidd med institusjonane om eit utvida mål- og rapporteringssystem gjennom Norsk teater- og orkesterforeining. Dei nye målformuleringane er gjort gjeldande frå budsjettåret 2010. Tilskotsmottakarane skal rapportere om strategiar og gjennomførte planar for å rekruttere og kvalifisere kunstnarleg personale med minoritetsbakgrunn, om publikumsarbeid som inkluderer minoritetar og om strategiar og tiltak for å sikre at kvinner og menn får like høve til kunstfaglege, tekniske og administrative posisjonar. Departementet vil gjennomgå mål og indikatorar for tilskot til musikk tilsvarande og leggje til rette for meir systematisk rapportering om korleis kravet i tilskotsbreva om strategisk arbeid med publikumsutvikling og større mangfald gjennom personalprofil og programprofil blir følgt opp.

I scenekunstmeldinga er det varsla at departementet vil justere rapporteringssystemet og innføre kvalitativ evaluering av scenekunst- og musikkinstitusjonane med nokre års mellomrom, noko som også vil gi grunnlag for forenkla årleg rapportering frå institusjonane.

Som oppfølging av St.meld. nr. 10 (2007 – 2008) Knutepunkt og Innst. S. nr. 168 (2007 – 2008) har Kulturdepartementet i 2011 starta gjennomføringa av den første systematiske evalueringa av knutepunktinstitusjonar. To institusjonar er evaluerte i 2011 og to nye skal evaluerast i 2012.

Erfaringane frå evaluering av knutepunktinstitusjonar er verdifulle for vidare evalueringar av andre kunstinstitusjonar. Systematisk evaluering med nokre års mellomrom og med mellomliggjande oppfølging vil ytterlegare styrke departementets oppfølging av resultata til institusjonane, både når det gjeld produksjon og andre deler av drifta.

4.6 Særlege ordningar og målgrupperetta tiltak

Hovudinnretninga på dei kulturpolitiske tiltaka har vore å leggje til rette for aktivitetar og tilbod som skal vere opne og tilgjengelege for alle. I mindre grad har verkemiddel og tiltak teke utgangspunkt i bestemte målgrupper. Det finst likevel ein del unnatak som kan reknast for å vere målgrupperetta tiltak.

Barn og unge har i fleire tiår vore ei særleg målgruppe i kulturpolitikken, mellom anna fordi ein legg til grunn at bruk av tilboda og deltaking i aktivitetar er avhengig av at brukarane etablerer eit bruks- og aktivitetsmønster i ung alder.

I utgangspunktet har kommunane eit klart hovudansvar for å leggje til rette for gode fritidsaktivitetar for barn og unge. Gjennom åra er det også oppretta fleire ordningar på statsbudsjettet som har barn og unge som særskilde målgrupper. Både kulturskulane, Den kulturelle skulesekken, Rikskonsertane og i nokon grad også Riksteatret og regionale filmsenter er døme på slike ordningar. Det same gjeld tiltak som Ungdommens kulturmønstring, Norsk ungdomskor og Norsk ungdomssymfoniorkester, tilskot til innkjøp av instrument for skulekorps og til innkjøp av utstyr. Kulturkort for ungdom er også eit tiltak som rettar seg direkte mot unge. Tilskotsordninga Frifond har som føremål å stimulere barn og unges aktivitet og deltaking på lokalt nivå.

På Kulturdepartementets budsjett finst det elles fleire tilskotsmottakarar og ordningar som rettar seg mot dei som fell utanfor det generelle tilbodet på grunn av nedsett funksjonsevne. Blinde, svaksynte og personar med anna lesehemming får bibliotektenester gjennom Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek. I tillegg finst andre tiltak for å betre bibliotek-, litteratur- og informasjonstenester til menneske med nedsett funksjonsevne eller som av ulike grunnar ikkje kan nytte det ordinære kulturtilbodet. Leser søker bok rettar seg mellom anna mot grupper som treng stimulanse for å utvikle lesing og bruke litteratur. Døves media får tilskot til produksjon av fjernsynsprogram på teiknspråk. Nemnast skal også tilskot til Noregs Blindeforbunds telefonavis og tilskot til Dissimilis kultur- og kompetansesenter.

Den kulturelle spaserstokken har eldre som målgruppe, og ordninga er utforma etter modell av Den kulturelle skulesekken. Gjennom bibliotektenester i fengsel og kulturaktivitetar i kriminalomsorga, blir det gitt kulturtilbod til innsette i fengsel.

Kjelde: Foto: Horisont / Lars Gartå

Mangfaldsperspektivet skal integrerast i det vanlege kulturlivet, og kulturlivets institusjonar og organisasjonar skal spegle at vi har eit fleirkulturelt samfunn. Nokre tiltak som rettar seg direkte mot og involverer innvandrarmiljø får likevel tilskot over Kulturdepartementets budsjett. Tiltaka løftar fram mangfaldsdimensjonen på ein særleg kvalitativ måte som også kjem resten av kulturlivet til gode. Dette gjeld til dømes Center for Afrikansk kulturformidling, TrAP (tidlegare Du store verden!), Union Scene, Damini House of Culture, Nordic Black Theatre og Stiftelsen Horisont/Mela. Det blir også gitt støtte til Det fleirspråklege bibliotek ved Deichmanske bibliotek i Oslo.

4.6.1 Det samiske urfolket

Arbeidet med samiske og samiskrelaterte spørsmål skjer i dag innanfor rammene av regjeringas målsetjing om ein heilskapleg samepolitikk, der samane sjølve, gjennom Sametinget, samiske institusjonar og organisasjonar, er medspelarar og premissleverandørar. Konsultasjonsprosedyrane mellom Sametinget og statlege styresmakter er etablerte for å sikre Sametinget reell innverknad på område som er viktige for samisk kultur og språk. Noreg har slutta seg til fleire internasjonale konvensjonar, fråsegner og avtalar som har betyding for samane som urfolk. Artikkel 20 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettar og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar er særleg viktige for norsk samepolitikk. FNs fråsegn om urfolks rettar vart vedteke i generalforsamlinga i FN i 2007. Fråsegna er ikkje rettsleg bindande, men legg viktige føringar i å fastslå utfolks rettar.

Sametinget er etablert i medhald av samelova for å etterleve Grunnlova § 110 a. Sametinget har som folkevald organ sjølvstendig mynde og eit sjølvstendig ansvar for si politiske verksemd. Verksemda i Sametinget går fram av Sametingets eigne dokument og vedtak, mellom anna det årlege budsjettvedtaket. Sametinget prioriterer kultur høgt, og kulturfeltet er særleg viktig for å etterleve intensjonane i samelova om å utvikle og vidareføre samisk kultur. For Sametinget er det eit overordna mål at samfunnet er bygd på likeverd og like moglegheiter for alle menneske uavhengig av kulturell og sosial bakgrunn. Det er Sametingets vurdering at kulturaktivitetar skapar samskjensle, trivsel og livskvalitet og dermed spelar ei viktig rolle for busetjing. Sametinget ønskjer også å styrkje og byggje opp kulturbaserte næringar og auke talet på kulturarbeidsplassar i samiske område og i byane.

Styrkjing av samisk kultur er ein viktig del av arbeidet med å styrkje kulturelt mangfald.

Kjelde: Foto: Ørjan Bertelsen

I tråd med regjeringas mål om at samane skal ha vesentleg grad av sjølvråderett i spørsmål som vedkjem dei sjølve, har styresmaktene ansvar for at rammene er til stades slik at samiske kulturtiltak kan utviklast på ein best mogleg måte. Det viktigaste verkemiddelet for å følgje opp dette ansvaret har vore å gi Sametinget mynde over statleg finansierte kulturtiltak. Kvart år blir det løyvd midlar over Kulturdepartementets budsjett til Sametinget til kulturføremål, jf. statsbudsjettets kap. 320, post 53 Sametinget. Løyvingane har auka frå 32,1 mill. kroner i 2005 til 67,4 mill. kroner i 2011. Sametinget disponerer og prioriterer bruken av midlane. Departementet legg til grunn at løyvinga skal dekkje tilskot til samiske museum, musikkfestivalar, Sametingets bibliotek, mobil bibliotekteneste, samisk kunstnarstipend og stipendkomitévederlag, utstillingsvederlag til samiske kunstinstitusjonar, Beaivváš Samiske Nasjonalteater, stadnamntenesta og oppfølging av samisk språklov.

Frå statsbudsjettets kap. 320 Allmenne kulturformål, post 73 Nasjonale kulturbygg har det sidan 2005 vorte løyvd midlar til bygging av Austsamisk museum i Neiden og utviding av lokala til Senter for nordlege folk i Kåfjord (tidlegare Ája Samisk senter). Samiske institusjonar, kulturhus og språksenter er kraftsentra med stor betyding i å oppretthalde og vidareutvikle samisk identitet, språk og kultur. Støtte til kulturbygg og løyvinga til Sametinget til kulturføremål er på denne måten viktig for det samiske samfunnet og kulturen.

I tillegg til løyvinga til Sametinget gir Kulturdepartementet tilskot direkte til nokre samiske kulturtiltak. Riddu Riđđu-festivalen fekk knutepunktstatus frå 2009 og er ein viktig arena for urfolkskultur i dei nordlege områda. Det nyoppretta Internasjonalt samisk filmsenter skal fremje produksjon av samisk film. Senteret har både nasjonal og internasjonal orientering. Årleg blir det òg løyvd støtte til samiske aviser over Kulturdepartementets budsjett, jf. kap. 335, post 75 i statsbudsjettet. Pressestøtta er først og fremst grunngitt ut frå pressa si innverknad for demokrati og ytringsfridom. I tillegg har dei samiske avisene ei viktig oppgåve i å oppretthalde og vidareutvikle det samiske skriftspråket. NRKs vedtekter og konsesjonsvilkåra for riksdekkjande reklamefinansiert radio inneheld krav om eit visst programtilbod for det samiske folket. Samisk arkiv vart overført til det statlege Arkivverket frå 2005, og drifta blir dekt innanfor dei årlege løyvingane til Arkivverket. Nasjonalbiblioteket har sidan 1993 hatt samisk bibliografi som særskilt oppgåve.

Over Miljøverndepartementets budsjett blir det løyvd støtte til Sametinget til arbeid med kulturminnevern. Ordninga skal sikre at det blir teke omsyn til overordna kulturminnefaglege prinsipp i arbeidet med samiske kulturminne og kulturmiljø.

4.6.2 Nasjonale minoritetar

Nasjonale minoritetar er etniske, religiøse og/eller språklege minoritetar med langvarig tilknyting til landet dei bur i. Jødar, kvenar, rom/sigøynarar, romanifolket/taterar og skogfinnar blir rekna som nasjonale minoritetar i Noreg. Norsk politikk overfor dei nasjonale minoritetane er forankra i ei rekkje internasjonale instrument. Felles for desse nasjonale minoritetane er at dei er verna gjennom Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar, som Noreg har ratifisert. I tillegg er minoritetsspråka kvensk, romani og romanes verna av Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk. FNs konvensjon om sivile og politiske rettar utgjer også eit viktig rammeverk.

Museum, arkiv og bibliotek spelar ei viktig rolle i arbeidet med å presentere ulike kunnskapskjelder og informasjon om nasjonale minoritetar. I budsjettsamanheng gir Kulturdepartementet støtte til fleire tiltak knytte til nasjonale minoritetar. Kvensk institutt får midlar til arbeidet med å bevare og utvikle kvensk språk og kultur. Jødisk museum i Oslo får midlar til arbeidet med å ivareta og formidle kunnskap om jødisk religion, kultur, tradisjon og historie i Noreg og Norsk skogfinsk museum til arbeidet med den skogfinske kulturen i Noreg. Kulturdepartementet gir tilskot til Varanger museum og Glomdalsmuseet som har avdelingar for kvenane og romanifolkets kultur. Departementet gir også tilskot til minoritetsspråklege publikasjonar. Tilskot til nasjonale minoritetar blir også gitt av Norsk kulturråd, mellom anna på museumsfeltet.

Regjeringa vil bidra til at personar som tilhøyrer ein nasjonal minoritet kan få høve til effektiv deltaking i saker som vedkjem dei sjølve, og regjeringa legg vinn på god og tett dialog med dei nasjonale minoritetane om prioriteringar og utforming av tiltak. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet si tilskotsordning Tilskot til nasjonale minoritetar er eit verkemiddel i dialogen mellom staten og minoritetsgruppene. Ordninga støttar verksemd som medverkar til aktiv samfunnsdeltaking, som sikrar moglegheiter og motverkar diskriminering. Det blir gitt både grunnstøtte (organisasjonsstøtte) og prosjektstøtte over denne tilskotsposten. Fleire av prosjekta som får støtte er relatert til kulturelle aktivitetar.

I 2004 bestemte regjeringa å opprette eit fond for romanifolket på 75 mill. kroner, som ei kollektiv erstatning for overgrep som storsamfunnet har utsett denne minoritetsgruppa for. Frå avkastinga av fondet løyver Romanifolkets/Tateranes kulturfonds stiftelse midlar til prosjekt og tiltak som kan bidra til å gjenreise, utvikle og synleggjere romanifolket/taterane sin kultur og historie.

4.7 Systematisk satsing på inkludering og mangfald

Ein rapport utarbeidd for EU i 200411 peikte på at arbeidet med inkludering av personar som er særleg utsette for å falle utanfor, til dømes fattige og personar med minoritetsbakgrunn, kan bli hindra av politiske og strukturelle forhold.

Kriterium for å lukkast i inkluderingsarbeid er at det på nasjonalt nivå blir erkjent at tilgang til kultur og deltaking i kulturtilbod kan redusere ekskludering på samfunnsnivå. Det er også nødvendig at kultur og utvikling av menneskelege ressursar er ein dimensjon på fleire politikkområde. Rapporten understrekar behov for langvarige tiltak og løyvingar som er med på å gjere kultur tilgjengeleg for alle.

Regjeringas vidare arbeid med inkludering og mangfald i kultursektoren er i samsvar med desse prinsippa. Kulturens betyding i eit breiare samfunnsperspektiv er ein premiss og regjeringa skal arbeide systematisk og langsiktig med inkludering.

Regjeringa vil leggje vekt på å utvikle dei universelle tiltaka og fellesløysingane, og leggje til rette for at dei blir tilgjengelege og relevante for flest mogleg.

Regjeringa ser likevel at det allmenne tilbodet i dag ikkje er like lett tilgjengeleg for alle grupper, til dømes for personar med innvandrarbakgrunn, personar med nedsett funksjonsevne og personar i familiar med låg inntekt. Difor vil regjeringa på nokre område bidra til meir systematisk vektlegging og utvikling av verkemiddel som gjer det formelle tilgjenget til ein realitet, også for dei som i dag deltek i mindre grad.

4.8 Tiltak: kunnskapsbehov og forsking – Kulturdepartementets FoU-utval

Utvalet for større mangfald i kultursektoren peikar på eit stort kunnskapsbehov på kulturfeltet. Dei skriv i sin rapport at dei har avdekka eit vesentleg behov for erfaringsdeling, auka kunnskap og kompetanse når det gjeld konkret og praktisk innretta arbeid med kulturelt mangfald i kunst- og kulturlivet. Det blir etterlyst betre tilgang til arbeidsmetodar, aktivitetar, tiltak og ordningar som er utvikla nasjonalt og internasjonalt. Utvalet skriv vidare at det er behov for forsking som analyserer dei forandringane det nye kulturelle mangfaldet betyr for og krev av kunst- og kulturlivet. Forsking må leggje grunnlag for strategiarbeid og den praksisen som skal vidareutviklast.

Kulturdepartementet er som sektoransvarlig for kulturpolitikken også ansvarleg for forsking og utvikling (FoU) på departementets ansvarsområde. Departementet er i ferd med å utarbeide ein FoU-strategi som skal omfatte heile departementets verkeområde. Eit av dei viktigaste siktemåla med strategien er å leggje til rette for at utforminga av kulturpolitikken i størst mogleg grad skal baserast på kunnskap om kulturlivet og om korleis ulike kulturpolitiske ordningar og tiltak verkar. Som ledd i dette arbeidet har Kulturdepartementet oppnemnt eit utval som skal gi råd om korleis departementet kan handtere ansvaret for FoU som grunnlag for politikkutforming og forvalting på ein god måte. Mandatet peikar på at endringar knytt til mellom anna demografiske tilhøve har påverknad på norsk kulturliv, og at det finst eit stort behov for handlingsrettleiande kunnskap. Utvalet skal levere ein skriftleg rapport til Kulturdepartementet innan utgangen av april 2012.