2 Bakgrunn

Norges langvarige samarbeid med Russland innenfor atomsikkerhet er en viktig del av det bilaterale forholdet til Russland. Allerede i 1992 ble det etablert en ekspertgruppe under den norsk-russiske miljøvernkommisjon for å kartlegge radioaktiv forurensning i de nordlige havområder. I 1994 la Utenriksdepartementet frem St.meld. nr. 34 (1993 – 94), Atomvirksomhet og kjemiske våpen i våre nordlige nærområder. Denne meldingen ga en helhetlig oversikt over identifiserte risikoer og utfordringer på området. På bakgrunn av denne meldingen ble Regjeringens handlingsplan for atomvirksomhet og miljø i nordområdene (atomhandlingsplanen) iverksatt fra april 1995 og det ble videre etablert en egen blandet norsk-russisk kommisjon for oppfølging av atomhandlingsplanen i 1998. Atomhandlingsplanen har siden blitt revidert i 1998, 2005 og 2008. I 2005 la departementet videre frem St.meld. nr. 30 (2004 – 2005), Muligheter og utfordringer i nord, der atomsikkerhetsutfordringene med bl.a. økt internasjonalt engasjement ble omtalt i et eget kapittel. Det viktigste oppfølgingspunktet etter meldingen i 2005 var økt internasjonal samordning av innsatsen. Atomutfordringene i Nordvest-Russland omtales også i St.meld. nr. 15 (2008 – 2009), Interesser, ansvar og muligheter, Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk. I meldingen (s. 139), fastslås det bl.a. at Norge har en klar interesse av å begrense risikoen for radioaktiv forurensning fra Russland. Videre at en bør prioritere samarbeidet med russiske reguleringsmyndigheter om helse, miljø og sikkerhet i alle deler av russisk atomindustri, samt opprettholde innsatsen på de delene av arven fra den kalde krigen som fremdeles ikke er ryddet unna.

Da Norge initierte samarbeidet med Russland på atomsikkerhetsområdet på 90-tallet, var området preget av den politiske situasjonen i Russland etter Sovjetunionens sammenbrudd, manglende tilgang og vekslende samarbeidsvilje på russisk side og en svak russisk økonomi. Norske myndigheter måtte på sin side bygge opp kompetanse og erfaring, og det ble gjort mye nybrottsarbeid. Samarbeidet var krevende, og de store resultatene lot vente på seg. Langsomt har rammebetingelser endret seg, og både evnen og viljen til samarbeid på begge sider har forbedret seg.

Samarbeidet på atomsikkerhetsområdet har etter hvert innenfor både den bilaterale og den internasjonale rammen gitt konkrete resultater over mange år. Det har vært et viktig prinsipp at hovedansvaret for å håndtere utfordringene må ligge på russisk side, og større russisk engasjement og egeninnsats har etter hvert preget utviklingen av samarbeidet. I 2002 opprettet G8-landene Det globale partnerskap mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og -materiale. Dette internasjonale samarbeidet, der mange land bidrar betydelig, har et tidsperspektiv frem til 2012. Flere samarbeidsland er nå i en prosess med å vurdere sitt videre engasjement etter dette. Fra norsk side må vi nå planlegge og dimensjonere vår innsats for tiden etter 2012. Den videre innsatsen bør ta utgangspunkt i norske behov og interesser og være samstemt med andre sentrale samarbeidsland, i tillegg til at den må ta hensyn til russiske prioriteringer. Samlet vil dette kunne gi oss en plattform for klarere prioriteringer av prosjekter og områder hvor Norge har høy kompetanse og hvor behovene er store.

Selv om mye er gjort, gjenstår fortsatt store utfordringer. Vi ser en gradvis dreining i vår innsats fra store fysiske prosjekter til stadig mer myndighetssamarbeid og samarbeid om miljøovervåkning og beredskap. Det har imidlertid vist seg at konkret prosjektarbeid gir best tilgang til informasjon og nødvendig grunnlag for myndighetssamarbeid. Det er i norsk interesse å ha best mulig kunnskap om atomsituasjonen i våre nærområder, og norsk engasjement bør derfor videreføres med et langsiktig perspektiv så lenge det finnes betydelige utfordringer knyttet til radioaktivt og kjernefysisk materiale. Samtidig må vår innsats dimensjoneres i forhold til russisk egeninnsats, det faktiske behov og en rimelig byrdefordeling mellom ulike parter.

Regjeringen har tidligere fremlagt St.meld. nr. 27 (2007 – 2008), Nedrustning og ikke-spredning. Regjeringen ønsker i denne meldingen å informere Stortinget om oppnådde resultater og planer for det videre arbeidet under atomhandlingsplanen.

2.1 Utfordringer og prioriteringer

Den omfattende atomvirksomheten under den kalde krigen, både sivilt og militært, er årsak til at betydelige mengder radioaktivt avfall og kjernefysisk materiale er uforsvarlig lagret i Nordvest-Russland. Dette representerer også en risiko for Norge med hensyn til helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser i nord. Dårlig sikret spaltbart materiale er dessuten en trussel ut fra et sikkerhets- og ikkespredningsperspektiv. Problemene knytter seg både til installasjoner i drift og til installasjoner som nå er nedlagt.

Av atominstallasjonene i våre nærområder er de russiske kjernekraftverkene blant de største farene for radioaktiv forurensning og helseskade i Norge. En alvorlig ulykke ved et av disse kraftverkene kan gi akutte helseskader i nærområdet til anlegget, i tillegg til langvarige konsekvenser i form av blant annet radioaktivitet i næringskjeden i stor avstand fra kraftverket. Selv om de totale konsekvensene av ulykker knyttet til fartøysreaktorer generelt vil være mindre, er konsentrasjonen av atomdrevne fartøyer i regionen også en bekymring. Det samme gjelder omfanget av brukt brensel og radioaktivt avfall som lagres i våre nærområder. Satsing på atomberedskap og oppryddingstiltak i nordområdene er derfor svært viktig for å kunne beskytte befolkning, miljø og andre viktige samfunnsinteresser mot radioaktiv forurensning.

Den norske innsatsen har over tid vært konsentrert om to hovedmålsetninger:

• bidra til å redusere risikoen for alvorlige ulykker og radioaktiv forurensning

• bidra til å hindre at radioaktivt og spaltbart materiale kommer på avveier.

Norsk innsats og samarbeid med Russland har gitt konkrete resultater i form av bedre sikring og avfallshåndtering av radioaktivt materiale. En bilateral avtale regulerer gjennomføringen av det norsk-russiske samarbeidet om atomsikkerhet. Årlige møter i den norsk-russiske atomsikkerhetskommisjonen er nedfelt i den bilaterale avtalen. Her blir aktuelle problemstillinger med fokus på truslene fra radioaktiv forurensning av det ytre miljø tatt opp, og prosjektarbeidet gjennomgått.

Norge har bl.a. bidratt til opphugging av utrangerte atomubåter, håndtering av brukt reaktorbrensel fra både ubåtene og atomisbryterflåten, samt håndtering av annet fast og flytende radioaktivt avfall. I løpet av de årene samarbeidet har pågått har Norge også fått økt kunnskap om miljø- og sikkerhetsutfordringene ved russiske atominstallasjoner. Samarbeidet mellom norske og russiske tilsyns- og forvaltningsmyndigheter er bygget ut og åpenheten om problemene har blitt større. Norges innsats på Kola kjernekraftverk siden 1992 har bidratt til at sannsynligheten for alvorlige ulykker er blitt redusert. Dette er et godt eksempel på hvordan prosjektsamarbeid har bidratt til økt åpenhet og informasjonsutveksling.

Siden atomhandlingsplanen ble etablert i 1995, er det over statsbudsjettet pr 31.12.2009 blitt bevilget om lag 1,5 milliarder kroner til atomsikkerhetsarbeidet. Sammenlignet med situasjonen i 1995, da vi ikke kjente det fulle omfanget av atomutfordringene, har vi i dag bedre forutsetninger for å optimalisere bruken av de norske midlene. De siste årene, hvor det er bevilget 95 – 100 millioner kroner årlig, har norsk innsats prioritert fire hovedområder:

• opphugging av utrangerte atomdrevne ubåter fra Nordflåten,

• fjerning av radioaktive kilder i fyrlykter og sjømerker langs den nordvest-russiske kysten og ved Østersjøen, og erstatning av disse med solcelleteknologi,

• infrastrukturtiltak som forbereder sikring og fjerning av de store mengdene brukt kjernebrensel ved den nedlagte servicebasen i Andrejevbukta, ca. seks mil fra grensen mot Norge,

• samarbeid mellom norske og russiske tilsyns- og forvaltningsmyndigheter.

Norsk innsats har gitt konkrete resultater og medvirket til økt innsats fra russisk side og andre lands myndigheter. Det har vært et omfattende internasjonalt samarbeid om opphugging av utrangerte atomubåter. Av totalt 120 utrangerte ubåter i Nordvest-Russland gjenstår opphugging av åtte stykker pr oktober 2009. Norge har gjennomført opphugging av fem atomubåter, hvorav en i samarbeid med Storbritannia. Opphuggingen av samtlige utrangerte ubåter skal etter planen være fullført i løpet av 2010.

Norge ferdigstilte i september 2009 prosjektet med sikring og fjerning av radioaktive kilder fra 180 russiske fyrlykter i Nordvest-Russland. De vellykkede erfaringene fra dette prosjektet blir nå videreført til den russiske delen av Østersjøen.

Arbeidet med å rydde opp i og omkring lagrene av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel ved Nordflåtens tidligere servicebaser i Andrejevbukta og Gremikha må sees i et perspektiv på 20 til 30 år. Andrejevbukta er et prioritert norsk innsatsområde med store utfordringer med hensyn til å sikre og fjerne de store mengdene brukt kjernebrensel som finnes der. Norsk innsats på dette området vil bli styrket i årene fremover.

Norske og russiske forvaltnings- og tilsynsmyndigheter har utviklet et konstruktivt samarbeid på atomsikkerhetsområdet. Dette samarbeidet bør videreføres, og planen for Norges videre arbeid oppdateres etter behov.

2.2 Internasjonalt samarbeid

Rammebetingelsene for atomsikkerhetssamarbeidet har endret seg betydelig gjennom årene etter at atomhandlingsplanen ble lagt frem. Et sterkere internasjonalt engasjement for å løse atomproblemene i Nordvest-Russland har vært et viktig mål for Norge fra begynnelsen av. Det er avgjørende at det er etablert et bredt internasjonalt engasjement for å bidra til å løse de mange og kostnadskrevende oppgavene. Mange land er nå med i arbeidet og gode koordinerings- og samarbeidsordninger er etablert. Russisk egeninnsats har økt de siste årene og er nå omfattende. Dette gjelder spesielt i forhold til ubåtopphugging, oppgradering av sikkerheten ved kjernekraftverk og fjerning av radioaktive kilder fra fyrlykter. I tillegg er en rekke norske og internasjonale frivillige miljøorganisasjoner engasjert og yter en verdifull innsats.

Etter terrorangrepene mot USA 11. september 2001 ble det større internasjonal oppmerksomhet på faren for at radioaktivt og spaltbart materiale kunne komme på avveier og bli brukt i terroraksjoner. I 2002 etablerte G8-landene Det globale partnerskap mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og -materiale. Landene forpliktet seg til å sette av 20 milliarder dollar i løpet av 10 år til slike tiltak i hele Russland. Partnerskapet har definert fire hovedsatsingsområder: sikring av spaltbart materiale, opphugging av atomubåter, destruksjon av kjemiske våpen og sysselsetting av tidligere våpenspesialister. Norge sluttet seg som første ikke-G8-land til partnerskapet i 2003, og har stilt i utsikt et bidrag på 100 millioner euro over en ti-årsperiode. Pr 31. desember 2009 har Norge utbetalt 80 millioner euro. Både Norge og de andre landene ligger an til å oppfylle forpliktelsene.

Norge tok initiativ til å forhandle frem et multilateralt rammeverk for innsats til Russland på atomsikkerhetsområdet (MNEPR) og ledet forhandlingene frem til undertegning i Stockholm i mai 2003. Avtalen omfatter bl.a. fritak av skatt, toll og avgifter på bidrag og fritak for ansvar i tilfelle uhell under prosjektgjennomføringen. Samarbeids­landenes rett til inspeksjon på prosjektstedet og kontroll med bruk av bidragene er viktige prinsipper i avtalen. Denne avtalen regulerer sammen med den bilaterale gjennomføringsavtalen det norsk-russiske samarbeidet om atomsikkerhet.

Norge bidrar også til en rekke internasjonale fond som administreres av Den europeiske bank for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) for å koordinere atomsikkerhetsarbeidet. Det viktigste av disse er Den nordlige dimensjons miljøpartnerskap (NDEP-fondet), som ble opprettet i 2001. Fondet rår over nærmere 150 millioner euro og størsteparten av midlene er øremerket atomsikkerhetstiltak i Nordvest-Russland. NDEP-fondet er planlagt å løpe frem til 2017. Norges bidrag på ti millioner euro er utbetalt. I fondets plan defineres opprydding av radioaktivt avfall og sikring av brukt kjernebrensel ved Nordflåtens servicebase i Andrejevbukta og Gremikha på Kolahalvøya som den største og mest akutte oppgaven.

USAs president Obama var i april 2010 vert for et toppmøte i Washington om kjernefysisk sikkerhet. Norge og Russland var blant de 47 land som deltok. Toppmøtet vedtok en erklæring og et arbeidsprogram for å forsterke innsatsen mot mulig terrorisme med atomvåpen. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) vil ha en viktig rolle i oppfølgingen, og Norge annonserte et ekstra bidrag på 20 mill. kroner til IAEAs fond for atomsikkerhet for perioden 2010 – 2013. I erklæringen fra toppmøtet slo man blant annet fast målsetningen om å sikre alt sensitivt kjernefysisk materiale i løpet av fire år. Norges samarbeid med Russland utgjør en viktig komponent i arbeidet for å oppnå dette målet, både når det gjelder sivile og militære reaktorer, brukt brensel og radioaktive kilder. Fremtidige samarbeidsprosjekter i Nordvest-Russland vil være viktige bidrag til oppfølgingen av toppmøtet, og vi vil rapportere de foreløpige resultatene på det planlagte oppfølgingsmøtet i 2012 i Sør-Korea.

2.3 Kvalitetssikring

For norske myndigheter er det viktig at alt arbeid som blir finansiert med norske midler er forankret i risiko- og miljøkonsekvensvurderinger, der både eventuelle konsekvenser av arbeidet som skal gjennomføres og konsekvenser ved eventuelle uhell er godt utredet på forhånd. Det er derfor en forutsetning at slike vurderinger foreligger før norsk finansiering blir gitt og arbeidet blir påbegynt.

Norske og russiske myndigheter har hatt et godt samarbeid om disse konsekvensvurderingene. Den norske holdningen har bidratt til et større fokus på sikkerhet på russisk side og har derfor redusert risikoen for uhell under gjennomføringen av flere prosjekter, også prosjekter der det ikke har blitt gitt norsk finansiering. Norske fagmyndigheter registrerer i tillegg at dette fokuset har bidratt til en bedret sikkerhetskultur blant aktørene som har vært involvert i prosjekter finansiert med norske midler.

Atomsikkerhetssamarbeidet ble gjennomgått av Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i 2002 (Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av regjeringens gjennomføring av Handlingsplan for atomsaker. Innst. S. nr. 107 (2001 – 2002)). Flere av spørsmålene som Riksrevisjonen reiste, særlig på forvaltningsområdet, er fulgt opp og innarbeidet i atomhandlingsplanen. Disse er blant annet løst ved å oppnevne Statens strålevern som fagdirektorat for å sikre en bedre kvalitetskontroll i gjennomføringen av atomhandlingsplanen. Norske krav om risiko- og miljøkonsekvensanalyser er også et resultat av gjennomgangen i 2002.

2.4 Myndighetssamarbeid

Norske strålevernsmyndigheters samarbeid med russiske myndigheter har stått sentralt i atomsikkerhetsarbeidet i Russland. Samarbeidet inngår som en sentral del av regjeringens atomhandlingsplan og vil være et viktig bidrag til at det utvikles en bærekraftig russisk forvaltning på atomsikkerhetsområdet, noe som også vektlegges fra russisk side. Økt fokus på kompetanseutvikling, overvåkning og beredskap inngår som en del av dette. Et sentralt mål med myndighetssamarbeidet med Russland har vært å bidra til å styrke sikkerhetskulturen og å oppgradere det eksisterende russiske regelverket, slik at nye prosjekter kan gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Arbeidet har også resultert i en mer effektiv varsling og mer harmoniserte rutiner.

Norge er internasjonal hovedaktør innenfor G8-partnerskapet når det gjelder myndighetssamarbeid med Russland og har bidratt sterkt til det internasjonale engasjementet om arbeidet med strålevern og atomsikkerhet i Russland. Norge har påvirket andre lands prioriteringer på dette feltet, og flere land har sett det som hensiktsmessig å bidra med ekspertise i samarbeidsprosjektene som Norge har initiert med russiske tilsynsmyndig­heter. En viktig forutsetning for norsk påvirkning har vært Norges særstilling med geografisk nærhet, tidlig engasjement og kompetanse. En videreutvikling av myndighetssamarbeidet vil stå sentralt også i årene fremover.