1 Byggje – bu – leve

Foto: iStockphoto

Dei fleste av oss ynskjer ein god og trygg bustad, ein føreseieleg og handterleg bustadøkonomi, og å vere ein del av eit bumiljø og lokalsamfunn. Bustadpolitikken er derfor ein integrert del av regjeringa sin velferdspolitikk.

Både bustader og bumiljø er jamt over av god kvalitet i Noreg. Bustadpolitikken har vore innretta slik at flest mogleg skal få høve til å eige bustad, og fire av fem eig bustaden sin. Dette har gjeve velstandsvekst for store delar av befolkninga. Samanlikna med andre land bur langt fleire av befolkninga i einebustader og i gjennomsnitt har vi større buareal enn andre land.

Bustad er først og fremst eit personleg ansvar. Folk kjøper og sel bustad på ein fri marknad, og bustadbygginga skjer på ein marknad. Det offentlege si oppgåve er å leggje til rette slik at folk kan klare seg best mogleg på eiga hand.

Den internasjonale finanskrisa som tok til i 2008 synte kor viktig bustadmarknaden er for samfunnsøkonomien – og kor viktig ein god samfunnsøkonomi er for høva til å halde på bustaden. I fleire land har mange mista heimane sine som følgje av arbeidsløyse og betalingsmisleghald av bustadlån i kjølvatnet av finanskrisa. Medan mange land i Europa slit med låg økonomisk vekst og høg arbeidsløyse, går det godt i norsk økonomi.

Det finst likevel utfordringar som bustadpolitikken skal bidra til å løyse. På nytt må det rettast bustadpolitisk merksemd også mot den generelle bustadbygginga. Presset på bustadmarknaden er stort, særleg i og rundt dei større byane. Byggjetakta har ikkje haldt tritt med den høge folketilveksten og det har vore ein sterk vekst i bustadprisane. Det offentlege skal leggje til rette for bustadbygging, men òg sørgje for at nye bustader har god kvalitet.

Ein del hushald har ustabile og dårlege buforhold, og slit med å skaffe seg ein bustad eller å halde på han. I eit land der dei fleste bur bra, er det uverdig at somme fell utanfor. Særleg alvorleg er det når bustaden og bumiljøet ikkje er ei trygg ramme for oppveksten til barn og unge.

Regjeringa sin visjon for bustadpolitikken er at alle skal bu godt og trygt. Bustadpolitikken skal bidra til å møte bustadbehova til den einskilde, i samfunnet og for framtidige generasjonar. For å lukkast må bustadpolitikken gjere det mogleg å byggje, å bu og å leve.

Regjeringa har følgjande mål for bustadpolitikken:

1. Bustader for alle i gode bumiljø

2. Trygg etablering i eigd og leigd bustad

3. Buforhold som fremjar velferd og deltaking

Dei bustadpolitiske måla utgjer ein heilskap saman med måla for bygningspolitikken. Desse måla vart presenterte i Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn, sjå boks 1.1.

1.1 Bustader for alle i gode bumiljø

Det må byggjast nok bustader og dei må ha god kvalitet. Det må vere eit tilbod av bustader som dekkjer behova til innbyggjarane, med variasjonar i lokalisering, storleik og utforming. Politikken må bidra til betre og raskare prosessar i bygginga – frå plan til ferdig bustad.

Behova for nye bustader endrar seg over tid, i takt med folketalsendringar, arbeidsmarknad og økonomiske forhold. Effektive plan- og byggjesaksprosessar gjer at utbyggarar raskare kan setje i gang bygging. Regjeringa meiner det er rom for å betre plan- og byggjeprosessane i fleire ledd, både i planleggingsfasen og i gjennomføringa av byggjeprosjekta.

Den nye plan- og bygningslova frå 2008 har no fått verke nokre år. I Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn stod forenkling av byggjeprosessane sentralt. Regjeringa har sett i gang arbeidet med å gjennomføre tiltaka som blei varsla i meldinga, og følgjer opp vidare med initiativ for meir effektive planprosessar i denne meldinga.

Regjeringa vil vurdere tidsbruken i plansaker og krav til infrastruktur som må vere på plass før bygging (rekkefølgjekrav). Regjeringa vil også gå gjennom motsegnsinstituttet og vurdere verkemiddel for å sikre at motsegner og varsel om motsegner blir nytta i tråd med intensjonane i lova. Praktiseringa av motsegner er ikkje god nok i dag, og det er behov for meir einsarta motsegnspraksis.

Det er behov for auka merksemd på planlegging for bustadbygging i pressområda. Regulering av tomter på attraktive stader i kommunen vil gjere det lettare å få til bustadbygging.

For å sikre ei god samfunnsutvikling er det viktig å sjå reguleringa i samanheng med utviklinga av infrastruktur og gode bumiljø. Korleis byane og buområda utviklar seg, betyr mykje for det handlingsrommet ein har for å redusere klimagassutslepp og for høva til å ha eit inkluderande og likeverdig samfunn. Samordna areal- og transportplanlegging, styrkt kollektivtransport og konsentrert bustadbygging er nokre av dei nasjonale prinsippa for berekraftig by- og stadsutvikling.

Regjeringa vil medverke til å styrkje kompetansen og kapasiteten på planlegging i dei store byområda. Regjeringa vil også utarbeide nye statlege planretningslinjer om bustad-, areal- og transportplanlegging. Retningslinjene skal medverke til ei meir samordna framstilling av nasjonale omsyn i planlegginga, avvege nasjonale målkonfliktar, og gje betre praktisering av motsegner.

Effektive plan- og byggjesaksprosessar og kommunar som regulerer nok tomter, vil ikkje alltid innebere at det blir bygd nok bustader. Det kan skuldast at dei regulerte tomtene ikkje er attraktive nok. Det kan òg skuldast høge forventningar om salspris hjå grunneigarar, og at dei involverte partane har ulike interesser. Kommunane har fleire verkemiddel for å stimulere til at bustadprosjekt blir gjennomførte, mellom anna gjennom plan- og bygningslova. Dersom kommunane sjølve er grunneigarar kan dei også påverke bustadprosjekta. Regjeringa vil samle kunnskap om korleis kommunane bruker, og kan bruke, desse verkemidla. Det vil kartleggje eventuelle behov for å endre verkemidla.

For regjeringa er det viktig å sikre at alle kan ta del i samfunnet, uavhengig av funksjonsevne. Derfor må bustader, bygningar og uteområde vere utforma slik at dei kan brukast av alle. Bustader og bygningar står lenge, og blir gjennom levetida gjerne utbetra og oppgraderte fleire gonger. Det er stort potensial for auka tilgjengelegheit ved rehabilitering, oppgradering og tilpassing. Det er bustadeigaren som i all hovudsak sjølv må ta ansvar for dette. Regjeringa vil utvikle og spreie kunnskap og kompetanse til bustadeigarar og byggjebransjen om tiltak for betre tilgjengelegheit.

Auka tilgjengelegheit i eksisterande bustader vil ha positiv verknad på kommuneøkonomien – fleire kan bu lenger heime og det er enklare å yte kommunale tenester i bustadene. I meldinga varslar regjeringa mellom anna endringar i bruken og innrettinga i verkemidla for tilpassing av bustader og i bumiljø.

I kapittel 4 «Bustader for framtida» blir desse og andre tiltak for å leggje til rette for bustadbygging og auke tilgjengelegheita i bustadmassen gjort nærare greie for.

1.2 Trygg etablering i eigd og leigd bustad

Ein del hushald har ei gjeldsbør som set dei i ein risikofylt situasjon. Hushald som har fire-fem gonger høgare gjeld enn inntekt og hushald som har høgare gjeld enn verdien på bustaden, er utsette ved utgifts- og inntektsendringar. Hushald med høg grad av usikra gjeld er òg utsette. Det er behov for kunnskap både om korleis ein kan hindre at folk kjem i ein slik situasjon og om korleis folk som er i ein slik situasjon best kan handtere risikoen.

Å spare til bustad er ei god førebuing til vaksenlivet. Kunnskap om og motivasjon til å spare til bustad er viktig. Regjeringa vil styrkje bruken av undervisningsopplegg om privatøkonomi i skulen. BSU-ordninga har hjelpt unge til å spare til bustad. Derfor vart ordninga utvida i 2009, og regjeringa vil føre ho vidare.

Startlånet skal motverke langvarige bustadproblem, mellom anna for barnefamiliar. Regjeringa vil stimulere til at kommunane tilbyr lån som er tilpassa behova til den einskilde låntakaren. I særlege tilfelle vil det bli mogleg å gje 50 års nedbetalingstid på startlån. Dette kan vere når lånsøkjar har låg, men stabil inntekt og er i ein stabil livssituasjon – og der alternativet til dømes er ein dyr og ueigna leigebustad. Samstundes er det like viktig å leggje til rette for at folk kan halde på bustaden. Regjeringa vil lage tydelegare reglar og rutinar for oppfølging av kundar med betalingsproblem og styrkje forvaltarkompetansen til kommunale sakshandsamarar.

Regjeringa ynskjer å sikre trygg etablering i kollektive buformer. Kommunal- og regionaldepartementet er kjend med at det på fleire punkt er usikkerheit rundt tolkinga av eigarseksjonslova, mellom anna når det gjeld kva ansvar seksjonseigarane har for vedlikehald og kven som skal erstatte skade på eigedomen. Regjeringa vil derfor setje ned eit offentleg utval med sikte på å revidere lova.

For mange er det å bu til leige det beste alternativet. Husleigelova skal balansere omsynet til butryggleiken til leigaren og interessene til utleigaren på ein god måte. Bustabilitet er særleg viktig for barn. Regjeringa vil sende på høyring eit framlegg om å utvide minstetida for leigekontraktar frå tre til fem år. Dei to ekstra åra kan bety mykje i einskilde tilfelle, til dømes for at barn skal kunne sleppe å bytte skule.

Gode institusjonar i leigemarknaden er avgjerande for å sikre at utsette leigarar kan hevde rettane sine og bli høyrde. Både Husleigetvistutvalet (HTU) og leigebuarforeiningar er viktige institusjonar. Regjeringa vil arbeide for å utvide HTU til fleire delar av landet og medverke til å styrkje leigebuarorganiseringa.

For å få ein god leigemarknad er det behov for fleire utleigebustader, både i privat og offentleg regi. Regjeringa ynskjer å stimulere til fleire private utleigetilbod, og vil mellom anna vurdere tiltak slik at grunnlånet betre kan fremje langsiktige private utleigebustader. Regjeringa vil byggje vidare på dei etablerte tilskotsordningane for kommunale bustader, omsorgsbustader og studentbustader.

I kapittel 5 «Trygg etablering» er det gjort nærare greie for tiltak for å sikre trygg etablering og trygge buforhold i både eigd og leigd bustad.

1.3 Buforhold som fremjar velferd og deltaking

Bustadpolitikken skal saman med annan velferdspolitikk hjelpe dei som ikkje sjølve klarer å skaffe seg ein bustad, eller som ikkje på eiga hand klarer å bli buande i den bustaden dei har. Bustadpolitikken skal leggje til rette for buforhold som fremjar velferd og deltaking. Buforhold omfattar alle sider ved det å bu – både utforminga av bustaden, lokaliseringa, bumiljøet, bustadøkonomien og eventuell oppfølging og tenester. At buforhold fremjar velferd, inneber at ein bur slik at verken levekår, helse eller livskvalitet blir sette på spel. Sjølv om folk må ha hjelp til å skaffe seg ein bustad eller bli buande, er – og blir – det å bu eit sjølvstendig ansvar.

Det bustadsosiale arbeidet har vore gjennom ei stor utvikling dei siste 10–15 åra. Kunnskapen om utfordringar og løysingar for vanskelegstilte på bustadmarknaden har auka. Det er mange ulike butilbod for dei som treng hjelp til å skaffe seg ein stad å bu, og fleire får oppfølging i heimen sin for å meistre kvardagen. Dei statlege verkemidla i det bustadsosiale arbeidet er vidareutvikla og styrkt ei rekkje gongar.

Det bustadsosiale arbeidet har hatt høg nasjonal prioritet dei seinare åra. Det skal det framleis ha. Det er behov for fleire ulike butilbod i kommunane, meir oppfølging i bustaden og eit styrkt bustadsosialt fagmiljø. I dette arbeidet er erfaringane, innspela og bidraga frå frivillig sektor verdifulle.

Nokre grupper må få særleg merksemd og hjelp til ein meir varig busituasjon. Det gjeld til dømes vanskelegstilte barnefamiliar, unge utan ein fast stad å bu, flyktningar, og personar med rusproblem og psykiske lidingar. Sjølv om nokre grupper er særs sårbare, eller meir utsette for ikkje å få dekt bustadbehova sine, er det stor variasjon innanfor desse gruppene og mellom individ. Dei bustadsosiale verkemidla til Husbanken er derfor i lita grad øyremerkte grupper, men er retta mot vanskelegstilte på bustadmarknaden generelt.

Det er mogleg å førebyggje bustadproblem. Spesielt gjeld dette ved frigjeving frå fengsel og utskriving frå institusjon, ved bruk av mellombelse butilbod og ved fare for utkasting. Rett hjelp må kome til rett tid, og for å lukkast må ulike offentlege instansar samarbeide på tvers av forvaltningsnivå og sektorar.

Regjeringa meiner at kunnskapen, viljen og verkemidla er til stades for å intensivere innsatsen overfor vanskelegstilte på bustadmarknaden. Kommunane har hovudansvaret, men staten må bidra. Regjeringa vil leggje fram ein nasjonal strategi for bustadsosialt arbeid. Kapittel 6 «Nasjonal strategi for bustadsosialt arbeid» går nærare inn på føremål og innretting av strategien, og viktige innsatsområde i det bustadsosiale arbeidet. Strategien skal vere langsiktig og brei, og skal vere ein reiskap for å samle den offentlege innsatsen. Regjeringa tek sikte på at strategien skal gjelde frå 2014.

1.4 Status og utfordringar

Høg folketilvekst

Tilveksten i folketalet har vore sterk dei siste åra, og i stor grad er det arbeidsinnvandringa som forklarer veksten. Både i 2011 og 2012 auka folketalet med 1,3 pst. Det er den sterkaste veksten sidan 1920. I dag er innbyggjartalet i Noreg fem millionar. Ifølgje framskrivingar frå Statistisk sentralbyrå (SSB) kan vi vere seks millionar innbyggjarar i 2029. Det er venta sterkast vekst i Oslo, Akershus og Rogaland.

Ei utvikling med balanse mellom ulike delar av landet vil gje betre utnytting av dei samla ressursane våre. Inntil for få år sidan førte vekst i folketalet i sentrale strok til nedgang i mindre sentrale strok. Slik er det ikkje i dag. Samla sett har vi no den høgaste folketilveksten i distrikta på over 30 år. Hovudårsaka til dette er innvandringa som gjer at alle fylke har vekst i folketalet.

Bustadmarknaden er utsett for konjunktursvingingar. Bustadprisane vil kunne auke og minske avhengig av konjunkturane. Bustadprisane gjev informasjon om kor mykje folk er villige til å betale. Om prisane er for lave vil det ikkje vere lønsamt for utbyggjarar å byggje bustader. Derfor vil bustadbygginga også variere med prisane.

Den høge folkeveksten gjer at det er behov for bustader, og jamt over har det vore bygd mellom 20 000 og 30 000 bustader dei seinaste åra. Medan det på 1990-talet blei bygd rundt 19 000 bustader i gjennomsnitt per år, auka igangsetjinga i neste tiårsperiode til om lag 27 000 bustader årleg. I åra før finanskrisa i 2008 var talet på påbyrja bustader godt over 30 000 i året. Bustadbygginga gjekk ned i 2008, og i 2009 blei det sett i gang bygging av færre enn 20 000 bustader. I 2012 blei det igjen bygd 30 000 bustader.

Dei fleste blir bustadeigarar

Dei fleste blir bustadeigarar på eitt eller anna tidspunkt i livet. 80 pst. av vaksne personar bur i ein bustad som husstanden eig. Denne prosentdelen har vore relativt stabil dei seinaste 15 åra, men sidan midten av 1990–talet har prosentdelen yngre bustadeigarar auka. I 2012 var det 38 pst. av dei einslege og 68 pst. av dei som levde i eit parforhold i aldersgruppa 25–29 år, som eigde bustaden sin.1

Det kan sjå ut til at førstegangskjøp av bustad blant unge følgjer variasjonane i bustadprisane, og dermed også dei økonomiske konjunkturane.

Låg rente og høg gjeldsvekst

Dei seinare åra har tilgangen til kreditt vore god, og renta låg. Gjeldsbøra til hushalda har auka kraftig, og er på eit historisk høgt nivå. Den låge renta er ei medverkande årsak til gjeldsauken, og gjer isolert sett at hushalda kan betene høgare lån. Høg gjeld kan samstundes gjere at hushalda strammar inn forbruket ved renteoppgang, bustadprisfall eller inntektsnedgang. Det råkar arbeidslivet, og kan i sin tur gje auka arbeidsløyse.

Auken i gjeldsbøra har vore størst blant hushald med høge inntekter, og det er denne gruppa som har den tyngste gjeldsbøra. Samstundes har det òg vore ein sterk auke i gjelda blant unge og personar med låge inntekter.

Høg vekst i bustadprisar og i inntekter

Dei siste ti åra har det vore ein sterk auke i både bustadprisar og inntekter. Bustadprisane har auka med over 100 pst. i gjennomsnitt. Den disponible realinntekta har i gjennomsnitt auka med om lag 50 pst. Marknadsrenta på bustadlån er meir enn halvert på ti år. Auka bustadprisar medverkar isolert sett til at det blir vanskelegare å kjøpe den første bustaden, medan høgare inntekter og formuar, låg arbeidsløyse og låg rente medverkar til at det blir lettare. I gjennomsnitt inneber utviklinga i bustadprisar, rente og inntekt at kostnaden for å betene lånet til ein gjeven bustad er om lag uendra.

Sjølv om bustadprisane har auka kraftig er det store skilnader i prisnivået både mellom kommunar og innanfor kommunegrensene. Udekte bustadbehov er noko anna enn udekte bustadynskjer. Mange ynskjer å bu sentralt i dei større byane, men høge bustadprisar eller vanskar med å få lån gjer at dei ikkje får høve til det. Prisen på bustad, både på eigd og leigd bustad, er normalt høgast dess nærare sentrum ein kjem. Det å busetje seg eit stykke frå sentrum vil gjere bustadetableringa økonomisk lettare. For unge kan moglegheita til å få den bustaden dei ynskjer bli betre med tida.

Udekte bustadbehov

Ikkje alle får dekt bustadbehova sine. Det kan vere at dei har ein ueigna bustad eller bumiljø, eller at dei står i fare for å miste bustaden sin. Somme har heller ikkje ein fast stad å bu. Dei fleste kjem seg raskt ut av den vanskelege situasjonen, med eller utan hjelp frå det offentlege. Andre har behov for meir samansett og langvarig hjelp. Det er gjort fleire forsøk på å definere og talfeste vanskelegstilte på bustadmarknaden. I kapittel 3 «Ein bustadpolitikk for velferd» er dette gjort nærare greie for.

Det er ulike grunnar til at folk er vanskelegstilte på bustadmarknaden. For somme er det økonomien eller finansieringsproblem som gjer det vanskeleg å skaffe og halde på ein bustad, medan det for andre kan vere vanskeleg å skaffe seg ein eigna bustad som er tilpassa behova deira. Andre igjen kan oppleve å bli utestengde frå bustadmarknaden, eller at dei opplever å vere ein uynskt nabo eller leigar.

Kommunane har hovudansvaret for å hjelpe vanskelegstilte på bustadmarknaden. Erfaringane viser at samarbeid på tvers av sektorar og organisasjonsnivå i nokre tilfelle er avgjerande for å lukkast med hjelpa.

I ein forvaltningsrevisjon av tilbodet til vanskelegstilte på bustadmarknaden i 2008, påpeika Riksrevisjonen at ei fragmentert organisering i stat og kommune var ei utfordring, og at arbeidet ikkje var godt nok forankra i politisk og administrativ leiing.2 Oversikten over bustadbehovet til vanskelegstilte på bustadmarknaden var ikkje god nok, og eigna bustader med oppfølgingstenester var ei mangelvare. Riksrevisjonen fann òg at dei bustadsosiale ordningane til Husbanken ikkje i tilstrekkeleg grad blei sette i samanheng med kvarandre.

Dei bustadsosiale utfordringane kan ikkje løysast av bustadpolitikken aleine, men saman med innsats på andre velferdspolitiske område. Dei tverrpolitiske og tverrfaglege samanhengane må vere tydelege på både statleg og kommunalt nivå.

Auka behov for bustader med god tilgjengelegheit

Levealderen går opp og det kjem til å bli relativt sett langt fleire eldre i åra framover. Utviklinga forsterkar behovet for at bustadbygginga held tritt med befolkningsauken og at det blir bygt bustader med god tilgjengelegheit. Det meste av dagens bygningsmasse er ikkje tilgjengeleg eller godt nok brukande for menneske med nedsett funksjonsevne. Talet på personar på 67 år eller meir aukar truleg med rundt 60 pst. til 2030. Talet på personar over 80 år vil òg venteleg auke med nesten 60 pst. fram mot 2030 og med over 150 pst. fram mot 2050.3 Samstundes som talet på eldre stig, er det venta ein nedgang i prosentdelen yrkesaktive. Færre hender skal ta hand om fleire eldre. Dette skaper store utfordringar i den kommunale tenesteytinga og bustadplanlegginga.

Ulike utfordringar i pressområde og distrikt

Bustadpolitikken gjeld for heile landet, men utfordringane er ulike. Alderssamansetjing, folketal og levekår er trekk ved befolkninga som varierer frå kommune til kommune. Det største presset – på areala, på bustadprisane og på miljøet – finn vi i byane, og særleg dei store byane. Det er her bustadprisane har auka mest og det er her folketilveksten har vore sterkast.

Å byggje i byområde kan vere ein omstendeleg prosess. Dei seinare åra har ein stor del av dei nye bustadene kome til ved ombygging av næringseigedomar. Å byggje på areal som allereie er i bruk, involverer mange aktørar og er både komplisert og kostbart. Dei høge bustadprisane i pressområda gjer det vanskeleg for mange å finne seg og halde på ein bustad. Det er i dei store byane at levekårsskilnadane er størst, og ei særleg utfordring er opphoping av dårlege levekår.

Etter år med nedgang i folketalet har mange distriktskommunar opplevd betre økonomiske tider, vekst i næringslivet og tilflytting. For mange kommunar er det ei utfordring å finne gode og attraktive bustader til innflyttarar. Dersom folk ikkje får seg ein plass å bu, kan det gje problem for det lokale næringslivet og for kommunane som treng arbeidskraft. Det kan hindre vekst og utvikling i distriktskommunane. Ved å leggje til rette for at folk kan bu i distrikta, blir presset mindre i dei store byane. God distriktspolitikk er derfor òg god bypolitikk.

1.5 Gjennomføringa av bustadpolitikken

Regjeringa vil føre ein politikk for ei sunn og stabil økonomisk utvikling. Det vil bidra til at arbeidsløysa held seg låg og gje ei god utnytting av dei samla ressursane i landet. Til grunn for ein godt fungerande bustadmarknad ligg ein god samfunnsøkonomi. Ein godt fungerande bustadmarknad er ein premiss for god måloppnåing i bustadpolitikken.

Jamt over fungerer bustadmarknaden godt. Føresetnadene for å møte utfordringane i bustadpolitikken er gode. Vi har eit lovverk og økonomiske ordningar som tek vare på innbyggjarane sine interesser på bustadmarknaden. I tillegg har vi godt fungerande etatar som Husbanken, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) og Husleigetvistutvalet (HTU), som har utvikla seg i tråd med dei endra behova.

Det offentlege skal leggje til rette slik at folk kan klare seg best mogleg på eiga hand. Folk kjøper og sel bustad på marknaden, og bustadbygginga skjer på ein marknad. Bustadpolitikken verkar inn på marknaden gjennom til dømes å stimulere til bygging av bustader med ynskte kvalitetar, og å supplere med bygging av bustader i offentleg regi. I tillegg verkar ei rekkje lovar, finanspolitikken, skattepolitikken, arbeidsmarknadspolitikken med vidare inn på korleis bustadmarknaden fungerer. Det er dermed ikkje berre bustadpolitikken, men òg mange andre politikkområde som har betydning for bustadmarknaden.

For å lukkast med dei bustadpolitiske måla må dei ulike politikkområda sjåast i samanheng. Samstundes skal dei offentlege verkemidla medverke til andre viktige samfunnsomsyn og mål. Det kan gje målkonfliktar, og gjere at ikkje alle verkemiddel kan fungere optimalt ut frå eit bustadpolitisk perspektiv. Denne meldinga omtaler reglane for skattlegging av bustader, men kjem ikkje med framlegg om endringar i desse reglane.

Statleg samordning

Det er mange statlege aktørar som på ulikt vis verkar inn på bustadmarknaden. Regjeringa meiner det er naudsynt med betre statleg samordning på fleire område, noko som vil gje betre bustadpolitisk måloppnåing. Dette gjeld til dømes vilkåra for bustadbygging og i det bustadsosiale arbeidet. Ein koordinert statleg innsats vil gjere at bustadbygging lettare kan bli gjennomført og gje betra hjelp til dei som slit på bustadmarknaden. Dette vil dessutan styrkje krafta i dei økonomiske ordningane som allereie eksisterer.

Lokalt handlingsrom

Kommunane spelar ei nøkkelrolle i bustadpolitikken og har hovudansvaret for gjennomføringa av bustadpolitikken lokalt. Mange kommunar gjer ein stor innsats på dette området. Staten legg rammene for kommunane sin bustadpolitikk. Dette gjeld både i samfunnsplanlegginga og i det bustadsosiale arbeidet. Kommunane har viktige velferdsoppgåver, som er venta å tilta i lys av den demografiske utviklinga. Skal kommunane lukkast må det vere rom for lokale prioriteringar og tilpassingar i gjennomføringa. Husbanken og andre statlege aktørar skal støtte opp om kommunane sitt arbeid.

Bustadpolitikken skal byggje på dei etablerte instansane og ordningane

Regjeringa vil leggje til rette for gjennomføring av bustadpolitikken gjennom lovverket, økonomiske støtteordningar, dialog, samarbeid og informasjon. Husbanken er den sentrale statlege gjennomføringsinstansen i bustadpolitikken. Også HTU og DiBK har oppgåver i bustadpolitikken.

Husbanken gjev i dag grunnlån til oppføring og utbetring av bustader og, gjennom kommunane, startlån til etablering i bustad. Husbanken forvaltar også ei rekkje tilskotsordningar i tillegg til den statlege bustøtta. Regjeringa vil byggje vidare på dei etablerte ordningane gjennom Husbanken. Dette er gode og målretta ordningar med klare føremål. For å styrkje måloppnåinga i bustadpolitikken gjer likevel regjeringa i denne meldinga framlegg om å vidareutvikle fleire av ordningane.

Balansert og føreseieleg regelverk

Balanserte og føreseielege lover og regelverk på bustadområdet, og godt kjennskap til det, er naudsynt for størst mogleg måloppnåing. Det er fleire lover som regulerer rettar og plikter i bustadmarknaden. Blant dei sentrale lovene finn vi plan- og bygningslova, burettslagslova, eigarseksjonslova og husleigelova.

Vidareutvikling av politikkområdet

I denne meldinga gjer regjeringa framlegg om ei rekkje nye tiltak for bustadpolitikken. Regjeringa legg opp til ei utvikling av politikkområdet i tråd med desse framlegga. Gjennom utgreiingar og evalueringar skal det innhentast ny kunnskap om effektar og måloppnåing.

1.6 Bustadpolitikk i endring

1.6.1 Planlegging og bustadpolitikk i etterkrigstida4

Marknaden har ikkje alltid hatt ei så sentral rolle i bustadpolitikken som i dag. I tiåra etter andre verdskrig var bustadpolitikken innretta mot å byggje landet. Bustadmangelen var stor etter krigen og buforholda for mange var særs dårlege. Tilgangen på kreditt var rasjonert, men bygging av bustader hadde høg prioritet. Husbanken blei etablert i 1946 for å sikre kreditt til gode bustader med nøktern standard. Husbanken sytte for ei brei og allmenn subsidiering av bustadbygginga. Dette hadde mykje å seie både for høvet til å byggje bustader og for det høvet husstandar med middels eller låge inntekter hadde til å skaffe seg ein eigna bustad.

Kommunal tomtepolitikk og statleg prisregulering

Kommunane hadde kontroll med bustadmarknaden mellom anna gjennom tomtepolitikken. Dei kjøpte tomter som blei innlemma i kommuneplanen og utvikla til bustadbygging. Kommunane betalte for den tekniske infrastrukturen og regulerte tomter. Tomtene blei lagde ut til sals til sjølvkost. Når tomtene blei selde, fekk bustadkjøparane eit subsidiert lån. Når bustadene vart selde vidare, var prisen regulert slik at subsidiane blei verande i bustaden. Den auken i arealverdien som urbaniseringa og tilflyttinga førte med seg, gjekk til samfunnet og ikkje til tomteeigaren åleine.

Føremålet med prisreguleringa var å dempe veksten i bustadprisane. Reguleringa var moderat for sjølveigde bustader, og blei avskaffa i 1969. Utover på 1970– og 1980–talet utvikla det seg to bustadmarknader: ein uregulert sjølveigemarknad og ein prisregulert marknad for burettslagsbustader og liknande.

Denne politikken miste krafta si av fleire grunnar. Skilnadene i prisane mellom sjølveigde bustader og burettslagsbustader er ein grunn. Det utvikla seg òg ein praksis med pengar under bordet ved omsetning av burettslagsbustader. Frå 1988 var all prisregulering i eigemarknaden oppheva. Den generelle velstandsveksten gjorde truleg òg at politikken måtte endrast, og det same gjorde den motsetnaden som utvikla seg mellom folk sine forventingar til bustadstandard og dei kriteria som Husbanken opererte med som grunnlag for subsidierte lån. Tomteeigarar i sentrale strok var lite nøgde med at kommunen hadde ei særstilling, og meinte at private kjøparar ville gje gunstigare tilbod enn kommunen.

Private aktørar får ei større rolle

Med dereguleringa av finansmarknaden på midten av 1980–talet fekk bustadprisane først ein kraftig oppgang og deretter eit kraftig fall. Prisfallet førte til ein sterk nedgang i bustadbygginga, og det tok mange år før bygginga tok seg opp att. Nedgangen i bustadbygginga leia til at mange kommunale tomteselskap som hadde investert i ferdig tilrettelagde tomter, ikkje fekk selt dei og måtte ta store tap på investeringane. Kommunane sitt engasjement i tomtepolitikken blei med dette sterkt redusert. Kommunen hadde framleis viktige oppgåver i den overordna arealplanlegginga, i rolla som reguleringsstyresmakt og i utøvinga av bygningskontroll, men private tok gradvis over verksemda med å skaffe fram tomter og drive med detaljplanlegging.

Då bustadbygginga frå midten av 1990–talet tok seg opp att, utvikla det seg raskt ein praksis der private tok ansvaret for detaljplanlegginga. Private grunneigarar og utbyggjarar tek i dag risikoen når dei investerer i tomter og startar bygging, og det er også dei som tek ut gevinsten dersom endra regulering gjer at tomtene aukar i verdi.

Dei første åra etter krigen hadde Husbanken nærast ei monopolrolle som kredittgjevar til bustadbygging. Den statlege rolla i bustadfinansieringa blei gradvis redusert utover 1980–talet. I 1980 finansierte Husbanken 60 pst. av dei nye bustadene. I 1987 hadde prosentdelen blitt redusert til 40 pst. Med fallet i bustadprisane på slutten av 1980–talet blei private kredittinstitusjonar meir tilbakehaldne med å gje lån til bustadbygging. Lånerenta blei etter kvart også særs høg. I åra 1989–1993 spelte Husbanken igjen ei viktig rolle i bustadfinansieringa, og finansierte nær all bustadbygging i det som var den største økonomiske krisa i norsk økonomi sidan andre verdskrig. Utover på 1990–talet tok den privatfinansierte delen av bustadbygginga seg opp.

1.6.2 Sentrale premissar for bustadpolitikken på 1990- og 2000-talet

Perioden frå midten av 1990–talet og framover er blitt omtalt som den bustadsosiale vendinga i norsk bustadpolitikk.5 Med St.meld. nr. 34 (1994–1995) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil blei det varsla ei omlegging av Husbanken. Frå å gje subsidierte lån til bustadbygging for folk flest, blei subsidiane i større grad gjort om til selektive og behovsprøvde tilskotsordningar. Omlegginga gjorde at rentefordelen ved eit husbanklån blei sterkt redusert.

Med St.meld. nr. 23 (2003–2004) Om boligpolitikken blei den sosiale profilen i bustadpolitikken stadfesta. Det blei gjort klart at Husbanken sine låneordningar, tilskotsordningar og bustøtta først og fremst skulle rettast mot tiltak for å korrigere marknaden, og på den måten sikre bustader til vanskelegstilte og auke talet på miljøvenlege og universelt utforma bustader.

1.6.3 Styrking og målretting av bustadpolitikken frå 2006

Regjeringa har gjennomført ei rekkje tiltak i bustadpolitikken sidan 2006. Å betre buforholda til vanskelegstilte på bustadmarknaden er ein fellesnemnar for mange av tiltaka.

Bustøtta blei lagt om og styrkt i 2009. Fleire kom inn under ordninga og mange fekk auka utbetalingar. Omlegginga gjorde også at det blei lik handsaming av søkjarar og eit enklare regelverk for ordninga. Bustøtta er no regulert i eiga lov som tok til å gjelde frå og med i år. Her er mellom anna personvernet og rettstryggleiken til søkjarane styrkt.

I samband med finanskrisa i 2008 blei låneramma i Husbanken auka med to mrd. kroner og tilsegnsramma for tilskotet til utleigebustader blei auka med om lag 550 mill. kroner. Føremålet var å halde oppe eit visst aktivitetsnivå i bygginga og samstundes stimulere til viktige investeringar. Satsingane i 2009 resulterte i at Husbanken ga tilsegn om 2440 nye utleigebustader til vanskelegstilte, mot 1000 året før.

Mange kommunar nyttar seg av tilskot til utleigebustader for å skaffe bustader til vanskelegstilte på bustadmarknaden. Førespurnaden etter tilskotet er stort, og regjeringa har derfor ved fleire høve styrkt tilskotet.

Husbanken har fått ei stor oppgåve med å løfte den bustadsosiale kompetansen i kommunar, frivillig sektor, brukarorganisasjonar og hjå andre som arbeider med bustadsosiale spørsmål. Regjeringa har derfor styrkt det bustadsosiale kompetansetilskotet ved fleire høve. Tilskotet er særleg viktig i det langsiktige og forpliktande samarbeidet som Husbanken har inngått med kommunar som har store bustadsosiale utfordringar. Samarbeidet skal bidra til at kommunane får eit betre grunnlag for å styre og organisere arbeidet. Målet er at kommunane hjelper fleire vanskelegstilte til å etablere seg og halde på bustaden sin.

I 2007 etablerte regjeringa eit tilskot til bustad-, by- og områdeutvikling. Tilskotet skal betre dei fysiske omgjevnadene, stimulere til auka deltaking i nærmiljøet og motverke negativ utvikling i eit område. Tilskotet går til tiltak i område i Oslo, Bergen og Trondheim der det er dokumentert dårlege levekår.

I 2007 blei det innført ein varslingsregel i husleigelova. Regelen gjev utleigar høve til, når det er grunn til det, å varsle sosialtenesta i kommunen dersom leigar mislegheld kontrakten. Erfaringar hadde vist at tidleg oppfølging frå sosialtenesta auka sjansane til å førebyggje utkastingar. Det blei også gjort endringar i husleigelova i 2009, mellom anna blei det innført klarare reglar om oppseiing av tidsavgrensa leigeavtalar og om depositum.

Regjeringa gjorde Husleigetvistutvalet til ei permanent ordning i 2009 og har også utvida ordninga til å gjelde Hordaland og Sør- og Nord-Trøndelag i tillegg til Oslo og Akershus.

På midten av 2000-talet blei det etter kvart meir vanleg å etablere burettslag med låge innskot. Med dette blei det mogleg å kjøpe bustad med eit lågt bustadlån, men med høg fellesgjeld. Renta tok til å auke i 2007 og 2008 og mange fekk problem med å betale private lån og felleskostnader. For første gong på mange år gjekk burettslag konkurs. For å sikre tryggare rammer rundt bustadkjøp la regjeringa ned forbod mot å etablere låginnskotsburettslag i 2011. I dag kan det maksimalt vere 75 pst. fellesgjeld ved stifting av nye burettslag. Etter framlegg frå departementet blei det i 2010 vedteke nye lovføresegner som skal tryggje burettslagsmodellen. Mellom anna kom det reglar om frivillig sikring mot tap av felleskostnader i burettslag og reglar som skal sikre kjøparar av burettslagsbustader informasjon om fellesgjelda og forventa kostnadsutvikling for burettslaget.

Husbanken sitt grunnlån har medverka til oppføring av rundt 40 000 bustader og utbetring av 1100 bustader med gode kvalitetar frå 2006 til 2012. Dette er om lag 20 pst. av alle bustader som er bygde i denne perioden. Sidan 2006 har Husbanken gjeve tilskot til rundt 8000 kommunale utleigebustader og 6500 studenthyblar. Sidan 2008 er det blitt gjeve investeringstilskot til nær 3000 omsorgsbustader.

I perioden frå 2006 til 2012 er det blitt gjeve 60 000 startlån og 10 000 tilskot til personar for etablering i eigd bustad.

I 2012 blei det innført eit tilskot til bustadetablering i distrikta. Tilskotet er ei treårig ordning for utvalde kommunar. Føremålet med ordninga er å bidra til utvikling av attraktive lokalsamfunn gjennom å stimulere til auka tilbod av ulike typar bustader.

Å eige bustad er skattemessig gunstig, sjå nærare omtale i kapittel 2 «Bustadmarknaden – rammer og utviklingstrekk». Dette gjev uheldige fordelingsverknader. Regjeringa har betra handsaminga av bustader i formuesskatten, mellom anna ved å innføre nye reglar for verdsetjing frå og med inntektsåret 2010. Dette har gjeve positive verknader på både utjamnings- og effektivitetseigenskapane til formuesskatten. Til dømes er låge likningsverdiar på kostbare bustader i sentrale strok blitt auka, og sekundærbustader blir frå 2013 verdsette dobbelt så høgt som primærbustader. Også botnfrådraget i formuesskatten har auka klart. BSU-ordninga blei styrkt i 2009. Maksimal årleg sparing blei då auka frå 15 000 kroner til 20 000 kroner. Taket på samla sparing i ordninga blei samstundes auka frå 100 000 kroner til 150 000 kroner.

1.7 NOU 2011: 15 Rom for alle

For å få innspel til korleis sentrale oppgåver i den sosiale bustadpolitikken bør løysast i åra framover, sette regjeringa i 2010 ned eit offentleg utval. Problemstillingane i mandatet gjaldt rollefordelinga i bustadpolitikken, framtidige bustadbehov for vanskelegstilte, utleigemarknaden, bustadløyse og bustaden som ramme for oppvekstvilkåra til barn. Utvalet skulle også kartleggje den offentlege ressursbruken innanfor den sosiale bustadpolitikken. Innstillinga blei levert i 2011.

Hovudkonklusjonar

Utvalet tolka mandatet først og fremst som eit oppdrag der det skulle gjevast tilrådingar om tiltak for å betre situasjonen for vanskelegstilte på bustadmarknaden. Utvalet rekna ut at rundt 150 000 personar ikkje får den hjelpa dei treng for å dekkje eit av basisbehova sine – nemleg det å bu godt og trygt. Utvalet summerte opp innstillinga si slik:

Bustad gjev meir velferd

Utvalet meiner at bustaden har ei viktig rolle i velferdspolitikken og at denne rolla er underkommunisert. Utvalet meiner at bustaden må forankrast som den fjerde av pilarane i velferdspolitikken – saman med helse, utdanning og inntektssikring. Dette må skje gjennom at Husbanken blir forsterka og vidareutvikla som ein støttespelar for kommunane. Det kommunale ansvaret i bustadpolitikken må forankrast tydelegare i lov, og kommunane må sikrast tilstrekkelege rammer til å kunne ta og følgje opp ansvaret sitt. Utvalet tilrår også ei styrking av bustøtta, særleg for barnefamiliar.

Bustadsosialt løft i kommunane

Det bustadsosiale arbeidet er samansett og krevjande. Skal kommunane kunne utnytte handlingsrommet sitt må dei ha eigarskap til oppgåvene og også ha nok kompetanse til å løyse desse oppgåvene. Kommunane står overfor store velferdsoppgåver. Å løyse desse oppgåvene krev evne til å finne heilskaplege og individuelt tilpassa løysingar der bustad- og omsorgsbehova til den einskilde blir dekte. Utvalet gjer mellom anna framlegg om ei satsing på 2500 fleire eigna bustader til rusavhengige, personar med psykiske lidingar og dobbeltdiagnosar.

Bustadeige for fleire vanskelegstilte

Dei fleste nordmenn eig bustaden sin, og utvalet meiner eigarlinja i norsk bustadpolitikk langt på veg har vore vellukka. Samstundes er det mange som ikkje får ta del i dei goda som bustadeige inneber. Bustadeige er ikkje eit mål i seg sjølv, men eit godt verkemiddel for å sikre butryggleik og stabilitet. Utvalet fekk gjort ei utgreiing som viste at mange låginntektsfamiliar som bur til leige, faktisk har økonomi til å kunne vere bustadeigarar. For mange vil bustadeige til og med vere eit betre og rimelegare alternativ enn å leige bustad. Utvalet gjorde det klart at vanskelegstilte bør skjermast betre mot risiko enn i dag.

Ein meir velfungerande leigemarknad

I perioder av livet passar det best for mange å leige bustad. Andre blir buande lang tid og ufrivillig til leige. Dei fleste vanskelegstilte på bustadmarknaden bur til leige. Utveljings‐ og diskrimineringsmekanismar på leigemarknaden fører til at somme står overfor eit dårleg og dyrt leigetilbod. Utvalet viser til at vanskelegstilte og etniske minoritetar gjennomgåande har høgare husleige og opplever vilkårlege oppseiingar og vilkårleg auke i husleiga.

Utvalet strekar under at den private leigemarknaden er vanskeleg å regulere. Utvalet rår mellom anna til å auke bygginga av studentbustader, utvide Husleigetvistutvalet og styrkje leigebuarorganiseringa.

Hovudtrekk frå høyringa

NOU 2011: 15 har vore på ei brei høyring. Det var 114 instansar som uttalte seg i høyringa. Av dei var det 42 kommunar, 28 statlege og regionale instansar, medan 41 av høyringsfråsegnene kom frå privat sektor.

Jamt over er tilbakemeldingane positive både når det gjeld vurderingane og framlegga om tiltak i innstillinga. Ein del høyringsinstansar var kritiske til at skattespørsmål og generell bustadbygging ikkje var ein del av utvalsmandatet. Mange har også peika på at det er naudsynt at kommunane får vide nok økonomiske rammer for at tiltaka skal kunne gjennomførast.

Der det er aktuelt, er synspunkta frå høyringa trekte fram i drøftingane i meldinga.