4 Bustader for framtida

Foto: iStockphoto

Folkevekst og flyttestraumar er blant dei forholda som verkar inn på kor mange bustader folk etterspør. For dei store byane og områda rundt har folkeveksten vore høg. Bustadbygginga har ikkje vore like høg, slik at talet på bustader per innbyggjar har gått ned. Den stadig aukande tilflyttinga set den kommunale planlegginga, infrastrukturutbygginga, bustadbygginga og tomtemarknaden under press. Interessemotsetnader og arealkonfliktar kan skape utfordringar. For låg bustadbygging kan medverke til at bustadprisane aukar og at det blir vanskelegare å etablere seg i bustadmarknaden. Det kan òg vere bustadmangel i distrikta. Mange distriktskommunar har hatt eit næringsliv i vekst og prosentvis høg vekst i etterspurnaden etter bustader. Trass i dette får dei ikkje bygd dei bustadene som trengst, eller nytta dei eksisterande bustadene godt nok.

Plan- og byggjesaksprosessar skal sikre at byggjeprosjekta har god kvalitet og er i tråd med viktige samfunnsomsyn. Regjeringa meiner prosessane kan bli meir effektive for å leggje betre til rette for auka bustadbygging. Kommunane har òg ei rekkje verkemiddel for å stimulere til at bustadprosjekt blir gjennomførte. Regjeringa vil auke kompetansen i kommunane om korleis dei kan nytte desse verkemidla.

Regjeringa vil nytte finansieringsordningane i Husbanken til å stimulere til bustadpolitisk måloppnåing. Finansieringsordningane skal mellom anna stimulere til fleire bustader med ynskte kvalitetar og for utsette grupper. Ordningane medverkar samstundes til bustadbygging. Regjeringa vil vidare sjå transportinvesteringar i samanheng med bustadutviklinga, og stimulere til utbetring av eksisterande bustader. Dette er viktig for å nytte energi-, material- og arealressursane godt, og for å leggje til rette for gode, miljøvenlege og inkluderande bumiljø.

4.1 Enkle og langsiktige krav frå styresmaktene

Styresmaktene må spele på lag med private aktørar for å leggje til rette for bygging av dei bustadene folk treng. Krava til sakshandsaming av planar og byggjesaker, og krava til utforming av bustader og buområde skal sikre gode løysingar, og samstundes vere enkle og langsiktige. Det gjev meir føreseielege og mindre tidkrevjande prosessar for utbyggjarar, noko som aukar høva til å få gjennomført byggjeprosjekta.

4.1.1 Effektive plan- og byggjesaksprosessar

Regjeringa meiner det er mogleg å gjere dei kommunale planprosessane meir føreseielege og effektive. Siktemålet må vere at regelverket gjer målretta planlegging mogleg. Ei utfordring er å effektivisere prosessen samstundes som ein skal sikre god kvalitet på byggjetiltaka. Det er til dømes ei krevjande planleggings- og prosjekteringsoppgåve å sørgje for raske og gode interesseavklaringar og å sikre kvaliteten i tette byprosjekt.

Meir effektive byggjesaksprosessar

Forenklingar i byggjesaksregelverket var eit hovudtema i Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn. Framlegga tek utgangspunkt i at tiltakshavaren må kunne få større ansvar for tiltak på eigedomen sin når det ikkje går ut over andre eller verkar inn på ansvarsområdet til andre styresmakter. Kommunal- og regionaldepartementet har lagt opp til fleire fritak frå søknadsplikta. Vidare er det eit mål å redusere omfanget av søknadene ved at kommunen berre skal vurdere dei samfunnsmessige rammene og ikkje dei tekniske krava. Målet er 30 pst. færre saker til handsaming, noko som vil frigjere kapasitet i kommunane og redusere sakshandsamingstida.

I bygningsmeldinga varsla departementet at det skulle utviklast ein strategi for etablering av «ByggNett». Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) utviklar strategien. Ambisjonen for bruk av IKT i byggjeprosessen er å utvikle «ByggNett» som ei informasjonsplattform for all byggjeverksemd. Utgreiingane omkring «ByggNett» skal leggje grunnlag for sakshandsamingsmodular som gjer det mogleg for kommunane å drive full elektronisk byggjesakshandsaming innan 2015. «ByggNett» skal medverke til å effektivisere bustadbygginga og sikre at kvalitetskrava blir følgde. Utbyggjarane skal få betre hjelpemiddel til å gjennomføre byggjeprosjektet og betre oversikt, sakshandsaminga går raskare, og tenkinga blir meir heilskapleg. Det blir teke sikte på meir bruk av bygningsinformasjonsmodellar (BIM), og utvikling av eit bygningsregister. Bygningsinformasjonsmodellar gjer det enkelt å sjekke om eit bygg stemmer med krava i forskrift og standardar. Eit bygningsregister gjer at eigarar og andre aktørar kan finne informasjon om nye og ombygde bustader. «ByggNett» ligg fleire år fram i tid, og vil krevje grundige utgreiingar for å konkretisere målsettingar, metodar og ulike utviklingsmodular.

Effektivitet og føreseielege rammer i kommunale planar

Kommuneplanane er kommunane sine overordna planar for arealdisponeringa, og skal vere eit føreseieleg utgangspunkt for arbeidet med meir konkrete planar om gjennomføringa av bustadbygginga. Dersom det er gjeve klare og føreseielege rammer gjennom kommuneplanane, ligg forholda til rette for effektiv handsaming av reguleringsplanar. Dersom reguleringsplanane samsvarer med arealdelen i kommuneplanen, kan handsaminga skje effektivt. Dersom til dømes eit privat reguleringsframlegg ikkje er i samsvar med overordna plan, kan kommunen velje å avvise det. Dersom kommunen likevel handsamar framlegget, må det gjerast ei ny avklaring av arealbruken i kommunen og gjennomgang av arealdelen i kommuneplanen. Handsaminga av reguleringsplanen vil då kunne ta lengre tid.

Dei følgjande elementa kan medverke til effektive prosessar og føreseielege rammer:

• tidleg medverknad frå dei sektorstyresmaktene som saka vedkjem

• samarbeid og dialog med grunneigarar og aktørar i byggjenæringa om å utvikle bestemte areal

• å unngå detaljering som ikkje er naudsynt i dei kommunale planane

• å setje opp bustadbyggingsprogram for å styre utbygginga i samsvar med utviklinga i mellom anna tilbodet av kollektivtrafikk, tilrettelegginga for fotgjengarar og syklistar, skulekapasiteten, barnehagetilbodet osv

• offensiv planlegging gjennom kommunedelplanar og områdeplanar for å klargjere areal til utbygging

• samarbeid over kommunegrensene for å leggje til rette for samordna areal- og transportplanlegging, jamfør plansamarbeidet for Oslo og Akershus

Regjeringa vil sjå på tidbruk i plansaker, for å vurdere høva til å redusere tidsbruken. Det er vidare viktig å sjå på korleis krav som gjeld det einskilde byggjeområde er tilpassa dei faktiske byggjetiltaka. Rekkjefølgjekrav regulerer kva for infrastruktur som må på plass før utbyggarar kan setje i gong byggjetiltaka. Rekkjefølgjekrav kan gje føreseielege prosessar og god kvalitet på prosjekta dersom krava står i forhold til prosjektet. Regjeringa vil vurdere kor godt krava står i forhold til dei aktuelle prosjekta.

Regjeringa vil leggje til rette for at utbyggjarar lettare kan fremje plansaker og byggjesaker samstundes, ved å koordinere detaljplanen og rammeløyvet til byggjesaka. Dette er mogleg i dag, men berre dersom handsaminga følgjer reglane for reguleringshandsaming. Tiltak som eignar seg for ei kombinert handsaming bør i større grad kunne handsamast som byggjesak.

Mange reguleringsplanar er detaljerte med omsyn til korleis bustadene og bygga skal sjå ut, kvar dei skal plasserast og liknande. Dersom utbyggjar til dømes ynskjer å endre plasseringa av bygget må prosjektet ofte gjennom ny reguleringshandsaming. Regjeringa vil vurdere og klårgjere kor langt ein kan gå i å gjere mindre endringar i reguleringsplanar i samband med rammeløyvet i staden for ny reguleringshandsaming.

I dag er detaljplanlegginga i hovudsak basert på framlegg frå utbyggjarar, og kommunane kan ta gebyr. Områderegulering er eit kommunalt ansvar, og er ein del av oversiktsplanlegginga i kommunen. Områdeplanlegginga kan bli liggjande fordi kommunane ikkje har tilstrekkeleg kapasitet til den oppgåva. I nokre høve gjer kommunane avtale om at private utarbeider framlegg, for at prosessen vidare fram mot utbygging ikkje skal bli forseinka. Regjeringa vil sjå nærare på korleis kommunale kostnader ved handsaming av slike planar kan bli dekte.

Tidleg deltaking og betre praktisering av ordninga med motsegn

I ein rapport bestilt av KS blir det konkludert med at motsegnsinstituttet har ein viktig funksjon i plansystemet.1 Hovudutfordringa er at praktiseringa ikkje er god nok. Rapporten konkluderer med at praktiseringa varierer frå å vere god og konstruktiv til at motsegnsstyresmaktene i realiteten misbruker systemet. Kommunane trekkjer òg i varierande grad inn nasjonale og regionale omsyn i planlegginga, og det er noko av årsaka til at det er mange motsegner.

Kommunane har ansvaret for at planlegginga skjer innanfor nasjonale og regionale rammer. Miljøverndepartementet skal samordne den nasjonale politikken i planlegginga. Statlege organ, fylkeskommunar og nabokommunar som saka vedkjem, skal medverke i planlegginga. Regionale og statlege aktørar kan fremje motsegn til arealdelen i kommuneplanen eller reguleringsplanar i spørsmål som er av nasjonal eller stor regional betydning, eller som av andre grunnar er av stor betydning for saksområdet til det aktuelle organet.

Ifølgje KOSTRA-tal blei det vedteke om lag 2200 arealplanar i Noreg i 2011. Av dei blei om lag 760, eller 34 pst., møtte med motsegn. Det var 24 planar (1 pst.) som blei sende til Miljøverndepartementet for handsaming i 2011, og tilsvarande 31 planar i 2012. I dei andre planane der det var motsegner, blei usemje handtert gjennom planprosessen eller ved mekling, og dei er endeleg vedtekne av kommunestyra. Det er grunn til å tru at kommunane i einskilde tilfelle ikkje ser det teneleg med vidare prosess i saker med motsegn grunna styrkeforhold mellom dei ulike partane. Slike situasjonar kan bidra til svekt politisk legitimitet knytta til motsegnsinstituttet. Talet på varsla motsegner er ikkje registrert i KOSTRA.

Det er tre krav i samband med høvet til å fremje motsegn i plan- og bygningslova:

• Motsegnsstyresmakta må ta del i planprosessen for at dei skal kunne fremje motsegn.

• Det er ikkje mogleg å fremje motsegn til forhold i planar som det tidlegare er eller kunne vore fremja motsegn til, og der det har vore teke ei avgjerd i dei siste ti åra.

• Motsegn skal fremjast så tidleg som mogleg, og seinast innan den fristen som er sett for høyringa av planframlegget.

Motsegnsinstituttet er naudsynt for å ta omsyn til nasjonale interesser, men det er behov for ein betre praksis. Regjeringa vil derfor gå igjennom fordelinga av ansvar og rutinar i dei involverte departementa og motsegnsorgana for å gjere ei heilskapleg vurdering av om praksisen er i tråd med intensjonen i lova. Gjennomgangen vil vere grunnlag for målretta tiltak for betre og raskare planprosessar. KS skal trekkjast inn i denne prosessen.

Regjeringa vil sjå på verkemiddel for å sikre at motsegn og varsel om motsegn blir nytta i tråd med intensjonen i lova, vurdere tiltak for forpliktande tidleg deltaking, samordning av motsegnsstyresmakter og tidsbruk. Det er eit mål å få ein likare motsegnspraksis i dei ulike sektorane. Det er mange milepælar i motsegnsprosessen, der særleg overgangane mellom dei ulike delane kan ta tid. Det gjeld til dømes handsaming av planframlegg med motsegn som kjem etter vedtaket i kommunestyret, og saker som blir sende frå fylkesmannen til Miljøverndepartementet. Det kan vere behov for fleire rettleiande tidsfristar i prosessen, og behov for å skjerpe inn at retten til motsegn fell bort dersom partane ikkje overheld ein tidsfrist.

Kjelde: KOSTRA 2011, Statistisk sentralbyrå.

Regjeringa vil utarbeide eit nytt og oppdatert rundskriv om ordninga med motsegn. Det vil bli sett krav til rutinar for aktørane i dei ulike fasane av planprosessen, med vekt på effektivisering og betre regional samordning og samordning mellom departementa. Regjeringa tek sikte på å gjere arbeidet med oppdatering av rundskrivet ferdig før sommaren 2013. Det kan i tillegg bli aktuelt å sjå på ulike verkemiddel for å endre praksis, til dømes gjennom utviklingsprosjekt i nokre fylke. Det vil derfor bli sett i gang forsøk i nokre fylke for å betre samordninga i motsegnsprosessen.

Kjelde: KOSTRA 2011, Statistisk sentralbyrå.

4.1.2 Langsiktige og balanserte krav til kvalitet

Krav til kvalitet skal sikre at bustader blir bygde slik at dei støtter opp om viktige samfunnsmessige omsyn. Det kan vere kvalitetar som aktørane i marknaden ikkje tek tilstrekkeleg omsyn til. Bustadene bør byggjast og utbetrast på bakgrunn av dei behova og utfordringane samfunnet har. Miljø- og klimautfordringane og den veksande prosentdelen eldre er sentrale samfunnsomsyn som bør liggje til grunn for krav til bustadbyggjinga, som energieffektivitet og tilgjengelegheit. Bustadene må òg vere bygde slik at omsynet til helse og tryggleik er teke vare på.

Kommunal- og regionaldepartementet har dei seinare åra innført krav til mellom anna energieffektivisering og universell utforming. Energikrava blei til dømes skjerpa i 2007 og 2010. I 2010 blei det òg innført nye krav til tilgjengelegheit. Departementet har også varsla ei skjerping av energikrava i byggteknisk forskrift til passivhusnivå i 2015 og nesten nullenerginivå i 2020. Dette er nærare omtala i Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk og Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn. Ambisjonen til regjeringa er at energibruken i bygg per kvadratmeter skal vere vesentleg lågare i 2040 enn i dag.

Kvalitetskrav er nokre av mange faktorar som verkar inn på kostnadene for å byggje bustader. Kostnadene vil kunne auke på kort sikt fordi nye krav utløyser behov for innovasjon, produktutvikling og kompetanseoppbygging. Når dei involverte partane har bygd opp erfaring med å byggje på ein ny måte og nye produkt får ein større marknad, bør desse kostnadene gå ned. Nokre krav i regelverket kan gje bukvalitetar som aukar salsprisen på bustadene. Nye krav vil dessutan kunne gje lågare driftskostnader for bustadeigaren, til dømes gjennom reduserte energiutgifter eller vedlikehaldsutgifter.

Regjeringa er oppteken av at kvalitetskrava er rette i lys av ei langsiktig utvikling, og at det blir gjort avvegingar mellom nytte og kostnader av kvalitetskrava. Det er viktig at styresmaktene evaluerer effektane av krava og veg omsynet til kvalitet opp mot andre omsyn, som til dømes kostnader.

Erfaringar med nye krav til mellom anna energiløysingar og universell utforming viser at det er behov for å vurdere krav som skal gjelde for rehabilitering i eksisterande bygg. I utgangspunktet skal alle arbeid i eksisterande bygg som er søknadspliktige etter § 20-1 i plan- og bygningslova, følgje dei tekniske krava som gjeld for nybygg. Dette blir vanskelegare dess strengare krava er. Regjeringa vil stimulere til oppgradering av eksisterande byggverk, mellom anna ved at regelverket blir betre tilpassa dette føremålet. Byggtekniske krav bør berre gjelde når dei har reell effekt og ikkje er for kostnadskrevjande. Kommunal- og regionaldepartementet tek sikte på å leggje fram kvalitetskrav for eksisterande bygg i 2013.

Regjeringa vil

• effektivisere plan- og byggjesaksprosessen, mellom anna gjennom å vurdere tidsbruken i plansaker, bruken av rekkjefølgjekrav, enklare handsaming av mindre reguleringsplanendringar og rolla til private aktørar i områdeplanlegging

• gå gjennom motsegnsinstituttet og vurdere verkemiddel for å sikre at motsegner og varsel om motsegner blir nytta i tråd med intensjonen i lova. Det inneber mellom anna å vurdere tiltak for forpliktande tidleg deltaking, samordning av motsegnsstyresmakter og tidsbruk i motsegnssaker

• skaffe meir kunnskap om kostnader for bygging av bustader, og meir kunnskap om samanhengane mellom byggjekostnader og prisfastsetjing

4.2 Finansiering av bustader og infrastruktur

4.2.1 Statlege finansieringsordningar for bustadbygging og utbetring

Dei statlege finansieringsordningane for bustadbygging og utbetring har endra seg i takt med samfunnsutviklinga. Rolla til Husbanken som generell kredittgjevar til bustadbygging blei redusert etter kvart som tilgangen på privat kreditt blei betre. For å auke dei bustadpolitiske effektane av subsidiane har det òg vore ei endring frå subsidierte lån utan behovsprøving til målretta tilskotsordningar, jamfør omtalen i kapittel 1 «Byggje–bu–leve». Over tid har Husbanken fått ansvar for å forvalte ei rekkje statlege bustadøkonomiske låne- og tilskotsordningar. Desse har ulike føremål og dei verkar ulikt i marknaden. Ordningane skal stimulere og supplere bustadmarknaden gjennom til dømes auka aktivitet når det er behov for det, eller å stimulere til bustader med ynskte kvalitetar og for utsette grupper. Bustadfinansieringsordningane går både til nye bygg, og til utbetring og modernisering av bustader.

Enova forvaltar òg økonomiske støtteordningar til bustader. Ein kan søkje støtte til passivhus eller lågenergistandard. I tillegg har Enova tilskotsordningar retta mot hushald for å fremje bruk av ny teknologi.

Grunnlån og startlån –bustadbygging og utbetring

I 2005 blei oppføringslånet og utbetringslånet i Husbanken slått saman til ei ny ordning – grunnlån. Det blei meir tydeleg at låneordninga skulle stimulere til betre kvalitet. Lånet skal medverke til å nå bustadpolitiske målsettingar som elles ikkje ville bli nådd. Grunnlånet har derfor strengare krav til universell utforming og miljø enn krava i byggteknisk forskrift. Krava til universell utforming er utvikla i samarbeid med sentrale aktørar i byggsektoren. Skjerpa krav til grunnlån tok til å gjelde 1. juli 2011. Det er innført unntak for studentbustader.

Trass strengare krav aukar etterspurnaden etter grunnlån. Det inneber at universelt utforma og miljøvenlege bustader utgjer ein stadig større del av dei nybygde bustadene. I perioden 2006–2009 har det vore ein gradvis auke i prosentdelen av universelt utforma bustadprosjekt. Nesten 97 pst. av bustadene som fekk tilsegn om grunnlån i 2012 oppfyller energi- og miljøkrava til Husbanken.

Sidan 2006 er det gjeve tilsegn om grunnlån til oppføring av vel 38 300 bustader. Dette er 20,4 pst. av dei 188 300 igangsette bustadene i same periode.

Startlånet er eit tilbod for dei som slit med å skaffe seg lån i den private marknaden. Ordninga er hovudsakleg brukt til kjøp av bustad, men blir òg brukt til oppføring og utbetring av bustader. Sidan 2006 har over 1900 husstandar fått startlån til bygging av bustad. I same periode har i underkant av 4400 husstandar fått startlån til utbetring. Sjå nærare omtale av startlånet i kapittel 5 «Trygg etablering».

Ei tydelegare rolle for grunnlånet

Grunnlånet skal medverke til fleire ulike bustadpolitiske mål. Sjølv om ordninga har gode effektar i bustadmarknaden i dag, er det behov for å vurdere korleis måloppnåinga kan betrast, og korleis ordninga kan bli eit tydelegare supplement til den private kredittmarknaden.

Ei hovudoppgåve for grunnlånet er å medverke til at det blir fleire universelt utforma og miljøvenlege bustader. Tiltak i eksisterande bustader er heilt avgjerande for å få fleire bustader med desse kvalitetane. Utbetring og modernisering av bustader skal medverke til god utnytting av ressursane. Grunnlån til utbetring kan vere eit effektivt verkemiddel for å stimulere til gode kvalitetar, og regjeringa vil sjå på korleis grunnlånet kan bli eit betre verkemiddel for å fremje kvalitetar i eksisterande bustader.

Generelt er det god tilgang på privat kreditt i byggjemarknaden, og grunnlånet har derfor i lita grad betydning for den generelle bustadbygginga. Erfaringar har samstundes vist at i periodar med problem i den private kredittmarknaden, slik som i 2008, blir grunnlånet viktigare for å få bygd dei bustadene vi treng. Grunnlånet kan medverke til meir stabil tilgang på lån. Det kan verke dempande på økonomiske lågkonjunkturar, gjennom auka byggjeaktivitet og betre tilgang på bustader. Det kan kome kriser som er større enn i 2008. Det er derfor viktig at grunnlånet framleis skal vere eit supplement til den private kredittmarknaden.

Grunnlånet skal medverke til god tilgang på bustader i distrikta, i tilfelle der det er vanskeleg å få lån i private bankar. Bustadtilgangen kan bli betre gjennom nybygging, og gjennom kjøp og utbetring av eksisterande bustader. I mange distriktskommunar ser det ikkje ut til at behovet for grunnlån er så stort.2 Det kan likevel vere store variasjonar mellom kommunar, som kan skuldast korleis dei lokale bankane og dei lokale bustadmarknadene fungerer. Behovet for grunnlån kan òg endre seg over tid. Regjeringa meiner derfor at det er viktig at grunnlånet framleis kan nyttast til å stimulere til god tilgang på bustader i distrikta.

Grunnlånet har òg ei bustadsosial rolle. Grunnlånet skal fungere saman med tilskota til mellom anna bygging av kommunale bustader. Grunnlånet har òg ei bustadsosial rolle når det blir gjeve til tilpassing av bustad. I tillegg kan grunnlånet verke inn på den private marknaden på kva type bustader som blir bygde eller utbetra. Til dømes meiner mange kommunar at utleigesektoren både er for liten og til dels også ueigna. Regjeringa meiner det er ynskjeleg å gjere grunnlånet betre eigna til å stimulere til utleigebustader, og vil sjå nærare på korleis dette kan gjerast. Sjå òg omtale av grunnlån til utleigebustader i 4.5 og 5.3.

Tilskot til bygging og utbetring av bustader

Husbanken forvaltar fleire tilskot til bygging og utbetring av bustader. Det gjeld tilskot til kommunale utleigebustader, studentbustader, omsorgsbustader og sjukeheimar, og til tilpassing av bustader. Tilskotsordningane gjev auka aktivitet i bustadbygginga, og fører til oppgradering og omforming av eksisterande bustader.

Ordningane medverkar til å auke talet på bustader til personar som slit med å kome seg inn på bustadmarknaden og til å lette presset på leigemarknaden. Lågare press i leigemarknaden kan òg gje lågare press i eigemarknaden. Sjå nærare omtale av tilskotsordningane for leigebustader i kapittel 5 «Trygg etablering».

Sidan 2006 er det gjeve tilskot til i overkant av 8000 kommunale utleigebustader for bustadsosiale føremål og nesten 6500 studenthyblar. Sidan 2008 er det òg gjeve investeringstilskot til 2859 omsorgsbustader og 3415 sjukeheimsplassar.

Burettslag, sameiger og liknande kan søkje om tilskot til tilstandsvurdering. Tiltaka skal fremje miljø og tilgjengelegheit i bustadmassen. Tilstandsvurderingar av bustader er eit viktig grunnlag for langsiktige og heilskapelege planar for oppgradering og vedlikehald. Utan ein langsiktig plan kan einskilde rehabiliteringsprosjekt gjere det vanskelegare å gjennomføre større prosjekt på eit seinare tidspunkt.

4.2.2 Transportinvesteringar

Transportsystemet skal handtere utviklinga i område med folkevekst. Samstundes skal det byggje opp under det eksisterande busetjingsmønsteret. Pressområda treng utvikling i transportsystemet både for å få ei miljøvenleg og effektiv transportavvikling internt i regionane og for å leggje til rette for regionforstørring. Dette er viktig for bustadmarknaden. Fortetting og god transportavvikling i byane gjev attraktive bustadområde. Å utvikle transportsystemet for å forstørre regionane og byggje opp under det eksisterande busetjingsmønsteret medverkar til å lette presset på bustadmarknaden. Langsiktige vurderingar i samband med etablering av bustadområde og transportsystemet er viktig, mellom anna ved å dreie utbyggingsmønsteret mot område med færrast mogleg arealkonfliktar. Investeringar i transportløysingar er ein avgjerande faktor, ved at nye transportløysingar kan styre utbyggingsmønsteret i ynskt retning.

Areal- og transportutvikling krev samarbeid på tvers av forvaltningsnivåa. Nasjonal transportplan (NTP) presenterer hovudtrekka i den nasjonale transportpolitikken, og er basert på ein omfattande og involverande prosess. Denne prosessen, og seinare oppfølging av Nasjonal transportplan, skal sikre best mogleg koordinering med dei regionale areal- og transportplanane. Fylkeskommunane er sentrale i dette arbeidet. I arbeidet med NTP 2014–2023 har offentlege instansar, organisasjonar og private interessentar etablert gode rutinar for dialog og samarbeid. Planarbeidet er bygd opp gjennom kontinuerleg dialog mellom aktørane.

Ordninga med ekstern kvalitetssikring (KS1) av store prosjekt gjev regjeringa grunnlag for val av konsept og føringar for vidare planlegging etter plan- og bygningslova. For at eit prosjekt skal gå inn i siste seksårsperiode av Nasjonal transportplan må det som hovudregel vere gjennomført ei konseptvalsutgreiing (KVU) og tilhøyrande KS1. Før staten prioriterer tiltaka i den første fireårsperioden av NTP, skal kommunane og fylkeskommunane ha utarbeidd og vedteke planar etter plan- og bygningslova. Tiltaka som det er aktuelt å gjennomføre i den første fireårsperioden av NTP, må inngå i ein godkjend kommune(del)plan eller eventuelt ein statleg reguleringsplan. Det skal sikre at det er samanheng mellom utviklinga av transportsystemet og utviklinga av areal til bustader. Med ei heilskapleg areal- og transportutvikling legg ein grunnlaget for framtidsretta bustadbygging og miljøvenleg utvikling.

Regjeringa vil vidareutvikle systemet med avtalar mellom forvaltningsnivåa om transportsystemet. Det dreier seg om byområde der lokale eller regionale styresmakter og staten utviklar samordna løysingar for å nå målet om at veksten i persontransporten skal kome gjennom kollektivtransport, gåing og sykling. Der staten går inn med midlar til kollektivknutepunkt og betra kollektivtilbod, bør kommunane leggje til rette for tett arealbruk. Det gjev god miljøpolitikk og fleire bustader.

Regjeringa vil

• vurdere korleis grunnlånet kan bli eit betre verkemiddel for å stimulere til kvalitetar i eksisterande bustader, bustadbygging og tilgang på bustader, og bustadsosiale føremål

• vidareutvikle systemet med avtalar mellom forvaltningsnivåa om transportsystemet

4.3 Bustadbygging i pressområda

Bustadbygginga i og rundt dei store byane har dei seinare åra ikkje vore like høg som folkeveksten. Det er mange grunnar til dette. Stor tilflytting krev god planlegging og utbygging av infrastruktur, og at styresmakter og utbyggjarar har tilstrekkeleg kapasitet.

Mange kommunar regulerer tomtegrunn nok til bustadbygging. Likevel blir mangel på tomter ofte brukt som forklaring på utilstrekkeleg bustadbygging. Dette kan henge saman med at kommunane regulerer andre tomter enn utbyggjarane ynskjer å byggje på, at grunneigarar ynskjer å vente med å selje tomtene fordi tomteprisene stig, og at tomtene gjev inntekter også utan utbygging.3 Det kan òg henge saman med usemje om utvikling av areala.

Bygging i tette strok inneber samarbeid mellom ei rekkje aktørar og interessentar. Ved nybygging må det takast må ta omsyn til dei eksisterande bygga og omgivnadene. Grunneigarar og aktørar i nabolaget kan ha ulike ynskje og ulike behov. Det kan gjere det vanskeleg å samle seg om ein felles plan og felles investeringar i infrastruktur, og resultatet kan bli meir tidkrevjande prosessar og auka risiko. Samstundes har bustader i tette strok vist seg å vere attraktive. Vellukka byggjeprosjekt i byane kan gje god avkastning for dei som byggjer ut.

4.3.1 Å planleggje for bustadbygging ved høg folkevekst

Planlegging av bustadbygging og bustadområde er viktige oppgåver for kommunar med høg folkevekst. Mange kommunar og fylkeskommunar arbeider godt med dette. Det er likevel behov for auka merksemd om bustadplanlegging i dei store byområda, på grunn av utfordringane dei står overfor med omsyn til å handtere venta folkevekst og press på bustadmarknaden, arealressursar, transportsystem og miljø. Regjeringa vil derfor rette merksemda mot desse utfordringane.

Regjeringa vil medverke til å styrkje kompetanse og kapasitet på planlegging i dei store byområda, og stimulere til meir samarbeid på tvers av sektor- og kommunegrensene. Erfaringar i kommunane om verkemidla for å planleggje for bustadbygging skal vidareformidlast, slik at kommunane kan lære av kvarandre. Programmet «Framtidens byer» er ein aktuell arena for erfaringsutveksling, diskusjon og utprøving. Fylkeskommunane og fylkesmennene treng òg tilfang av oppdatert kunnskap på feltet. Det vil departementa følgje opp mellom anna i dei regelmessige plansamlingane for fylkeskommunane og fylkesmennene, og i skriftleg rettleiing.

Regjeringa vil også utarbeide nye statlige planretningslinjer om bustad-, areal- og transportplanlegging, for å få ei klarare og meir samordna framstilling av viktige nasjonale omsyn som bør liggje til grunn for planlegginga. Eit nytt sentralt element i retningslinjene vil vere bustadplanlegging. Det vil gje ei tydelegare framstilling av sentrale bustadpolitiske omsyn. I tillegg må bustadbygging sjåast i samanheng med andre omsyn i planlegginga, for å leggje til rette for utviklinga av miljøvenlege og inkluderande lokalsamfunn og god kvalitet. Å styrkje planlegginga og gjennomføringskrafta i dei største byregionane vil vere eit godt bidrag for å stimulere til berekraftige løysingar og eit konkurransedyktig næringsliv.

Dei gjeldande rikspolitiske retningslinjene for samordna areal- og transportpolitikk blei gjeve ved kongeleg resolusjon i 1993. Bakgrunnen var St.meld. nr. 31 (1992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken der følgjande hovudprinsipp for planlegging av gode utbyggingsmønster blei skissert: arealøkonomisering, samlokalisering, samling og minimalisering av naturinngrep, fleirbruk av område, tilpassing og omstrukturering av transportsystemet, og tilpassing av nye bygg til omgjevnadene.

Gjeldande retningslinjer fangar ikkje opp utviklinga i regelverket og samfunnet etter 1993, med omsyn til mellom anna klima, sentrumsutvikling, jordvern, transportplanlegging, arealforvaltning og bustadmarknaden. Retningslinjene tek heller ikkje i tilstrekkeleg grad omsyn til behovet for samordning og avklaring av målkonfliktar. Ein revisjon av retningslinjene er derfor ynskjeleg. Revisjonen vil byggje vidare på retningslinjene frå 1993, og samstundes fange opp endringar i politikkområda.

Retningslinjene skal klarleggje korleis ulike nasjonale og regionale interesser skal samordnast og medverke til å avvege målkonfliktar. Det kan til dømes vere ved å tydeleggjere kva situasjonar eller premissar som gjer at ulike interesser skal ha ei særleg vekt, og korleis prosessane skal vere når det er målkonfliktar. Retningslinjene kan vere med på å klargjere når statlege styresmakter kan nytte motsegn, og medverke til at praktiseringa av motsegn blir meir i tråd med lova sin intensjon og med nasjonale mål og interesser.

For å synleggjere at planlegging for bustadbygging er eit viktig nasjonalt omsyn vil regjeringa òg gje tydelegare føringar for bustadbygging generelt, og i pressområde spesielt, ved neste revisjon av dokumentet Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging (T-1497, 2011).

Kommunane bør planleggje saman med nabokommunane og den regionale planstyresmakta for å ta høgde for forventa folketalsutvikling. Det er viktig å vurdere fordelinga av bustadbygginga på tvers av kommunegrensene, mellom anna for å medverke til effektiv bruk av areala og minst mogleg uheldig inngrep i naturen. I ei tid med auka arbeidskraftsmobilitet er folketalsframskrivingane meir usikre. Planlegginga i kommunane bør derfor ta høgde for både langsiktig planlegging og raske endringar i bustadmarknaden.

Kommunane bør vidare planleggje ut frå kunnskap om dei lokale bustadmarknadene, slik som etterspurnad etter bustader og tomtemarknaden, for å leggje til rette for at planlegginga i størst mogleg grad resulterer i bustadbygging.

Fylkeskommunane bør leggje særleg vekt på bustadbygging og god fordeling av bustadbygginga mellom kommunane i dei regionale planane. Regjeringa vil stimulere til at dei regionale planane blir lagde til grunn for frivillige avtalar mellom fylkeskommunen og kommunane. Slike avtalar skal gjere det enklare å samarbeide om bustadbygging i regionane, og kan gje grunnlag for å avgrense høvet til å fremje motsegn.

4.3.2 Å stimulere til gjennomføring av bustadprosjekt

Den kommunale styringa av bustadbygginga er redusert dei siste tiåra. Likevel har kommunane framleis ei rekkje verkemiddel for å stimulere til gjennomføring av bustadprosjekt. Kommunane kan mellom anna:

• bruke områderegulering til å sikre større, meir heilskaplege og betre lokaliserte bustadområde

• krevje felles reguleringsplanlegging for fleire eigedomar innanfor eit område. Kommunen kan avvise regulering for einskildeigedomar og krevje at grunneigarane regulerer eit område i samanheng

• stille særlege krav om omforming og fornying av eksisterande areal og bygningar i planen. Det er ei vidareføring av verkemidla frå byfornyinga

• kjøpe tomter for å påverke utviklinga av byggjeprosjekta

• leggje til rette for kommunikasjon og koordinering mellom grunneigarane, utbyggjarane og andre interessentar. Dei kan til dømes initiere avtalar om planlegging, finansiering, urbant jordskifte o.a.

• nytte utbyggingsavtalar som verkemiddel for å klargjere finansiering og framdrift i byggjeprosjekta

• frita eit område for eigedomsskatt for ein periode etter bustadbygging for å stimulere til utbygging av området

Det er viktig å samle kunnskap om korleis kommunane bruker og kan bruke desse verkemidla. Truleg er det rom for å nytte dei verkemidla som lova gjev kommunane, på ein betre måte, mellom anna ved at kommunane kan lære av kvarandre. Det vil òg gje betre kunnskap om eventuelle behov for å endre verkemidla.

Samanliknar vi med andre land, er til dømes urbant jordskifte og kommunale initiativ til grunneigarsamarbeid moderate former for kommunal tomtepolitikk. I mange land eig kommunane store mengder areal og spelar ei rolle som liknar mykje på den rolla norske kommunar spela i etterkrigstida. Finanskrisa i 2008 har vist at denne praksisen medfører stor økonomisk risiko for kommunane og krev stor innsikt i verdsetjing av eigedom og i marknadene for høvesvis bustader og næring. Derfor er det no ei viss interesse internasjonalt for den norske modellen.4

Kommunen som grunneigar

Dersom kommunen vel å vere grunneigar, er høvet til å påverke utforminga, kvaliteten og framdrifta i bustadprosjekta stor. Strategiske kommunale tomtekjøp kan vere eit verkemiddel for å motverke forseinkingar og at prosjekt stoppar opp som følgje av usemje mellom private partar. Nokre kommunar har ein aktiv tomtepolitikk og kjøper og sel tomter til utbygging. Mange andre kommunar har opplevd store tap på tomtemarknaden og er skeptiske til å ta ei slik aktiv rolle. Det er behov for å samle og analysere dei erfaringane kommunane har gjort med kommunale tomtestrategiar, og finne ut kva som er risikomomenta i slike strategiar. Gjennom å spreie kunnskap om kommunale tomtestrategiar kan det bli enklare for kommunane å ta ei meir aktiv rolle på tomtemarknaden.

Kommunen kan ikkje vere trygg på at utbygginga faktisk skjer. Privat detaljregulering fell bort etter fem år dersom tiltaket ikkje vert gjennomført, og i så fall må området detaljregulerast på nytt. Kommunen kan òg ekspropriere, og rolla som planstyresmakt og ekspropriant (den som eksproprierer) er òg eit sterkt grunnlag for forhandling med grunneigarar og utbyggjarar om utforming og gjennomføring av reguleringsplanar. Kommunen kan ekspropriere på vegner av andre, til dømes eit kommunalt tomteselskap, og sikre seg gjennom avtalar at utbygging skjer. Utbyggingsavtalar kan òg nyttast til dette føremålet. Dersom det er utbyggjaren som eig grunnen, har derimot kommunen ingen garanti for at utbygging skjer. Regjeringa vil derfor presisere at ekspropriasjonsreglane kan nyttast også der tomtene er ferdigregulerte, men ikkje vert utbygde til dømes innan ein fastsett frist.

Ekspropriasjon inneber offentleg kjøp av grunn gjennom tvang, ved at kommunen tek eigedom eller rettar frå grunneigaren mot erstatning. Det er eit vilkår for ekspropriasjon at ekspropriasjonen utan tvil er meir til gagn enn til skade. Tidlegare blei ekspropriasjon brukt i større omfang for å sikre ubygde areal til tomter og tomtereservar med tanke på bustadbygging i byar og tettstader. Plan- og bygningslova opnar òg for privat ekspropriasjon til fellesareal, tilkomstvegar osv. Slik ekspropriasjon blir brukt noko meir enn kommunal ekspropriasjon av tomter. Også privat ekspropriasjon krev samtykke frå kommunen.

Dei siste tiåra har ikkje ekspropriasjon vore så mykje brukt, bortsett frå til gjennomføring av infrastrukturtiltak. Kommunane er blitt meir skeptiske til å ta i bruk eit så inngripande verkemiddel som ekspropriasjon. Ekspropriasjonsreglane er òg til dels innvikla, og det gjeld særleg reglane om privat ekspropriasjon. Regjeringa vil sjå på om ekspropriasjonsreglane kan forenklast.

Urbant jordskifte

Ved uklare eller lite tenlege eigedomsforhold kan jordskifte medverke til å redusere arealkonfliktar og få gjennomført prosjekt. Ved endringar i 2006 og 2008 vart det gjeve nye føresegner i jordskiftelova om dei rettsendrande verkemidla i lova. Føremålet var å gjere desse verkemidla meir tenlege for grunneigarar og rettshavarar for å få gjennomført byggjeprosjekt i byar og tettstader. Dette blir kalla urbant jordskifte.

Høvet til urbant jordskifte er blitt nytta i mindre grad enn ein hadde rekna med. Dette har truleg samanheng med at det i jordskiftelova § 5 også blei teke inn reglar om semje eller fleirtalsvedtak mellom grunneigarane som føresetnad for å krevje ei sak om urbant jordskifte. I andre høve er det nok at ein av grunneigarane krev sak for jordskifteretten.

Det pågår eit arbeid med å revidere jordskiftelova. I samband med dette blir det vurdert å endre reglane om urbant jordskifte. Det kan mellom anna vere aktuelt å ta ut kravet om semje eller fleirtal mellom grunneigarane. Det er viktig å leggje til rette for at dei nye reglane om urbant jordskifte skal bli ein betre reiskap for gjennomføringa av mellom anna byutviklingsprosjekt. Det blir viktig å gje rettleiing til fylkeskommunar, fylkesmenn og kommunar, og sjå dette verkemidlet i samanheng med gjennomføringsreglane i plan- og bygningslova.

Utbyggingsavtalar og andre avtalar om byggjeprosjekt

Kommunen er forvaltningsstyresmakt og kan gjere avtalar med utbyggjarar og grunneigarar for å få kvalitet i utbygginga og ein føreseieleg tidsplan for prosjekta. Utbyggingsavtalar er ei avtaleform som blei lovregulert i 2005, som ein del av plan- og bygningslova. Dette er avtalar om gjennomføring av kommunale arealplanar.

I nokre tilfelle kan utbygginga vere hindra av manglande kommunal finansiering av teknisk infrastruktur som vegar, vatn og avløp. Det gjeld særleg i område med stort behov for nye bustader. Då kan utbyggingsavtalar om finansieringsbidrag frå utbyggjarane setje fart i utbygginga. Avtalar mellom kommunane og utbyggjarane kan generelt gjere utbyggingsprosjekta meir føreseielege.

Lovreglane set krav til prosessen, mellom anna at kommunen skal gjere vedtak på førehand om at slike avtalar skal nyttast, krav om utlysing o.a. Det er også krav til samsvar i ytingane, forbod mot at avtalen skal omfatte «sosial» infrastruktur (barnehagar, skular og sjukeheimar), eigne reglar om forskotering osv. Utbyggingsavtalar er mykje brukte, og dei er brukte på mange område.

Reglane om utbyggingsavtalar har no verka ei stund, og praktiseringa av ordninga bør evaluerast. Ei evaluering bør både synleggjere om reglane gjev tilstrekkeleg føreseielege rammer for utbyggjarane, om det er rimeleg samsvar mellom byggjetiltaket og avtalevilkåra, om det er behov for å vurdere forbodet mot at avtalane skal omfatte sosial infrastruktur, og om reglane i tilstrekkeleg grad driv fram bustadprosjekt i område med press på bustadmarknaden.

Femårsfrist for igangsetjing av byggjetiltak

I dag gjeld det ein regel om at byggjetiltak må vere sette i gang innan fem år etter at ein privat reguleringsplan for området er vedteken. Utbyggjarane kan søkje om å forlenge fristen med to år om gongen, to gonger i alt. Regelen med femårsfristen tok til å gjelde i 2009. Det er derfor enno ikkje vedteke planar der fristen er gått ut, og det ligg ikkje føre dokumentasjon på korleis regelen verkar. Det kan likevel vere grunn til å sjå nærare på om regelen fungerer godt, og om det er behov for endringar. Føremålet er at regelen skal stimulere til raskare gjennomføring av byggjeprosjekt, og at prosjekta er baserte på aktuelle planar. Regelen kan samstundes ha ein negativ effekt ved at utbyggjaren risikerer nye, omfattande planprosessar. Det kan vere behov for å sjå på kor godt regelen balanserer fordelar og ulemper.

Regjeringa vil

• utarbeide nye statlege planretningslinjer som handlar om både bustad-, areal- og transportplanlegging med utgangspunkt i eksisterande rikspolitiske retningslinjer for samordna areal- og transportplanlegging

• gje tydelegare føringar for bustadbygging ved neste revisjon av dokumentet Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging

• samle og spreie erfaringar som viser korleis kommunane kan stimulere til bustadbygging

• undersøkje om ekspropriasjonsreglane kan forenklast

• evaluere reglane for utbyggingsavtalar

4.4 Kompetanse og produktivitet i byggjenæringa

Nokre av dei viktigaste utfordringane i byggjenæringa er å heve kompetansenivået og betre produktiviteten. Kommunal- og regionaldepartementet etablerer eit program for breitt samarbeid med byggjenæringa og andre sentrale aktørar for å utvikle ei kunnskapsbasert byggjenæring, jamfør Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn. Gjennom programmet, som har fått tittelen «Bygg21», ynskjer departementet å auke kompetansen og gjennomføringsevna i alle ledd i næringa. Bygg21 skal utarbeide strategiar for tre innsatsområde. Det gjeld 1) forsking, utvikling og innovasjon, 2) utdanning og kompetanseutvikling og 3) formidling av kunnskap og erfaringar. Bygg21 skal leiast av eit styre som blir nedsett tidleg i 2013. Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) vil få ansvaret for den daglege drifta av programmet.

4.5 Bustadtilbod og vekst i distrikta

Etter år med nedgang i folketalet har mange distriktskommunar opplevd betre økonomiske tider, ledige jobbar og tilflytting. Auka tilflytting skal i teorien gje auka aktivitet på bustadmarknaden. For mange kommunar er det likevel ei utfordring å finne gode og attraktive bustader til innflyttarar. Det kan vere mange grunnar til at bustadmarknaden ikkje fungerer som ynskjeleg, slik at folk har problem med å skaffe seg ein eigna bustad. Dersom folk ikkje får seg ein plass å bu, kan det lokale næringslivet og kommunane som treng arbeidskraft få problem. Det kan hindre vekst og utvikling i distriktskommunane. Det er viktig at folk har reell fridom til å busetje seg der dei vil. Ved at ein legg til rette for at folk kan bu i distrikta, blir presset mindre i dei store byane. God distriktspolitikk er derfor òg god bypolitikk.

Om lag halvparten av kommunane i landet har små, usikre eller stagnerande bustadmarknader.5 Dette er i stor grad distriktskommunar, som er kjenneteikna av mellom anna få tilgjengelege bustader, manglande variasjon i bustadtype og lite aktivitet i bustadbygginga. Nokre hinder for utviklinga i slike bustadmarknader er:

• Det kan vere ynskje om at eit seinare sal av bustaden skal løne seg, og manglande tru på at det vil gjere det. Låge bustadprisar og svak prisvekst kan gjere at folk ikkje ynskjer eller får lån til bustadinvesteringar. Det kan hindre bustadbygging, sjølv når etterspurnaden etter arbeidskraft aukar.

• Det kan vere vanskeleg å tilpasse bustadmarknader til brå samfunnsendringar. I periodar med ekspansjon i næringslivet og stor rekruttering av arbeidskraft kan det ta tid før bustadtilbodet aukar. Dersom bustadmarknaden ikkje tilpassar seg raskt nok blir rekrutteringa vanskelegare.

• Det er mange tomme bustader. Tidlegare heilårsbustader blir brukte som fritidsbustader, og er ikkje tilgjengelege for sal eller leige. Andre bustader er ikkje interessante for nye innbyggjarar på grunn av at dei ligg feil til eller har dårleg standard. 19 pst. av bustadene i desse kommunane er tomme, og 37 pst. av bustadene er fritidsbustader.

• Kommunane har ofte mange kommunale bustader i høve til folketalet. Ofte har dei kommunale bustadene låge husleiger. Låge leigeprisar kan gjere at få flyttar vidare og frigjer bustadene. Det gjev eit svakt grunnlag for vedlikehald, og det kan gjere at private utbyggjarar er tilbakehaldne med å setje i gang utleigeprosjekt. Det er vanskeleg for private utleigarar å konkurrere i ein marknad der kommunale bustader har leigeprisar langt under marknadsleiga.

Kommunen har ei sentral rolle når det gjeld å ta tak i bustadutfordringane. Mange kommunar og andre lokale aktørar er initiativrike og prøver ut ulike tiltak. Samstundes ligg det mange stader eit stort potensial i å jobbe meir heilskapleg med utfordringane og å samarbeide betre med private aktørar.

Erfaringane dei siste åra har vist fleire døme på korleis kommunane kan vere meir aktive på bustadmarknaden i distrikta, gjennom til dømes

• å stimulere til bruk av tomme bustader

• å byggje omsorgsbustader og sentrumsnære seniorbustader, som frigjer eldre bustader til barnefamiliar

• å leggje til rette økonomisk og praktisk for utbyggjarar, mellom anna gjennom attraktive eller rimelege tomter og prioritert handsaming av søknader om bustadbygging

• å utvikle gode rutinar for forvaltning og gjennomstrøyming i kommunale bustader

• å styrkje samhandlinga om bustadplanlegginga og bustadarbeidet i kommunen

• å etablere prøvebustader for dei som vil prøve ut livet i kommunen

• å involvere det lokale næringslivet og innbyggjarar

• å nytte grunnlånet og tilskot til utleigebustader til bygging av kommunale utleigebustader

4.5.1 Satsing på bustadetablering i distriktskommunar

For å lukkast med bustadetablering i distrikta treng kommunane mange samarbeidsaktørar. Særleg viktige her er innbyggjarane sjølve, det lokale næringslivet og fylkeskommunane. Staten er òg ein samarbeidsaktør, gjennom Husbanken, fylkesmennene og Distriktssenteret, mellom anna ved å spreie kunnskap om bustadetablering.

For å støtte kommunane i arbeidet har Kommunal- og regionaldepartementet lansert ei treårig satsing. Gjennom satsinga skal kommunane og andre involverte utvikle ny kunnskap og stimulere til fleire og ulike typar bustader. Som del av satsinga er det etablert ei ny ordning med tilskot til prosjekt som er med på å auke bustadmassen. Tolv kommunar er valde ut til å ta del i satsinga. Eit generelt trekk ved desse kommunane er at dei har ei positiv utvikling eller har stansa ei negativ utvikling i aktiviteten i næringslivet. Dei treng likevel større aktivitet på bustadmarknaden for å lukkast. Samarbeid med private aktørar og tomtepolitikk er to av satsingsområda til desse kommunane.

Husbanken skal dokumentere erfaringane og sikre at andre kommunar kan dra nytte av dei. Alle kommunane som søkte om å få ta del i prosjektet, vil bli inviterte til å vere med på erfaringskonferansar. Satsinga skal evaluerast før prosjektperioden blir avslutta. Satsinga vil òg gje verdifull kunnskap om hinder som kommunane møter i arbeidet.

Det var 82 distriktskommunar som søkte om å få ta del i satsinga på bustadetablering. Det inneber at mange fleire enn dei tolv kommunane som er med i prosjektet, kjenner seg att i desse utfordringane og ynskjer å utvikle nye arbeidsformer. Utfordringane i dei tolv kommunane er også til stades i mange av dei andre søkjarkommunane. Mange har større etterspurnad etter bustader, men liten aktivitet på bustadmarknaden. Det ligg eit potensial i å gjere bustadarbeidet meir samordna og målretta. Søknadene viser at det er stor interesse blant distriktskommunane for å arbeide for auka bustadetablering.

Staten har fleire finansielle verkemiddel som kan stimulere til bustadutvikling i distrikta. Både tilskot til utleigebustader og tilskot til omsorgsbustader gjev kommunane handlingsrom i utviklinga av bustadtilbodet. Startlån og grunnlån medverkar til å gjere bustadinvesteringar moglege. Distriktskommunar brukar startlån relativt sett meir enn andre kommunar. I område med låg verdi på omsette bustader er det både meir vanleg med startlån, og startlånet er ein høgare del av bustadverdien.6 Både for startlånet og for grunnlånet er det store skilnader i kor mykje dei er i bruk. Dette kan ha samanheng med kor aktivt kommunane fremjar desse verkemidla. Det kan òg ha samanheng med korleis dei lokale bankane fungerer. Lokale bankar kan ha ulik praksis når det gjeld å ta risiko.

Grunnlånet skal medverke til å sikre naudsynt bustadforsyning i distrikta. Mange av kommunane manglar utleigebustader, og det vil vere med på å auke bustadforsyninga dersom ein kan ta ledige bustader i bruk til utleige. Grunnlånet kan gå til oppføring eller utbetring av bustader, men det er berre mogleg å få grunnlån til kjøp av bustader når det skal vere utleigebustader for prioriterte grupper. Ein utilsikta konsekvens av denne avgrensinga er at private aktørar som vil kjøpe og utbetre bustader for å leige dei ut til arbeidstakarar og andre innflyttarar, ikkje kan få grunnlån til dette føremålet. Regjeringa vil tilpasse regelverket slik at det ikkje hindrar at ein kan få grunnlån til eit føremål som er så viktig i samband med bustadforsyning i distrikta.

4.5.2 Auka bruk av landbrukseigedomar

Av dei om lag 185 000 landbrukseigedomane i landet er 33 000 utan fast busetnad. Mange av desse eigedomane ligg i distriktskommunar. Som ei oppfølging av Meld. St. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken har regjeringa teke fleire viktige grep for å stimulere til auka omsetning av landbrukseigedomar utan busetnad, og meir aktiv bruk av mindre eigedomar til busetjing. Som eit ledd i dette er nedre grense for priskontroll på konsesjonspliktige landbrukseigedomar med bustadhus lyfta frå 1,5 til 2,5 mill. kroner.

Regjeringa vil tilpasse eigedomspolitikken i landbruket til ei ny tid. Gjennom endring av regelen om eigedomsdeling i jordlova vil det bli enklare å dele frå romslege tomter, tun og bustadhus, samstundes som produktivt jord- og skogbruksareal kan bli selt til landbrukseigedomar med aktiv drift. Vidare vil regjeringa innskrenke odelskrinsen og oppheve reglane om odelsfrigjering av landbrukseigedom.

Samla sett gjev dette auka høve for at landbrukseigedomar kan nyttast som ressurs, både for busetjing og verdiskaping. Det gjer òg at kommunane får fleire verkemiddel for å sikre busetjinga i distrikta. Endringa i regelen om deling i jordlova vil vidare kunne gje meir robuste produksjonseiningar, og betre grunnlag for å nå målet om auka matproduksjon, jamfør Meld. St. 9 (2011–2012).

Regjeringa vil

• vidareutvikle satsinga på bustadetablering i distrikta

• tilpasse regelverket for grunnlånet slik at det ikkje hindrar lån til utleigebustader, som er ein naudsynt del av bustadforsyninga

4.6 Auka tilgjengelegheit i eksisterande bustader og bumiljø

For regjeringa er det viktig å sikre at alle kan ta del i samfunnet, uavhengig av funksjonsevne. Derfor må bustader, bygningar og uteområde vere utforma slik at dei kan brukast av alle. Regjeringa har mål om å auke talet på tilgjengelege og universelt utforma bustader og andre bygningar.

Tilgjengelegheita i eksisterande bustader er låg. Berre ti pst. av bustadene er tilgjengelege for rullestolbrukarar.7 Ei særleg utfordring er dei vel 350 000 bustadane som ligg i 2. etasje eller høgare i bygningar som ikkje har heis. Her bur det over 600 000 menneske.8 Få tilgjengelege bustader gjev personar med nedsett funksjonsevne, som til dømes dei med nedsett rørsle, nedsett syn og hørsel, nedsett orienteringsevne og miljøhemming, dårlegare vilkår på bustadmarknaden. Samstundes blir levealderen stadig høgare. Befolkningsgruppa over 80 år vert tredobla fram mot 2060 og mange av dei vil bu heime i eigen bustad. Det er derfor behov for fleire brukelege bustader med god tilgjengelegheit slik at så mange som råd av dei som ynskjer det, kan bu heime så lenge som mogleg.

Plan- og bygningslova er eit verkemiddel for å gjere bustadene og omgjevnadene meir tilgjengelege. Universell utforming er eit førande prinsipp i lova, og frå 2010 har Kommunal- og regionaldepartementet skjerpa dei byggtekniske krava til tilgjengelegheit for nye bustader og andre bygningar. Dette vil heve kvaliteten i nybygginga framover og gje fleire gode og tilgjengelege bustader. Den årlege tilveksten av nye bustader utgjer likevel berre vel éin pst. av den samla bustadmassen. Betre tilgjengelegheit i bustader kan med andre ord ikkje kome gjennom nybygging aleine.

Det er av nasjonal interesse å auke tilgjengelegheita i dei eksisterande bustadene. Målet kan berre bli nådd gjennom ei brei tilnærming som involverer bustadeigarar, burettslag og bustadsameige, kommunane og statlege instansar, byggjebransjen og interesseorganisasjonar. Staten skal leggje til rette for arbeidet og har fleire verkemiddel til dette, slik som lovgjeving, økonomiske ordningar og system for utvikling og formidling av kunnskap.

Tabell 4.4 oppsummerer regjeringa sin strategi for å auke tilgjengelegheita i eksisterande bustader.

4.6.1 Auka tilgjengelegheit ved rehabilitering, oppgradering og tilpassing

Bustader og bygningar står lenge, og blir gjennom levetida gjerne utbetra og oppgraderte fleire gonger. Potensialet for auka tilgjengelegheit ved rehabilitering, oppgradering og tilpassing er stort. I Noreg eig om lag 80 pst. av befolkninga bustaden sin. Ansvaret for å betre tilgjengelegheita i bustaden ligg derfor i hovudsak hjå den einskilde bustadeigaren og i det einskilde burettslaget eller bustadsameiget.

I 2011 brukte hushalda om lag 60 mrd. kroner på oppussing av bustaden.9 Sjølv om viljen til å investere i bustaden er stor, er det usikkert kor mykje midlar folk nyttar på å auke tilgjengelegheita. I bygningsmeldinga varslar regjeringa at ho vil styrkje informasjonen til bustadeigarane om korleis ein kan betre tilgjengelegheita i eksisterande bustader.

I følgje NOU 2011: 11 Innovasjon i omsorg vil om lag halvparten av dei 90 000 bueiningane til pleie- og omsorgsføremål trenge fornying og ombygging dei næraste åra. Behovet for vekst i kapasiteten og nye plassar vil auke fram mot 2030. Erfaringa frå «Handlingsplan for eldreomsorgen» og «Omsorgsplan 2015» tilseier at dette allereie no bør setjast på dagsordenen i kommunane. Nær 80 pst. av alle som bur på sjukeheim i dag, har ei demensliding. Prognosane syner at talet på personar med demens kjem til å bli fordobla dei neste 30 åra. Små, tilrettelagde einingar med færre bebuarar har gunstig effekt på denne pasientgruppa. Viss ein skal få til bygningar med små einingar, blir det behov for nybygging i tillegg til ombygging og modernisering av eksisterande sjukeheimar.

4.6.2 Bustader som er gode å bli gamle i

Ein viktig del av samfunnsplanlegginga er å gjere bustader og bumiljø gode å leve i og bli gamle i. Bustader med god tilgjengelegheit bidreg til at personar med nedsett funksjonsevne har gode levekår og livskvalitet på linje med resten av befolkninga. Dei fleste eldre vil bu heime så lenge som råd. Det er ikkje mogleg å dekkje behovet for eigna bustader gjennom bygging av institusjonar og omsorgsbustader aleine. Velferdsteknologi og tilrettelegging av bustader må i stadig større grad utviklast saman.

Auken i talet på eldre og den venta nedgangen i prosentdelen av yrkesaktive set kommuneøkonomien og tenesteytinga under press. Auka tilgjengelegheit i eksisterande bustader vil ha positiv verknad på det økonomiske rommet til kommunane: Fleire kan bu lenger heime og det er enklare å yte kommunale tenester i bustadene.

Bustader kan gjerast meir tilgjengelege med enkle tiltak som å fjerne tersklar og med større tilpassingar som installering av trappeheis. I bustadblokker kan etterinstallering av ein permanent heis vere føremålstenleg. Ikkje alle med behov for auka tilgjengelegheit vil, eller kan bli, buande i bustaden sin. Tal frå SSB syner at flyttehyppigheita innanfor den einskilde kommunen er lågast for aldersgruppa 65–69 år, og ho aukar ved 70 år.10

4.6.3 Verkemiddel for tilpassing av bustader og bumiljø

Dei statlege verkemidla kan delast i to hovudkategoriar: verkemiddel for tilrettelegging av eigen bustad og verkemiddel for tilrettelegging av fellesareal i fleirbustadhus. Verkemidla skal støtte opp om dei som har vesentleg eller varig nedsett funksjonsevne. I tillegg stimulerer Husbanken til tilgjengelege og brukelege uteareal og bumiljø gjennom lån og tilskot.

Hjelpemiddelordninga til NAV gjev økonomisk støtte til hjelpemiddel for å auke den fysiske tilgjengelegheita til og i bustaden, som trappeheis, løfteplattform, ramper og omgjevnadskontroll/døropnarar. Hjelpemidla gjev ei mellombels tilrettelegging av bustaden for å møte behova til den einskilde.

Husbanken har låne- og tilskotsordningar for tilpassing av bustader. Ordningane skal gje bygningsmessige endringar for varig betring av tilgjengelegheita i bustaden. Tilskot til tilpassing skal bidra til å sikre vanskelegstilte på bustadmarknaden ein eigna bustad. Tilskotet er betydeleg styrkt dei siste åra. Tilskot til prosjektering og installering av heis i eksisterande bustadblokker er tenkte for burettslag og bustadsameige med bygg med minst tre etasjar. I tillegg gjev Husbanken grunnlån til utbetring av bustader. Husbanken kan også gje tilskot til etablering ved særskilte tilfelle, til dømes ved ombygging av bustader til familiar med funksjonshemma barn.

Meir om dei økonomiske verkemidla til Husbanken kan ein finne i kapittel 3 «Ein bustadpolitikk for velferd», boks 3.1.

Tilskot som alternativ til hjelpemiddel

Husbanken og NAV (Arbeids- og velferdsetaten) etablerte i 2004 eit prøveprosjekt «Prosjekt bustadtilpassing». Prosjektet var retta mot eit utval forsøkskommunar. Eit mål var å etablere bustadrådgjevingstenester i kommunane for å sikre betre organisering av rådgjevinga og gje betre bustadløysingar for brukarar. Eit anna mål har vore å samordne bruken av økonomiske verkemiddel og å prøve ut ein meir fleksibel bruk av verkemidla – dette for å oppnå dei mest tenlege og funksjonelle løysingane for dei som har spesielle behov for tilrettelegging. «Prosjekt bustadtilpassing» er avslutta som prøveprosjekt. Hjelpemiddelsentralane og Husbanken arbeider for tverretatleg samarbeid om bustadtilpassing av eigen bustad i alle fylke.

Som del av samarbeidet er det etablert to nye statlege verkemiddel:

• tilskot til prosjektering

• tilskot til tilrettelegging som alternativ til trappeheis, løfteplattform og rampe

Husbanken har ansvar for tilskot til prosjektering. Som eit resultat av «Prosjekt bustadtilpassing» er tilskotet no ei permanent ordning.

Folketrygda si hjelpemiddelordning for tilrettelegging av bustad er individretta. Ordninga gjev mellombels tilrettelegging av bustaden etter behova til den einskilde. I einebustader og rekkjehus, der det ligg til rette for å få nødvendige bustadfunksjonar på eitt plan, kan hjelpemiddelsentralane gje tilskot til tilrettelegging av bustaden som alternativ til trappeheis, løfteplattform og rampe. Dette gjev ei varig utbetring av tilgjengelegheita i bustaden. Tilskotet går inn i ein felles finansieringsplan saman med midlar frå Husbanken og kommunen og eventuelt privat finansiering. Erfaringane med ordninga er gode, og brukarar og kommunane er positive til ordninga. Tilskotet er utvida til å gjelde alle kommunar, men er framleis ei prøveordning. Regjeringa tek sikte på å gjere ordninga permanent.

Tilrettelegging av fellesareal i fleirbustadhus

Individuelle løysingar som inneber tilrettelegging av fellesareal i fleirbustadhus, er ofte lite tenlege for andre som bur i oppgangen. Trappeheisar er døme på slike løysingar, og desse blir finansiert over folketrygda. Trappeheisen gjer trappebreidda smalare, og reduserer tilgjengelegheita i trappa for andre bebuarar. Trappeheis i lågblokker kan ikkje løyse dei store utfordringane ein står overfor når talet på eldre aukar og det manglar tilgjengelege bustader.

Berre ti pst. av bustadene i fleirbustadhus med tre og fire etasjar har heis.11 I 2011 blei det installert trappeheisar for 20 mill. kroner i fellesareal i fleirbustadhus. I tillegg kjem kostnader til installasjon. Den gjennomsnittlege kostnaden for trappeheis i fellesoppgangar var om lag 70 pst. høgare enn kostnaden for trappeheis i einebustader.

Regjeringa vil vurdere å leggje om finansieringa for tilrettelegging av fellesareal i bustadblokker frå folketrygda si hjelpemiddelordning til Husbanken sine tilskotsordningar. Målet med ei omlegging vil vere å styrke Husbanken sine ordningar for slik å stimulere til fleire permanente personheisar i bustadblokker i staden for trappeheisar. Regjeringa har allereie sett av midlar til etterinstallering av heis gjennom Husbanken. Tilskot har saman med grunnlån vist seg å vere eit effektivt verkemiddel for varig betring av tilgjengelegheita.

I praksis vil ei slik omlegging innebere at ansvaret for å leggje til rette for einskilde bebuarar i fellesareal i fleirbustadhus blir trekt ut av folketrygda og erstatta med tilskot frå Husbanken. Der etterinstallering av personheis ikkje er mogleg, må det vurderast nærare korleis retten til trappeheis gjennom folketrygda skal handsamast.

Bustadrådgjeving for tilpassing av bustad

Å tilpasse bustader krev ulik fagkompetanse, og ofte må fleire etatar medverke for å oppnå gode resultat. «Prosjekt bustadtilpassing» synleggjorde at bustadrådgjevinga kan betrast. Hjelpemiddelsentralane registrerer auka etterspurnad etter tenestene deira – både frå brukarar og kommunar. Mange kommunar har etablert eit koordinert tverretatleg samarbeid om tilpassing av bustad.

Det er opp til kvar kommune å finne sin måte å organisere bustadrådgjevinga på, men staten legg til rette for å styrkje den tverretatlege bustadrådgjevinga for tilpassing av bustader. Husbanken og hjelpemiddelsentralane til NAV samarbeider om denne statlege tilrettelegginga.

Bruk av velferdsteknologi

Velferdsteknologi er eit samleomgrep for teknologi som kan nyttast når ein legg til rette for å fremje sjølvstende og livskvalitet for personar som har nedsett funksjonsevne og eit behov for hjelp. Teknologien gjev store moglegheiter og gevinstar for den einskilde og tenesteapparatet. Desse moglegheitene og gevinstane må samstundes balanserast slik at ikkje teknologien erstattar menneskelege ressursar på ein uynskt måte.

Auka bruk av velferdsteknologi kan, saman med tilrettelegging av bustader, gjere det lettare for fleire å bu heime – sjølv med nedsett funksjonsevne og sviktande helse. Velferdsteknologien skal nyttast for å auke tryggleiken, sikkerheita, den sosiale medverknaden, mobiliteten og den fysiske aktiviteten til folk.

Velferdsteknologi som er relevant for bustader, famnar breitt og kan omfatte både individuelt tilpassa hjelpemiddel og generelle løysingar som kan inngå som ein integrert del i alle bustader. Bygningsmeldinga varsla at det er behov for å avklare ansvarsdelinga mellom sektorane, og at regjeringa vil greie ut korleis velferdsteknologiske tiltak eventuelt kan integrerast i framtidige byggtekniske forskriftskrav.

Velferdsteknologien kjem også til å bli drøfta i ei stortingsmelding frå Helse- og omsorgsdepartementet om omsorgspolitikken.

Regjeringa vil

• utvikle og spreie kunnskap og kompetanse til bustadeigarar og byggjebransjen om tiltak for betre tilgjengelegheit

• gjere ordninga med tilskot som alternativ til trappeheis/løfteplattform eller rampe permanent

• vurdere å leggje om finansieringa av hjelpemiddel for tilrettelegging av fellesareal i fleirbustadhus frå folketrygda til Husbanken sine tilskotsordningar

• utarbeide ei samling med døme på korleis rådgjeving om tilpassing av bustader kan organiserast i kommunane

4.7 Økonomiske og administrative konsekvensar

Framlegga om effektive plan- og byggjesaksprosessar kan gje både innsparingar og kostnader i kommunane. Meir effektive prosessar kan gje lågare administrative kostnader i kommunane. Samstundes kan til dømes auka bruk av tidsfristar gjere at kommunane må ha fleire sakshandsamarar. Endra prosessar kan òg gje auka administrative kostnader i ein overgangsperiode, for å heve kompetansen og lære nye rutinar. Meir effektive prosessar vil gje raskare bustadbygging og redusere kostnadene ved tidsbruken.

Vidareutvikling av grunnlånet vil ikkje føre til særlege administrative eller økonomiske kostnader. Framlegget kan føre til at dei bustadpolitiske effektane av låneordninga aukar.

Framlegga om nye statlege planretningslinjer for bustad-, areal- og transportplanlegging kan auke dei administrative kostnadene noko, særleg på kort sikt. I hovudsak handlar dette likevel om å planleggje annleis, ikkje meir. Framlegget skal medverke til raskare og betre bustadbygging gjennom tilgang til tomter og heilskapeleg planlegging.

Framlegga om heving av kompetanse om korleis kommunane kan stimulere til bustadbygging gjev administrative kostnader for staten og eventuelt andre involverte partar. Kompetanseheving kan gje innsparingar i form av meir effektive kommunar og betre bustadtilbod.

Framlegga om auka tilgjengelegheit i eksisterande bustader fører truleg ikkje til vesentlege administrative eller økonomiske kostnader. Eventuelle meirkostnader skal handsamast i samband med dei årlege statsbudsjetta. Framlegga kan gje meir effektiv utnytting av ressursane gjennom koordinering av statlege verkemiddel.