2 Bustadmarknaden – rammer og utviklingstrekk

Foto: iStockphoto

Det vi i daglegtalen kallar bustadmarknaden, er i realiteten fleire marknader. Marknadene for til dømes bustadbygging, bustadkjøp og leigemarknaden er ulike, men også nært samankopla. Det finst også mange lokale bustadmarknader. Derfor ser vi store skilnader i den eksisterande bustadmassen, i byggjetakta og i prisnivået i ulike delar av den same byen, og innanfor og mellom ulike regionar i landet. Forholda på andre marknader, som kredittmarknaden og arbeidsmarknaden, har også mykje å seie for utviklinga på bustadmarknaden.

Ein målretta bustadpolitikk må byggje på kunnskap om korleis bustadmarknaden fungerer. I dette kapittelet blir det gjort greie for sentrale rammer, forklaringsfaktorar og utviklingstrekk på bustadmarknaden.

På kort sikt blir bustadprisane bestemt av etterspurnaden etter bustader i ein gjeven bustadmasse. Etterspurnaden etter bustader er knytt til ei rekkje faktorar, til dømes bustadprisar, forventingar om framtidige bustadprisar, hushalda sine inntekter, realrenta etter skatt og folketilvekst. På lengre sikt vil bustadmassen endre seg gjennom oppføring av nye bustader. Bustadmassen vil også bli endra ved at gamle bustader ikkje lenger blir brukte eller dersom næringslokale eller anna blir gjort om til bustadbygg. Forholdet mellom bustadprisar og byggjekostnader vil vere avgjerande for lønsemda til utbyggjarane av bustader.

2.1 Marknad og styring i samspel

Ein bustadpolitikk utan inngrep frå det offentlege vil kunne føre til at einskilde ikkje får bu godt og trygt. Gjennom bustadpolitikken ynskjer regjeringa å medverke til at alle skal ha ein busituasjon som er kjenneteikna av kvalitet, sjølvstende og tryggleik. Inngrep i marknaden har ein kostnad, og i politikkutforminga må ein heile tida søkje å finne balansen mellom offentlege inngrep og marknadseffektivitet.

Eit av kjenneteikna ved bustadmarknaden er at auka etterspurnad ikkje resulterer i auka tilbod på kort sikt. Det kjem mellom anna av at offentlege plan- og byggjeprosessar er tidkrevjande. Det tek tid å avklare, leggje til rette og få vedtak om å byggje. Det tek tid å byggje bustader, og det går derfor ofte mange år frå eit bustadbygg blir planlagt til det står ferdig. Vidare er det mange byggjeklare tomter det ikkje blir sett i gang bygging på med det første fordi utbyggjar ikkje finn det lønsamt. Det kan også vere behov for offentleg regulering for å skaffe nok bustader med den standarden som er samfunnsmessig ynskjeleg. Til dømes er berre ein av ti bustader tilgjengeleg for rullestolbrukarar.1 Sjølv om dei som treng tilgjengelege bustader, både har betalingsvilje og betalingsevne, finst det i mange lokale marknader ikkje nok av slike bustader. Dei skjerpa krava til tilgjengelegheit i nye bustadbygg i plan- og bygningslovgjevinga frå 2010 er ein konsekvens av at marknaden ikkje greier å oppfylle dei behova folk har, eller skape den samfunnsutviklinga som er ynskjeleg.

At ikkje alle aktørane har den same kunnskapen og informasjonen er ei form for marknadssvikt. Eit døme finn vi innanfor bustadbygginga, der utbyggjaren har erfaring, kunnskap og marknadskompetanse som den einskilde bustadkjøparen ikkje har. Når bustadkjøpet er den største einskildinvesteringa vi gjer, er det viktig at kjøparen har tilgang til naudsynt informasjon om bustaden, om finansiering og så vidare. At ulike partar har ulik grad av informasjon, er eit problem som ikkje kan løysast av marknaden aleine. Derfor blir transaksjonar på bustadmarknaden regulerte gjennom ulike lovverk.

Bustaden er i realiteten både eit velferdsgode og eit investeringsobjekt. Ser vi på bustaden som eit velferdsgode, tek vi utgangspunkt i at alle treng ein bustad med god nok kvalitet til å kunne leve eit godt liv. Dei fleste bustader blir bygde på marknadsvilkår, men på desse vilkåra klarer ikkje alle å betale for dei. Somme treng hjelp til å ta hand om interessene sine på bustadmarknaden. Dette er døme på kvifor det er behov for bustadpolitikk, og døme på kva rolle bustaden spelar i velferdspolitikken.

Bustadmarknaden er regulert på fleire måtar. I plan- og bygningslova ligg det sentrale rammer for bustadbygginga. Den individretta innsatsen overfor vanskelegstilte på bustadmarknaden er det i hovudsak kommunane og indirekte også Husbanken som tek seg av. Bustader blir for det meste fordelte på marknadsvilkår i Noreg i dag, i tråd med at det er den einskilde sitt ansvar å syte for bustad. Regjeringa ynskjer løysingar på bustadmarknaden som er til nytte for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar. For å få dette til, må det vere ein gagnleg balanse mellom frie marknadstransaksjonar og offentleg regulering av bustadmarknaden.

2.2 Ansvar og roller

Det å skaffe seg og å halde på ein bustad er først og fremst eit personleg ansvar. I bustadpolitikken har også staten og kommunane eit klart ansvar. Ansvaret for ein godt fungerande bustadmarknad kviler på alle partane.

Staten set mål, fastset juridiske og økonomiske rammer og bidreg til kunnskapsutvikling. Ulike statlege institusjonar spelar ei viktig rolle og påverkar aktiviteten på bustadmarknaden.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har ansvaret for bustad- og bygningspolitikken. Departementet har ansvaret for ei rekkje økonomiske ordningar, desse blir gjort nærare greie for seinare i meldinga. KRD har også ansvar for «bustadlovane» og bygningsdelen av plan- og bygningslova, sjå meir om desse i boks 2.1. Miljøverndepartementet har ansvaret for plandelen i plan- og bygningslova. KRD har tre ytre etatar som har oppgåver innanfor politikkområdet. Dette er Husbanken, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) og Husleigetvistutvalet (HTU).

Husbanken er det statlege gjennomføringsorganet i bustadpolitikken og gjev lån til bygging av bustader der det er sett krav til kvaliteten, som til dømes miljøet og universell utforming. Husbanken gjev også startlån til kjøp av bustad, ulike typar tilskot og bustøtte. DiBK er eit fagorgan, eit kompetansesenter og utøvande organ for KRD innanfor bygningsdelen av verkeområdet til plan- og bygningslova. HTU er eit tvisteløysingsorgan som handsamar tvistar om leige av bustad i Oslo, Akershus, Hordaland og Nord- og Sør-Trøndelag.

Lokalt er det kommunane som står for den praktiske gjennomføringa av bustadpolitikken. Det gjer kommunen som reguleringsstyresmakt og gjennom å skaffe bustader til vanskelegstilte på bustadmarknaden. Kommunen har ulike roller, til dømes som samfunnsutviklar og tenesteytar, men han kan også vere tomteeigar, byggherre, kredittgjevar med vidare.

Kommunar og fylkeskommunar har ei rolle som samfunnsutviklarar, der planlegging og tilrettelegging for gode bustader er ei av oppgåvene. I planlegginga skal kommunane avklare kvar det skal byggjast, kor mykje det skal byggjast i eit område og på den einskilde tomta. Kommunen skal sjå heile arealet i kommunen under eitt, og sjå på teknisk infrastruktur som kloakk, vegar, sykkelnett og grøntområde på tvers av tomtegrenser. Slik vil kommunen ta eit overordna grep om bruk og forvaltning av areala, setje vilkår om korleis omgjevnadene og miljøet skal vere, funksjonelt og estetisk, der det skal byggjast ut.

Private aktørar har ei sentral rolle på bustadmarknaden i Noreg. Dei skal prosjektere og byggje bustader, stå for finansiering og sal og forvalte og halde ved like bustadmassen. Private aktørar skaffar tomter og er med på å avklare føresetnadene for å byggje. Dei har òg høve til å lage framlegg til reguleringsplanar. Dei fleste detaljplanar blir i dag fremja av private utbyggjarar. På landsbasis blei 73 pst. av alle reguleringsplanar fremja av private utbyggjarar i 2010. I 2009 var prosentdelen private planframlegg 88 pst. i Drammen/Buskerud, 71 pst. i Oslo og 60 pst. i Trondheim.2 Blant dei private aktørane på bustadmarknaden finn vi både profesjonelle og ikkje-profesjonelle partar. På tilbodssida innanfor bustadbygginga er byggjenæringa med sine mange bransjar ein profesjonell part. Byggje-, anleggs- og eigedomsnæringa er den største næringa i landet målt i talet på bedrifter og den nest største målt i verdiskaping, jamfør nærare omtale i Meld. St. 28 (2011–2012) Gode bygg for eit betre samfunn. Aktiviteten i næringa påverkar samfunnsøkonomien sterkt.

Også marknaden for brukte bustader og leigemarknaden er marknader med både profesjonelle og ikkje-profesjonelle aktørar. På etterspurnadssida i bustadmarknaden har vi normalt einskildhusstandar som anten kjøper eller leiger bustad. Dei er forbrukarar og den ikkje-profesjonelle parten og står svakast ved ein eventuell tvist. Derfor står forbrukarvernet sentralt i bustadlovgjevinga og i lovreguleringa av finansmarknaden.

2.3 Skatt på bustad og annan fast eigedom

Skattlegginga av kapital i Noreg omfattar som hovudregel skatt på netto avkastning, skatt på realiserte gevinstar/frådrag for tap og skatt på netto formue. På alle desse områda er skattlegginga av bustader og annan fast eigedom låg, eller skattlegginga manglar heilt. Det er mellom anna ingen skatt på fortløpande inntekt frå eigen bustad eller på gevinst ved sal av eigen bustad, så sant ein har oppfylt kravet til butid. Både eigen bustad, sekundærbustader og fritidsbustader har rabatt ved verdsetjinga til formuesskatten.

På den andre sida løyser sal av bustader og annan fast eigedom ut dokumentavgift (sal av andelar i burettslag (burettslagbustader) er fritekne frå dokumentavgift). I tillegg kjem eventuelt kommunal eigedomsskatt. Desse skattane hindrar ikkje at bustader og eigedom i sum er klart favoriserte i dei generelle reglane for skattlegging av kapital. Tabellane nedanfor gjev ei oversikt over skattereglane for bustader og eigedom (tabell 2.1) og skatteutgiftene som knyter seg til bustader og fritidseigedom i perioden 2010–2013 (tabell 2.2). Ei skatteutgift syner kva staten taper i inntekt når skattereglane for bustader og fritidseigedom vik av frå dei generelle skattereglane. Slike unntak og særordningar inneber støtte til enkelte grupper og aktivitetar, mellom anna eigarar av bustad- og fritidseigedomar. Det framgår av tabell 2.2 at skatteutgifta på bustader og fritidseigedomar i 2013 er rekna til nær 50 mrd. kroner.

Moglege konsekvensar av reglane for skattlegging av bustader og annan fast eigedom

Skattefavoriseringa av bustader og annan fast eigedom reiser fleire problemstillingar.

Låg eller inga skattlegging av bustader og eigedom fører til overinvestering i bustader og til at prisane på bustader blir høgare enn dei elles ville ha vore. Det at hushalda har storparten av formuen plassert i bustaden, kan òg vere uheldig ut frå omsynet til å avgrense den samla økonomiske risikoen som er knytt til samansetjinga av formuen i hushalda. Dette kan verke inn på den makroøkonomiske stabiliteten. Ein kan heller ikkje sjå bort frå at overinvestering i bustader kan verke negativt på investeringane i lønsam næringsverksemd.

Bustadskatt og fordeling

Skattefavoriseringa av bustader har uheldige fordelingskonsekvensar, slik mellom anna Fordelingsutvalet peika på i NOU 2009: 10. Høginntektsgrupper eig meir verdifulle, og fleire, bustader enn låginntektsgruppene. Samstundes er dei flinkare til å dra nytte av skattesystemet på lovleg vis, mellom anna ved at det er lettare for dei å få lån. Dersom ein finansierer eit bustadkjøp med gjeld, kan ein redusere den skattemessige verdien av formuen fordi gjelda inngår i grunnlaget for formuesskatten med 100 pst. medan verdien av bustaden inngår med 25 pst. (primærbustad) eller 50 pst. (sekundærbustad) av den faktiske verdien.

Eit anna døme er at høginntektsgruppene har økonomi til å investere i bustader med ei eller fleire utleigeeiningar, slik at dei får utnytta høvet til å leige ut delar av bustaden skattefritt betre.

Innrettinga av bustadskatten inneber også ei favorisering av eigarar framfor leigarar. Mange som leiger bustad, har låg inntekt. Det er mogleg at ein del leigarar delvis dreg nytte av skattesubsidiane ved skattefri utleige ved at tilbodet av leigebustader blir større enn det elles ville ha vore, men den samla skattefavoriseringa av bustader er først og fremst til gagn for høginntektsgruppene.

Dei reglane for formuesverdsetjing av bustader som tok til å gjelde frå og med inntektsåret 2010, har vore med på å gjere formuesskatten til ein betre reiskap for utjamning og har òg gjort han meir effektiv. Ein har fått løfta særleg dei låge likningsverdiane på mange kostbare bustader i sentrale strok. I tillegg er botnfrådraget i formuesskatten auka klart.

Det er positivt for ressursbruken at ein har auka den gjennomsnittlege likningsverdien av eigen bustad frå 20 til 25 pst. av marknadsverdien og auka likningsverdien for sekundærbustader til 50 pst. av marknadsverdien. Det siste kan vere særleg viktig fordi sekundærbustader i større grad enn primærbustader er investeringsobjekt som blir vurderte opp mot investeringar i til dømes aksjar.

2.4 Konjunkturbiletet og norsk økonomi

Auka yrkesdeltaking og høg produktivitetsvekst har trekt veksten i norsk økonomi opp dei siste 40 åra. Samstundes har vi bygd opp ei olje- og gassverksemd som har gjeve svære inntekter til staten og til mange leverandørar på fastlandet. Noreg har òg fått store gevinstar i byteforholdet overfor utlandet, målt med forholdet mellom prisar på eksportvarer og prisar på importvarer, som følgje av Kina sitt inntog i det internasjonale vare- og tenestebytet kring tusenårsskiftet. Den disponible inntekta til Noreg har derfor auka raskare enn bruttonasjonalproduktet. Inntektene er dels blitt sparte i finansielle aktiva, dels gått til auka konsum og investeringar. Fordelinga av inntektene frå produksjonsverksemda i fastlandsøkonomien mellom arbeidstakarar og kapitaleigarar har halde seg nokså stabil.

Samstundes har veksten i løningane til norske arbeidstakarar vore høg. Kjøpekrafta til arbeidstakarane har auka dobbelt så fort i Noreg som i Sverige dei siste ti åra. Stor innvandring av arbeidskraft har truleg dempa lønsveksten, men lønskostnadene i Noreg har likevel kome opp på eit høgt nivå i internasjonal samanheng. Dette er ei utfordring for norske bedrifter som konkurrerer på den internasjonale marknaden, og det gjer dei sårbare for eit fall i eksportprisane eller for ei sterkare krone.

Billige konsumvarer frå Kina og andre framveksande økonomiar har vore med på å halde inflasjonen i Noreg og andre OECD-land nede. Det har bidrege til låge renter og har saman med høg vekst i inntektene og sterk folkevekst gjeve sterkare etterspurnad etter bustader i Noreg. Bustadprisane har auka kraftig gjennom mange år. Hushalda si gjeld i høve til inntekta er no historisk høg, på om lag to gonger den disponible inntekta deira. Gjeldsbøra er likevel ujamt fordelt og er størst for unge hushald med liten finansiell formue. Den store gjeldsbøra til hushalda gjer dei særs sårbare for ein auke i rentene eller eit fall i inntekta.

Det er no stor skilnad på den økonomiske utviklinga i Noreg og hjå mange av handelspartnarane våre. Medan mange land i Europa slit med låg økonomisk vekst og høg arbeidsløyse, går det godt i norsk økonomi. Ein høg oljepris gjev vekst i investeringane i petroleumsverksemda. Låge renter og høg inntektsvekst støttar opp under eit auka privat konsum og auka bustadinvesteringar. Veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Noreg var i 2012 på 3,2 pst., som er høgare enn gjennomsnittet for dei siste 40 åra, på 2,7 pst. Sysselsetjinga stig, og arbeidsløysa ligg på eit historisk sett lågt nivå.

2.5 Utviklingstrekk på bustadmarknaden

Tidlegare i kapittelet er det gjort greie for sentrale offentlege rammer for bustadmarknaden. Med dei gjevne rammene vil samspelet mellom etterspurnad og tilbod avgjere kor mange bustader som blir bygde, og kva prisar vi må betale for å bu. Figur 2.2 viser ein del sentrale forklaringsfaktorar på bustadmarknaden.

Ein godt fungerande bustadmarknad er viktig for å gje balanse mellom tilbod og etterspurnad. Over tid kan ikkje bustadprisane auke meir enn det inntektsutviklinga tilseier. I periodar vil likevel forholdet mellom veksten i bustadprisar og inntekt kunne variere.

Figur 2.2 gjev eit bilete av kompleksiteten i bustadmarknaden og viser at det er mange faktorar som er med på å avgjere både nivået på og utviklinga i bustadprisane og bustadbygginga. I realiteten er det endå fleire forhold som spelar inn. Mellom anna vil aktørane på både etterspurnads- og tilbodssida vere opptekne av kva avkastning dei vil kunne få på midlane sine ved alternativ bruk av dei. I tillegg til skattereglane som det er gjort greie for i avsnitt 2.3 over, spelar offentlege overføringar inn. I bustadpolitikken finst det låne- og tilskotsordningar retta inn mot både etterspurnads- og tilbodssida på marknaden. Kva den einskilde forklaringskomponenten har å seie, vil variere – med konjunkturane, og på kort og lang sikt.

Etterspurnaden og tilbodet påverkar kvarandre i eit samspel, og resultatet av samspelet er dei bustadprisane og den bustadbygginga som blir realisert på marknaden.

Den sterke folketilveksten har skapt eit press på bustadmarknaden. I dei siste åra har talet på hushald auka meir enn talet på fullførte bustader. Talet på husstandar, og samansetjinga av dei, er underliggjande drivarar for bustadprisar og bustadbygging. Ein berekna etterspurnad ut frå demografi blir i daglegtalen ofte kalla bustadbehov.

Ein utbyggjar som vurderer å setje i gang bygging, vil ikkje tufte ei slik avgjerd på den underliggjande etterspurnaden, men på etterspurnaden slik han kjem til uttrykk på marknaden gjennom betalingsviljen og betalingsevna til husstandane. Dette blir også kalla effektiv etterspurnad. Vidare i kapittelet blir fleire av dei faktorane som er med på å bestemme situasjonen på bustadmarknaden drøfta.3

2.5.1 Sterk folkevekst

Talet på husstandar og kva type husstandar vi har, er avgjerande for situasjonen på bustadmarknaden. Mellom anna er desse faktorane viktige for bruken av bustadmassen og etterspurnaden etter ulike typar bustader. Det har vore ein kraftig folketilvekst i Noreg, særleg dei siste åra. Talet på husstandar har i prosent auka meir enn talet på innbyggjarar, slik at færre bur under same tak no enn før. Figur 2.3 viser denne utviklinga i perioden 2005–2012.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

I dag er innbyggjartalet i Noreg drygt fem mill. Folkeveksten i 2012 var på 1,3 pst. Dette utgjer ein tilvekst på 65 400 personar, noko som er om lag dobbelt så mange som i åra fram til og med 2005. Sett bort frå 2011 må ein heilt attende til 1920 for å finne ein større prosentvis vektst. 72 pst. av folkeveksten kjem av eit innflyttingsoverskot frå utlandet, medan 28 pst. skriv seg frå eit fødselsoverskot. Ei nettoinnvandring frå utlandet på 47 300 er den høgaste nokon gong.

Folkeveksten i dei store byane og sentrale områda held fram, men medan 38 pst. av folkeveksten i 2011 kom i Oslo og Akershus, var prosentdelen 32 pst. i 2012. Medan veksten blei mindre i 2012 enn i 2011 i Oslo, Oppland, Buskerud og Vestfold blei han større i Rogaland, Hordaland, Sør-Trøndelag, Troms og Finnmark. Oslo vaks med 10 700 personar, Bergen med 4200 og Trondheim med 3300.

I stor grad er det innflyttingsoverskotet frå utlandet som forklarer veksten i folketalet, og arbeidsinnvandrarane utgjer ei sentral gruppe blant desse. Arbeidsinnvandringa påverkar bustadmarknaden på fleire måtar. På den eine sida etterspør dei bustader, og er slik med på å auke presset på bustadprisane. På den andre sida er dei med på å halde økonomien i gang, og mange av dei er då også sysselsette direkte i den næringa som står for bygging av bustader. Arbeidsinnvandringa følgjer gjerne den økonomiske utviklinga, slik sett kan vi framover få større svingingar i etterspurnaden enn tidlegare.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

2.5.2 Sterk bustadprisvekst

Statistisk sentralbyrå sin bustadprisindeks, som går tilbake til 1992, syner at bustadprisane jamt over har auka år for år, med unntak for finanskriseåret 2008. I perioden 2000–2012 har bustadprisane auka med 119 pst. Av figur 2.4 kan vi sjå at prisauken har vore sterkast for leilegheiter. Dei har auka med 136 pst., medan einebustader har auka minst i pris med i gjennomsnitt 111 pst.

Figur 2.5 viser den kraftige veksten i bustadprisane i dei største byområda i perioden 2006–2012. Bustadprisutviklinga i Stavanger merkar seg ut med ein auke på over 60 pst. på seks år. I dei andre storbyane har prisane auka med 30-40 pst. Prisnivået per kvadratmeter bustad er likevel høgast i Oslo.4 Ved utgangen av 2012 var pris per kvadratmeter for ein bustad på 100 kvadratmeter i hovudstaden på 43 900 kroner. I både Bærum og Stavanger var prisen på 41 000 kroner per kvadratmeter.Prisnivået i Bergen og Trondheim var på rundt 33 000 kroner per kvadratmeter.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Forventningar om framtidig prisutvikling påverkar den faktiske prisutviklinga. Dersom det er forventningar om vekst i bustadprisane, vil også etterspurnaden etter bustader auke. I land som Spania og Irland var forventningar om bustadprisvekst og høg etterspurnad etter bustad medverkande årsaker til eit oppsving i bustadbygginga på 2000–talet. I kjølvatnet av finanskrisa i 2008 fall bustadprisane i desse landa kraftig. Fallet blei forsterka av at mange arbeidsinnvandrarar flytta frå landet då arbeidsløysa tok til å stige. Mange nye bustader blei ståande tomme, og somme måtte rivast.

Auken i bustadinvesteringane som prosentdel av bruttonasjonalproduktet var mindre i Noreg enn i Spania og Irland i åra før finanskrisa. Nivået på bustadbygginga i Noreg har snarare vore jamn enn kraftig tiltakande. Prosentdelen sysselsette i bygg og anlegg i Noreg har dei seinaste åra auka om lag i same takt som i Spania før finanskrisa, men då frå eit lågare nivå.

Også prisane på leigde bustader aukar. Leigemarknaden er pressa i Oslo, medan det er høve til å leige til klart lågare prisar i andre delar av hovudstadsområdet. Av figur 2.6 framgår det at husleigene er høgast i Oslo/Bærum. I perioden 2006–2011 har husleigene her auka med rundt 40 pst.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

I tabell 2.3 er husleigene i ulike område uttrykt som prosent av husleiga i Oslo i perioden frå 2006–2012. Tabellen viser korleis forholdet mellom husleiger i ulike geografiske område har utvikla seg.5

Tabell 2.3 gjev eit bilete av stabilitet i husleigene målt i prosent av husleigene i Oslo/Bærum over perioden 2006–2012. Skilnaden i husleigene mellom Oslo/Bærum og Akershus auka. Det kan derfor sjå ut til at høgare husleiger i Oslo ikkje har pressa leigeetterspurnaden i kommunane i omlandet. Husleigene i nærområdet til Oslo har falle med 7,5 prosentpoeng i perioden samanlikna med Oslo. I dei andre storbyane har husleigene auka med 4,2 prosentpoeng samanlikna med Oslo.

2.5.3 Inntektsvekst

Det er ein nær samanheng mellom utviklinga i bustadprisane og hushalda si inntekt. Talet på bustadeigarar aukar dess høgare inntekta er, og bustadkonsumet og bustadstandarden er også høgare dess høgare inntekta er, jamfør kapittel 3 «Ein bustadpolitikk for velferd». Inntektsvekst vil ikkje i seg sjølv gje auka bustadprisar. Det er berre når inntektsveksten får etterspurnaden til å auke utan at tilbodet reagerer, at vi får prisvekst.

Frå 2000 til 2011 auka den realdisponible inntekta eksklusive aksjeutbytte i norske hushald med 48 pst. I den same perioden var det ein realprisvekst på bustader på 76 pst.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

2.5.4 Låg rente

Renta er prisen på pengar. Etter eit jamt høgt rentenivå frå sommaren 2000 og ut 2002, fall renta fram mot 2004. Renta heldt seg på eit lågt nivå fram til juni 2005. Då byrja ho å auke igjen fram til september 2008 då finanskrisa gjorde seg gjeldande. I løpet av eitt år sette Noregs Bank ned styringsrenta frå 5,75 pst. til 1,25 pst. Frå september 2009 og fram til i dag har marknadsrenta vore på eit lågt nivå. Det låge rentenivået har medverka til at bustadprisane og hushalda si gjeld har vakse så mykje som dei har gjort.

Husbanken har to låneordningar – grunnlån og startlån. Grunnlånet blir gjeve til bygging og utbetring av bustader, medan startlånet i hovudsak blir gjeve til kjøp av bustad. Låneordningane er nærare omtalte i kapittel 3–5 i meldinga. Figur 2.8 viser utviklinga i Husbanken si flytande rente og i marknadsrenta i perioden 2000–2012.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Husbanken.

I Noreg har det vore lite bruk av fastrente. Ifølgje Finanstilsynet var åtte pst. av samla utlån til personkundar i 2012 med fast rente. I Husbanken er denne prosentdelen noko høgare. Prosentdelen lån på fastrentevilkår har auka noko den seinare tida, men den relativt låge delen fastrentelån gjer at privatøkonomien til norske lånekundar raskt blir påverka av endringar i renta.

2.5.5 Gjeldsvekst

Gjeldsbøra til hushalda, målt ved brutto gjeld som del av den disponible inntekta, auka kraftig frå tusenårsskiftet og fram til konjunkturtoppen mot slutten av 2007. Gjelda var då i overkant av to gonger inntekta. I dei følgjande åra har gjeldsbøra halde seg nokså stabil. Nivået er høgt både historisk og samanlikna med andre land. Om lag fire pst. av hushalda har ei gjeld på fem gonger inntekta eller meir.6 Av dei ti prosentane av hushalda som har dei lågaste inntektene, har om lag ni pst. ei samla gjeldsbør på fem gonger inntekta.7 Dei er ei særskilt risikoutsett gruppe. Desse tala har vore relativt stabile dei siste fem åra. Auken i gjeldsbøra har vore størst blant hushald med høge inntekter, og det er denne gruppa som har den tyngste gjeldsbøra.8 Hushald med høgare inntekt kan generelt tole ei større gjeldsbør.

Gjeldsauken kan gje uheldige effektar i bustad- og kredittmarknaden. Det er ein nær samanheng mellom utviklinga i bustadprisane og hushalda si gjeld. Auka bustadprisar kan føre til at bustadkjøparar må låne meir for å kjøpe bustad, og at bustadeigarar gjennom rammelån kan låne meir til konsum. Samstundes vil tilgang på meir kreditt gjere det mogleg for husstandane å by opp bustadprisane. Optimisme kan òg styrkje etterspurnaden etter lån. Kor nær samanhengen er mellom bustadprisane og tilgangen på kreditt heng òg saman med i kva grad bustadkjøparane har andre finansieringskjelder. Til dømes vil utviklinga i bustadprisane kunne henge saman med i kva grad unge bustadetablerarar får økonomisk hjelp frå foreldre til å kjøpe bustad. På grunn av hushalda si høge opplåning, stramma Finanstilsynet i desember 2011 inn retningslinjene for forsvarleg utlånspraksis for lån til bustadføremål.

Dei siste åra har konkurransen om kundane på marknaden for bustadlån vore sterk, samstundes som bankane har hatt god tilgang på finansiering på kapitalmarknaden. Det har vore ein sterk auke i rammekredittar med pant i bustaden, men auken tok til på eit relativt lågt nivå. Eit rammelån er ein fleksibel låneavtale der låntakaren får ei kredittramme som mellom anna er avgrensa til ein viss prosentdel av verdien av bustaden. Låntakaren kan trekkje på denne kredittramma og berre betale renter på den lånesummen som er trekt, og sjølv bestemme tilbakebetalingsplanen. Ved utgangen av 2011 utgjorde lån i form av trekte rammekredittar om lag 456 mrd. kroner. Det svarer til 26 pst. av dei samla bustadlåna til hushalda.

Risikoen til bankane heng nært saman med kva evne og vilje låntakarane har til å betale renter og avdrag. Bankane har historisk sett hatt låge tap på bustadlån. Under den norske bankkrisa på 1990–talet var tapa på bustadlån ikkje uvesentlege, men om lag 80 pst. av tapa i bankane gjaldt utlån til føretak. Mange låntakarar strekkjer seg langt for å ikkje misleghalde bustadlånet og strammar heller inn på forbruket. Får hushalda dårlegare økonomi eller mindre bustadformue som følgje av eit bustadprisfall, kan ein rekne med at dei vil stramme inn på forbruket, noko som vil råke føretaka. Eit større bustadprisfall kan påføre bankane auka tap på utlåna til føretakssektoren samstundes som dei får mindre tryggleik for utlåna til hushalda. I Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 er det gjort nærare greie for bustadmarknaden og hushalda si gjeld.

Samspelet mellom bustadmarknaden og kredittmarknaden kan gje opphav til finansielle ubalansar og etterfølgjande periodar med låg økonomisk vekst og høg arbeidsløyse. Erfaringar frå Noreg og andre land viser at økonomiske tilbakeslag ofte blir djupare og varer lenger når nedgangen har rot i finansielle ubalansar. Dette var tilfellet i fleire av dei nordiske landa seint på 1980-talet og tidleg på 1990-talet og i USA og mange europeiske land frå 2008.

2.5.6 Etablering i bustad

Med aukande bustadprisar og aukande husleiger kan det vere vanskeleg for unge og vanskelegstilte med låg inntekt og med liten eller ingen eigenkapital å etablere seg på bustadmarknaden. Det å skaffe nok eigenkapital vil kunne vere eit stort hinder for mange.9 Sterkt stigande bustadprisar gjer at ein må spare mot eit glidande mål. Skattesystemet hjelper dei som leiger, dersom dei bruker BSU-ordninga, men den store skattefordelen er resultatet av den låge eller manglande skatten på eigen bustad. Med den bustadprisveksten vi har hatt dei siste 20 åra, har vegen til eigenkapital først og fremst gått gjennom å spare i bustad.

Langt på veg møter arbeidsinnvandrarar dei same utfordringane som unge på bustadmarknaden. Mange har ikkje eigenkapital, eller dei har for lite eigenkapital til å få lån til bustad. Arbeidsinnvandrarar er likevel ikkje ei einsarta gruppe.

Det tek gjerne lengre tid for arbeidsinnvandrarar å etablere seg i bustadmarknaden enn for nordmenn. Dei manglar ikkje berre eigenkapital, men ofte også kunnskap om marknaden. Dei må dokumentere at dei vil bli verande i Noreg, når dei søkjer om bustadlån. Når dei først bestemmer seg for å bli verande, er dei langsiktige og målmedvitne i planlegginga. Butid i landet står sentralt. Ofte vil dei som har vore her kort tid, ynskje å ha ein rimeleg stad å bu, slik at dei kan spare pengar. Med aukande butid blir krava og preferansane endra, og arbeidsinnvandrarane får etter kvart buforhold som liknar meir på dei vi finn blant nordmenn. Studiar viser at dei fleste utanlandske arbeidstakarar klarer å etablere seg med akseptable bustadløysingar, og at det høge talet på familiegjenforeiningar kan tolkast som eit uttrykk for at dei fleste klarer å skaffe seg tilfredsstillande buforhold.10

2.5.7 Bustadmassen

I 2011 var det i overkant av 2,4 mill. bustader i Noreg.11 Den samla bustadmassen og mengda av nye bustader som kjem til er utgangspunktet for bustadtilbodet. Det faktiske tilbodet av bustader i marknaden er talet på brukte og nye bustader som er til sals.

Kor godt vi utnyttar bustadmassen, verkar inn på både etterspurnaden og tilbodet på bustadmarknaden. Heile tida er det slik at ein viss del av bustadmassen står tom. Nokre tomme bustader er feriebustader eller bustad nummer to, og er derfor ikkje tilgjengelege på marknaden. Nokre bustader står ubrukte fordi dei skal rehabiliterast eller pussast opp.

2.5.8 Bustadbygginga

I perioden 2000–2010 har bustadbygginga vore høg nok til å halde oppe bustaddekninga for landet samla sett. Med bustaddekning meiner vi talet på bygde bustader i forhold til talet på nye innbyggjarar.12 For dei store byområda har bustaddekninga gått ned dei siste åra. Her har folketilveksten vore høgare enn nivået på bustadbygginga.

Figur 2.9 viser utviklinga i bustadbygginga for landet sett under eitt i perioden frå 2000 fram til i dag. Gjennom 2000–talet har det vore store svingingar i talet på igangsette bustader. Særleg har bygginga av blokkleilegheiter variert frå år til år, medan bygginga av einebustader og småhus har vore meir stabil. Etter ein periode med ei årleg igangsetjing på over 30 000 bustader i 2005–2007, gjekk bustadbygginga kraftig ned i 2008 og 2009. Sidan har bygginga teke seg opp, og i 2012 blei det sett i gang bygging av 30 100 bustader. I perioden 2000–2012 er det blitt bygd nær 350 000 bustader.

I tillegg har mange tidlegare næringslokale blitt ombygde til bustader. Sidan 2000 har det kome til ca 36 000 bustader på denne måten, det vil seie i gjennomsnitt 3000 nye bustader årleg.13

Kjelde: Statistisk Sentralbyrå

2.5.9 Byggjekostnadene

SSB sin byggjekostnadsindeks for bustader måler i hovudsak utviklinga i kostnadene til innsatsfaktorane arbeidskraft, materialar og transport brukt i bustadbygginga. I perioden 2000–2012 har denne indeksen auka med 58 pst. Byggjekostnadsindeksen blir ikkje påverka av endringar i prisar på tomter, produktivitetsendringar eller endringar i fortenestemarginane til entreprenørane. I perioden 2000–2011 har det vore ein nedgang i arbeidskraftproduktiviteten i byggje- og anleggsverksemda på 9 pst. ifølgje SSB. Det finst ikkje gode data på verken fortenestemarginar i byggjenæringa eller på tomteprisar.

Figur 2.10 viser utviklinga i bustadprisar, byggjekostnader og konsumprisar i perioden 2000–2012. Medan den generelle prisveksten (KPI) har vore på 25 pst. har byggjekostnadene auka med 58 pst. I den same perioden har prisane på brukte bustader auka med 119 pst.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Det er stor variasjon i nivået på bustadprisane mellom sentrale og ikkje-sentrale strok. Medan gjennomsnittleg kvadratmeterpris på omsette bustader i Oslo i 2012 var 43 000 kroner, var den tilsvarande prisen for til dømes Hedmark 18 700 kroner.14 Det at bustadprisane er så ulike mellom sentrale og ikkje-sentrale strok, inneber at byggjekostnadene aleine ikkje kan forklare nivået på bustadprisane.

Dei statlege krava til kvalitetar i nye bustader er blitt strengare dei seinare åra. Dei mest kjende krava er gjevne i den tekniske forskrifta til plan- og bygningslova. I 2007 blei det innført skjerpa energikrav. I 2010 vart krava noko justerte på større bygg, og samstundes kom det skjerpa krav til tilgjengelegheit i bustader og krav om heis i bustadbygg. I 2010 blei det også innført nye brannkrav og krav om sikring mot radon. Samstundes kom det ei ny byggherreforskrift etter arbeidsmiljølova og ein ny standard for elektroinstallasjonar. I 2010 blei det òg vedteke nye reglar om økonomiske garantiar etter avhendingslova og bustadoppføringslova.

Mange kommunar set også krav til bygginga. Dette kan vere krav til føremål, høgde og plassering, krav om blanding av ulike bustadstorleikar i eit grannelag og krav om parkering og så vidare.

Generelt gjer auka krav om standard bustadbygginga dyrare. Det er ulike oppfatningar om kor fordyrande desse krava har vore for byggjekostnadene. I praksis vil kostnadsbiletet variere frå prosjekt til prosjekt, mellom anna ut frå bustadstorleiken. Kostnadene heng dessutan saman med kva type konsept utbyggjarane bruker i bygginga. Som følgje av kvalitetskrava i teknisk forskrift varierer meirkostnadene per bustad for to ulike utbyggjarar med om lag 200 000 kroner ut frå kva type byggjekonsept dei bruker.15

Dei auka krava til nye bustader kan berre forklare delar av skilnaden mellom byggjekostnadene og bustadprisane. Utviklinga i tomteprisane er ein annan sentral forklaringsfaktor bak dei auka bustadprisane.

2.5.10 Tomtemarknaden og reguleringsprosessen

I dei større byane, der både bustadprisveksten og folketilveksten er sterkast, har tomtemarknaden og reguleringsprosessen mykje å seie for kor mange bustader som blir bygde. Tomtene i byane har eit høgare prisnivå enn tomter i dei kringliggjande kommunane. Ein oppsplitta eigarstruktur og fri prissetjing på tomter vil i seg sjølv vere prisdrivande.

Sjølv om mange kommunar regulerer nok tomter til bustadbygging, blir mangel på byggjeklare tomter ofte brukt som forklaring på kvifor det ikkje blir bygd nok bustader. Dette kan henge saman med at utbyggjarane ynskjer å byggje på andre tomter enn dei som kommunane regulerer, mellom anna fordi lønsemda er større andre stader. Ei anna forklaring kan vere at sjølv om det finst mange regulerte tomter, kan det vere få og dyre tomter som er tilgjengelege på marknaden.

I ein tomtemarknad med stigande prisar og stor etterspurnad vil ein grunneigar vurdere om det er lønsamt å vente med å selje tomter. Dersom grunneigaren forventar prisvekst, kan ho eller han utsetje salet. Mange tomter gjev inntekter også utan vidare utbygging, til dømes som parkeringsplassar, til lagring og til industri. Det reduserer dei insentiva grunneigaren har til å selje eller byggje ut tomta.16

Regulering og risiko i byggjeprosjekt

Etter at ei tomt er kjøpt, vil utbyggjaren gjere framlegg om regulering av ho. Utbyggjar har då gjort seg opp ei meining om etterspurnaden etter bustadene i prosjektet og om kostnadene i det. Reguleringsvedtaket er naudsynt for å kunne setje i gang bygginga. I sentrumsnære strok er det ofte naudsynt med omregulering før bygging kan skje. Dermed er det mange som har ein lovfesta rett til å uttale seg om ein ny bruk av tomta. Ofte er det mykje motstand mot fortettingsprosjekt. Dei som alt bur i eit område, ynskjer gjerne ikkje store byggjeprosjekt i grannelaget. Prosessen med å få realisert byggjeprosjektet kan bli krevjande både for utbyggjaren og for kommunen.

Det er mange forhold som verkar inn på lønsemda til utbyggjarane. Dette er økonomiske konjunkturar, utviklinga på tomtemarknaden, produktivitetsutviklinga i byggjenæringa, ulike offentlege krav og tida det tek å klargjere reguleringsplanar og byggjesøknader. Mange aktørar med ulike ynskje kan gje lengre prosessar.

Det er fleire formar for usikkerheit i utbyggingsprosjekt og dette inneber økonomisk risiko. Saksgangen i plan- og byggjesaker har betydning for utbyggjar sine kostnader og risiko, og påverkar kva slags og kor mange bustader som blir bygde. Det kan vere usikkerheit om reguleringa, til dømes om kor lang tid avgjerda om regulering tek og om kva som blir utfallet av reguleringsprosessen. Ein lang reguleringsprosess slår direkte ut i kapitalkostnadene, og eventuelle endringar i reguleringsutfallet får konsekvensar for dei inntektene som er rekna inn i prosjektet.

Det vil vere usikkerheit om betalingsviljen i marknaden for dei aktuelle bustadene, med andre ord kva salsprisar som vil vere moglege å oppnå. Det kan vere ulike formar for usikkerheit undervegs i byggjeperioden – til dømes om eventuelle endringar i byggjekostnadene. Ein annan risikokomponent, som ikkje er direkte kopla opp mot utfallet av reguleringsprosessen, er usikkerheita om kva finansieringsvilkår som vil gjelde for prosjektet.

Kostnader i prosjektet tek til å gjelde allereie frå kjøp av tomta, og ofte lenge før sjølve bygginga er i gang. Inntekter i prosjektet kjem dels under førehandssal av bustadene, og dels når bustadene er klare for innflytting. Blir usikkerheita for stor, er det mogleg at prosjektet ikkje blir realisert.

Mekanismar på tomtemarknaden

Det kan sjå ut til at utbyggjarane sine tomtereservar har auka. Ein utbyggjar med ein stor reserve av tomter vil ha ein fordel fordi ho eller han kan tilby erstatningstomter og inngå byteavtalar. Ein utbyggjar utan tomtereservar kan berre bruke pris for å få tilgang til byggjegrunn, med fare for overbod som konsekvens. Mykje tyder på at utbyggjarane har auka behaldninga si av tomter frå å dekkje ein bustadproduksjon i tre–fem år til ein produksjon i ti år.17 Utbyggjarar med store tomtereservar kan spreie porteføljen sin på fleire område. Når mange prosjekt blir utvikla parallelt, blir utbyggjaren mindre sårbar for uventa utsetjingar med omsyn til forventa byggjestart. Å binde kapital i tomtereservar har samstundes betydning for utbyggjarane sine avkastningskrav.

Det kan også sjå ut til at bustadutviklingseigedomar blir organiserte i eigne selskap, som sjølve blir kjøpte og selde. Når ein utbyggjar vel å starte ei stor utbygging, søkjer ho eller han etter ein eller fleire partnarar, slik at risikoen i utbygginga blir fordelt på fleire. Dermed blir det etablert prosjektspesifikke utbyggingsselskap. Ifølgje SSB blei det i perioden 2005–2010 etablert nær 6000 nye føretak i kategorien utvikling og sal av eigen eigedom. I den same perioden blei det lagt ned 3000 slike føretak. Den typiske levetida for denne typen føretak er under fire år.

Dette peikar på at det er tidkrevjande og komplisert å skaffe byggjegrunn i urbane område. For kommunen kan det til dømes bety at område der ein meiner det ligg godt til rette for bustadbygging, kan ha grunneigarkonstellasjonar som gjer at ein ikkje kan byggje, eller at tomtene blir for dyre.