9 Et velfungerende forskningsråd

Regjeringen vil at Norges forskningsråd

• fortsatt skal være en sentral iverksetter av regjeringens forskningspolitikk

• har arbeidsmåter, virkemidler og prosedyrer som er tilpasset ulike brukergrupper

• videreutvikler sine virkemidler og arbeidsmåter med mål om ytterligere å styrke kvalitet og fornyelse

• styrker kunnskapsgrunnlaget for sin rådgivingsvirksomhet

• bidrar til tydeligere profilering av universiteter og høyskoler

• videreutvikler sitt strategiske arbeid for utvikling av instituttsektoren

• bidrar til tydeligere prioriteringer i det internasjonale forskningssamarbeidet.

9.1 Behov for et offensivt Forskningsråd

Norges forskningsråd er regjeringens viktigste virkemiddel for å utvikle forskningssystemet og for å gjennomføre de forskningspolitiske prioriteringene. Forskningsrådet har ansvar for forskning på alle fagområder med virkemidler som spenner fra grunnforskning til innovasjon. Med sine tre hovedoppgaver, som er å finansiere forskning, gi forskningspolitiske råd og skape møteplasser, har Forskningsrådet en sentral plass i det norske forsknings- og innovasjonssystemet.

En evaluering av Forskningsrådet ble ferdigstilt høsten 2012, jf. omtale i kap. 2.2.1 Hovedkonklusjonen er at Forskningsrådet fungerer godt. Organisasjonen har et hovedansvar for å følge opp overordnede nasjonale prioriteringer, og ifølge evalueringen fungerer Forskningsrådet godt med henblikk på å ivareta definerte behov og tjene sine brukere.

Evalueringen peker også på at omgivelsene har høy tillit til Norges forskningsråd. Dette er avgjørende dersom Forskningsrådet skal kunne lykkes og representere en reell merverdi i det norske forskningssystemet. Evalueringen fra 2012 viser en klar framgang fra en tilsvarende evaluering som ble ferdigstilt i 2001. Den gangen ble det påpekt at Forskningsrådet ikke fungerte som ett råd, men var segmentert ut fra tidligere organisasjonsstrukturer. Videre ble det påpekt at forholdet til de ulike departementene bar preg av overstyring fra departementenes side, og at forholdet til forskningsinstitusjonene var preget av lavere tillit enn ønskelig.

Regjeringen mener evalueringen i hovedsak gir et dekkende bilde av situasjonen. Selv om hovedinntrykket av evalueringen av Forskningsrådet er positiv, finnes det områder som kan bli enda bedre. Regjeringen vil særlig peke på at Forskningsrådet har størst utfordringer med hensyn til å være en endringsagent i det norske forskningssystemet. Arbeidet for økt kvalitet og fornyelse, rådgiving, tydeligere profilering av forskningsmiljøene og internasjonalt samarbeid blir viktige felter framover. Oppfølgingsarbeidet er i gang. Kunnskapsdepartementet vil se oppfølgingen i sammenheng med Riksrevisjonens rapport om Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken, som viser til at forskningen i økende grad er sektorovergripende og at dette forsterker behovet for koordinering av forskningspolitikken.2

9.1.1 Økt kvalitet og fornyelse

Regjeringen mener at behovet for økt kvalitet og fornyelse er en av de største utfordringene det norske forskningssystemet står overfor i årene som kommer, blant annet for at systemet skal støtte godt opp under omstilling i næringsliv og offentlig sektor. Evalueringen framholder at norsk forskning holder god kvalitet uten å være blant de aller beste i verden. Evalueringen peker på at forskningsrådsfinansiert forskning generelt er bedre og mer synlig enn forskning med annen type finansiering, men at dette ikke gjelder alle fagfelt. Innenfor enkelte områder skårer norsk forskning høyt, men det er få felt hvor Norge virkelig er verdensledende.

Mange av funnene og tiltakene som evalueringen peker på, handler om hvordan virkemiddelporteføljen bør utvikles. Regjeringen forventer at Forskningsrådet vurderer innretning og sammensetning av virkemidlene for å styrke kvaliteten i norsk forskning ytterligere. Et sentralt spørsmål er hvordan Forskningsrådets virkemidler virker sammen med henholdsvis institusjonenes egne midler og europeiske satsinger.

Fornyelse og potensialet for grenseoverskridende forskning må vektlegges tydeligere i Forskningsrådet. Det er viktig å støtte opp under de unge forskertalentene. Vi må passe på at de aller beste forskertalentene våre har attraktive vilkår på et tidlig stadium i karrieren, slik at de ikke hopper av og velger å gjøre noe annet. Det er viktig at de unge slipper til og får prøve ut egne, nye ideer. De må få sjansen til å arbeide selvstendig og selv lede forskergrupper. Da er det viktig at de ikke faller ut fordi de konkurrerer med forskere med lange merittlister som ligger 20 år foran dem i løypa. Fagfellevurderingssystemet er helt nødvendig for å sikre at prosjektene som finansieres har høy kvalitet. En rekke studier har vist at de fleste forskere er involvert i og bruker mye tid på fagfellevurdering. Studiene har imidlertid også har vist at fagfellevurderingen kan virke konserverende.3 Forskningsrådet må kontinuerlig vurdere hvordan prosesser for fagfellevurdering, sammensetning av evalueringspaneler og vurderingskriterier kan brukes for å stimulere også til høyrisikoprosjekter. Erfaring har vist at det gjerne er i skjæringsflatene mellom fag at det virkelig nyskapende kan dukke opp. Regjeringen mener det må legges bedre til rette for tverrfaglige koblinger.

Noen av de store samfunnsutfordringene krever ekstra forskningsinnsats. Den strategiske prioriteringen skjer i hovedsak gjennom etablering av store programmer i Norges forskningsråd, men programinnsatsen hviler på en bred grunnleggende kunnskapsproduksjon i mange fag. Forskning som skal bidra til løsning på store og komplekse samfunnsutfordringer krever at de fremste forskningsmiljøene mobiliseres og ny og tverrfaglig kompetanse utvikles. Norges forskningsråd må påse at programorganiseringen ikke gir barrierer mot fag, fagmiljøer eller viktige forskerinitiativer.

I utviklingen av virkemidlene bør Forskningsrådet også legge til rette for best mulig kunnskapsflyt og åpne arbeidsprosesser som trekker med ulike aktører innenfor forskning. Virkemidlene bør innrettes med tanke på at forskningsresultater skal være lett tilgjengelige for alle interesserte og kunne tas i bruk enten det er til videre forskning, innovasjon eller som grunnlag for utdanning og kompetanseheving i arbeidslivet. Et eksempel er offentlig sektor, som står overfor store utfordringer i årene som kommer. Høyere levealder, økt innvandring og stadig høyere forventninger til velferdstjenester er noe av det som gjør at det er behov for innovasjon i offentlig sektor. Forskningsrådet bør utvikle og innrette virkemidler som kan sørge for at dette behovet også kan bli møtt på en hensiktsmessig måte, jf. kap. 6.3. Forskningsrådet må også videreutvikle sine ulike senterordninger for å sikre systematisk samspill om utdanning, forskning, innovasjon og internasjonal orientering.

Regjeringen vil arbeide for å fremme innovasjon i hele landet, og gjør dette bl.a. gjennom Norges forskningsråd. De regionale forskningsfondene og den regionale innsatsen fra Forskningsrådet gjennom VRI (Virkemidler for regional FoU og innovasjon) og regionale representanter er viktig for å stimulere bedrifter til å jobbe mer systematisk med å utvikle ny kunnskap. Å tilrettelegge for nyskaping er en utfordring for så vel Forskningsrådet og myndighetene som for nærings- og forskningsmiljøene selv. Det er viktig med et fortsatt godt samarbeid mellom de ulike virkemiddelaktørene, dvs. Forskningsrådet, Innovasjon Norge og SIVA. Dette er også understreket i Meld. St. 22 (2011–2012) Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA SF. Evalueringen av Forskningsrådet påpeker at det ikke synes å ligge problemer i grenseflatene mellom de tre institusjonene, og at samarbeidet fungerer tilfredsstillende.

Forskningsrådet har et bredt ansvarsområde, et stort antall brukere og mottar bevilgninger fra alle departementer. Regjeringen forventer at Forskningsrådet tar hensyn til at behovene er forskjellige og innretter innsatsen etter dette. Balansen i den samlede virkemiddelporteføljen må løpende vurderes og justeres. Fram til 2012 fungerte Fondet for forskning og nyskaping som en generell og hensiktsmessig mekanisme for langsiktig finansiering av forskning av nasjonal strategisk betydning, på tvers av flere samfunnsektorer. I perioden 2005–2011 økte regjeringen kapitalen i fondet fra 36 til 80 mrd. kroner. Fondets avkastning ble bestemt av rentene på langsiktige statsobligasjoner. I statsbudsjettet for 2012 ble det vedtatt å legge ned Forskningsfondet, siden en avkastning som varierer med rentenivået ikke sikrer den stabiliteten og forutsigbarheten som trengs i forskningsinvesteringer. Avkastningen fra Forskningsfondet blir videreført som ordinære bevilgninger i statsbudsjettet. Formålet om å finansiere overordnede forskningspolitiske prioriteringer og forskningsinfrastruktur av nasjonal strategisk interesse er opprettholdt.

God kunnskap om resultater og effekter av forskningsinnsats vil bidra til en godt balansert virkemiddelutforming. Det felles mål- og resultatstyringssystemet som er etablert for Forskningsrådet er et viktig virkemiddel for dette. Både Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon og evalueringen av Forskningsrådet har pekt på dette grepet som et viktig skritt i riktig retning, men samtidig pekt på at det så langt har hatt begrenset effekt. Kunnskapsdepartementet har satt i gang oppfølgingen av dette og vil revidere mål- og resultatstyringssystemet med sikte på iverksetting i budsjettåret 2014. Målene som settes for Forskningsrådet vil tilpasses organisasjonens egenart, og må sees i sammenheng med at regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av finansieringen av høyere utdanning og forskning i universitets- og høyskolesektoren, jf. omtale i kap. 8.

9.1.2 Rådgivingsfunksjonen skal utvikles videre

Norges forskningsråd er med sin sentrale funksjon en viktig rådgiver for regjeringen. Evalueringen peker på at Forskningsrådet er en aktiv rådgiver, men at det analytiske grunnlaget for rådgivingen bør styrkes, bl.a. for å begrense risikoen for at den brede involveringen av etablerte aktører hindrer evnen til nytenking. Involvering av mange aktører (bl.a. fra forskningsinstitusjonene, næringsliv og forvaltning) bidrar til legitimitet og faglig kvalitetsvurdering i styrearbeidet. Selv om dette er viktige hensyn, vil regjeringen at Forskningsrådet i årene som kommer videreutvikler og styrker kunnskapsgrunnlaget for sin rådgivingsvirksomhet. Et bedre kunnskapsgrunnlag skal utfordre til nytenking i Forskningsrådets styrer, styrke det strategiske ansvaret for instituttsektoren og danne grunnlaget for velbegrunnede råd til departementene om forskningsbehovene.

Forskningsrådet er ifølge evalueringen for lite systematisk i sin bruk av evalueringer og framtidsstudier i utforming av virkemidler og i utøvelsen av sitt strategiske ansvar. Regjeringen mener at evalueringer i større grad bør brukes for å gi grunnlag for utvikling av instituttsektoren. Videre mener Regjeringen at rådet bør legge en større innsats i å kartlegge og forstå effektene av egen virksomhet. Tilfanget av statistikk og fakta om forskning og innovasjon i Norge er godt, og bør i størst mulig grad utnyttes som en del av kunnskapsgrunnlaget for forsknings- og innovasjonspolitikken.

9.1.3 Forskningsrådet bidrar til profilering av forskningsinnsatsen

Regjeringen vil at Forskningsrådet skal videreføre og forsterke arbeidet med å utvikle helheten i FoU-systemet. Særlig viktig blir det å sørge for at den samlede virkemiddelporteføljen bidrar til å utvikle institusjonene i ønsket retning, samtidig som nasjonale prioriteringer følges opp.

Forskningsrådet spiller en viktig rolle både for kapasitets- og kvalitetsutvikling av norsk forskning og innovasjon og for strukturering av forskningsinnsatsen. Å utnytte det forbedrings- og effektivitetspotensialet som ligger i samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon må dermed være et sentralt mål for videreutvikling av virkemidlene. Det er nødvendig at Forskningsrådet vurderer hvordan virkemidler og konkurransearenaer skal innrettes, slik at de støtter opp om institusjonenes og bedriftenes egne prioriteringer, jf. også kap. 8.3 om Forskningsrådets strategiske ansvar for instituttsektoren. Institusjonene har også et selvstendig ansvar for strategisk prioritering når de deltar i søknadsprosesser.

Investeringer i forskningsinfrastruktur, bygg og utstyr er noen av de aller viktigste strukturerende elementene i forskningspolitikken. Gjennom Forskningsrådet tildeles midler til forskningsinfrastruktur som er av nasjonal karakter. Dette er forskningsinfrastruktur som finnes ett eller få steder i landet, og derfor vil ha stor effekt for hvor tyngdepunkter utvikles, både geografisk og tematisk.

Det har vært en utvikling i retning av at Forskningsrådet finansierer større prosjekter de siste årene. I tillegg til at større prosjekter kan integrere viktige elementer som internasjonalisering, forskningsledelse og rekruttering, vil de i større grad måtte ha sitt utspring i og understøtte institusjonenes og bedriftenes egne prioriteringer. Regjeringen ønsker at utviklingen med større prosjekter fortsetter der det er hensiktsmessig, og mener det bidrar til utvikling av tyngdepunkter og profil. Samlet sett må imidlertid Forskningsrådets virkemiddelportefølje dekke ulike brukergruppers behov. Det er positivt at store og små institusjoner samarbeider om prosjekter og prosjektsøknader, og Forskningsrådet må legge til rette for at mindre aktører får mulighet til å konkurrere om forskningsmidler, herunder deltakelse i større forskningsprosjekter.

Forskningsrådet har et viktig samfunnsansvar for aktivt å fremme likestilling i forskningen. I dette ligger å sikre at kjønnsperspektiver integreres i forskning, samt arbeide for jevnere kjønnsfordeling blant prosjektledere, doktorgrads- og postdoktorstipendiater.

Regjeringen kanaliserer i dag ca. 7,2 mrd. kroner gjennom Forskningsrådet. Dette utgjør ca. 26 prosent av offentlig finansiert FoU i Norge. Midlene går til nasjonalt prioriterte områder og tildeles etter konkurranse. Finansiering av forskning via Norges forskningsråd må sees i sammenheng med at det også er to andre hovedkanaler for offentlig finansiert forskning. Det kanaliseres grunnbevilgninger på ca. 13 mrd. kroner direkte til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og de regionale helseforetakene.4 Institusjonene har stor frihetsgrad til å prioritere bruken av disse midlene og innrette forskningen til å profilere egen institusjon, blant annet for å heve forskningskvaliteten og bidra til å møte samfunnets behov. Den tredje store kanalen for finansiering av forskning er gjennom EUs rammeprogrammer. EUs rammeprogrammer for forskning er verdens største multilaterale forskningssamarbeid og dekker nå de fleste fag- og temaområder, inklusive grunnforskning. Det har vært en betydelig vekst i budsjettene, og norsk kontingent i 2013 er beregnet til ca. 1,7 mrd kroner. Regjeringen ser det som en utfordring at så få norske forskere benytter seg av mulighetene som EUs mange virkemidler representerer, det gjelder ikke minst det europeiske forskningsrådet (ERC).

Forskningsrådets tildelinger til de åtte universitetene økte med 35 prosent fra 2005 til 2011, og samlet utgjorde tildelingene totalt nærmere 12,5 mrd. kroner i perioden. Til sammenligning utgjorde tildelingene til de øvrige institusjonene i universitets- og høyskolesektoren 1,3 mrd. kroner i samme periode. Instituttsektoren mottok 8,7 mrd. kroner i prosjektbevilgninger fra Forskningsrådet (eksklusive basisbevilgninger) i samme periode.5

9.1.4 Det internasjonale arbeidet må bli mer strategisk

En sentral utfordring er å sørge for at det internasjonale arbeidet blir mer strategisk og har klarere prioriteringer.6 Vårt internasjonale engasjement må i større grad sees i sammenheng med våre nasjonale satsinger, slik at våre nasjonale mål i forskningspolitikken nås på en effektiv måte.

Forskningsrådet får en viktig oppgave i dette arbeidet framover med hensyn til å gi råd om bedre koordinering av det internasjonale samarbeidet. Dette innebærer tydelige prioriteringer om hvilke land, hvilke programmer og innenfor hvilke fagområder innsatsen skal rettes inn mot. Som grunnlag er det nødvendig å utvikle bedre kunnskap om internasjonalt forskningssamarbeid slik at prioriteringene gir resultater i form av slagkraftige virkemidler.

NIFUs evaluering av norsk deltakelse i 6. og første del av 7. rammeprogram anbefaler at det bør vurderes ulike tiltak for å oppnå større sammenheng mellom deltakelsen i EUs rammeprogram og nasjonale forskningsprogrammer. Forskningsrådets internasjonale strategi legger til grunn at det internasjonale arbeidet integreres helhetlig i de nasjonale programmene. Forskningsrådet, i samarbeid med departementene, har et ansvar for å sørge for at forskningssamarbeidet med EU er i tråd med nasjonale forskningspolitiske prioriteringer.

Regjeringen vil følge utviklingen av ERA og se til at den norske deltagelsen er godt koordinert og i samsvar med våre forskningspolitiske prioriteringer. Norsk deltakelse i infrastruktursamarbeidet er allerede nært integrert med nasjonale prioriteringer gjennom Forskningsrådets veikart for infrastruktur, og ved at de øremerkede midlene over statsbudsjettet til forskningsinfrastruktur skal dekke både nasjonale og internasjonale prosjekter. Det felles programsamarbeidet er fremdeles under utvikling. Berørte departementer skal sammen med Forskningsrådet vurdere hvor det er viktig for Norge å delta, og hvordan våre nasjonale programmer eventuelt kan samvirke med eller samordnes i europeiske fellesprogrammer.

Norges forskningsråd har en sentral rolle med hensyn til å fremme bilateralt forskningssamarbeid. Dels gjøres dette generelt gjennom vektlegging av internasjonalt samarbeid i alle relevante aktiviteter, dels gjennom målrettede virkemidler og programmer. Dette er spesielt viktig for områder som ikke dekkes av EU-forskningen. Et slikt viktig område for Norge er forskning knyttet til petroleumsvirksomhet. Når det gjelder å utvikle nye tiltak og virkemidler for å styrke samarbeid mellom forsknings- og høyere utdanningsinstitusjoner, må Forskningsrådet og Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) utvikle et godt samarbeid.

Som en oppfølging av evalueringen av Forskningsrådet fra 2012 skal det internasjonale arbeidet målrettes bedre. Det internasjonale engasjementet må i større grad begrunnes ut fra nasjonale interesser, og prioriteringer må baseres på en vurdering av balansen mellom nordisk, europeisk og bilateralt samarbeid.