8 Profilering for kvalitet

Regjeringen vil

• understøtte frivillige fusjonsprosesser også i den kommende fireårsperioden, for å legge grunnlaget for bedre arbeidsdeling og utvikling av gode og robuste kompetansemiljøer i hele landet

• utvikle kunnskap som gir grunnlag for sammenligninger mellom de mest forskningsintensive universitetene i Norge og Norden, som støtte for institusjonenes, Forskningsrådets og departementenes arbeid med å forbedre forsknings- og utdanningskvaliteten

• bruke nasjonale utlysinger for at innsatsen innenfor den profesjonsfaglige forskningen skal bli mer fokusert og konsentrert

• foreta en helhetlig gjennomgang av finansieringen av høyere utdanning og forskning, med mål om at finansieringen skal bidra til kvalitetsutvikling gjennom profilerte universiteter og høyskoler, god arbeidsdeling, faglig konsentrasjon, samt til at alle institusjonene satser på fagområder der de har særlige fortrinn

• i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 komme tilbake til Stortinget med et forslag til en ny gaveforsterkningsordning som bygger opp under de overordnede forskningspolitiske prioriteringene

• utvikle et bedre grunnlag for å prioritere mellom byggeprosjekter. Investeringene i bygg skal i størst mulig grad understøtte nasjonale forsknings- og utdanningspolitiske prioriteringer og universitets- og høyskolesektorens behov

• forenkle finansieringssystemet for forskningsinstitutter

• be Forskningsrådet innta en tydeligere strategisk rolle overfor forskningsinstituttene.

8.1 Behov for tydeligere prioriteringer og spissing

Det norske bidraget til verdens samlede forskningsinnsats er på under én prosent. Vi kan derfor spørre oss om vi skal unndra oss sammenligninger med de beste, og overlate den ressurskrevende banebrytende forskningen og innovasjonen til større aktører. Regjeringen mener nei av mange grunner. For det første er vi blant de fremste nasjonene i verden på noen utvalgte områder. Marin forskning kan tjene som eksempel. Skal vi fortsette å være en av verdens fremste sjømatnasjoner, kan vi ikke bare hente hjem forskning som gjøres i andre land, men må bidra til utviklingen og gjennombruddene selv. For det andre risikerer vi med en defensiv strategi å sakke akterut, ved at de beste forskerne og rekruttene heller søker seg til stimulerende miljøer i andre land enn å komme hit. For det tredje risikerer vi at vi blir et uinteressant land å samarbeide med. Bare ved å delta på høyt internasjonalt nivå vil Norge framstå som en attraktiv samarbeidspartner for forskere og talentfulle studenter, og ikke minst for et globalt næringsliv som blir stadig mer kunnskapsintensivt. Fordi vi i Norge har begrenset med ressurser, må vi heller spisse vår innsats ytterligere og i enda større grad enn tidligere konsentrere oss om å hevde oss internasjonalt på områder der vi har strategiske fortrinn og spesielt gode forutsetninger.

Til tross for god framgang de siste årene kan kvaliteten på norsk forskning og høyere utdanning fortsatt forbedres. Det viser funn fra evalueringer av utdanning og forskning, sammen med publiserings- og siteringsanalyser, svakere resultater i det europeiske forskningsrådet (ERC) enn sammenlignbare land, samt norske universiteters plassering på internasjonale rangeringer.

Norges forskningsråd gjennomfører systematiske, disiplinbaserte evalueringer av norske fagmiljøer ved hjelp av internasjonale fagpaneler. Siden 2006 er det gjennomført 17 slike nasjonale fagevalueringer.1 Evalueringene viser at kvaliteten på norsk forskning vurderes som høy og at vi har hatt en positiv utvikling over tid. Det er imidlertid ingen fagområder som vurderes som gjennomgående sterke. Underdisipliner og temaområder varierer i kvalitet, og kvaliteten varierer geografisk fra institusjon til institusjon.

Veksten i vitenskapelig publisering er god, og Norge er det eneste vestlige landet som øker sin andel av den samlede artikkelproduksjonen i verden. Hvor ofte disse artiklene senere blir sitert i annen forskningslitteratur, regnes som en indikasjon på forskningens synlighet og gjennomslagskraft. Jo flere siteringer en artikkel mottar, jo mer interessant og relevant anses forskningen å være for andre forskere og for brukere av forskning, for eksempel i næringslivet. Norske forskeres innflytelse målt gjennom siteringer har økt og ligger godt over verdensgjennomsnittet, men veksten har flatet ut. I våre naboland fortsetter den å stige, og siteringsindeksen for universitetene i Stockholm og København er i dag betydelig høyere enn den er for universitetene i Bergen og Oslo.

Figur 8.1 under viser de anslagsvis 20 største enkeltaktørene i norsk forskning i 2011. Disse aktørene disponerer en betydelig del av ressursene som brukes på forskning og utvikling (FoU) i Norge, med hensyn til personell, infrastruktur og penger. Rekkefølgen mellom aktørene og de eksakte beløpene er ikke hovedpoenget. Beløpene for ulike type virksomheter kommer fra ulike kilder og er ikke direkte sammenlignbare. Figuren viser likevel at noen norske bedrifter er betydelige aktører som disponerer store ressurser til FoU. Dette gjelder også innenfor tjenestenæringer. Aktører innenfor tradisjonelt sterke norske sektorer som energi, hav og mat er tungt representert. Figuren viser også at FoU er svært viktig som virkemiddel for tjenesteutviklingen i helsesektoren, der særlig Oslo universitetssykehus er en stor aktør. Offentlige institusjoner og virksomheter der det offentlige er med på eiersiden, dominerer. Også på utdanningssiden står noen få aktører for mye. 60 prosent av mastergradskandidatene i 2011 ble uteksaminert fra to institusjoner, Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. I følge Eurostat er Trøndelag og Oslo og Akershus blant Europas aller mest FoU-intensive regioner målt per innbygger.

Dataene kommer fra ulike statistikkilder og er derfor ikke direkte sammenlignbare. * = Totale driftskostnader i 2011.

Kilde: NIFU/FoU-statistikk (for universiteter, høyskoler og helseforetak), NIFU/Nøkkeltall for forskningsinstitutter (for instituttsektoren) og The EU Industrial R&D Investment Scoreboard (for næringslivet).

I tillegg til de store aktørene har vi mange forskningsinstitutter, universiteter, høyskoler, små og mellomstore bedrifter. Et slikt mønster har fordeler ved at kunnskap spres og utvikles over hele landet, men kan også gjøre det vanskelig å skape gode fagmiljøer og klynger med høy nok kvalitet og evne til å henge med i den internasjonale kunnskapsutviklingen.

8.2 Profilerte universiteter og høyskoler

Publiserings- og siteringsanalyser kan vise på hvilke fagområder vi bidrar med forskning som virkelig får internasjonalt gjennomslag. Norske universiteter ligger under det nordiske gjennomsnittet innenfor alle fagfelter unntatt matematikk og fysikk og på verdensgjennomsnittet totalt sett (1.00 = verdensgjennomsnittet). Humaniora og samfunnsvitenskap er utelatt fordi dekningen i ISI Web of Science er for skjev og begrenset til at man kan sammenligne på institusjonsnivå. Tabellen over viser andel artikler universitetene har i de ti prosent mest siterte publikasjonene innenfor hvert fagområde. Figuren viser at Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet utmerker seg innenfor fysikk og matematikk, Universitetet i Bergen innenfor geovitenskapene og Universitetet i Oslo innenfor biologi. Universitetet i Tromsø har høye andeler innenfor biologi og innenfor fiskeri, jord- og skogbruk. Figuren får fram at institusjonene har sin styrke innenfor ulike fagområder, noe som tyder på en viss grad av spesialisering.

Det europeiske forskningsrådet (ERC) har siden 2007 tildelt stipender til forskere på forskjellige stadier i karrieren ut fra rene kvalitetskriterier. Tildelingene omfatter Starting Grants og Advanced Grants, etter hvert også Synergy Grants for små grupper av toppforskere. Norge har fått tildelt færre prosjekter fra ERC enn de andre nordiske landene, selv om det må framheves at Universitetet i Oslo har hatt god uttelling siden 2010. Vi tar forbehold om at dette kan skyldes det faktum at færre norske forskere søker, men det kan også være at kvaliteten på de norske søknadene ikke blir vurdert til å være god nok.

I skjæringspunktet mellom forskning og utdanning finner vi universitetsrangeringene. Rangeringer er kommet for å bli, og det er derfor viktig å ha kunnskap om dem, snarere enn å avvise dem. Noen vanlige innvendinger mot rangeringer er at forskningsindikatorer vektlegges sterkt, slik at de favoriserer forskningstunge universiteter. Det innvendes også at metodene som brukes i rangeringene er omdiskuterte og også ulike. Ett og samme universitet kan derfor komme ulikt ut på ulike rangeringer. Videre hevdes det at datagrunnlaget rangeringene bygger på, er for svakt til å belegge reelle rangeringer og vektingen av de ulike dataene i forhold til hverandre. Satsing på kvalitet er langsiktig arbeid, og de vekslende plasseringene av universiteter fra år til år gir grunn til å tvile på rangeringenes presisjon. Det er neppe slik at kvaliteten på et lærested svinger fra ett år til det neste. Til slutt er det slik at forskjellene mellom universitetene ofte overdrives ut fra plasseringen på listen, mens de i virkeligheten kan ligge relativt nær hverandre kvalitetsmessig.

Det er uansett et faktum at universiteter fra de andre nordiske landene kommer bedre ut enn de norske på internasjonale universitetsrangeringer. Det er også et faktum at selv om toppinstitusjoner i andre nordiske land hevder seg godt i den internasjonale konkurransen, sier de seg ikke fornøyde med det. De hever ambisjonsnivået ytterligere. 2 Vi mener disse momentene tilsier at også våre ambisjoner må være høye dersom vi skal hevde oss i en skjerpet internasjonal konkurranse. Vi trenger at små og store institusjoner prioriterer tydeligere og setter seg høye mål om å være gode og gjerne blant de aller beste på sine sterkeste felter. Dette handler ikke bare om forskning. Å utdanne morgendagens arbeidskraft er kanskje den viktigste oppgaven universiteter og høyskoler har, og Norge trenger institusjoner med ambisjoner om å gi den aller beste utdanningen på sine områder og i samarbeid med arbeidslivet i regionen eller nasjonalt.

Store framskritt for menneskeheten har fulgt av funn fra dristig, nyskapende forskning. Originalitet og et grenseoverskridende potensial veier tungt når akademisk kvalitet bedømmes i det europeiske forskningsrådet eller i de beste tidsskriftene. For å lykkes bedre internasjonalt må derfor også behovet for fornyelse vies større oppmerksomhet. Det må tilrettelegges for nyskapende forskning gjennom finansiering av dristige prosjekter der risikoen er høyere enn normalt, gjennom rekruttering av yngre forskere og ved å legge til rette for tverrfaglige koblinger. Dette krever målrettet innsats av forskningsmiljøene, myndighetene og Forskningsrådet. For institusjonene må politikken om spissing og profilering, som krever tøffe prioriteringer, og politikken om dristighet, som i sin mest rendyrkede form handler om å gi de beste forskerne bedre vilkår uavhengig av profil, kombineres. Virkemidlene i Forskningsrådet må innrettes slik at institusjonenes arbeid med å kombinere profilering med dristighet og omstilling understøttes.

I andre land ser vi at det satses på eksellens gjennom konsentrasjon av ressurser, med mål om økt kvalitet både i forskning og høyere utdanning. I Danmark har myndighetene i stor grad konsentrert forskningsressursene til de tre ledende universitetene. Etableringen av det nye Aalto-universitetet i Finland er en betydelig og konsentrert satsing for å koble sammen nye fagområder. I Sverige har universitetene i mye større grad enn i Norge spisset forskningen, og myndighetene har lagt opp til en finansieringsmodell der en langt større del av forskningsbevilgningene omfordeles mellom institusjonene ut fra kvalitet. Sammenlignet med disse landene har norske institusjoner et relativt høyt grunnbudsjett, og en mindre andel av midlene er konkurranseutsatte. Av disse rammebetingelsene følger at institusjonene må ta et tungt ansvar for egen faglig og strategisk utvikling for å bidra til at vi når målet om mer profilerte institusjoner.

Kilde: OECD: Main science an technology indicators 2012, 2: s2

Hovedbudskapet i Kvalitetsreformen var «økt frihet for økt kvalitet» og «frihet med ansvar». Det ble lagt stor vekt på omstillingsevne og strategisk ledelse, og gjennom en rekke endringer ble institusjonene gitt større handlingsrom. De ble omdannet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter gjennom overgang fra bruttobudsjettering til nettobudsjettering og med rammefinansiering delvis basert på insentiver. Også organisatorisk var det store endringer, med flere fullmakter til styret.

Universitetene og høyskolene er i nasjonal sammenheng store virksomheter med store budsjetter og mange ansatte og studenter. Universitetene og høyskolene forvalter betydelige verdier på samfunnets og fellesskapets vegne. For å lykkes er det viktig med strategiske og beslutningsdyktige styrer og profesjonell ledelse i alle ledd av virksomheten. Styret og ledelsen må utarbeide strategier og sette mål, sørge for hensiktsmessig organisering, foreta prioriteringer, utnytte ressurser og ta beslutninger for at institusjonene kan utvikle seg best mulig. Utfordringer må løses og muligheter må gripes. Like viktig er det at avgjørelser følges opp, og at kursen justeres hvis det er nødvendig.

De statlige universitetene og høyskolene har et spesielt ansvar for å følge opp innholdet i politikken for høyere utdanning og forskning og de styringssignaler og forventninger som gis fra departementet. Styret og ledelsen må ta en aktiv rolle i institusjonenes oppfølging av nasjonale reformer, mål, utfordringer og muligheter. Et eksempel er at regjeringen forventer at bruken av midlertidige ansettelser skal begrenses, jf. kap. 7.2.3.

Differensiering og profilering av virksomheten ved universiteter og høyskoler er et viktig grep for å nå målene om økt kvalitet og gjennomslagskraft for norsk forskning og høyere utdanning. Både store og små miljøer må satse på utvikling av kvalitet gjennom tydelige prioriteringer, både når det gjelder valg av forskningssatsinger, studieprogrammer og bruk av menneskelige og økonomiske ressurser.

Profilen kan komme til uttrykk på flere måter, men bør uansett være basert på muligheter og styrker ved det enkelte lærested. Å profilere virksomheten innebærer å velge tyngdepunkt og ambisjonsnivå som er tilpasset den rolle institusjonen har i det regionale, nasjonale og internasjonale kunnskapssystemet. Det skal forskes og tilbys utdanning ved alle høyere utdanningsinstitusjoner, men mens noen peker seg ut som forskningsintensive institusjoner, er andre primært utdanningsorienterte. Det er viktig at vi har gode yrkesrettede institusjoner, men også institusjoner som har en generell disiplinorientert profil. Enkelte institusjoner vil ha hovedtyngden av sine studenter på bachelornivå, mens andre legger større vekt på masternivået. Tilsvarende må vi ha læresteder både med regional og nasjonal orientering og noen institusjoner med virkelig høye internasjonale ambisjoner. Det er ikke snakk om enten eller, men om institusjonenes egenart og faglige tyngdepunkt. Små kunnskapsmiljøer kan som sagt være viktige på utvalgte områder og i sine regioner, men høye ambisjoner krever oftest tett faglig samarbeid eller at institusjoner slår seg sammen.

Profilering og spesialisering skal samlet sett gi et system for høyere utdanning kjennetegnet av mangfold. Vi trenger god tilgang til høyere utdanning og høykompetente kompetansemiljøer i alle deler av landet. Regionenes behov for utdanningstilbud og kompetent arbeidskraft er sånn sett et hovedargument for spesialisering og profilering. Samtidig bør hver institusjon ha områder der de utmerker seg spesielt. Ingen kan være gode til alt, alle skal være gode til noe, og til all utdanning og forskning skal det knyttes kvalitetskrav.

IKT-støttet fleksibel utdanning er en viktig faktor for å sikre lik tilgang til høyere utdanning. Fleksibel IKT-støttet utdanning er også viktig for virksomheter som vil heve kompetansen i arbeidsstyrken sin. For å utvikle gode fleksible tilbud må institusjonene samarbeide om bruk av faglige ressurser og teknologiske løsninger. Digitale læringsressurser kan alene og sammen med andre læringsformer bidra til å bygge ned barrierer for utdanning, ved at personer i ulike livsfaser og på ulike steder i landet lettere får tilgang til høyere utdanning.

I St.meld. nr. 30 (2008–2009) Klima for forskning lanserte regjeringen politikken om samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK) i universitets- og høyskolesektoren. I tråd med sektorens egne ønsker har regjeringen understøttet frivillige SAK-prosesser. Hensynet til institusjonenes autonomi har veid tungt, og et nytt målstyringssystem der institusjonene setter egne virksomhetsmål som støtter opp under deres egenart, er innført.

Små kunnskapsmiljøer kan være viktige på utvalgte områder og i sine regioner, mens store og fusjonerte institusjoner kan ha utfordringer knyttet til både faglig og geografisk spredning. Fordi få store aktører står for svært mye av utdannings- og FoU-aktiviteten, risikerer en SAK-politikk som fokuserer ensidig på institusjonell størrelse, og ikke på robuste fagmiljøer, fornuftig arbeidsdeling og på riktig balanse mellom samarbeid og konkurranse, å bli marginal. På den annen side ser vi at alle institusjonene satser på masterutdanning, og veldig mange på doktorgradsutdanning. 21 universiteter og høyskoler tildelte doktorgrader i 2012.3 Et stort antall små fagmiljøer kan gi grunn til bekymring både for kvalitet og effektivitet, og SAK-politikken må derfor fortsatt ha et øye også for hva som er et kritisk minimum. Regjeringen vil understøtte frivillige fusjonsprosesser også i den kommende fireårsperioden.

8.2.1 Internasjonalt ledende universiteter og konsentrert satsing på profesjonsforskning

I tillegg til å bidra til bred tilgang til høyere utdanning av god kvalitet i hele landet, vil regjeringen gjennom SAK- og profileringspolitikken i kommende fireårsperiode rette spesiell oppmerksomhet mot at

• det utvikles noen internasjonalt ledende utdannings- og forskningsinstitusjoner i Norge som kan skåre høyere i internasjonale evalueringer

• innsatsen konsentreres for å styrke kompetanse og forskning i profesjonsfagene.

Vi må ha institusjoner med djerve mål og ambisjoner om å være internasjonalt ledende. En slik institusjon skal markere seg internasjonalt ved at den har noen fagområder der den når helt til topps i internasjonale evalueringer og sammenligninger. Dette krever at institusjonene foretar tydelige tematiske og faglige prioriteringer. Kunnskapsdepartementet vil i den kommende fireårsperioden rette søkelyset mot den faglige utviklingen ved noen av våre mest forskningsintensive universiteter og sammenligne dem systematisk med de beste universitetene i Norden. Målet er å utvikle kunnskap som kan støtte institusjonene, Forskningsrådet og departementene i arbeidet med å forbedre forsknings- og utdanningskvaliteten.

Den andre prioriteringen fra regjeringen er tydeligere profilering av forskning og utdanning innenfor de tradisjonelt kortere profesjonsutdanningene, som lærerutdanning, helse- og sosialfag og ingeniørutdanning. Dette er områder med relativt kort forskningstradisjon, men der det har skjedd mye i løpet av det siste tiåret, ikke minst på de nye universitetene og mange av høyskolene. Det har blitt stadig høyere kompetanse blant fagpersonalet, noe som er en forutsetning for å gi forskningsbasert utdanning og for utviklingen i den profesjonsfaglige forskningen.

I sitt omforente innspill til forskningsmelding har universitetene i Agder, Stavanger og Nordland framhevet at de har et tyngdepunkt i profesjonsutdanning og profesjonsfaglig forskning. De understreker at økt kompetanse i profesjonsfagene er viktig for samfunnet generelt, men framhever også sin regionale rolle. På enkeltområder skal de nye universitetene kunne hevde seg nasjonalt og internasjonalt, men forbildene deres internasjonalt er de nye europeiske universitetene som er nært knyttet til sin region.

Selv om forskningskompetansen har økt, peker evalueringer på at forskningen i flere av profesjonsfagene til dels er fragmentert, og at forskerne heller ikke hevder seg internasjonalt. I tillegg til at forsknings- og utviklingsressursene spres fordi utdanningene tilbys på mange institusjoner, er det ofte mange små forskningsmiljøer innenfor spesialiserte felter ved en og samme institusjon. Behovet for større grad av arbeidsdeling og konsentrasjon er derfor stort. Kunnskapsdepartementet vil tilrettelegge for nasjonale prosesser for å få til en styrket forskningsinnsats og sterkere arbeidsdeling i de kortere profesjonsutdanningene. Arbeidsdelingen skal gjøres uten at det går på bekostning av tilstrekkelig geografisk spredning av utdanningstilbudet. Forskjellige typer fjernundervisning og samlingsbasert undervisning skal også bidra til god tilgjengelighet.

8.2.2 Framtidens finansiering av universiteter og høyskoler

Kvalitetsreformen medførte innføring av et delvis resultatbasert finansieringssystem for de direkte bevilgningene til universiteter og høyskoler. Finansieringssystemet har et strategisk og langsiktig formål, samtidig som det bidrar til å fremme effektivitet og kvalitet gjennom konkurranse om midler. Midlene gis som en rammebevilgning til institusjonene, og styret er ansvarlig for å fordele og forvalte midlene videre.

Finansieringssystemet har virket i ti år og har bidratt til at flere studenter gjennomfører utdanning, økt vitenskapelig publisering og at flere institusjoner trekker til seg midler fra viktige eksterne kilder som Norges forskningsråd og EU. Mange av målene i Kvalitetsreformen, og dermed de hovedutfordringene som finansieringssystemet skulle bidra til å møte, kan derfor langt på vei sies å være oppfylt.

Det er fortsatt viktig å ha oppmerksomhet på studentgjennomstrømming, utdanningskvalitet, forskningspublisering og de andre målene i reformen. Det har blant annet vært diskutert om finansieringssystemet bidrar til økt utdanningskvalitet. En av innvendingene mot systemet har vært at det bidrar til at institusjonene tar opp for mange studenter, og at dette fører til lavere kvalitet. Det er viktig å understreke at det er en rekke andre virkemidler som også skal fremme utdanningskvaliteten, og at disse må ses i sammenheng med de finansielle virkemidlene. Det er også behov for å utvikle nye indikatorer på utdanningskvalitet, jf. kap. 5.

Et annet sentralt spørsmål er om dagens finansiering av universitets- og høyskolesektoren er den rette for å oppnå målene som er fastsatt for sektoren. Stimulerer finansieringen sektoren til å etablere robuste miljøer, som igjen bidrar til kvalitet på forskning og utdanning? Bidrar de finansielle virkemidlene i tilstrekkelig grad til kvalitetsutvikling gjennom profilerte universiteter og høyskoler, til god arbeidsdeling, til faglig konsentrasjon og til at hver institusjon satser på fagområder der de har særlige fortrinn? Dagens system ble ikke utformet med formål om å støtte opp under slike politiske mål. Vi har pekt på behovet for bred tilgang til høyere utdanning av god kvalitet, kombinert med sterkere spesialisering av forskningsinnsatsen. Sammen med andre virkemidler ønsker regjeringen at framtidig finansiering av universiteter og høyskoler skal bidra til å underbygge denne prioriteringen.

Kunnskapsdepartementet vil vurdere innretningen av finansieringen av universiteter og høyskoler i sin helhet. En slik gjennomgang vil innebære blant annet å vurdere dagens finansieringssystem og forholdet mellom de direkte bevilgningene og ekstern forskningsfinansiering gjennom EU og Norges forskningsråd. Det er også behov for å vurdere dagens finansieringssystem med resultatbasert bevilging opp mot behovet for finansiering som i større grad er basert på politiske mål og institusjonenes strategier.

Elementer i dagens finansieringssystem som bør vurderes kan blant annet være:

• bruk av insentiver som kvalitetsfremmende tiltak

• på hvilke områder insentiver bør videreføres eller etableres

• styrken på insentiver.

Videre er det behov for å vurdere om de direkte bevilgningene er hensiktsmessig fordelt mellom institusjonene. Institusjoner som har vist evne til å etablere robuste miljøer og har gode resultater å vise til, bør ha en rammebevilgning som støtter opp under dette.

Videre må finansiering av universiteter og høyskoler gjennom direkte bevilgning, gjennom Norges forskningsråd og gjennom EU ses i sammenheng. Balansen mellom disse finansieringskildene skal også støtte opp under behovet for tydeligere profilerte institusjoner.

I tillegg til punktene over vil det være andre relevante sider ved finansieringen som bør vurderes. Det vesentlige er at universiteter og høyskoler har rammebetingelser som støtter opp om deres fortrinn, som gir økt konkurransekraft og som legger grunnlag for nye satsinger. En vurdering av hvordan universiteter og høyskoler er finansiert er nødvendig for å nå målene om effektiv drift, en fornuftig arbeidsdeling, gode og relevante utdanninger og forskningsresultater som holder høy internasjonal kvalitet. Samtidig er det viktig å ivareta stabile og transparente økonomiske rammer som gir forutsigbarhet for driften av universiteter og høyskoler.

8.2.3 Gaveforsterkning

For mange forskningsmiljøer ved universiteter og høyskoler har gaver vært viktig for å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning. Kreftforeningen er et eksempel på en aktør som har gitt verdifulle bidrag. Også privatpersoner, som Trond Mohn i Bergen, støtter ulike forskningsprosjekter med betydelige beløp. Regjeringen ønsker å bidra til at institusjonene som driver grunnleggende forskning skal ha et sterkere insentiv for å skaffe seg gaver fra private. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 med et forslag til en ny gaveforsterkningsordning. En gaveforsterkningsordning må bygge opp under de overordnede forskningspolitiske målene vedtatt av Stortinget. Et sentralt grep vil være å sikre at de offentlige midlene som følger gaven skal finansiere vitenskaplig utstyr, infrastruktur eller stipendiatstillinger. Forsterkningen trenger ikke være knyttet til gaven, men skal benyttes til grunnleggende, langsiktig forskning ved institusjonen som mottar gaven. Dette vil gi institusjonene større strategisk handlingsrom. Det vil bli lagt stor vekt på å lage en administrativ enkel ordning.

8.2.4 Universitets- og høyskolebygg

Universitets- og høyskolesektoren består i dag av 36 statlige institusjoner, men det er besluttet at flere av disse skal slås sammen, f.eks. skal høyskolene i Buskerud og Vestfold slås sammen fra 1. januar 2014. Videre består sektoren av i overkant av 30 private institusjoner, hvorav om lag to tredeler får statstilskudd. Institusjonene er bygd opp over en lang periode i tråd med politiske satsinger og reformer.

Gjenoppbyggingen etter 1945 førte til en storstilt utbygging av skolevesenet på alle nivåer. For universiteter og høyskoler betød dette en sterk utbygging av infrastrukturen på slutten av 1950-tallet og gjennom 1960-tallet, ikke minst ved Universitetet i Oslo og Norges tekniske høgskole. Universitetet i Bergen ble bygget ut på 1960-, 70- og 80-tallet, mens Universitetet i Tromsø ble bygget ut på 1980- og 1990-tallet. Utbyggingen av høyskolesystemet med distriktshøyskoler og lærerutdanninger ble realisert på 1960- og 1970-tallet. Høyskolereformen på 90-tallet og sammenslåing av mer enn 100 institusjoner til rundt 30, førte med seg flere større nybygg og tilbygg, for eksempel ved Høgskolen i Haugesund, Høgskolen i Vestfold og Høgskolen på Lillehammer.

Mye av bygningsmassen ved universiteter og høyskoler er av eldre dato. For de fire største universitetene har selv estimert at de har et behov for rehabilitering av ca. 600 000 kvm. Beregnet brukstid for nye bygninger er ca. 60 år, og desto eldre bygningsmassen blir, desto større blir behovet for omfattende rehabiliteringer og oppgraderinger.

I løpet av de siste 10–15 årene har tilstrømningen av studenter vært formidabel. Fra 2001 til 2012 har studenttallet økt med 18 prosent, fra omtrent 202 000 til omtrent 240 000.4 Det har også vært en tilsvarende økning i forskningsaktiviteten. Økningen i antall forsknings-, undervisnings- og formidlingsstillinger har økt med 45 prosent, eller fra omtrent 13 200 til omtrent 19100 i samme periode. Det er særlig regjeringens opptrappingsplan for stipendiatstillinger som har bidratt til denne veksten.

Eldre bygg og laboratorier, behov for oppgradering og tilpassing til nye krav i forskning og undervisning, samt allerede inntruffet og forventet framtidig økning i antall studenter, sammen med økt forskningsaktivitet, tilsier at det blir et betydelig behov for investeringer i universitets- og høyskolebygg. Investeringene må komme enten som rehabiliteringsprosjekter eller nybygg/tilbygg eller en kombinasjon av dette.

Universitets- og høyskolebygg finansieres over statsbudsjettet og konkurrerer med andre store strategiske satsinger, som for eksempel samferdselsprosjekter, satsinger på nye forsvarskapasiteter og investeringer i helsesektoren. Større investeringsprosjekter må gjennom omfattende planleggingsprosesser, og hele prosessen fram til ferdig bygg kan ofte komme opp i nærmere ti år. Universitets- og høyskolesektoren må derfor sikre at de investeringsprosjektene som realiseres, understøtter samfunnsmessige behov og politiske prioriteringer og ambisjoner innenfor høyere utdanning og forskning. Et balansert forhold mellom økt antall studenter, forskningssatsinger og bygg er en viktig del av det. Det er derfor nødvendig å utvikle et system som kan bidra til at universiteter og høyskoler får realisert riktige investeringsprosjekter til rett tid med utgangspunkt i forsknings- og utdanningsprioriteringer og samfunnets overordnede behov.

Innmelding av behov for nye arealer er i dag fragmentert, og institusjonene beskriver behovene ulikt. Kunnskapsdepartementet arbeider derfor med å få systematisert og samlet inn informasjon som skal gi bedre grunnlag for å prioritere mellom investeringsprosjekter. Det er et overordnet mål at vi på et tidlig tidspunkt i planleggingen av prosjekter kan velge ut de investeringsobjektene som i størst mulig grad understøtter de nasjonale forsknings- og utdanningspolitiske prioriteringene og universiteters og høyskolers behov.

8.3 En instituttsektor for framtiden

Forskningsinstituttene dekker en stor del av behovet for anvendt kunnskap i forvaltningen og i næringslivet i Norge. Et fellestrekk er at instituttene utfører forskning og utvikling (FoU) på et ikke-kommersielt grunnlag og at de organisatorisk ikke sorterer direkte under et lærested. Operasjonelt innebærer det at forskningsenheter som ikke naturlig faller inn i universitets- og høyskolesektoren eller i næringslivet, blir klassifisert som en del av instituttsektoren i FoU-statistikken.5

I dag er 51 forskningsinstitutter omfattet av «Retningslinjer for statlig basisfinansiering av forskningsinstitutter», fastsatt ved kongelig resolusjon av 19. desember 2008. I resolusjonen framgår det at forskningsinstituttene skal «bidra med forskning av høy kvalitet og relevans til anvendelse i næringslivet, forvaltning og i samfunnet for øvrig». Regjeringen mener at instituttene spiller en viktig rolle i det norske forskningssystemet og at hovedlinjene i instituttpolitikken skal ligge fast i de kommende årene.

Forskningsinstituttene ble etablert på ulike tidspunkter, med ulik organisering, og har senere utviklet seg i samspill med universiteter og høyskoler og brukernes behov. Den gradvise framveksten har medført betydelig variasjon i instituttenes størrelse, faglige spesialisering og brukerorientering. Denne heterogeniteten, i kombinasjon med en tydelig tematisk og brukerorientert spesialisering, er en styrke for det norske forskningssystemet.

Samtidig finner vi en del fellestrekk og trender i utviklingen. Instituttene ble etablert for å bidra til anvendt kunnskapsproduksjon for samfunns- og næringsliv. Instituttene er videre den viktigste aktøren innenfor norsk anvendt forskning og er hovedleverandør av FoU-tjenester til både offentlig og privat sektor. Instituttene er markedsorienterte og henter mesteparten av sine inntekter fra oppdragsmarkeder nasjonalt og internasjonalt eller fra Forskningsrådet og EU.

Analysen i Forskningsbarometeret 2012 viser at de norske forskningsinstituttene er internasjonalt konkurransedyktige. Sammenlignet med universiteter og høyskoler henter de klart mest inntekter fra EU-finansiert forskning, utenlandsk næringsliv og internasjonale forvaltningsorganer. Instituttene samarbeider mye med norsk næringsliv og med forvaltningen. Dette skaper et godt grunnlag for å anvende den kunnskapen som utvikles i rammeprogrammene, i nasjonale kunnskaps- og verdiskapningsprosesser («hente hjem»-funksjonen). Videre er det mange forskningsinstitutter som involverer norske bedrifter i sine EU-prosjekter, og instituttene fungerer dermed som katalysatorer for internasjonalisering av forskning i næringslivet («dra med»-funksjonen). Instituttene klarer seg også godt i konkurransen om nasjonale programmidler og har en betydelig og økende produksjon av vitenskapelige publikasjoner. Artiklene blir sitert langt mer enn det fagfeltnormaliserte verdensgjennomsnittet, og instituttene skårer bedre på siteringer enn universiteter og høyskoler, men lavere enn helseforetakene.

Økonomien i instituttene synes å være god. Antallet store prosjekter har økt i mange forskningsinstitutter, og særlig de teknisk-industrielle instituttene rekrutterer et betydelig antall forskere med utenlandsk bakgrunn.

Det er stor variasjon mellom instituttene når det gjelder størrelse, resultater og deltakelse i internasjonale og nasjonale forskningsarenaer. Dette kan skyldes både bestemte mønstre for spesialisering og arbeidsdeling mellom instituttene innenfor ulike forskningssegmenter og fagområder. Det kan også skyldes at det er rom for større effektivitet, bedre relevans og høyere kvalitet hos enkelte aktører. Analysen i Forskningsbarometeret 2012 viser også at produktivitet ikke automatisk følger av størrelse. Det er derfor ikke belegg for å hevde at størst nødvendigvis er best. Analysen i Forskningsbarometeret viser videre at det ikke er de instituttene med den høyeste andelen basisbevilgning som lykkes best i konkurransen om internasjonale inntekter.

Konkurransen i oppdragsmarkedet og om midler fra Forskningsrådet og fra EU fører til at de instituttene som har høyest kvalitet på sine oppdrags- og bidragssøknader, lykkes best. Økte inntekter gir økt mulighet til å bygge opp og vedlikeholde kompetanse og kunnskap, som igjen gjør instituttet bedre i stand til å vinne fram i framtidig konkurranse om prosjekter.

På bakgrunn av det kunnskapsgrunnlaget som er innhentet om instituttenes funksjon, er regjeringens vurdering at det ikke bør gjøres vesentlige endringer i norsk instituttpolitikk. Instituttsektoren fyller sin rolle og oppnår gjennomgående gode resultater. Regjeringen vil at

• formålet for instituttene fortsatt skal være å frambringe forskning av høy kvalitet og anvendelse i næringsliv, forvaltning og i samfunnet for øvrig

• instituttene skal videreføre og forsterke sin internasjonale orientering, særlig rettet mot EU jf. kap. 4.

• instituttene skal styrke sin rolle i doktorgradsutdanningen jf. kap. 5.

Et spørsmål som er blitt vurdert, er om det er behov for en egen politikk for samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon (SAK) med egne virkemidler for forskningsinstituttene. Hovedbildet av situasjonen i instituttsektoren er imidlertid at det finner sted en rimelig grad av SAK,6 og at det derfor ikke er grunn til å utforme egne mål og virkemidler nå. Regjeringen ser likevel positivt på SAK-initiativer om tettere institusjonelt samarbeid og fusjoner innenfor og på tvers av institutt- og universitets- og høyskolesektoren, forutsatt at aktørene selv kommer til at det gir grunnlag for bedre måloppnåelse og mer robuste institusjoner. Et eksempel er Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring, Arbeidsforskningsinstituttet og Høgskolen i Oslo og Akershus’ planer om fusjon. Et annet eksempel er Nordisk samisk institutt, som i 2009 ble en fullt integrert del av Samisk høgskole gjennom felles innflytting i nybygg. Instituttet ble opprinnelig etablert som en institusjon under Nordisk ministerråd, men ble samorganisert med høyskolen i 2005. Fusjonen med Nordisk samisk institutt har styrket Samisk høgskole som forsknings- og utdanningsinstitusjon og lagt et godt grunnlag for videre utvikling. Språkforskning, samfunnsforskning (inkludert rettsforskning) og forskning om næring og natur er sentrale områder. Samisk høgskole er den statlige høyskolen som publiserer mest per faglig ansatt, og som har den høyeste andelen av publikasjoner i de mest prestisjetunge tidsskriftene (Nivå 2) av alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene. I tillegg har høyskolen en omfattende oppdragsvirksomhet som reflekterer dens rolle i samfunnsutviklingen.

Regjeringen legger opp til fortsatt å bygge opp under institusjonstypens rolle og egenart gjennom i hovedsak indirekte styring, dvs. basisfinansiering, nasjonale programmer og et åpent oppdragsmarked. Gjennom revisjon av retningslinjer for statlig basisbevilgning vektlegges særlig følgende forhold:

• forenkling av basisfinansieringssystemet – færre indikatorer som grunnlag for resultatbasert omfordeling

• klarere prosedyrer for å komme inn eller gå ut av ordningen

• tydeligere forventninger til Forskningsrådets strategiske rolle

• akademisk frihet og ansvar.

8.3.1 Revisjon av retningslinjene: et enklere finansieringssystem og tydeligere forventninger til Forskningsrådets strategiske rolle

Regjeringen innførte et nytt delvis resultatbasert finansieringssystem for forskningsinstituttene i 2009. Systemets hovedtrekk ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 1 (2008–2009), der det også ble forutsatt at systemet skulle evalueres etter å ha virket i tre år. Damvad Norge gjennomførte i 2012 evalueringen av ordningen på oppdrag for Kunnskapsdepartementet. 51 institutter med en omsetning på 8,5 mrd. kroner omfattes av ordningen. Hovedkonklusjonen fra evalueringen er at finansieringssystemet har bidratt til å oppfylle målet om styrket kvalitet og relevans, men at systemet bør forenkles for å bidra til ytterligere måloppnåelse. Evalueringen foreslår flere justeringer i finansieringsmodellen, ny prosedyre for deltakelse og justeringer i rammene for myndighetenes styring.

Med bakgrunn i anbefalingene har regjeringen bestemt at finansieringssystemet skal forenkles. Tre av indikatorene (forskningsrådsinntekter, bistillinger og relevansvekt) tas ut. Indikatorene for vitenskapelig publisering, nasjonale oppdragsinntekter, doktorgradsproduksjon og internasjonale inntekter blir videreført og skal stimulere instituttene til kvalitet, relevans, utdanningsaktivitet på doktorgradsnivå og internasjonalisering. For å stimulere til ytterligere internasjonalisering vil indikatoren for internasjonale inntekter vektes høyere enn tidligere. Med denne justeringen får instituttene et enklere og mer framtidsrettet system med tydeligere insentiver. Regjeringen ønsker også å videreføre dagens ordning med strategiske instituttsatsinger for miljøinstituttene og primærnæringsinstituttene, selv om evalueringen anbefalte å avvikle denne delen av ordningen. Det er fortsatt behov for strategiske satsninger og tett dialog mellom sektordepartementene og instituttene på disse arenaene.

For det andre vil regjeringen etablere klarere prosedyrer for å komme inn eller gå ut av ordningen. Norge har en godt utbygget instituttsektor. Dette skal vi ta vare på, samtidig som vi konsentrerer ressursene i en retning som fremmer den beste forskningen og de beste miljøene. Regjeringen mener det bør stilles høye krav til faglighet og samfunnsmessig relevans for å være mottaker av en statlig basisbevilgning. Retningslinjene for statlig basisfinansiering av forskningsinstituttene har derfor en rekke krav om vitenskapelig kvalitet og brukerorientering. Ifølge evalueringen er kravene som stilles rimelige, men det er ingen automatikk i opptaket, og det anbefales klarere prosedyre for hvordan institutter kommer inn i eller utelukkes fra ordningen. For å sikre nødvendig forutsigbarhet vil det stilles krav til opptak. Nye institutter må ha en viss størrelse for at trygge betingelser for organisatorisk kompetanseoppbygging skal være til stede. Damvad har vurdert dette til om lag 15 forskerårsverk. Instituttet bør også ha finansiering fra flere kilder. For å sikre tilstrekkelig robusthet bør instituttet også, som et minimum, delta i åpne konkurranser utenfor Forskningsrådet. Forskningsrådet skal vurdere, og gi råd til arenadepartementene om hvorvidt nye institutter bør tas opp i ordningen. Tilsvarende skal Forskningsrådet vurdere om institutter som har basisbevilgning under ordningen oppnår tilfredsstillende resultater, og eventuelt gi råd til arenadepartementene om et institutt bør gå ut av ordningen. Nye institutter må fortsatt ha med seg en basisbevilgning som inngangsbillett for å delta i ordningen. Ansvarlig arenadepartement vil behandle slike spørsmål i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen. I tilfeller der «et nytt institutt» springer ut av statlig virksomhet legges det til grunn en hovedregel om at det er eier eller stifter av instituttet som stiller denne basisbevilgningen til rådighet. Tilsvarende legges det som hovedregel til grunn at et institutt som går ut av ordningen og viderefører sin virksomhet som del av en annen statlig virksomhet, for eksempel i forbindelse med en fusjon, får overført sin basisbevilgning inn i den nye virksomheten.

For det tredje forventer regjeringen at Forskningsrådet inntar en tydeligere strategisk rolle overfor instituttene. Forskningsinstituttene spiller en stor og viktig rolle i det norske forsknings- og innovasjonssystemet. Derfor er det viktig at det utvikles solid kunnskap om hvordan instituttene utvikler og ivaretar denne rollen. Kunnskapen vil kunne brukes som grunnlag for strategiske valg og utforming av virkemidler både i instituttene og av myndighetene. Forskningsrådet skal også utarbeide en strategi for evaluering av instituttene.

I arbeidet med forskningsmeldingen har både institutter og ulike brukere etterlyst behov for dialog. Videreføringen av strategiske satsinger som virkemiddel på miljø- og primærnæringsarenaene skal ivareta et slikt behov. Forskningsrådet skal utvikle arenaer for dialog mellom ulike institutter og brukere.

Forskningsinstituttenes basisbevilgninger ligger på et forholdsvis lavt nivå, og den resultatbaserte omfordelingen ut fra indikatorene utgjør i sin tur bare en beskjeden del av basisbevilgningene. Det innebærer at langsiktig fornyelse kan være en utfordring. Det innebærer også at det er urimelig å regne med at nye og økte forventninger til instituttene kan løses gjennom basisbevilgningen. Ovenfor er det signalisert som ønskelig at instituttene skal videreføre og forsterke sin deltakelse i EU-forskningen. Ettersom EU-prosjekter ikke er fullfinansierte, bruker mange institutter deler av sin basisbevilgning for å finansiere deltakelsen i rammeprogrammene. Dersom de norske forskningsinstituttene skal kunne øke sin deltakelse i det europeiske samarbeidet i så høy grad som de ønsker og har kapasitet til, er det derfor viktig med en helhetlig instituttpolitikk, der basisbevilgningen ses i sammenheng med andre virkemidler som fremmer de målene som settes for instituttene. Norges forskningsråds øvrige virkemidler er sentrale her.

STIM-EU-virkemiddelet, som regjeringen innførte i 2012 for å styrke instituttenes «dra med»- og «hente hjem»-funksjon, er et egnet eksempel. STIM-EU forvaltes av Forskningsrådet, og midlene går til institutter som har oppnådd prosjektfinansiering fra den tematiske delen av EUs rammeprogrammer. Prosjekter der en norsk bedrift er samarbeidspartner, gir høyere uttelling enn andre prosjekter. Ordningen bidrar dermed til å styrke både instituttenes og næringslivets deltakelse i EU-prosjekter. De foreløpige erfaringene tyder på at ordningen er vellykket. Etter første utlysingsrunde vil 19 institutter fra samtlige instituttarenaer motta STIM-EU-midler i 2012. Tilsvarende har regjeringen som mål å ha etablert en mekanisme som gir tydelige rammer for å mobilisere instituttene i god tid før de første utlysingene fra Horisont 2020, forutsatt at Norge velger å delta. Et minimumsmål er å sikre at de instituttene som allerede har sterke posisjoner i rammeprogrammene, viderefører og helst forsterker disse. Samtidig er det ønskelig å mobilisere nye institutter inn i samarbeidet, blant annet ved at basisfinansieringssystemet for instituttene gir tydelige insentiver til EU-deltakelse.

Regjeringen ønsker at instituttene skal øke sin innsats i doktorgradsutdanningen. Også her forventes det at Forskningsrådet i større grad analyserer og vurderer om virkemiddelporteføljen gir ønskede resultater og kommer med forslag til tiltak som kan bidra til at instituttene øker sin deltakelse i doktorgradsutdanningen.