2 Bærekraftig forvaltning av naturresseursene

Foto: Kjell Ove Storvik, Norges sjømatråd

En forutsetning for å lykkes med regjeringens visjon om Norge som verdens fremste sjømatnasjon er å opprettholde rene, rike og produktive økosystemer hvor naturmangfoldet tas vare på. Det betinger at vi er hensynsfulle i vår omgang med ressurser og miljø. Målet er å forvalte fiskebestandene våre slik at de fortsatt kan gi en høy og stabil fangst, og å legge til rette for en fortsatt kontrollert vekst i havbruksproduksjonen. Samtidig medfører fiskeri og havbruk, som all matproduksjon, påvirkning på naturen. Påvirkningen vurderes løpende og tiltak for å begrense negative konsekvenser settes inn der det er nødvendig.

Fiskeri og havbruk dreier seg om produksjon av mat. Retten til mat vil stå sentralt i fremtiden. Norge er i dag selvforsynt med sjømat, og vi eksporterer over 90 prosent av fisken vi høster og produserer til om lag 130 land. Dette kapittelet omhandler hvordan vi gjennom bærekraftig forvaltning kan innfri visjonen om å bli verdens fremste sjømatsnasjon.

2.1 Sentrale prinsipper

Mennesket høster av og konkurrerer om biologiske ressurser, og er også i stand til å endre de fysiske og kjemiske livsbetingelsene som alle arter er avhengige av. Derfor har mennesket som art størst påvirkning på økosystemene og øvrige arter.

Med vår evne til å påvirke økosystemene følger også et betydelig ansvar. Regjeringens ambisjon er at både fiskeri- og havbruksnæringen skal drives og videreutvikles på en bærekraftig måte som ikke ødelegger fremtidige generasjoners muligheter til å få dekket sine behov. Føre-var-tilnærmingen og økosystemtilnærmingen er viktige prinsipper i en bærekraftig forvaltning og står sentralt i naturmangfoldloven, havressursloven og akvakulturloven.

Føre-var-tilnærmingen har siden 1990-tallet vært sentral i norsk fiskeriforvaltning, og ble lovfestet med havressursloven i 2009. Tilnærmingen skal også legges til grunn i havbruksforvaltningen. Forvaltning må være kunnskapsbasert slik at vi høster og produserer på riktig nivå samtidig som risikoen for uheldige konsekvenser reduseres. Kunnskapen om sammenhengene i naturen vil aldri bli fullstendig. Utfordringen er derfor å sikre nok kunnskap til at usikkerheten, og dermed risikoen for negativ påvirkning, holdes tilstrekkelig lav. Kunnskap er en forutsetning for å høste og produsere på riktig nivå. Gjennom forskning og overvåking må fiskeri- og havbruksmyndighetene kontinuerlig bygge kunnskap. Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.

Økosystemtilnærmingen innebærer å se sammenhenger mellom de ulike elementene i økosystemene og påvirkningen av disse elementene. Basert på en slik tilnærming må havbruk vurderes ut fra konsekvensene for det omkringliggende miljøet. Økosystembasert forvaltning er kunnskapskrevende, komplekst, og må utvikles over tid.

Maksimalt bærekraftig utbytte (MSY – maximum sustainable yield) innebærer å høste på et nivå som maksimerer utbyttet over tid. MSY kan beregnes både for enkeltbestander og for alle bestander samlet. Målet om høyt langtidsutbytte er ikke et alternativ til føre-var-tilnærmingen, men en ambisjon om å høste av den naturlige avkastningen innenfor trygge rammer.

Større kunnskap om sammenhenger i økosystemene, intraksjon mellom ulike bestander og utvikling av nye modeller gir også grunnlag for i større grad å vurdere utbyttet fra ulike bestander opp mot hverandre. Dette vil kunne medføre at man på sikt også kan gjøre tydeligere økonomiske prioriteringer i forvaltningen av bestandene.

I fiskeri- og havbruksforvaltningen må miljø- og næringshensyn ofte veies mot hverandre. Tungtveiende grunner kan tale for å velge en løsning som fører til at det tar lengre tid å oppnå fastsatte miljømål. For eksempel vil sosiale og økonomiske hensyn kunne innebære at man velger å bruke lengre tid på å bygge opp en fiskebestand med svak rekruttering. I andre tilfeller vil stans i fisket eller beskyttelse av et område være det foretrukne alternativ. Uansett hva slags løsning som velges, er det viktig at formålet med tiltaket er tydelig formulert, og at tiltakene er tilpasset formålet. Vi må ha klare mål og tiltak som fører til en balansert politikk med hensyn til økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft – de tre pilarene som ligger til grunn for definisjonen av bærekraftig utvikling1.

Bruk av naturressurser kan alltid innebære en risiko for miljømessig skade. En føre-var-tilnærming innebærer å holde denne risikoen på et akseptabelt nivå gjennom skjønnsmessige vurderinger og iverksetting av nødvendige tiltak for å redusere faren for skade. Dersom aktiviteten kan medføre langsiktige, eller i verste fall irreversible skader, må forvaltningen være restriktiv. Motsatt kan man tillate noe høyere sannsynlighet for skade når konsekvensen antas å være mindre.

Foto: Mareano, Havforskningsinstituttet

2.2 Klimaendringer og havforsuring

Utslipp av klimagasser påvirker både sjø og luft. En bærekraftig fiskeri- og havbruksforvaltning innebærer at vi er forutseende og klarer å begrense utslippene og tilpasse forvaltningen til endringer i de marine økosystemene.

Endringer i klimaet vil påvirke livsbetingelsene i havområdene gjennom issmelting, omrøring av vannmasser og økt sjøtemperatur. Sjøvannets temperatur og saltholdighet har direkte og indirekte stor betydning for hvilke arter som trives, hvilket mangfold av arter som finnes, og vekselvirkningene artene i mellom. Virkningene av endringer på ett nivå i næringskjeden forplanter seg til andre nivåer. Arter som hittil har vært lite utbredt i våre havområder vil kunne overta for arter som ikke lenger er like godt tilpasset når mattilgang eller temperatur har endret seg. Utbredelsen av sykdommer kan også endre seg. Kunnskapen om disse sammenhengene er imidlertid ikke god nok, og det er vanskelig å lage robuste fremskrivninger for hvordan økosystemene og artssammensetningen vil utvikle seg.

Klimaendringer vil også kunne vise seg i form av mer ekstremvær, det vil si mer vind, mer nedbør og høyere bølger. Dette vil påvirke havinstallasjoner som moloer, havner og havbruksmerder. Det vil også påvirke ferdselen på havet.

Mer CO₂ i luften vil dessuten øke opptaket av CO₂ i havet, noe som fører til at sjøvannets pH reduseres. Dette omtales som forsuring av havet. Kunnskapen om hvordan forsuring av havet påvirker de marine økosystemene er fortsatt mangelfull, men vi vet at forsuring av havet kan få negative konsekvenser for kalkdannende organismer. Disse har en viktig funksjon i økosystemene som næringskilde for blant annet fisk. Norske farvann, og særlig polarområdene, er spesielt utsatte for havforsuring, fordi CO₂ løser seg bedre i kaldt vann. Fiskeri- og havbruksforvaltningen må løpende tilpasses klimaendringene. Regjeringen arbeider med en melding til stortinget om klimatilpasning.

Utslippene av klimagasser må reduseres. Størsteparten av utslippene fra fiskeri- og havbrukssektoren er CO₂-utslipp fra fiskeflåten. Bytte av energibærer, endringer i redskapsbruk, skrogutforming og motorkonstruksjon er eksempler på andre tiltak som kan redusere energibruken og klimagassutslippene. Beregninger viser at potensialet for energieffektivisering er størst i flåtegruppene som forbruker mest drivstoff per kilo fangst. Regjeringen vil følge med på hvordan lavere refusjon av CO₂-avgiften fra 2013 påvirker utslippene.

2.3 Konkurranse om hav- og kystarealer

Alle sektorers påvirkning på miljøet må ses i sammenheng. En mer helhetlig forvaltning er i tråd med ambisjonen om en økosystembasert tilnærming, noe som samtidig vil stille nye krav til kunnskap og koordinering. Behovet for økt samordning har gitt seg utslag i blant annet forvaltningsplaner for havområdene og arealplaner etter plan- og bygningsloven, samt forvaltningsplaner etter vannforskriften. Tilsvarende prosesser pågår i EU og FN. Utfordringen for alle næringer som konkurrerer om plass er å synliggjøre sin virksomhet og sine behov. Da kan planmyndighetene og samfunnet for øvrig legge til rette for dem.

De siste tiårene har bruken av hav- og kystområdene endret seg. Tidligere var den blå allmenning dominerende, sjø- og havområder hvor flere virksomheter og aktiviteter eksisterte side om side. Fiske og skipsfart beslagla ikke arealer til varig fortrengsel for annen bruk. Senere har nye typer virksomheter kommet til, og konkurransen om arealene i havet og ved kysten har økt. Enkelte aktiviteter fortrenger annen bruk over lengre tid. Både kystnært fiske og oppdrett er aktiviteter som nå presses av andre typer bruk. For oppdrett jobbes det mot større grad av områdetenking i stedet for å se lokalitetene enkeltvis, slik det var vanlig tidligere. I kapitel 11 drøftes en fremtidig arealstruktur for havbruksnæringen nærmere.

Med økende press på kyst- og sjøarealene er tiden moden for å prioritere matproduksjon fremfor annen bruk, i de områdene som er best egnet for dette. På land har jordbruksarealer en slik beskyttelse. Det følger av jordloven at produktiv jord ikke skal omdisponeres til andre formål, og lokale og regionale myndigheter må ta hensyn til dette i arealplanleggingen. Sjøområder som er godt egnet til matproduksjon har ingen tilsvarende nasjonale retningslinjer.

Det er imidlertid noen grunnleggende forskjeller mellom planlegging på land og i sjøen. I motsetning til på land har vi ikke eiendomsgrenser i sjø utover avgrensningen av den private eiendomsretten. Bruken har også vært preget av flerbruk i rom og tid hvor én type aktivitet ikke har lagt føringer for annen bruk.

Regjeringen vil se nærmere på hvordan mulighetene for matproduksjon i sjøen kan optimaliseres.

2.4 Betydningen av internasjonale avtaler og prosesser

Internasjonale avtaler, normer og prosesser er i økende grad med på å definere rammebetingelsene for norsk fiskeri- og havbruksforvaltning. For å ivareta norske interesser på best mulig måte er det derfor viktig at Norge arbeider for å være premissleverandør i relevante internasjonale prosesser og organisasjoner, og dermed også bidra til bærekraftig utvikling globalt.

Norsk overordnet havpolitikk bygger på Havrettskonvensjonen. FN-avtalen om fiske på det åpne hav regulerer statenes rettigheter og plikter med hensyn til høsting og forvaltning av de levende marine ressursene. Samarbeid om slike spørsmål skjer gjennom bi- eller multilateralt kyststats-samarbeid, og gjennom regionale fiskeriforvaltingsorganisasjoner (RFMOer). Norge deltar aktivt i det overordnede og normgivende arbeidet i FN, blant annet gjennom de årlige havretts- og fiskeriresolusjonene til FNs generalforsamling. Konkretisering og gjennomføring av FNs retningsgivende vedtak gjøres ved samarbeid innenfor FNs mat- og jordbruksorganisasjon FAO eller i RFMOene. Det meste av det globale arbeidet foregår innenfor statenes økonomiske soner, og krever spesiell tilpasning gjennom nasjonale regelverk. Gjennom de siste tiårene har miljøavtaler og internasjonale organisasjoner i økende grad fått betydning for fiskeri- og havbruksforvaltningen.

Det er viktig at land gjennomfører sine folkerettslige forpliktelser, og følger opp resolusjonsvedtak i FN og retningslinjer fra FNs særorganisasjoner. Stater og kompetente regionale organisasjoner må ta ansvar for å ratifisere og etterleve eksisterende internasjonale avtaler og normer. Ved behov må nye avtaler utvikles. Norge ligger i front når det gjelder oppfølging av internasjonale vedtak for fiskerisektoren. Norge har bla. bidratt til å videreutvikle havrettsregimet med nye mål for fiskeriforvaltning, jf. kampen mot ulovlig, urapportert og uregistrert fiske (såkalt UUU-fiske) og fremforhandling av en global havnestatsavtale for fiskerikontroll.

Fiskeri- og havbruksforvaltning har lenge bygget på bærekraftig ressursutnyttelse. Tidligere var motivasjonen hovedsakelig matsikkerhet- og ernæringsaspektet. Senere har i økende grad miljøhensyn blitt inkludert som en forutsetning for å forvalte bærekraftig. Et sunt økosystem over tid gir høyest høstbart overskudd. Til tross for noen tiår med utvikling av globalt bindende miljø- og fiskeriavtaler og frivillige retningslinjer, er bestandssituasjonen for en tredjedel av verdens kommersielt utnyttede fiskebestander utilfredsstillende. Dette kan ha negativ effekt på enkelte marine økosystemers evne til å opprettholde sin produktivitet og funksjon, og undergrave matsikkerheten. Manglende enighet om felles regler og ulik grad av etterlevelse fører blant annet til konkurranse om og press på ressurser, ujevne konkurransevilkår, og hemmer arbeidet med å sikre bærekraftig utvikling. Nok mat til en stadig økende befolkning forutsetter en bærekraftig fiskeri- og havbruksforvaltning der de tre dimensjonene økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft er integrert.Det internasjonale samarbeidet på tvers av sektorer og mellom stater preges fortsatt av at enkelte land opptrer med divergerende synspunkter i miljø- og fiskerifora. Det er viktig at Norge fortsetter å opptre med samlet stemme og er gjenkjennelig på den internasjonale arena i fremforhandlinger av egnede virkemidler og tiltak for bærekraftig forvaltning av levende marine ressurser.

Norge vil fortsette arbeidet for å sikre god sammenheng og synergi, og unngå overlapp mellom det internasjonale havmiljøsamarbeidet, det internasjonale arbeidet med matsikkerhet og ernæring, og det internasjonale fiskeri- og havbruksforvaltningssamarbeidet. Internasjonalt samarbeid og forhandlinger er nøkkelen til en mer bærekraftig utvikling og må bidra til både overordnede mål og konkrete tiltak, samtidig som at vedtakene utformes slik at de er gjennomførbare.

Implementering og praktisk etterlevelse av et stadig mer omfattende internasjonalt regelverk for bærekraftig forvaltning av levende marine ressurser, kan være en stor utfordring for mange utviklingsland. Deres evne til å bidra i globale fora som setter nye standarder er også tidvis begrenset. Norge vil arbeide for enighet om og oppfølging av mål og regelverk som er ambisiøse nok til å sikre bærekraftig utvikling, og at utvilkingsland settes i stand til bærekraftig forvaltning. Norge legger i tråd med dette vekt på å støtte oppbygging av kompetanse og kapasitet i samarbeidsland for gjennomføring av internasjonale avtaler og styrking av landenes fiskeri- og havbruksforvaltning, og å bidra til størst mulig etterlevelse av internasjonale krav.

Foto: Nofima

2.5 Utvikling av en mer bærekraftig havbruksforvaltning

Havbruksnæringen er en viktig næring for Norge og bidrar i dag til sysselsetting og verdiskaping langs store deler av kysten. Næringen har imidlertid miljøutfordringer, særlig knyttet til lakselus og rømming, og regjeringen vil derfor iverksette en rekke tiltak for å gjøre havbruksnæringen mer miljømessig bærekraftig. Dette er nærmere omtalt i kap. 11 der regjeringens arbeid med oppfølging av strategien for en miljømessig havbruksnæring er omtalt.

2.6 Overvåking av ressurser og miljø

En god overvåking av økosystemene og ressursene er fundamentalt for en bærekraftig forvaltning. Overvåkingen skal fange opp endringer i økosystemene som forvaltningen må ta hensyn til. Dette kan være endringer som skyldes klimagassutslipp og forsuring, eller være resultat av fiske, forurensning eller annen aktivitet. Utviklingen mot en mer økosystembasert forvaltning vil kunne føre med seg nye krav til overvåkning. Overvåkningen av både naturressurser, forurensning og andre miljøforhold i våre hav- og kystområder er i dag betydelig, men det eksisterer også behov som ikke er dekket.

I tillegg til tradisjonell kyst- og havovervåking driver vi med overvåking av miljøgifter og fremmedstoffer. Det er viktig å identifisere og ivareta synergier i overvåkingsarbeidet ved å samordne eksisterende overvåkingsdata og overvåkingsprogrammer. Arbeidet i overvåkingsgruppen for forvaltningsplanene for havområdene er et eksempel på hvordan man kan sikre bedre utnyttelse av dataene. BarentsWatch, en nettportal som sammenstiller overvåkingsdata fra en rekke forskjellige kilder, er et annet eksempel på hvordan allerede eksisterende informasjon i større grad kan deles.

For å bevare norsk sjømats posisjon som sunn og trygg mat må myndighetene kunne dokumentere hva maten inneholder, og maten må oppfylle forbrukernes krav.