4 Felles rammer for arbeidet med klimatilpasning

Regjeringen vil:

• for å være føre var at det i arbeidet med klimatilpasning skal legges til grunn høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når konsekvensene av klimaendringene vurderes. Vektlegging av hensynet til klimaendringene skal i den enkelte sak balanseres opp mot andre viktige samfunnshensyn.

• at kunnskapsstatus, konsekvenser og tilpasningsbehov for Norge skal oppdateres i tilknytning til hovedrapportene fra FNs klimapanel dersom vesentlig ny kunnskap foreligger.

• at Klima- og forurensningsdirektoratet gis i ansvar å koordinere det nasjonale arbeidet med klimatilpasning i Norge på direktoratsnivå, herunder også koordinering knyttet til havnivåstigning og overvannshåndtering.

4.1 Alle har et ansvar for klimatilpasning

Vær og klima påvirker nærmest alle deler av samfunnet og er en viktig del av hverdagen for de fleste. Både enkeltindividet og samfunnet bruker betydelige ressurser på å innrette seg etter vær og klima. Næringslivet, særlig næringene knyttet direkte til naturen, som jord- og skogbruk og fiskeri, er kontinuerlig i tilpasning til rådende klimatiske forhold. Mange av de frivillige organisasjonene har aktiviteter knyttet til vær og klimarelaterte forhold. Røde Kors og Norsk Folkehjelp er eksempler på organisasjoner som har utviklet særlig kompetanse og beredskap ved naturutløste hendelser som snøskred. Idrettsforeninger bruker mye tid og kapasitet på å legge til rette for aktiviteter knyttet til sesonger. Vinteraktiviteter som ski og skøyter tilpasses også til en viss grad variasjoner i vær og klima, for eksempel ved at det legges kunstis og kunstsnø i snø- og kuldefattige vintre.

Myndighetene har i oppgave å legge til rette for at den enkelte, næringsliv og organisasjoner kan ivareta de oppgavene og det ansvaret de til enhver tid har under ulike værmessige og klimatiske forhold. På enkelte områder er ansvaret for ivaretakelse av klimatiske forhold formalisert i form av lover og reguleringer. Det fastsetts for eksempel standarder som regulerer utbygging i flomsoner, og regionale og lokale myndigheter skal sørge for at disse reguleringene etterleves. I områder som er spesielt utsatt for visse typer naturhendelser som flom og skred, er det foretatt særlige kartlegginger og sikringstiltak.

NOU 2010: 10 konkluderer med at Norge har gode forutsetninger for å tilpasse seg klimaendringene, men at dette forutsetter at relevante tiltak iverksettes for å tilpasse natur og samfunn til endringene. Regjeringen deler denne vurderingen og mener det er viktig at samfunnet tilpasser seg klimaendringene. Med denne meldingen vil Regjeringen legge til rette for at samfunnet effektivt kan tilpasse seg til klimaendringene.

Klimaendringene vil i første rekke endre rammebetingelsene for planleggings- og beslutningsprosesser, ikke oppgavene som skal løses. Ulike deler av landet og ulike samfunnsområder utsettes for klimaendringene på forskjellige måter, i ulik grad og til ulik tid. Klimaendringene vil dessuten være ett av flere forhold som utgjør rammebetingelsene for planlegging og beslutninger. Å tilpasse seg klimaendringene er derfor uløselig knyttet til det området og den oppgaven som skal løses. Et grunnleggende prinsipp for arbeidet med klimatilpasning er derfor at ansvaret for klimatilpasning ligger til den aktøren som har ansvaret for en oppgave eller funksjon som blir berørt av klimaendringer. Det innebærer at alle i samfunnet har et ansvar for klimatilpasning; den enkelte, husholdninger, private foretak og myndigheter. Interesseorganisasjoner og frivillige organisasjoner har også viktige roller å spille i arbeidet med klimatilpasning.

En forutsetning for å tilpasse seg klimaendringene er å forstå hvordan klimaendringene påvirker ens virksomhet og ta hensynet til klimaendringene inn i planleggings- og beslutningsprosesser. Myndighetene ivaretar styringsverktøy som skal legge til rette for at ulike hensyn vurderes i planleggings og beslutningsprosesser. Der det er relevant bør hensynet til klimaendringene integreres i de styringsverktøyene som ligger til grunn for samfunnsplanleggingen.

Samtidig som klimatilpasning må bli en integrert del av ulike aktørers arbeid, er det viktig at alle har et felles kunnskapsgrunnlag å forholde seg til. Det er også viktig at myndighetene gir enhetlige føringer på hvordan ulike deler av samfunnet, og særlig kommunene, skal forholde seg til klimaendringene.

4.2 Sentrale hensyn i arbeidet med klimatilpasning

Tilpasningsutvalget peker i NOU 2010: 10 på at langsiktige planleggings- og beslutningsprosesser som ikke tar inn hensynet til klimaendringene kan øke risikoen for skade som følge av klimaendringene og påføre samfunnet betydelige kostnader. Utvalget understreket derfor at det er viktig at arbeidet med klimatilpasning kommer i gang nå. Klimatilpasning må bygges på den til enhver tid tilgjenglig kunnskap. Usikkerheten er betydelig og den kunnskapen vi i dag har om klimaendringene og hvordan natur og samfunn påvirkes vil endres utover i vårt århundre. Gjennom forskning kan usikkerheten i klimaframskrivninger reduseres, men det vil alltid være usikkerhet om framtidens klima. Klimasystemet er komplisert, samtidig som utslippsutviklingen er usikker. Videre er det ikke bare klimaet som vil endre seg fram mot 2100, også samfunnet vil gjennomgå endringer som påvirker hvordan klimaendringene slår ut på ulike områder. I NOU 2010: 10 peker utvalget på at usikkerheten i samfunnsplanleggingen øker som følge av klimaendringene, men at usikkerheten i klimaframskrivninger ikke tilsier at klimatilpasning kan utsettes.

Tidshorisont er viktig for klimatilpasning. Det er i første rekke for tiltak som planlegges langt fram i tid at hensynet til klimaendringene blir viktig. Klimaet har endret seg mye i Norge de siste hundre årene, blant annet har nedbørsmengdene økt med om lag 20 prosent. Framover i dette århundret vil klimaendringene gjøre seg gradvis mer gjeldende og påvirke risikobildet på mange områder i det norske samfunnet. Dagens risikovurdering og samfunnsplanlegging baseres i stor grad på historiske data om klima og naturutløste hendelser som flom og skred. Vi tar mange beslutninger i dag som får betydning langt fram i tid. For eksempel er gjennomsnittlig varighet for bygninger 78 år og vil måtte tåle klimatiske påkjenninger slik vi kan forvente dem mot slutten av dette århundret. Tilsvarende vil gjelde for områder som i dag skal reguleres for boliger. Det er derfor viktig at framskrivinger av klima legges til grunn i vurderinger som gjøres i forbindelse med investeringer og samfunnsplanlegging med lang tidshorisont. Lang tidshorisont i denne sammenheng knyttes til tidspunktet for tilgjengelige klimaframskrivninger. Normalt utarbeides klimaframskrivninger i Norge for 2050 og 2100. For å sikre at klimatilpasning er basert i klimaframskrivninger er det fornuftig at klimaendringer vurderes i investeringer og samfunnsplanlegging med levetid opp mot eller over 2050, dvs. tiltak med levetid 30 år eller mer. For investeringer og samfunnsplanlegging med kortere tidshorisont vil det kunne være tilstrekkelig å legge dagens klima til grunn.

Tilpasningsutvalget la til grunn i sin utredning at den globale temperaturen vil kunne øke med mer enn 2 grader Celsius som er det internasjonalt avtalte målet. Det er en risiko for at de globale klimagassutslippene fortsetter å øke i årene framover og at verden ikke lykkes med å oppfylle togradersmålet, selv om Norge og nær sagt alle verdens land har sluttet opp om denne målsettingen. For å være føre var skal det i arbeidet med klimatilpasning legges til grunn høye alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når konsekvensene av klimaendringene vurderes. Vektlegging av hensynet til klimaendringene skal i den enkelte sak balanseres opp mot andre viktige samfunnshensyn.

Selv om det legges høye klimaframskrivninger til grunn for vurderingen av hvordan klimaendringene vil påvirke en investering og ulike typer samfunnsplanlegging, vil vektlegging av klimahensynet i den enkelte sak måtte balanseres opp mot andre viktige hensyn som tiltakets vesentlighet for liv og helse eller materielle verdier og akseptabel risiko. Nytte-/kostnadsanalyser er et sentralt verktøy for å foreta slike avveininger. Vurderinger av klimaendringene bør inngå i beslutningsgrunnlaget ved investeringer og samfunnsplanlegging. Dette er allerede gjort på mange områder innenfor transport, energi og samfunnssikkerhet. Økonomiske konsekvenser av klimaendringer, samt potensialet for skade på liv og helse vil variere fra område til område.

I noen sammenhenger innebærer klimaendringene økt risiko for skader eller i verste fall tap av liv også i Norge. Vi lever med risiko for naturutløste hendelser i dag, og denne risikoen vil også i framtida måtte balanseres og veies opp mot flere andre hensyn. Denne utfordringen er drøftet mer inngående i Meld. St. 15 (2011–2012) der det blant annet står følgende:

Som enkeltindivider og samfunn må vi være bevisste på og innrette oss etter naturfarer som flom og skred, slik at skadene ikke blir for store. Primært bør det tilstrebes å være i forkant og drive forebygging slik at skadene holdes på et akseptabelt nivå. Ved planlegging av ny bebyggelse og infrastruktur må det tas hensyn til farene. De norske terreng- og grunnforholdene er samtidig slik at det ikke er realistisk å unngå all bygging i flom eller skredutsatt terreng. Det har vært reist spørsmål ved om sikkerhetskravene som er satt for flom og skred ved ny utbygging er for strenge […]Kravene til sikkerhet må balanseres mot hensynet til fortsatt mulighet for samfunnsutvikling i deler av landet med krevende topografi eller vanskelige grunnforhold.

Klimaendringene vil endre den norske naturen, med økende risiko for tap av særegne norske arter og naturtyper. Naturen kan fungere som en buffer mot mange uønskede konsekvenser av klimaendringer, blant annet er vegetasjon viktig for å hindre erosjon og skader som vil kunne følge med økte nedbørsmengder og mer intense nedbørshendelser i framtiden. Det er viktig at klimatilpasning bygger opp under naturens kapasitet til å tilpasse seg stigende temperaturer og at klimatilpasningstiltak bør innrettes slik at naturen ikke blir mer sårbar. Naturmangfoldlovens kapittel II legges her til grunn, hvor det blant annet stilles krav til at beslutninger som berører naturen skal bygge på kunnskap om hvordan naturmangfoldet påvirkes og vurderinger av den samlede belastningen på økosystemer.

4.3 Behov for samordning

I mai 2008 la Regjeringen fram sentrale mål og rammer for tilpasningsarbeidet, jf St.prp. nr. 1 (2008–2009). Arbeidet skal bidra til å redusere samfunnets sårbarhet for klimaendringer, og bidra til å styrke Norges tilpasningsevne. Dette skal oppnås ved å:

1. kartlegge Norges klimasårbarhet og innarbeide hensynet til klimaendringene i samfunnsplanleggingen

2. få frem mer kunnskap om klimaendringene og klimatilpasning

3. stimulere samordning, informasjon og kompetanseutvikling

I perioden 2008–2012 har det innen rammene av det nasjonale tilpasningsarbeidet vært gjort viktige framskritt. Den første nasjonale utredningen om klimaendringenes konsekvenser og tilpasningsbehov i Norge, NOU 2010: 10 «Tilpassing til eit klima i endring» er gjennomført. Det er etablert en rekke tiltak for å bygge kapasitet og kompetanse. Blant annet tilbys nå alle kommuner og fylkeskommuner kurs i klimatilpasning og 13 byer har gjennom tilpasningsarbeidet under «Framtidens byer» etablert klimatilpasningsplaner. Sektormyndigheter har gjennomført kartlegginger og endret krav og retningslinjer for å ta høyde for et endret klima.

Arbeidet involverer mange statlige myndigheter. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap vurderer risiko forbundet med ulike typer naturfarer og utarbeider blant annet veiledere for risikovurderinger i arealplanlegging. Norges vassdrags- og energidirektorat har det statlige ansvaret for skredkartlegging, flomsonekartlegging, damsikkerhet og flomberegninger for dimensjonering av infrastruktur nær vassdrag. Direktoratet for naturforvaltning overvåker og vurderer klimaendringenes effekt på naturen, Statens kartverk har viktige funksjoner knyttet til havnivåstigning, Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) vurderer kunnskap om klimaendringer, legger til rette for klimaplanlegging i kommunene og forvalter vann- og avløpsregelverk. Direktoratet for byggkvalitet og Statens vegvesen vurderer klimaendringenes betydning for infrastruktur som bygg og veier. Flere andre statlige myndigheter arbeider også med klimatilpasning. Samtidig som etatene skal ivareta klimatilpasning innefor egen virksomhet, skal de også informere og rådgi kommuner, fylkeskommuner og offentligheten.

Det er både fornuftig og effektivt at kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter baserer sitt tilpasningsarbeid på et felles kunnskapsgrunnlag og at arbeidet som gjøres er godt koordinert. For å bidra til samordning av det sentrale arbeidet med klimatilpasning ble det under ledelse av Miljøverndepartementet opprettet en arbeidsgruppe med deltakelse fra berørte departementer. Miljøverndepartementet har ansvaret for den samlede klimapolitikken, herunder klimatilpasning. Miljøverndepartementet er også planmyndighet. Kunnskapen om klimaendringene er et felles utgangspunkt både for arbeidet med utslippsreduksjoner og klimatilpasning.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) ble i 2007 gitt et tidsavgrenset ansvar for å koordinere statlige myndigheters innsats på dette området. Sekretariatet i DSB har arbeidet spesielt med å legge til rette for at kommuner og andre kan møte de langsiktige utfordringene som følger med klimaendringene. Dette har blant annet skjedd gjennom informasjonsarbeid, kurs og utviklingen av en nasjonal nettportal som er tilgjengelig på Regjeringens nettsider. Her kan berørte myndigheter, bedrifter og andre som måtte være interessert finne relevant kunnskap om klimatilpasning, erfaringer fra praktisk tilpasningsarbeid og pekere videre til sentrale aktører som kan gi råd og veiledning innenfor ulike fagfelt. Sekretariatet i DSB har også ivaretatt koordinatoransvaret for klimatilpasning i det nasjonale prosjektet «Framtidas Byer» som omfatter de 13 største byene i Norge. Med utgangspunkt i finansieringsordningene under EØS-avtalen har sekretariatet også etablert samarbeid om klimatilpasning med Portugal, Latvia, Ungarn og Slovakia.

Organiseringen ble vurdert i NOU 2010: 10 «Tilpassing til eit klima i endring». Utvalget pekte på at på et nytt og ukjent område som klimatilpasning har det vært flere fordeler med en fleksibel, prosjektbasert organisasjonsmodell. Samtidig pekte utvalget på at prosjektorganisering har begrensninger på lengre sikt, i første rekke knyttet til forutsigbarhet og langsiktighet. Erfaringene med det 5-årige prosjektet for klimatilpasningssekretariatet i DSB skal vurderes. Plassering av koordineringsfunksjonen for klimatilpasning på direktoratsnivå vil bli avklart etter denne gjennomgangen. Dette gjelder også vurdering av ansvarsforholdene knyttet til overvann og havnivåstigning. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2014 redegjøre nærmere for hvordan arbeidet med klimatilpasning på direktoratsnivå koordineres.

4.4 Internasjonale forhold

FNs Klimapanels spesialrapport om ekstremvær og klimatilpasning slår fast at enkelte typer ekstremværhendelser har økt og at det er sannsynlig at dette skyldes menneskeskapte klimaendringer. Forsikringsutbetalingene øker og verdenssamfunnet bruker et stadig større beløp på humanitær bistand knyttet til naturutløste hendelser. FNs spesialrapport peker på at mens kostnadene ved ulike klimarelaterte hendelser øker, har antallet tapte menneskeliv ved slike hendelser falt betraktelig. Målt i menneskeliv er vi altså blitt bedre til å håndtere ekstremværhendelser, mens i økonomiske termer er kostnadene blitt større. Klimapanelet peker på at dette tallet kan reduseres betraktelig gjennom tilpasning og forebygging. FNs rammeverk for katastrofeforebygging1 viser til at forebygging kan redusere kostnader ved naturutløste hendelser med så mye som 80 % i enkelte tilfeller. Konklusjonene er entydige, tilpasning og forebygging lønner seg.

Selv om de økonomiske kostnadene knyttet til naturutløste hendelser er høyest i industriland, er den økonomiske belastningen for de fattigste landene betydelig høyere.

Under FNs Klimakonvensjon er støtte til tilpasning til klimaendringer i utviklingsland blitt et stadig viktigere tema. Under Klimakonvensjonen er det bygget opp et rammeverk som skal legge til rette for styrking av tilpasningsarbeidet i både i- og u-land. Hovedelementer i det såkalte «Cancun-rammeverket» er knyttet til å styrke kunnskapsgrunnlaget for alle land, bidra til å styrke kapasiteten til å planlegge for klimaendringer, samt å støtte utviklingsland gjennom kapasitetsbygging, teknologioverføring og finansiering. Norge har fulgt opp sine forpliktelser gjennom å øke støtten til klimatilpasning i utviklingsland. Denne støtten kanaliseres blant annet til oppbygging av klimatjenester som er en nødvendig rammebetingelse for klimatilpasning og forebygging, nasjonal tilpasningsplanlegging og klimatilpasning i viktige sektorer som jordbruk og helse. Norge har vært sentral i etableringen av det internasjonale rammeverket for klimatjenester under Verdens Meteorologiorganisasjon. Klimatilpasning er en av de to hovedpilarene i det nylig opprettede grønne klimafondet.

Klimakonvensjonen, det internasjonale rammeverket for katastrofeforebygging og arbeidene fra FNs klimapanel er viktige arenaer for læring i det nasjonale arbeidet også for Norge. På disse arenaene samles erfaringer og gode eksempler på hvordan tilpasningsarbeidet kan legges opp på en god måte. Metode og verktøyutvikling knyttet til samfunnsøkonomiske analyser av klimaendringer og klimatilpasning og kost-nytte analyser av tilpasningstiltak arbeides det aktivt med internasjonalt, særlig innen OECD Norge kan dra nytte av dette i det nasjonale arbeidet.

4.5 Kunnskap og læring i arbeidet med klimatilpasning

Selv om vi har betydelig kunnskap å bygge på i hvordan vi håndterer dagens klima, er klimatilpasning et relativt nytt fagområde. Kunnskapsutviklingen er i rask endring. Det gjelder både kunnskapen om klimaendringene og effektene, men også om hvordan vi som samfunn tilpasser oss endringene. Det er viktig at vi til enhver tid bygger tilpasningsarbeidet på best tilgjengelig kunnskap om klimaendringene og hvordan disse håndteres.

Det er i tillegg behov for en jevnlig oppdatering av kunnskapsgrunnlaget, herunder klimaframskrivninger for Norge og analyser av konsekvenser av klimaendringene for natur og samfunn.