6 Forebygging og håndtering av naturfarer

Regjeringen vil:

• at det opprettes et offentlig utredningsutvalg (lovutvalg) som skal vurdere dagens gjeldende regelverk og komme med eventuelle forslag til forbedring av rammebetingelsene for kommunenes håndtering av økende mengder overvann ved et klima i endring

Klimatilpasning omtales ofte gjennom en «sektorlinse». For å gi et helhetlig bilde av ansvar for håndtering av klimaendringene vil det også være viktig å ta utgangspunkt i de fenomenene eller hendelsene som det er ventet at klimaendringene vil få stor innvirkning på. Det er i første rekke vannrelaterte utfordringer vi har i vente. Dette gjelder særlig flom og skred, overvann og havnivåstigning.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

6.1 Samfunnssikkerhet og beredskap

Samfunnssikkerhet og beredskap handler om å sikre liv og helse og materielle verdier mot ulike typer risiko og trusler. Klimaendringene vil på flere områder endre risiko i samfunnet. Hyppigere og mer intense ekstremværhendelser, endringer i flom- og skredmønster og økt skogbrannfare i enkelte deler av landet vil stille nye og strengere krav til både forebygging og beredskap. Samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid som tar hensyn til at klimaet er i endring er derfor viktig for et trygt samfunn. Gjennom Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet styrkes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. I dette arbeidet integrerer regjeringen også arbeid med å styrke samfunnets evne til å forebygge og håndtere ekstremværhendelser og andre klimatiske påkjenninger.

Kilde: Espen Bratlie/Samfoto/NTBscanpix

Ekstremvær utgjør en risiko for liv og helse og kan føre til brudd i kritisk infrastruktur som kraftforsyning og transport. Når kritisk infrastruktur som for eksempel veier, telefonforbindelse og kraftforsyning svikter kan det utgjøre en risiko for liv og helse. Forventet økning i nedbør og mer intense nedbørshendelser kan påvirke risikobildet. Andre typer flom- og skredhendelser enn det vi er vant med i Norge, deriblant regnflommer, kan bli mer vanlig. Endringer i nedbørs- og flommønstre kan innebære en risiko for flom og skred i områder som tidligere ikke har opplevd slike hendelser.

I det nasjonale risikobildet for 2012 som publiseres årlig av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap vurderes risikoen for naturutløste hendelser som flom og oversvømmelser forbundet med ekstremvær som høy i Norge.1 Klimaendringene forventes å forsterke dette risikobildet. Direktoratet framhever at konsekvensene av ulike typer klimahendelser er avhengig av hvordan vi forbereder oss. Mer robust infrastruktur, samt styrking av systemer for tidlig varsling, trekkes fram som viktige tiltak for å forebygge tap og skade. Det er en nær sammenheng mellom det forebyggende samfunnssikkerhetsarbeidet og klimatilpasning.

Kilde: Nasjonalt risikobilde 2012, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2012

Ansvarsfordeling

Samfunnet har en rekke virkemidler i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Dette arbeidet er tuftet på prinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke. I Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet introduserte regjeringen samvirkeprinsippet, som skal tydeliggjøre regjeringens samlede ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap på tvers av sektorgrenser. Disse prinsippene innebærer at den som har ansvar for et område i det daglige også har ansvaret for dette området i en krisesituasjon, at hendelser håndteres der hvor hendelsen inntreffer og at organisasjonen som settes for å håndtere en hendelse er så lik som mulig den ordinære daglige organiseringen. Samfunnssikkerhet og beredskap er i Norge derfor integrert i alle deler av samfunnet. Det betyr at sektormyndigheter skal ha eget planverk og virkemidler knyttet til sitt ansvarsområde og at kommunene har et helhetlig ansvar for at samfunnssikkerhet og beredskap ivaretas lokalt.

Justis- og beredskapsdepartementet har hovedansvaret for å ivareta helheten i regjeringens politikk for samfunnssikkerhet. Ved siden av å initiere, utvikle og gjennomføre tiltak gjennom egne virkemidler, er Justis- og beredskapsdepartementet en pådriver og koordinator overfor andre sektormyndigheter, og skal sørge for resultatoppfølging av politikken for samfunnssikkerhet i alle deler av samfunnet. Departementet har også ansvaret for å bidra til et godt internasjonalt samarbeid.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er fagmyndighet for Justis- og beredskapsdepartementet og skal ha oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet. DSB har et overordnet ansvar for samordning og koordinering av arbeidet med å forebygge og håndtere naturhendelser. Som følge av dette ble «Samvirkeområde natur» etablert i 2011, der det legges til rette for samarbeid mellom etater som på ulike måter har ansvar knyttet til natur og naturhendelser. Samvirkeområde natur vil blant annet bidra til oversikt over risiko i Norge med flere scenarioer, analyser av trender og mer kunnskap om sårbarhet. Samvirkeområde natur er også en viktig oppfølging av ansvar for å styrke arbeidet med forebygging som Norge har forpliktet seg til gjennom FNs plattform for katastrofeforebygging (International Strategy for Disaster Reduction).

Sivilforsvaret er den viktigste statlige forsterkningsressursen ved kriser. Sivilforsvaret dekker i stor grad klimarelaterte hendelser og er en viktig del av beredskapen i denne sammenheng. Dette gjelder blant annet ved skogbrann, hvor sivilforsvaret skal forsterke den kommunale skogbrannberedskapen.

Kilde: Nicolai Prebensen/VG/NTBscanpix

Etter store naturhendelser kan behovet for opprydding være stort. I særlige tilfeller kan ekspertise og nødvendige bygg- og anleggsressurser framskaffes gjennom Nærings- og handelsdepartementets råd for bygg- og anleggsberedskap.

Samfunnssikkerhet i kommunal planlegging

Den kommunale beredskapsplikt som følger av lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) skal sikre at samfunnssikkerhet og beredskap ivaretas i samfunnsplanleggingen, i planprosesser så vel som i konkrete plansaker. Gjennom denne loven har kommunene plikt til å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. I analysen skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, blant annet konsekvenser av klimaendringer. Som en oppfølging av analysen, skal det utarbeides en overordnet beredskapsplan for kommunen, som også skal øves. Beredskapsplanen skal inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.

Det er lagt vekt på at klimaendringer integreres som et hensyn som må tas inn i kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på lik linje med andre samfunnssikkerhetshensyn.

Fylkesmennene har i oppgave å følge opp kommunens ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap gjennom sin tilsynsfunksjon med kommunal beredskapsplikt. Fylkesmannen har også i ansvar å samordne arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, holde oversikt over risiko og sårbarhetsforhold i fylket og være kontakt og rapporteringsinstans når uønskede hendelser inntreffer.

6.2 Overvann

Overvann er vann som renner av på overflater av tak, veger og andre tette flater etter nedbør, stormflo eller smeltevann. I et endret klima er det ventet mer nedbør og mer intens nedbør, som vil føre til økte mengder overvann i by og tettbebyggelser. Dette vil kunne gjøre stor skade på bygninger og infrastruktur og kunne utgjøre fare for liv og helse. Tilpasningsutvalget har i NOU 2010: 10 framhevet at et endret klima med mer totalnedbør og økt hyppighet av større nedbørsmengder vil øke utfordringene med håndtering av overvann.

Kilde: Milich Zoran/Masterfile/NTBscanpix

Avløpsnettet i byer og tettsteder er som regel ikke dimensjonert for tilførsel av store mengder overvann. Det har vært og er en sentral forutsetning at overvann skal håndteres ved å infiltreres i grunnen. Dette prinsippet er lovfestet i lov om vassdrag og grunnvann hvor det framgår av § 7 at utbygging og annen grunnutnytting fortrinnsvis bør skje slik at nedbøren kan få avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Infiltrasjon betyr at vann trenger ned i underliggende grunn. Jo mer gjennomtrengelig overflaten er, og jo mer porøs grunnen er, jo større er infiltrasjonskapasiteten i et areal. I byer og tettbebyggelser består store deler av arealene av tette flater som hindrer vannet i å infiltrere i grunnen. Det gjelder parkeringsplasser, veger, gårdsplasser, gårdsrom m.v. I byområder blir derfor overvann i stor grad ført via det kommunale avløpsnettet, enten via egne overvannsrør som kan gå til nærliggende vassdrag eller i felles rør med avløpsvann som går til renseanlegg. Ved stor nedbørsintensitet blir mengden overvann i avløpsnettet ofte så stort at deler av overvann/avløpsvann må gå via overløp til sjø eller vassdrag i stedet for via renseanlegg. Dette kan føre til forurensning av badevann og drikkevann og fare for miljø- og helseskader. Det fører også til oversvømmelser i bygninger, ødeleggelse av infrastruktur og fare for lekkasjer inn i drikkevannsledninger, med derav betydelige skadekostnader og fare for liv og helse. Allerede i dag er det store skadevirkninger av at overvann ikke blir håndtert godt nok via det eksisterende avløpsnettet.

Skadevirkningene av de store mengdene overvann i avløpsnettet skyldes at mengdene overvann er langt større enn nettet er dimensjonert for. Tilførselsmengdene har økt betydelig på grunn av økt nedbørsintensitet, og fordi naturlig infiltrasjon i grunnen ikke lenger er tilstrekkelig i byer og tettbebyggelser på grunn av nedbygging av grønne strukturer, asfalterte flater og annen fortetting. Klimaendringene vil forsterke disse utfordringene og behovet for en god håndtering av overvann.

For å sikre at ikke stadig mer intense nedbørhendelser, flommer og stormflo fører til skadevirkninger fra overvann må det legges til rette for at kommunene i større grad kan håndtere overvann ved såkalte lokale tiltak, dvs. tiltak ved bebyggelser utenom avløpsnettet. Dette gjelder både i den kommunale planleggingen og overfor eksisterende bebyggelser. En rekke ulike tiltak er aktuelle:

• For å oppnå økt grad av infiltrasjon i grunn kan det være nødvendig med færre tette flater og flere grønnstrukturer eller sørge for at vannet ledes bort til bekk/vassdrag.

• Det kan etableres grønne tak og grønne vegger som holder på vannet.

• Det må sikres vedlikehold av avløpskummer og rister som tar unna vann fra veger.

• Det kan anlegges fordrøyningsbassenger/regnbed som mellomlagring av vannet.

• Deler av vassdrag, elver og bekker kan gjenåpnes.

Sentralt regelverk

Det er kommunene som har ansvar for overvannshåndtering. Flere myndigheter forvalter imidlertid regelverk og er ansvarlig for rammebetingelsene som gjelder for kommunenes håndtering av overvann i tettbebyggelser. De mest sentrale regelverk er følgende:

Plan- og bygningsloven er det sentrale virkemiddel kommunene har for å sikre at det i arealplanene og i forbindelse med byggetiltak tas tilstrekkelig hensyn til håndtering av økte mengder overvann. Loven forvaltes av Miljøverndepartementet (plandel) og Kommunal- og regionaldepartementet (byggesaksdel). Byggteknisk forskrift (TEK 10) under plan- og bygningsloven stiller krav til utbygger om lokal infiltrasjon av overvann og vedlikehold ved drenering, krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger, krav til oppgradering av vann- og avløpsanlegg, herunder vedlikehold, krav til utbedring av lokale vannsig-forhold mellom naboer m.v. Som hovedregel gjelder kravene ved nybygging og vesentlig endring av eksisterende bebyggelse. Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for regelverket, og det forvaltes av Direktoratet for byggkvalitet.

Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) har regler om vannets løp i vassdrag og infiltrasjon i grunnen. Vannressursloven § 7 annet ledd fastslår at utbygging og annen grunnutnytting fortrinnsvis bør skje slik at nedbøren fortsatt kan få avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Vassdragsmyndigheten kan gi pålegg om tiltak som vil gi bedre infiltrasjon i grunnen, dersom dette kan gjennomføres uten urimelige kostnader. Vassdragsmyndighet etter loven er kommunen. Olje- og energidepartementet har ansvaret for vannressursloven, og den forvaltes av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Forurensningsloven har regler om forurensning fra avløpsvann. De detaljerte kravene er fastsatt i forskrift om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) og er en gjennomføring av EUs avløpsdirektiv, jf. EØS-avtalen. Det er egne krav til utslipp av kommunalt avløpsvann fra større tettbebyggelser, hvor Fylkesmannen er forurensningsmyndighet, og krav for mindre tettbebyggelser, hvor kommunen er forurensningsmyndighet. Disse reglene berører også håndtering av overvann da tilførselen av mengde overvann påvirker dimensjoneringen av avløpsnettet, kravene til overløp og rensekapasiteten i renseanleggene. Miljøverndepartementet er ansvarlig for forurensningsloven med tilhørende forurensningsforskrift. Dette regelverket forvaltes av Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif). Klif forvalter også loven om kommunale vann- og avløpsanlegg. Loven og bestemmelsene i forurensningsforskriften gir kommunene mulighet til å finansiere vann- og avløpsanlegg via gebyrer fra abonnentene. Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige utgifter på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Når overvann ledes via ledningsnett kan kommunen også finansiere kostnader ved slik bortledning ved gebyrer etter disse bestemmelsene.

Kommunal planlegging

Plan- og bygningsloven gir kommunene gode muligheter for å legge til rette for en god håndtering av overvann ved planlegging og nybygging i by og tettbebyggelser. Kommunene bør ha en overordnet strategi for hvordan overvann skal håndteres i slike områder. De forventede klimaendringene med økte nedbørsmengder forsterker dette behovet. I en slik strategi bør forventede nedbør- og avrenningsforhold vurderes , det bør vurderes hva som er akseptabel risiko for flomsituasjoner og hva slags tiltak som bør vektlegges for å sikre en framtidsrettet lokal overvannshåndtering. Vesentlige elementer fra overvannsstrategien bør så innarbeides i kommuneplanens arealdel. Dette vil gi et godt grunnlag for kommunene til å ivareta hensynet til god overvannshåndtering i forbindelse med reguleringsplaner og i enkeltvedtak i byggesaker. Det vises i denne sammenheng også til kapittel 7 om klimarobuste kommuner og de virkemidler som er omtalt der.

Regjeringen mener det er viktig at kommunene utnytter de muligheter plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift (TEK 10) gir til å planlegge og å stille krav til en god og framtidsrettet håndtering av overvann.

Forbedring av rammebetingelser

Kommunene har i forbindelse med høring av NOU 2010: 10 påpekt at det er behov for klarere regelverk og bedre rammebetingelser for kommunenes håndtering av overvann, særlig i forbindelse med eksisterende bebyggelse.

Som nevnt gir plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift (TEK 10) først og fremst kommunene mulighet til å ivareta hensynet til håndtering av overvann i sin arealplanlegging og i sin byggesaksbehandling. Det må imidlertid vurderes om dette regelverket bør forsterkes når det gjelder kommunenes behov for å kunne stille krav om overvannshåndtering overfor ny bebyggelse. Kommunens myndighet etter vannressursloven § 7 om tiltak for å sikre infiltrasjon i grunnen er også forutsatt først og fremst å være aktuell i forbindelse med reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.

Dagens regelverk har begrensninger i muligheten for kommunene til å gi pålegg om ulike typer tiltak for overvannshåndtering overfor eksisterende bebyggelser, for eksempel å åpne opp tette flater/asfalt, lede bort vann til naturlig infiltrasjon eller bekk, gjenåpne deler av elver eller bekker, eller etablere grønne tak. Det bør vurderes nærmere i hvilken grad kommunene bør gis lovgrunnlag for å stille ulike typer krav til overvannshåndtering overfor eksisterende bebyggelser.

Reglene om de kommunale vann- og avløpsgebyrene har i dag begrensninger i muligheten kommunene har til å gebyrfinansiere tiltak for å håndtere overvann. Etter gjeldende regelverk er det bare når overvann føres til kommunal ledning at gebyr kan ilegges. Det bør vurderes om en slik endring av gebyrregelverket bør gjennomføres og eventuelt hvordan kriteriene for å ilegge gebyrer bør utformes.

Det er i høringen av NOU 2010: 10 fra flere berørte organisasjoner også påpekt behov for klargjøring av hvilke plikter og ansvar kommunene har som tilbydere av avløpstjenester, og hvilke rettigheter innbyggerne har. I denne forbindelse er det også et spørsmål om det er behov for et klarere rammeverk for hvilke abonnementsvilkår kommunene kan fastsette overfor innbyggerne.

Økende mengder overvann i framtiden vil også gjøre det nødvendig å vurdere forurensningsvirkningene av ulike typer overvann og hvilken betydning dette skal ha for avløpsregelverket i forurensningslovgivningen. Dette kan dreie seg om aktuelle rensekrav til overvann, om dimensjonering av avløpsrør, om definisjon av avløpsvann sett i forhold til ikke-forurenset overvann og eventuelt andre deler av regelverk og veiledninger.

Regjeringen mener at et klima i endring med stadig mer intense nedbørhendelser, flommer og stormflo gjør det nødvendig å sikre at kommunene har tilfredsstillende rammebetingelser for å hindre skadevirkninger fra overvann i by og tettbebyggelser.

De aktuelle rammebetingelsene som er nevnt ovenfor gjelder flere ulike regelverk som bør sees i forhold til hverandre og de har stor betydning for en rekke ulike interessegrupper. Problemstillingene som må vurderes er komplekse og de krever spesiell fagkunnskap.

Regjeringen mener derfor det er viktig at ulike interessegrupper blir involvert i å vurdere de aktuelle rammebetingelsene og eventuelle endringer i ulike regelverk. For å sikre en grundig og inkluderende prosess vil Regjeringen derfor nedsette et lovutvalg som skal vurdere sentrale rammer for en effektiv overvannshåndtering i kommunene.

6.3 Flom og skred

Flom og skred er naturlige prosesser som påvirkes av klima og klimaendringer. Regjeringens mål er å bedre samfunnets evne til å forebygge flom- og skredrisiko. Det jobbes kontinuerlig med blant annet å få oversikt over hvor farene er, unngå utbygging i kjente fareområder og sikre utsatt bebyggelse. Dette er nærmere beskrevet i Meld. St. 15 (2011–2012) «Hvordan leve med farene – om flom og skred».

Et endret klima vil kunne føre til større negative konsekvenser av flom og skred fordi disse naturfarene forventes å opptre hyppigere, med større intensitet og i andre områder enn i dag. Klimaframskrivningene viser flere episoder med intens lokal nedbør. Dette vil særlig skape problem i små, bratte elver og bekker og i tettbygde strøk med tette flater. Økt temperatur og generelt mer nedbør vil gi endringer i flomforholdene i forhold til hva vi ser i dag, jf. omtale i kapittel 2.2. Med dagens klimafremskrivninger forventes flere steder mer enn 20 prosent økning i flomstørrelsene. Havnivået vil trolig stige og gi høyere stormflonivåer. Dette vil ha direkte konsekvens for arealer nær sjø, i tillegg til at konsekvenser av flom blir større nær utløp til sjø.

Kilde: Statens naturskadefond/Norsk Naturskadepool

Kartlegginger av dagens flomrisikosituasjon viser at 22 000 mennesker og 7500 bygninger befinner seg i områder som kan være utsatt for 200-årsflom. Av disse er det flest flomutsatte bygg og personer i Hedmark og Buskerud. Disse tallene er basert på kartlagte områder. I tillegg vil det finnes utsatte mennesker og bygninger i områder som så langt ikke er kartlagt.

Boks 6.3 Skred tar liv

Flom og skred er sammen med storm de naturfenomen som gjør størst skade og tar flest menneskeliv i Norge. Siden 1900 har rundt 1100 menneskeliv gått tapt i mer enn 500 registrerte skredulykker. Av disse har nær 500 personer omkommet i bebyggelse, drøyt 70 på vei, 200 i forbindelse med friluftsliv og om lag 250 har omkommet knyttet til ferdsel i forbindelse med arbeid, herunder militærtjeneste. Snøskred er den skredtypen som tar flest liv i Norge, med over 600 omkomne siden år 1900.

Tre store fjellskred i første halvdel av 1900-tallet i Loen og i Tafjord tok til sammen 175 menneskeliv. Også kvikkleireskred kan ta mange menneskeliv, med Verdalsraset i 1893 som den største ulykken i moderne tid med 116 omkomne. Det er få dødsulykker knyttet til flom.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Meteorologiske forhold er en viktig utløsningsfaktor for skred, og ekstreme værforhold kan være årsak til både snø- og løsmasseskred. Det er en klar sammenheng mellom nedbør, temperatur og vindforhold og ulike former for snøskred. Høyere temperaturer vil redusere risikoen for snøskred i områder lavere enn 500–1000 meter over havet, men vil øke faren for våtsnøskred og sørpeskred. Høyere frekvens av perioder med stor nedbørsintensitet vil øke faren for jordskred og flomskred. Kvikkleireskred er ofte utløst av menneskelig aktivitet, men kan også utløses av langvarige nedbørsperioder og stor vannføring. Endringer i nedbørsmønster kan øke risikoen for flomskred og sørpeskred i områder som ikke har vært utsatt tidligere. Sårbarhet for skred er avhengig av hvilken infrastruktur, hvilke bygninger og sammensetningen av bygningsmasse som befinner seg i de aktuelle områdene. Lokalisering av boliger og infrastruktur, valg av bygningstype, bygningskontroll og tilsyn, samt vedlikehold er avgjørende å ta hensyn til i skredutsatte områder. De fleste kyst- og fjellkommuner på Vestlandet og i Nord-Norge er kartlagt for stein- og snøskred og 70 kommuner har mottatt kvikkleirekart.

I dag bor det 72 000 personer i aktsomhetsområder for stein- og snøskred, 64 000 personer i fareområder for kvikkleire, og det er 24 000 husstander i aktsomhetskart for stein- og snøskred. I fareområder for kvikkleire befinner det seg 17 000 bygninger.

Ansvarsfordeling

Mange aktører har et ansvar for å forebygge flom- og skredskader. Den enkelte innbygger har et ansvar for egen sikkerhet. Det kan gjelde generelt i form av å ta forholdsregler ved bruk av egen eiendom, ved ferdsel i terrenget og ved annen aktivitet i områder som kan være utsatt for flom eller skred.

Kommunen er etter plan- og bygningsloven ansvarlig for at naturfare, herunder fare for flom og skred, blir vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til i arealplanlegging og byggesaksbehandling. Kommunen har i tillegg ansvar som eier av grunn, bygningsmasse og infrastruktur som veier, vann- og avløpsanlegg mv.

Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvar for utarbeidelse av regionale planer etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen er også en betydelig infrastruktureier, blant annet er fylkeskommunen ansvarlig for fylkesveiene.

Olje- og energidepartementet har det statlige forvaltningsansvaret for flom og skred med Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som operativ myndighet. NVE har et overordnet statlig ansvar i arbeidet med å forebygge skader fra flom og skred, og skal blant annet:

• kartlegge og informere om fareområder,

• bidra til at det blir tatt hensyn til flom- og skredfare i kommunale arealplaner,

• gi kommuner faglig og økonomisk bistand til planlegging og gjennomføring av sikringstiltak,

• overvåke og varsle flom- og skredfare,

• gi kommuner, politi og andre beredskapsmyndigheter faglig bistand under beredskaps- og krisesituasjoner, samt

• frambringe og formidle kunnskap om flom og skred

Alle statsetater har likevel et selvstendig ansvar for å forebygge og håndtere flom og skred i sin sektor. Det gjelder som forvalter av lover, forskrifter og retningslinjer innen en samfunnssektor, som tjenesteyter eller som forvalter av egen eiendom og infrastruktur.

Fylkesmannen skal blant annet samordne samfunnssikkerhetsarbeidet i fylket og ivareta en rolle som pådriver og veileder i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Kartlegging av flom- og skredfare

NVE skal utarbeide en plan for flomfarekartlegging som klargjør prioriteringene både for nykartlegging og oppdatering framover. Planen skal omfatte alle elementer og nivåer i kartleggingsarbeidet. Planen må rulleres slik at nye behov som følge av klimaendringer, ny teknologi eller andre endringer av betydning for kartleggingsarbeidet fanges opp.

NVE skal videreføre flomsonekartleggingen i områder med høy risiko. Eksisterende kart skal oppdateres etter gitte kriterier, blant annet for de vassdrag der større endringer for 200-årsflommen er beregnet ut fra klimaframskrivninger.

Alle kommuner bør kartlegge de sidevassdrag og bekker der skadepotensialet er stort. Økt fare for lokale regnflommer og dermed økt fare for skade langs mindre elver og bekker tilsier økt vekt på kartlegging av slike vassdrag og på kartlegging av oversvømmelse fra overvann. Det er gjort lite farekartlegging av denne typen vassdrag i Norge til nå. I tillegg til utfordringene i tettbygde strøk, er dette en stor utfordring for vei og jernbane, der sikkerheten avhenger av tilstrekkelig dimensjonering av et meget stort antall kulverter og bruer som krysser små bekker og elver.

NVE skal utarbeide retningslinjer for kartleggingen, slik at denne følger gode, enhetlige prosedyrer. NVE kan også gi tilskudd til kommunenes kartlegging i vassdrag innenfor rammen av det statlige farekartleggingsprogrammet. Kommunene må se dette i sammenheng med kartlegging av fare knyttet til overvann og planlegging av trygge flomveier. Statlige infrastruktureiere må ha oversikt over status på kulverter og bruer, og fortløpende vurdere behovet for oppgradering av disse. Der det ligger til rette for det, bør kartleggingen i regi av kommuner og statlige aktører samordnes. Dette gjelder spesielt for innhenting av hydrologisk datagrunnlag og analyser.

Hyppigheten av skred forårsaket av regnskyll/flom og snøfall vil kunne bli større i deler av landet som følge av klimaendringer. Tilsvarende som for flom må effekter av klimaendringer gjenspeiles i kartleggingen der det er relevant og på en måte som er tilpasset bruken.

Vurderinger og kartlegging av fare og risiko knyttet til flom og skred krever en stor mengde informasjon og stiller store krav til kvaliteten i grunndataene som benyttes.

Spesielt viktig for flom- og skredanalyser er detaljert høydeinformasjon som grunnlag for analyser av terrengforhold og strukturer.

Kommunenes arealplanlegging et viktig virkemiddel

Etter plan- og bygningsloven er det i første rekke kommunene som gjennom planleggingen former det fysiske miljø og sikrer kvalitet og muligheter for bygging og vern ut fra egenart og lokale forutsetninger. Både St.meld. nr. 42 (1996–97) Tiltak mot flom, St.meld. nr. 22 (2007–2008) Samfunnssikkerhet, og NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring, peker på kommunenes arealplanlegging som et viktig virkemiddel i det forebyggende arbeidet med sikkerhet mot naturpåkjenninger og klimatilpasning.

Det er nødvendig at arealplanleggingen tar hensyn til den økte flomfaren. Det kan være store fordeler ved en helhetlig tilnærming som ivaretar økosystemtjenester og naturverdier i planleggingen. Det må vises særlig aktsomhet langs bratte vassdrag der vannet kan grave nye løp eller rive med seg masser. Utarbeidelse av temakart for mulige flomveier kan gi et godt underlagsmateriale for kommunene sitt arbeid med kartlegging av risikoutsatte områder. Det må også tas særlig hensyn til våtmarker som har en viktig flomdempende effekt, jf. omtale i kapittel 8.1. Myrer og annen våtmark har en vannregulerende effekt, for eksempel ved å bremse hastigheten av flomvann. Som en hovedregel bør derfor ikke myrer og våtmarksområder dreneres eller bygges ned. Naturlig vegetasjon langs elvebredder og elvekanter er et viktig vern mot flomødeleggelse og erosjon av elvebredder. Kommunene må sikre disse i arealplanene.

NVE har i sin klimastrategi forutsatt at framskrevne flomdata legges til grunn for arealplanleggingen når klimaframskrivningene viser en økning av flommene på mer enn 20 prosent de neste 100 år i forhold til flommer beregnet på grunnlag av historiske data, og dette er lagt til grunn som anbefalt praksis.

Hyppigheten av skred forårsaket av regnskyll/flom og snøfall vil også kunne bli større i deler av landet. Det er foreløpig lite kunnskap om hvordan dette vil påvirke faresonegrensene for skred med så lave sannsynligheter som legges til grunn for arealplanlegging. Det hefter allerede med dagens klima så stor usikkerhet ved fastsettelsen av faresonegrenser for skred med sannsynlighet mindre enn 1/1000 at det anses lite aktuelt nå å legge til en ekstra margin som følge av klimautviklingen.

Det er videre klart at havnivået vil stige. Det er regionale variasjoner og havnivåstigningen vil flere steder reduseres som følge av landheving. DSB har utgitt veilederen «Håndtering av havnivåstigning i kommunal planlegging» i 2011 i samarbeid med flere andre aktører.

Miljøverndepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Olje- og energidepartementet tar sikte på å utarbeide anbefalinger, eventuelt retningslinjer, for hvordan effektene av framtidige klimaendringer på flom, skred og stormflo/havnivåstigning skal innarbeides i kommunal planlegging. Anbefalingene må bygge på miljøkriterier som sikrer at hensyn til naturmiljø og vannkvalitet ivaretas i planlegging og gjennomføring av klimatilpasningstiltak.

Sikring

Ved planlegging av oppgradering eller større reparasjonsarbeider på eldre sikringstiltak blir bedre miljøtilpasning av anleggene vurdert. Ett aktuelt tiltak er å trekke flomverk tilbake fra elvekanten og nærmere bebyggelsen som anlegget primært skal sikre. Tilbaketrekking kan ha flere positive effekter; både miljømessig, kostnadsmessig og ved at påvirkningen sikringstiltaket måtte ha hatt på flomforløpet nedstrøms blir mindre.

Ved valg av dimensjoneringsnivå for sikringstiltak skulle det ideelt sett vært mulig å oppnå tilsvarende sikkerhet mot flom og skred for eksisterende bebyggelse og infrastruktur som ved nyetablering, inkludert tilpasning til klimaendringer. Dette vil danne et utgangspunkt ved planleggingen av sikringstiltak, men det kan være vanskelig i praksis mange steder og kan medføre urimelig store kostnader. Sikring av eksisterende bebyggelse og infrastruktur må i likhet med andre tiltak vurderes ut fra en samfunnsøkonomisk nytte-/ kostnadsanalyse.

NVE vil utarbeide håndbok for skredsikring, basert på etablert praksis og erfaringer fra andre land.

Varsling av flom og skred

Klimaendringer vil generelt medføre økt nedbør og flere episoder med lokalt store og intense nedbørmengder med påfølgende flommer i små, bratte vassdrag. På lengre sikt vil det derfor være viktig med flere vannføringsstasjoner i slike vassdrag. Dette må ses i sammenheng med modellsimuleringer med kortere tidsoppløsning for å øke presisjonen i prognosene, spesielt i små felt.

Visse typer skred påvirkes av klimaendringene, spesielt som følge av økt nedbør og mer intense nedbørsepisoder. I statsbudsjettet for 2013 er det bevilget 9 millioner kroner ekstra til etablering av en operativ varslingstjeneste for jord- og snøskred. Snøskredvarslingen har vært operativ siden 14. januar 2013.

Kunnskapsbehov

Som ledd i arbeidet med Meld. St. 15 (2011 – 2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred, ble det gjort en vurdering av FoU-behovet knyttet til flom og skred basert på innspill fra de mest sentrale forsknings- og forvaltningsinstitusjonene. Følgende kunnskapsbehov ble i denne sammenhengen framhevet:

• klimasystemet og hydrologiske og geologiske prosesser

• ekstremnedbør, modellering av små nedbørfelt og håndtering av overvann i byer og tettsteder

• bedre modeller og beregningsverktøy som kan brukes blant annet i varslingsøyemed og til kartlegging av fareområder for flom og skred

• tverrfaglig forskning på konsekvenser av flom og skred, samt utforming og effekten av tiltak, herunder økt kunnskap om økosystemtjenester som flom- og skreddempende tiltak.

Forskningsmiljøene har også pekt på at utvikling av forskningsinfrastrukturen bør prioriteres.

6.4 Havnivåstigning

Havnivåstigning er en ny utfordring som følge av et endret klima. Den enkelte innbygger, private eller offentlige foretak, kommunen eller staten har et ansvar for å sikre egen eiendom. Kommunen er etter plan- og bygningsloven ansvarlig for at naturfare blir vurdert og tatt tilstrekkelig hensyn til i arealplanlegging og byggesaksbehandling. Dette innebærer også et ansvar for å ta hensyn til et stigende havnivå og påfølgende høyere stormflonivåer som følge av at havet stiger.

Råd og veiledning om havnivåstigning og stormflo

Råd og veiledning om håndtering av havnivåstigning gis i dag gjennom nettportalen Klimatilpasning.no, basert på rapporten «Havnivåstigning. Estimater av framtidig havnivåstigning i norske kystkommuner» fra 2008 (revidert utgave i 2009). Denne rapporten er utarbeidet i samarbeid mellom Bjerknessenteret og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Prognosene som ligger til grunn for anbefalingene er utarbeidet av Bjerknessenteret. Prognosene tar hensyn til landheving, basert på beregninger fra Kartverket. Anbefalingene baserer seg på FNs klimapanels fjerde hovedrapport, og korrigerer for rapportens manglende hensyntagen til bidrag til havnivåstigning fra de store iskappene på Grønland og Antarktis. Risiko for økt smelting er inkludert i tråd med føre-var prinsippet, selv om det er stor faglig usikkerhet om hvor mye slik smelting vil bidra med fram mot 2100. Tilsvarende anbefalinger er gitt av nederlandske, britiske, og nylig også danske myndigheter.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mye og hvor fort havet vil stige. Kunnskapen om hvordan havnivået påvirkes av klimaendringene er i stadig utvikling, noe som betyr at dagens kunnskap raskt utdateres. Det er derfor viktig at rådene oppdateres jevnlig.

6.5 Økonomisk dekning ved naturskade og forsikring

Økonomisk dekning ved naturskade er tredelt etter den norske naturskademodellen. Ting som kan brannforsikres er dekket av privat naturskadeforsikring. I de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring, har Statens naturskadefond til oppgave å yte erstatning for naturskade. Ting som er unntatt fra begge disse ordningene er eierens risiko og ansvar, og må eventuelt forsikres ved en spesialforsikring.

Den norske naturskademodellen med både en statlig og privat organisering er virkemidler med stor samfunnsnytte. Organiseringen gir en effektiv beskyttelse mot den økonomiske risikoen som følger med ekstremvær. Dette er viktig for de som rammes.

Klimaendringene vil skape utfordringer som berører erstatningsordningene. Mer ekstremvær med mer intense nedbørsepisoder kan gi økte skader som følge av at vann trenger inn i bygninger. Mer nedbør vil innebære økte utfordringer med råteskader i bygninger. Det vil også være økt risiko for flom som kan påføre skader på broer, veier, skog og landbruksarealer, bygninger og annen infrastruktur.

I enkelte spesielt utsatte områder som allerede er bebygd kan man se for seg at klimaendringene vil kunne innebære store økninger i skaderisiko og dermed også mulighet for økte forsikringskostnader og erstatningsutbetalinger. Om det som betraktes som spesielle hendelser i dag blir vanlig, kan grunnlaget for forsikring helt bortfalle. En undersøkelse Gjensidige har gjennomført viser at økt nedbør mot slutten av dette århundret kan medføre 50 prosent økning av antallet vannskader i enkelte fylker.2

Forsikringsselskapene spiller en viktig rolle i å avlaste bedrifter og husholdninger fra økonomisk risiko. Lovgivningen innebærer en plikt for forsikringsselskapene til å fastsette forsikringspremien ut fra risiko. Forsikringsselskapene kan for eksempel bidra til lavere premier til de som gjennomfører tiltak for å forebygge klimarelaterte skader. Gjennom sine ordninger kan forsikringsselskapene på denne måten spille en viktig rolle for å forebygge skader som følge av klimaendringene.

Private forsikringsordninger

Den private delen av naturskadeordningen er regulert i naturskadeforsikringsloven. Loven innebærer at alle ting som er brannforsikret samtidig er forsikret mot naturskade. Ordningen innebærer også at forsikringsselskapene samordner sitt erstatningsansvar gjennom Norsk naturskadepool. Norsk naturskadepool (NP) utlikner naturskadeerstatning mellom forsikringsselskapene som tegner brannforsikring i Norge. Medlemskap i NP er obligatorisk for de selskapene som tegner slik forsikring i Norge. Alle som for eksempel tegner en husforsikring betaler en andel av premien inn til naturskadepoolen. Premien er for tiden (2012) 0,07 promille av brannforsikringssummen. Det betyr at for et hus som er forsikret for 1 million kroner betales 70 kroner i naturskadedekning. Premien ble satt ned fra 0,08 til 0,07 promille med virkning fra 1. januar 2012 som følge av gunstig skadeforløp over tid. Egenandelen ved utbetaling av erstatning er på 8000 kroner. Det er Finans Norge som administrerer Norsk naturskadepool.

Skogeiere har anledning til å tegne både brann- og/eller stormskadeforsikring for produktiv skog på sine eiendommer gjennom forsikringsselskapet Skogbrand. Dette må ses på som en alminnelig forsikring selv om erstatning for brann- eller stormskade på skog ikke omfattes av verken naturskadeforsikringsloven eller av naturskadeloven. Det følger imidlertid av forskrift om taksering og erstatning av naturskader at Statens naturskadefond kan tre inn som reassurandør dersom samlet skadeomfang som følge av stormskader på skog for en enkelt skadehendelse overskrider et øvre tak på 200 mill. kroner. Taket skal vurderes i forhold til den relative andel forsikret areal av totalt skogareal på landsbasis. Forsikringsselskapene erstatter skader på de arealer som var forsikret opp til dette relative taket. Naturskadefondet erstatter deretter overskytende skader for de skogeiere som er forsikret.

Den statlige naturskadeordningen

Naturskadeloven regulerer den statlige naturskadeordningen og virkeområdet for Statens naturskadefond. Loven ligger under Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde med unntak av kapittel tre som omhandler tiltak til sikring mot naturskader (Olje- og energidepartementet).

Statens naturskadefond har til oppgave å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Typiske skadeobjekter som dekkes av ordningen er private veier og bruer, skog (flom- og skredskader), jordbruksarealer, kaier og moloer, idrettsanlegg, turisme og industri.

Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning. Loven gir skadelidte en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår. Det er kun eieren av skadeobjektet som er berettiget erstatning. Den statlige naturskadeordningen har til hensikt å gjøre private grunneiere i stand til å fortsette sin virksomhet ved at erstatningen skal bidra til at eiendommen kan gjenopprettes etter naturskaden. Dette søkes oppnådd gjennom en permanent og generell erstatningsordning som, etter objektive kriterier og på faste vilkår, gir innbyggerne en forutsigbar rettighet til statlige ytelser når en naturskade rammer eiendeler som ikke kan forsikres. Skade på offentlig eiendom er ikke omfattet av erstatningsordningen.

Naturskadeloven inneholder bestemmelser som kan bidra til å redusere framtidig skaderisiko på eiendommer som allerede har vært utsatt for naturskade. Erstatningen skal i utgangspunktet brukes til gjenoppretting av skaden, men fondsstyret kan sette som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte at faren for framtidig naturskade minskes. Er den tomt et skadd byggverk står på særlig truet av naturskade, kan fondsstyret sette som vilkår at byggverket flyttes til et mindre truet sted. Det kan også settes vilkår om at erstatningen skal brukes til erverv av en annen eiendom utenfor det truede området. Fondsstyret kan i denne forbindelse bestemme at det skal tinglyses erklæring om at det kan oppstå naturskade på tomta. Skadelidte kan også gis tilskudd til dekning av meromkostningene knyttet til å redusere framtidig skaderisiko.

Naturskadelovens tredje kapittel omhandler tiltak til sikring mot naturskader. Bestemmelsene gjelder kommunenes rettigheter og plikter for iverksettelse av sikringstiltak. Det formelle ansvaret for naturskadelovens sikringsbestemmelser og tilhørende budsjettpost ble overført til Olje- og energidepartementet i 2009 i forbindelse med at Norges vassdrags- og energidirektorat fikk det statlige forvaltningsansvaret for forebygging av alle typer skred etter samme modell som er etablert for håndtering av flomrisiko. Statens naturskadefond har derfor ikke lengre noen rolle eller ansvar for tildeling av tilskudd til sikring.

Norges vassdrags- og energidirektorat har utarbeidet egne retningslinjer om bistand til utredning, planlegging og gjennomføring av sikringstiltak. Det er i Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred varslet at Olje- og energidepartementet, som ansvarlig myndighet etter naturskadelovens sikringsbestemmelser, vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser.

Skadeforebyggende tiltak

Klimaendringer innebærer at både omfang og hyppighet av ulike naturskader kan øke. Klimaendringene aktualiserer spørsmål om hvordan den norske naturskademodellen kan innrettes på en måte som bidrar til større aktsomhet og fremmer skadeforebyggende tiltak. Økt skaderisiko vil i seg selv tilsi at innsatsen for å forebygge skade bør styrkes. Det gjøres blant annet ved å styrke kartleggingen av flom og skredrisiko, og styrke innsatsen for å sikre mot skader fra flom og skred, jf. Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred. Satsing på sikring, god arealplanlegging og god byggeskikk er alle viktige elementer for å begrense skader fra naturhendelser. NVEs flomsonekart (www.nve.no), Skrednett (www.skrednett.no) og risikoanalyser er eksempler på planleggingsverktøy som kan brukes i arbeidet med tilpasning.

Den statlige naturskadeordningen ble gjennomgått av Statens landbruksforvaltning i 2008.3 Hensynet til klimaendringene og mulighetene for et større framtidig skadeomfang var et sentralt element i denne gjennomgangen. Utredningen dannet grunnlaget for Landbruks- og matdepartementets høringsbrev av 11. september 2009 hvor det ble foreslått en rekke endringer i naturskadeloven med formål om å gjøre loven enklere, mer robust og sikre raskere saksbehandling av skadesaker. Lovforslaget er til vurdering i departementet.

Klimarelaterte hendelser kan få økende betydning for forsikringsutbetalingene. Forsikringsbransjen spiller også en sentral rolle i samfunnets møte med ekstremvær. Forsikringsselskapene har detaljert informasjon om klimarelaterte skader. Det er blant annet på grunnlag av denne skadeinformasjonen at vi kan slå fast at antallet og omfanget på skader som følge av tilbakeslag fra avløpsrør har økt de siste årene. Dette er en økning som knyttes til klimaendringene og ekstreme nedbørshendelser som har vært observert.