1 Sammendrag

Regjeringen har som mål at Norge skal være et foregangsland når det gjelder helhetlig og økosystembasert forvaltning av havområdene. Regjeringen vil derfor videreføre systemet med forvaltningsplaner. De helhetlige rammene for petroleumsvirksomhet blir fastlagt i forvaltningsplanene for hvert enkelt havområde.

Forvaltningsplanens formål

Formålet med forvaltningsplanen er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i Nordsjøen og Skagerrak og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanen er derfor et verktøy både for å tilrettelegge for verdiskaping og for å opprettholde miljøverdiene i havområdet.

Intensiv utnyttelse og stor verdiskaping

Nordsjøen – Skagerrak er vårt mest intensivt utnyttede havområde og et av verdens mest trafikkerte seilingsområder. Bruken av havområdet skaper store verdier for det norske samfunnet. Hoveddelen av norsk produksjon av, og verdiskaping fra, olje- og gassproduksjonen foregår i Nordsjøen. Nordsjøen er et produktivt havområde. Det drives et omfattende fiske, både fra kystfiskefartøy og havfiskefartøy, og samtidig er særlig Skagerrak viktig for småskala fiskerier. Skagerrak er vårt mest benyttede område for fritidsaktivitet knyttet til sjøen. Et høyt aktivitetsnivå med flere kryssende interesser stiller store krav til forvaltningen.

Bekymringsfull miljøtilstand

Siden 1970-tallet er det iverksatt en rekke tiltak for å forbedre miljøtilstanden i Nordsjøen og Skagerrak, særlig med hensyn til reduksjon i forurensningsbelastningen. Likevel er miljøtilstanden fortsatt bekymringsfull og på mange områder utilfredsstillende. Havområdet er i utgangspunktet rikt og produktivt, men har betydelige utfordringer knyttet til ulike typer påvirkninger på miljøet. Nordsjøen og Skagerrak har høyere konsentrasjoner av miljøgifter enn de andre norske havområdene og det høyeste nivået av marint søppel i hele Nordøst-Atlanteren. Vannkvaliteten i kyststrømmen er god, men overgjødsling og nedslamming kan ha betydning for vannkvaliteten i kyst- og fjordområder. I tillegg er flere sjøfuglbestander og enkelte fiskebestander i dårlig forfatning. Klimaendringer og havforsuring gir nye utfordringer som gjør det nødvendig å ha et langsiktig perspektiv i forvaltningen. Miljøsituasjonen medfører behov for forbedring av miljøtilstanden, et mer robust økosystem og et bedre grunnlag for fortsatt verdiskaping gjennom bruk og høsting i havområdet.

Internasjonalt ansvar og nasjonal innsats

Nordsjøen og Skagerrak deles mellom åtte land. Havstrømmene og de fremherskende vindretninger innebærer at forurensninger transporteres fra de andre landene og inn i den norske delen av havområdet. Samarbeid med de andre nordsjølandene og de tiltakene landene til sammen gjennomfører, er avgjørende for å oppnå god miljøtilstand.

Forvaltningsplaner på plass for alle norske havområder

Med fremleggingen av denne forvaltningsplanen for norsk del av Nordsjøen og Skagerrak har regjeringen etablert forvaltningsplaner som grunnlag for en helhetlig og økosystembasert forvaltning av alle norske havområder. Forvaltningsplanene er lagt fram gjennom St.meld. nr. 8 (2005–2006) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (forvaltningsplan) og St.meld. nr. 37 (2008–2009) Helhetlig forvaltning av det marine miljø i Norskehavet (forvaltningsplan). Den første oppdateringen ble lagt fram i Meld. St. 10 (2010–2011) Oppdatering av forvaltningsplanen for det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten.

Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som er basert på bruk av havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser. Forvaltningsplanene skal medvirke til felles forståelse av forvaltningen av havområdet mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper. Regjeringen vil videreføre, effektivisere og videreutvikle systemet med forvaltningsplaner.

Forvaltningsplanen og tiltakene i denne omfatter i hovedsak de åpne sjøområdene i norsk del av Nordsjøen – Skagerrak, det vil si områdene utenfor grunnlinjen, i territorialfarvannet og Norges økonomiske sone nord til 62° nord (ved Stad).

Grunnlag for forvaltningsplanen

Arbeidet med denne forvaltningsplanen har foregått etter modell av arbeidet med de tidligere forvaltningsplanene. Arbeidet har vært ledet av en interdepartemental styringsgruppe som består av alle berørte departementer, under ledelse av Miljøverndepartementet. Et viktig trekk ved forvaltningsplanene er at det faglige grunnlaget utarbeides i fellesskap mellom de berørte underliggende etater og sentrale forskningsinstitusjoner. Det faglige grunnlaget for forvaltningsplanen for Nordsjøen – Skagerrak har vært utarbeidet av en faggruppe under ledelse av Klima- og forurensningsdirektoratet med representanter for Direktoratet for Naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning, Norsk institutt for luftforskning, Norsk institutt for naturforskning, Norsk institutt for vannforskning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Sjøfartsdirektoratet og Statens strålevern. De to rådgivende gruppene Overvåkningsgruppen (ledet av Havforskningsinstituttet) og Risikogruppen (ledet av Kystverket) har også bidratt.

Medvirkning fra berørte interesser har vært en viktig del av arbeidet med forvaltningsplanen, gjennom høring av fagrapportene og høringsmøter underveis i prosessen. Etter at faggruppens rapporter ble overlevert til departementene ble det avholdt en åpen innspillskonferanse i Haugesund i mai 2012.

Forvaltningsplanen bygger på tidligere og ny kunnskap om miljøverdier og viktige ressurser for verdiskaping i havområdet og utvikling i miljøtilstand, påvirkning på økosystemene og miljørisiko. Det er også utarbeidet faglig grunnlag for vurdering av samfunns- og næringsmessige forhold og økosystemverdier.

Særlig verdifulle og sårbare områder

Særlig verdifulle og sårbare områder er områder som ut fra naturfaglige vurderinger har vesentlig betydning for det biologiske mangfoldet og den biologiske produksjonen i havområdet, også utenfor områdene selv. Eksempler på miljøverdier i særlig verdifulle og sårbare områder er viktige leve- eller gyteområder for fisk, viktige leveområder for sjøfugl, eller korallforekomster. Områdene er valgt ut ved hjelp av forhåndsdefinerte kriterier, hvor betydning for biologisk mangfold og biologisk produksjon har vært de viktigste. Områdenes sårbarhet for påvirkning er også identifisert på bakgrunn av forekomstene av arter og naturtyper som naturlig hører hjemme i områdene. De ulike naturtypene og artenes spesifikke sårbarhet for ulike typer påvirkning vil variere og er identifisert ut i fra hvilke effekter den enkelte påvirkning kan ha på artens og bestandens utvikling og overlevelse. Denne sårbarheten vil kunne variere i tid og rom. Sårbarhet vurderes som en egenskap ved naturverdiene uavhengig av om påvirkningene faktisk er til stede eller ikke.

I det faglige grunnlaget for forvaltningsplanen er 12 områder identifisert som særlig verdifulle områder. Av disse ligger åtte områder langs kysten og fire områder i åpent hav i Nordsjøen. Alle de identifiserte områdene er generelt sårbare, men sårbarheten varierer etter hvilke påvirkninger de utsettes for og tidspunktet dette skjer. I tillegg er kystsonen identifisert som generelt verdifullt område.

Aktivitet, verdiskaping og forvaltning

De viktigste næringsaktivitetene i havområdet er i dag fiskerier, skipstrafikk og petroleumsvirksomhet samt reiseliv. Også andre næringer som mulig fremtidig havenergi, marin bioprospektering og mineralleting på havbunnen omtales i meldingen. De marine økosystemtjenestenes betydning for verdiskaping og samfunn er også omtalt..

Fiskerier og sjømatnæring: Fisket i forvaltningsplanområdet i Nordsjøen utøves av norske og utenlandske fiskefartøy, bl.a. EU-fartøy som fisker på tildelte kvoter i norsk økonomisk sone som forhandles frem gjennom de bilaterale avtalene. Andelen av fangstverdi i Nordsjøen og Skagerrak sett i forhold til andre norske havområder ligger i gjennomsnitt på 25 %. For fangstmengde er tallet 23 %. Fangsten fra Nordsjøen og Skagerrak utgjorde i overkant av 20 % av den samlede verdien fra norske fiskerier.

Havbruksaktiviteten langs kysten som grenser til forvaltningsplanområdet er hovedsakelig samlet på Vestlandet. Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland innehar 31 % av tillatelsene til oppdrett av laks og ørret i Norge. Havbruk reguleres ikke av forvaltningsplanen, men virksomheten påvirkes av miljøforholdene i Nordsjøen og Skagerrak. Sjømatnæringen på Vestlandet sto i 2010 for et bidrag til BNP på 13,7 mrd. kroner, på Østlandet er tilsvarende tall for 2010 2,7 mrd. kroner i bidrag til BNP.

Norge deler storparten av sine fiskeressurser med andre land, noe som gjør internasjonalt samarbeid helt nødvendig. I Nordsjøen og Skagerrak er EU den sentrale samarbeidspartneren for Norge. Norge og EU er gjennom Havrettskonvensjonen forpliktet til å samarbeide om forvaltning av felles bestander i Nordsjøen og Skagerrak.

Skipstrafikk: Nordsjøenog Skagerrak er viktig for skipsfart. Området har flere viktige transportårer som transitt til nordområdene langs Norskekysten, trafikk til og fra Østersjøen og trafikk mellom de store havnene i Norge og andre nordsjøland. Nordsjøen og Skagerrak er trafikkert av alle mulige kategorier skip og alle typer last.

Skipstrafikken i Nordsjøen og Skagerrak har større omfang og er mer kompleks enn i de andre norske havområdene. Sørlige del av planområdet har svært tett skipstrafikk, og 3/4 av skipstrafikken i Nordsjøen foregår utenfor norsk økonomisk sone.

Verdiskapingen i forvaltningsplansområdet for skipsfartsrelaterte næringer er beregnet til 54,9 mrd. kroner i 2009. Dette tilsvarer 4,6 % av den samlede verdiskapingen i forvaltningsplanområdet, noe høyere enn tilsvarende sysselsettingsandel. Utenriks sjøfart er den største næringen med en verdiskaping på i overkant av 42 mrd. kroner (inkludert ringvirkninger).

Trafikkseparasjonssystemet og anbefalte seilingsruter som ble innført i forvaltningsplanområdet juli 2011 bidrar til å få større skip (over 5000 bruttotonn) og skip med farlig eller forurensende last mye lengre ut fra kysten. Målet med rutetiltakene er å redusere sannsynligheten for at en ulykke skal inntreffe, og samtidig redusere konsekvensene av et eventuelt oljeutslipp om en ulykke likevel skulle skje.

Petroleumsvirksomhet: Nordsjøen la grunnlaget for norsk petroleumsvirksomhet og allerede i 1965 ble store deler av området åpnet. Produksjon startet i 1971, på Ekofisk. Nordsjøen har fortsatt et betydelig petroleumspotensial og vil bidra til betydelig verdiskaping i mange år fremover.

Petroleumsvirksomheten er den klart største næringen i forvaltningsplanområdet, både med hensyn til verdiskaping og sysselsetting.

Av totalt 68 felt i drift på norsk sokkel ligger 55 i Nordsjøen (2010). Totalt stod feltene i Nordsjøen for om lag 2/3 av produksjonen på norsk sokkel i 2010. Dette utgjorde 153 millioner Sm³ oljeekvivalenter. Ekofisk, Oseberg, Troll og Statfjord er store og viktige felt i Nordsjøen, og de tre førstnevnte feltene stod i 2010 for 40 % av olje- og gassproduksjonen i Nordsjøen og 28 % av den totale produksjonen på norsk sokkel. Olje utgjør hovedvekten av produksjonen fra feltene i Nordsjøen.

Petroleumsvirksomheten er Norges største næring målt i verdiskaping, statlige inntekter og eksportverdi. Næringen bidrar i dag med om lag en femtedel av total verdiskaping og en fjerdedel av statens inntekter. Halvparten av Norges totale eksportverdi er olje og gass. Bruttoproduktet fra olje- og gassutvinning fra Nordsjøen var i 2009 på om lag 310 mrd. kroner.

Reiseliv, fritid og rekreasjon: Havet og kysten har stor betydning for rekreasjon, friluftsliv og reiseliv i Norge. Kyststrekningen er meget attraktiv og mye benyttet av befolkningen. Kyst- og havmiljøet er viktig for friluftsliv ved at det gir opplevelsesverdi, det er et sted å utøve aktiviteter, det gir helseeffekter og det er et viktig grunnlag for lokal og nasjonal næringsaktivitet gjennom reiselivsnæringen.

Det samlede bruttoproduktet fra reiselivsnæringen i fylkene som grenser til forvaltningsplanområdet var i 2007 på 25 mrd. kroner. I det samme området var 58 000 sysselsatt i reiselivsnæringen.

Havenergi, marin bioprospektering og mineralutvinning: Fornybar energiproduksjon til havs (havenergi) omfatter vindkraft (havvind), bølgekraft, kraft fra havstrømmer, tidevann og saltkraft. Havenergi er i dag en marginal sektor i norske havområder, men potensialet for havenergi i norske havområder er svært stort. Det er usikkert hvordan utviklingen vil bli i årene fremover blant annet på grunn av høye kostnader.

Marine organismer antas å ha egenskaper som kan utnyttes og danne grunnlag for ulike produkter og prosesser innenfor en rekke næringsområder. Marin bioprospektering har således et verdiskapingspotensial, og Norge anses å ha gode muligheter for å hevde seg internasjonalt på dette området.

Det drives ikke utvinning av mineralressurser på havbunnen i Nordsjøen og Skagerrak, eller i andre norske havområder. Havbunnen i Nordsjøen og Skagerrak er i liten grad kartlagt. Bedre kartlegging og utvikling av ny teknologi kan føre til verdiskaping fra mineralforekomster på havbunnen.

Økosystemtjenester: Økosystemtjenester er goder og tjenester fra økosystemene som gir mennesker nytte. Fremtidige muligheter for verdiskaping og inntjening i næringer som fiskeri, havbruk, rekreasjon og turisme henger sammen med miljøtilstand.

Andre økosystemtjenester er for eksempel havets nedbryting av skadelige organismer, opprettholdelse av stabiliteten i økosystemet og klimaregulering. Flesteparten av slike økosystemtjenester er fellesgoder (kollektive goder). De omsettes ikke i markeder og har dermed ingen markedspris. Dette betyr at kostnadene ved å ødelegge slike tjenester ikke inngår i bedriftskalkyler eller kommer frem i vanlige regnskap, i hvert fall ikke på kort sikt. Derfor er det større fare for at man forringer disse tjenestene og dermed grunnlaget for fremtidig velferd. En hovedhensikt med forvaltningsplanen er å samordne og avveie ulike hensyn på en slik måte at også ikke-markedsomsatte tjenesters økonomiske verdi og økologiske betydning blir forvaltet bærekraftig.

Arealbehov – utfordringer og sameksistens

Den intensive bruken av havområdet fører til betydelig press på havarealene, samtidig som det er behov for å bevare de fornybare ressursene og det marine miljøet.

En differensiert og bærekraftig arealforvaltning må baseres på kunnskap om økosystemet og konsekvensene av ulik bruk. I forvaltningsplanene er areal- og kartbaserte verktøy i betydelig grad benyttet for å illustrere ulike typer bruk, beskyttelse og vern i de enkelte havområder.

Behovet for samarbeid mellom landene rundt Nordsjøen og Skagerrak er i stor grad til stede, både for å løse de utfordringer havområdene står overfor, og for å utveksle erfaringer om helhetlig havforvaltning.

Risiko for og beredskap mot akutt forurensning

Risiko er et uttrykk for kombinasjonen av sannsynlighet for hendelser som kan oppstå som følge av menneskelig aktivitet og konsekvensene av disse, og tilhørende usikkerhet. Risiko er ikke statisk, men utvikler seg over tid, i takt med aktivitetene som gjennomføres, iverksetting av tiltak, læring, ny teknologi og oppdatering av regelverk.

Miljørisiko er sannsynligheten for og omfanget av miljøskade ved et akutt utslipp av olje eller andre miljøfarlige stoffer, og tilhørende usikkerhet.

Skipstrafikk. En analyse av sannsynlighet for akutt forurensning fra skipstrafikk i forvaltningsplanområdet viser at utslippsfrekvensen er høyere i de kystnære sonene, og høyest i sonen som dekker Vestlandskysten omtrent fra Stavanger til Sognefjorden.

Tiltak som forebygger ulykker er av stor betydning for å unngå tap av menneskeliv og verdier, og for å beskytte samfunn og miljø mot forurensning. Slepebåtberedskap, trafikkovervåking og trafikkseparasjonssystemer er med andre ord virkningsfulle tiltak og gir en markant reduksjon av sannsynlighet for akutt forurensning fra skipstrafikken langs fastlandet.

Petroleumsvirksomhet. Det er et høyt aktivitetsnivå i Nordsjøen sammenlignet med andre havområder på norsk sokkel. Oversikt over historiske akutte utslipp i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, sammenstilt med ulike aktivitetsindikatorer, viser imidlertid at det ikke er en direkte lineær sammenheng mellom aktivitetsnivå og antall akutte utslipp eller størrelse på akutte utslipp.

Samlet belastning, miljø og samfunnsmessige konsekvenser

Næringsaktivitetene i og i tilknytning til Nordsjøen og Skagerrak kan påvirke økosystemene og en rekke tiltak har vært iverksatt for å redusere påvirkningene og belastningen på miljøet. Det er likevel fremdeles betydelige miljøutfordringer, både knyttet til ulike typer påvirkning og til tilstanden hos arter og naturtyper i økosystemet, og det knytter seg bekymring til den samlede belastningen, det vil si summen av påvirkningene på havmiljøet. Fremover kan effekter av klimaendringer og havforsuring gi store utfordringer og øke sårbarheten i økosystemet. Pågående, planlagt og fremtidig næringsvirksomhet i forvaltningsplanområdet må ta hensyn til de miljøutfordringer som er identifisert, og den samlede belastningen på havområdet.

Alle deler av økosystemet i Nordsjøen og Skagerrak påvirkes av en eller flere menneskelige aktiviteter. Meldingen presenterer sektoranalyser som er gjennomført i arbeidet med forvaltningsplanen. Disse analysene indikerer at de fleste av påvirkningene har små miljøkonsekvenser, mens et fåtall av påvirkningene har store miljøkonsekvenser. Langsiktige trender viser at Nordsjøen og Skagerrak har endret seg over tid. Noen av endringene kan kobles til direkte effekter av menneskelig aktivitet, mens andre endringer er et resultat av komplekse sammenhenger. For mange av de påvirkningene hvor årsak og virkning er godt kjent, er det gjennomført tiltak som bidrar til å redusere belastningen. Til tross for dette er det fremdeles utfordringer.

Den samlede belastningen er vurdert som størst på enkelte fiskebestander og sjøfuglarter. Truede arter og naturtyper, og bestander som har negativ utvikling, er ekstra sårbare for økning i menneskelig påvirkning. Habitatfragmentering og ødeleggelse av arters levested regnes i dag som en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, også i havområdene.

Den samlede belastningen er vurdert som størst på enkelte fiskebestander og sjøfuglarter. Truede arter og naturtyper, og bestander som har negativ utvikling, er ekstra sårbare for økning i menneskelig påvirkning. Habitatfragmentering og ødeleggelse av arters levested regnes i dag som en alvorlig trussel mot biologisk mangfold, også i havområdene.

Selv om de enkelte kildene hver for seg utgjør en liten belastning, er de sammen med påvirkningene fra andre land i Nordsjøen og aktivitet på land samlet store nok til å gi de miljøutfordringene vi ser i havområdet i dag. Miljøkonsekvenser som følge av uhellshendelser vil komme i tillegg til konsekvenser ved den daglige belastningen av regulære utslipp og aktiviteter. Dersom det skulle forekomme større utslipp av olje, kan de største konsekvensene forventes for sjøfugl og kystøkosystemer.

De påvirkningene som det er vanskeligst å gjøre noe med er de som henger sammen med økte mengder klimagasser i atmosfæren, som igjen fører til temperaturøkning, økte CO₂-mengder i havet og forsuring. For mange av de øvrige påvirkningene er det mulig å bevege seg i en retning som vil gi god miljøtilstand på sikt.

Mål for forvaltningen av Nordsjøen og Skagerrak

Regjeringen fastsetter i denne meldingen et sett med mål for forvaltningen av Nordsjøen og Skagerrak. Målene skal reflektere relevante nasjonale og internasjonale mål for miljø og verdiskaping. De tar samtidig utgangspunkt i formålet med forvaltningsplanen og gjelder for all aktivitet i forvaltningsplanområdet Nordsjøen og Skagerrak.

Tiltak for bærekraftig bruk og beskyttelse av økosystemene

Gjennom tiltakene som presenteres i denne meldingen vil regjeringen legge til rette for fortsatt verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i Nordsjøen og Skagerrak og samtidig bidra til å forbedre miljøtilstanden og redusere den samlede belastningen på økosystemene i havområdet.

Kunnskapsbasert forvaltning

Forvaltningen av Nordsjøen og Skagerrak skal være basert på best tilgjengelig kunnskap. Regjeringen vil videreføre oppbygging av kunnskap om miljøforhold, verdiskaping og næringsaktivitet i Nordsjøen og Skagerrak frem mot oppdateringen av forvaltningsplanen.