2 Innledning – en helhetlig forvaltning av et havområde i aktiv bruk
2.1 Et levende hav
Nordsjøen – Skagerrak er vårt mest intensivt utnyttede havområde, en motor i norsk økonomi og en kilde til verdiskaping og velstand. Området har betydelig skipstrafikk som et av verdens mest trafikkerte seilingsområder og det drives omfattende fiskerivirksomhet her. Havområdet er viktig for lokal næringsvirksomhet og turisme langs kysten. Nordsjøen er vår største petroleumsprovins, og samtidig attraktivt for vindkraft. Tilgangen til sjøen og opplevelser knyttet til båtliv og hytteliv, bading og fritidsfiske er viktig for en stor del av befolkningen og grunnlag for turistnæring. Gode opplevelser på kysten har også en nær sammenheng med et rent, rikt og produktivt havmiljø – et levende hav gir en levende kyst.
Miljøtilstanden i Nordsjøen og Skagerrak var tidligere betydelig dårligere enn den er i dag. Havet var lenge en dumpeplass for avfall. Prosessavløpsvann fra industrien og kloakk fra befolkningen ble sluppet ut uten rensing. Holdningen var lenge at havet tålte alt. Forpliktende samarbeid i ulike internasjonale fora og mellom de åtte nordsjølandene, fulgt opp gjennom nasjonale opprydningstiltak, har gitt store og positive resultater. Samarbeidet rundt Nordsjøen og Skagerrak er et eksempel på at internasjonalt miljøsamarbeid nytter og at bevisst satsing gir resultater. Samarbeidet har også frembrakt omfattende kunnskap om havområdet.
Likevel er miljøtilstanden i Nordsjøen og Skagerrak bekymringsfull og på mange områder utilfredsstillende. Nordsjøen og Skagerrak har blant annet høyere konsentrasjoner av miljøgifter enn øvrige norske havområder og det høyeste nivået av marint søppel i hele Nordøst-Atlanteren. Mye av forurensningen tilføres havområdet utenfra. I tillegg er tilstanden for enkelte fiskearter bekymringsfull, og flere sjøfuglarter er truet. Klimaendringer og havforsuring vil gi nye forvaltningsutfordringer, hvor det er nødvendig å ha et langsiktig perspektiv. Denne situasjonen medfører behov for tiltak som kan føre til forbedring av miljøtilstanden, et mer robust økosystem og et bedre grunnlag for fortsatt verdiskaping gjennom bruk og høsting i havområdet.
2.2 Formål, rolle og arbeidsprosess
Regjeringen har som mål at Norge skal være et foregangsland når det gjelder helhetlig og økosystembasert forvaltning av havområdene. Regjeringen vil derfor videreføre systemet med forvaltningsplaner.
Formålet med forvaltningsplanen er å legge til rette for verdiskaping gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester i Nordsjøen og Skagerrak og samtidig opprettholde økosystemenes struktur, virkemåte, produktivitet og naturmangfold. Forvaltningsplanen er derfor et verktøy både for å tilrettelegge for verdiskaping og for å opprettholde miljøverdiene i havområdet.
Med fremleggingen av denne forvaltningsplanen har regjeringen dekket alle norske havområder med helhetlige og økosystembaserte forvaltningsplaner (Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten (St.meld. nr. 8 (2005–2006), oppdatert i 2011 (Meld. St. 10 (2010–2011) og Norskehavet (St.meld. nr. 37 (2008–2009)).
Forvaltningsplanene skal bidra til en helhetlig og økosystembasert forvaltning av norske havområder. Forvaltningsplanene bidrar til klarhet i overordnede rammer, samordning og prioriteringer i forvaltningen av havområdene. De bidrar til økt forutsigbarhet og styrket sameksistens mellom næringene som er basert på bruk av havområdene og utnyttelse av havområdenes ressurser. Forvaltningsplanene skal medvirke til felles forståelse av forvaltningen av havområdet mellom næringsinteressene, lokale, regionale og sentrale myndigheter, samt miljøvernorganisasjoner og andre interessegrupper. Regjeringen vil videreføre, effektivisere og videreutvikle systemet med forvaltningsplaner.
Miljøverndepartementet har ansvaret for å sikre sammenhengen i miljøpolitikken. Samordningen og ledelsen av arbeidet med forvaltningsplanene er derfor lagt til Miljøverndepartementet. Et grunntrekk med forvaltningsplanene er samtidig den sentrale rollen som alle berørte myndigheter har i arbeidet med forvaltningsplanene.
Arbeidsprosess
Arbeidet med denne forvaltningsplanen har foregått etter modell av arbeidet med de tidligere forvaltningsplanene. Arbeidet har vært ledet av en interdepartemental styringsgruppe som består av alle berørte departementer under ledelse av Miljøverndepartementet. Et viktig trekk ved forvaltningsplanene er at det faglige grunnlaget utarbeides i fellesskap mellom de berørte underliggende etater og sentrale forskningsinstitusjoner. De berørte etater kan variere noe mellom havområdene. Det faglige grunnlaget for forvaltningsplanen for Nordsjøen – Skagerrak har vært utarbeidet av en faggruppe under ledelse av Klima- og forurensningsdirektoratet og bestått av representanter for Direktoratet for Naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning, Norsk institutt for luftforskning, Norsk institutt for naturforskning, Norsk institutt for vannforskning, Norges vassdrags- og energidirektorat, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Sjøfartsdirektoratet og Statens strålevern. De to rådgivende gruppene Overvåkningsgruppen (ledet av Havforskningsinstituttet) og Risikogruppen (ledet av Kystverket) har også bidratt.
Figur 2.1 Veien til forvaltningsplan for Nordsjøen og Skagerrak.
Kilde: Miljøverndepartementet
Meldingen bygger på et sammenstilt faglig grunnlag om naturmangfoldet, påvirkning og aktivitet m.v. Kunnskapsgrunnlaget er gjort nærmere rede for i kapittel 3–7, i tråd med kunnskapskravet i blant annet naturmangfoldloven og havressursloven. Kapittel 3 beskriver miljøtilstanden. Den samlede belastningen på økosystemene i Nordsjøen og Skagerrak er beskrevet og vurdert i kapittel 7, en tilnærming i tråd med prinsippene om samlet belastning og økosystemtilnærming i naturmangfoldloven.
I arbeidet med forvaltningsplanen for Nordsjøen og Skagerrak er de samfunnsmessige vurderingene vektlagt i større grad enn ved tidligere forvaltningsplaner. Dette vil bli videreutviklet i de fremtidige oppdaeringene av alle forvaltningsplanene.
Med forvaltningsplaner nå utarbeidet for alle havområdene, vil regjeringen iverksette tiltak for å forenkle organiseringen og effektivisere arbeidet med å oppdatere forvaltningsplanene.
Det er de respektive sektormyndighetene som har hovedansvaret for oppfølging av tiltakene som besluttes i forvaltningsplanene, i medhold av relevante lover med tilhørende forskrifter, slik som havressursloven (FKD), havne- og farvannsloven (FKD), petroleumsloven (OED og AD), havenergiloven (OED), skipssikkerhetsloven (NHD og MD), forurensningsloven (MD) og naturmangfoldloven (MD).
Høring
Medvirkninger fra berørte interesser har vært en viktig del av arbeidet med forvaltningsplanen. I arbeidet med det faglige grunnlaget har faggruppen sørget for involvering gjennom høring av fagrapportene og høringsmøter underveis i prosessen. Etter at faggruppens rapporter ble overlevert til departementene i mai 2012, ble det avholdt en åpen innspillskonferanse i Haugesund 22. mai. Berørte interesser ble i etterkant av konferansen også invitert til å sende inn skriftlige innspill til arbeidet med forvaltningsplanen. Høringsuttalelsene, som har vært et viktig bidrag i arbeidet med utformingen av meldingen til Stortinget, er tilgjengelige på Miljøverndepartementets nettsider.
2.3 Forvaltningsplanområdet
Utredningsområdet for forvaltningsplanen omfatter hele Nordsjøen – Skagerrak, inkludert kystområdene og de deler av havområdet som ligger under andre lands jurisdiksjon. Selve forvaltningsplanen og tiltakene i denne omfatter i hovedsak de åpne sjøområdene i norsk del av Nordsjøen – Skagerrak, det vil si områdene utenfor grunnlinjen, i territorialfarvannet og Norges økonomiske sone nord til 62° nord (ved Stad). Forvaltningsplanen omfatter ikke det geografiske virkeområdet til plan- og bygningsloven og vannforskriften (med unntak for overlapp i området fra grunnlinjen og 1 nm utenfor grunnlinjen). Forvaltningsplanen legger derfor ikke rammer for aktiviteter som foregår i kystsonen, slik som for eksempel fiskeoppdrett. Påvirkningen på miljøtilstanden fra kystnære og landbaserte kilder kategoriseres derfor som en ytre påvirkning i forvaltningsplanene.
Figur 2.2 Forvaltningsplanområdet Nordsjøen og Skagerak
Kilde: Statems kartverk
2.4 Forvaltningsplaner i internasjonal sammenheng
Forvaltningsplanene har medvirket til at Norge har blitt et foregangsland for en helhetlig og økosystembasert forvaltning. Kyststatene har en klar plikt etter FNs havrettskonvensjon til å beskytte miljøet i sine havområder. Dette henger nøye sammen med de omfattende rettigheter kyststatene etter havrettskonvensjonen har til å utnytte de levende marine ressurser og andre ressurser på kontinentalsokkelen under sin jurisdiksjon.
Figur 2.3 Geografisk grenseflate mellom forvaltningsplanene og Plan- og bygningsloven samt vannforskriften.
Kilde: OSPAR QSR 2010
Av havrettskonvensjonen følger også en plikt til å samarbeide med andre land regionalt og globalt for å beskytte og bevare det marine miljø. Det internasjonale havmiljøarbeidet på 1980- og 90-tallet var i stor grad fokusert på reduksjon av den økende forurensningen av havområdene. Gjennom den regionale konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR) og dens forløper Oslokonvensjonen (1972) og Pariskonvensjonen (1974), samt nordsjøkonferansene (1984–2006), ble det vedtatt konkrete forpliktelser som har medført en betydelig forbedring av forurensningssituasjonen, ikke minst i Nordsjøen – Skagerrak. Norge var, sammen med de øvrige nordiske land, en sterk pådriver i dette arbeidet (se boks 2.1).
Boks 2.1 Nordsjøen og Skagerrak – et internasjonalt havområde
Nordsjøen og Skagerrak er et havområde som er sterkt påvirket av menneskelig aktivitet. Det bor 160 millioner mennesker innenfor nedbørfeltene som omgir havområdet. Åtte land – Norge, Sverige, Danmark, Tyskland, Nederland, Belgia, Frankrike og Storbritannia – må samarbeide for å få til en effektiv felles forvaltning.
Gjennom økte utslipp av kloakk, avrenning fra landbruk og utslipp fra en industri i vekst var deler av Nordsjøen allerede på 1800-tallet preget av overgjødsling og forurensning. Fra midten av 1800-tallet og frem mot 1960-tallet innførte alle nordsjølandene nasjonale reguleringer for å motvirke denne situasjonen. Fra slutten av 1960-tallet ble behovet for at nordsjølandene også skulle samle seg om en felles forvaltning av havområdet åpenbart. Men for å opparbeide politisk vilje slik at landene skulle vedta felles og bindende tiltak, var særlig forliset til Torrey Canyon viktig. Senere kom også hendelsen med det nederlandske skipet Stella Maris til å medvirke til å få på plass bindende internasjonale avtaler.
Torrey Canyon var en oljetanker registrert i Liberia som førte store mengder olje og forliste utenfor den sørvestlige kysten av England i 1967. Oljeutslipp fra vraket gjorde stor skade både langs den engelske og franske kysten, og opprydningen krevde felles innsats fra britiske og franske myndigheter. Ulykken var dermed også en direkte opptakt til handling – på globalt nivå i FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) gjennom vedtakelsen av den internasjonale konvensjonen om hindring av forurensning fra skip (MARPOL 73/78) og for Nordsjøen gjennom fremforhandling av Bonn-avtalen om gjensidig varsling, bistand og miljøovervåkning for å begrense akutte utslipp av olje og kjemikalier til havs.
Det nederlandske skipet Stella Maris var i 1971 på vei fra Rotterdam for å dumpe avfall til havs, men ble hindret av lokale protester i og sterkt press fra landene nær de aktuelle dumpestedene (først planlagt nær norskekysten, deretter flyttet til havområdene mellom Island og Irland). I stedet for at avfallet ble dumpet i havet, ble Nederland til slutt tvunget til å kvitte seg med avfallet på land. Denne hendelsen påskyndet vedtakelsen av Oslo-konvensjonen om dumping til havs i 1972, en avtale der norske myndigheter ledet an i arbeidet. Globalt ble London-konvensjonen om dumping til havs, som bygger på de samme kriteriene som Oslo-konvensjonen, vedtatt samme år.
En ny vilje til felles handling i det nordøstlige Atlanterhav førte også til økt oppmerksomhet mot skadelige utslipp av næringssalter og annen forurensning fra land, og med dette til vedtak av Paris-konvensjonen om utslipp fra landbaserte kilder i 1974. Oslo- og Paris-konvensjonene organiserte seg med et felles sekretariat i London og ble slått sammen til en felles konvensjon – Konvensjon om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren – fortsatt kjent som OSPAR (Oslo-Paris), i 1992.
Behovet for og viljen til samarbeid kom også til uttrykk gjennom Nordsjøkonferansene, som mellom 1984 og 2006 var møteplasser på høyt politisk nivå. Her kunne all påvirkning på havområdene, både knyttet til forurensning, fiskerier, petroleumsvirksomhet og skipsfart, diskuteres ut fra et helhetlig perspektiv. Gjennom felles deklarasjoner samlet nordsjølandene seg om ambisiøse målsettinger, blant annet om å stanse dumping av avfall fra skip og for reduksjon av utslipp av næringssalter og skadelige kjemikalier. Disse målsettingene hadde igjen stor betydning for utviklingen innenfor OSPAR-samarbeidet og EU, der de politiske målsettingene også fikk en mer rettslig forankring. Etter nordsjøkonferansen om skipsfart og fiskerier i Gøteborg i 2006 ble det besluttet å videreføre arbeidet gjennom aktuelle konvensjoner og organisasjoner (OSPAR, NEAFC og IMO) og, ikke minst, gjennom et aktivt samarbeid mellom disse.
Siden Oslo- og Paris-konvensjonene ble vedtatt tidlig på 1970-tallet, har Nordsjøen vært preget av omfattende petroleumsutvinning. Den nye OSPAR-konvensjonen fra 1992 inneholder derfor et eget vedlegg som regulerer forurensning fra offshore kilder. I 1995 ble det kjent at britiske myndigheter hadde planer om å tillate dumping av den utrangerte oljelagringsbøyen Brent Spar i Nordsjøen. Saken fikk betydelig politisk oppmerksomhet under nordsjøkonferansen i Esbjerg samme år. Brent Spar ble til slutt fraktet til Erfjord i Rogaland, der den ble demontert og materialene gjenbrukt til deler av kaianlegget i Mekjarvik. Saken medførte omfattende politiske diskusjoner mellom nordsjølandene. På det første ministermøtet under den nye OSPAR-konvensjonen i 1998 besluttet OSPAR regler for disponering av offshoreinstallasjoner. Hovedregelen er etter dette at offshoreinstallasjoner skal fjernes ved avslutning, likevel slik at det er mulighet til å etterlate blant annet betonginnretninger, på nærmere angitte vilkår og etter konsultasjon med de andre partene. På samme ministermøte ble også et nytt vedlegg til konvensjonen om beskyttelse av marin biodiversitet vedtatt. Med dette som utgangspunkt har OSPAR de siste årene markert seg globalt og regionalt gjennom et vellykket samarbeid om beskyttelse av marine områder, arter og habitater.
I OSPAR er nå behovet for å sikre opprettholdelse av arter og mangfoldet i marin natur kommet klarere i fokus enn de tradisjonelle forurensningsspørsmålene. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) er i denne sammenheng det viktigste konvensjonssamarbeidet på globalt nivå. Under CBD er det vedtatt en målsetting om at innen 2020 skal minst 10 % av kyst- og havområder, spesielt områder som er særlig viktige for biologisk mangfold og økosystemtjenester, være bevart gjennom effektivt og hensiktsmessig forvaltede, økologisk representative og godt sammenhengende systemer av verneområder og andre effektive bevaringstiltak, og være en integrert del av landskapet. Under CBD pågår det nå et omfattende arbeid med å samle inn informasjon om økologisk eller biologisk viktige marine områder. OSPAR har, i samarbeid med den Nordøst-atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), igangsatt identifiseringen av slike områder, i hovedsakelig internasjonalt farvann i Nordøst-Atlanteren, med sikte på å rapportere forslag til områder til CBDs partsmøte i 2014.
Forvaltningsplanene er et politisk virkemiddel. Planene trekker opp et langsiktig perspektiv for å beskytte havområdenes økosystemer og er med det et sentralt virkemiddel for å ivareta Norges folkerettslige forpliktelse til å beskytte miljøet i våre havområder. Samtidig er det et fleksibelt verktøy ved at det gjennom oppdateringer av planene kan vedtas endringer i tidligere beslutninger basert på ny og oppdatert kunnskap, innenfor en helhetlig ramme. Samtidig med å beskytte økosystemene legger derfor planene til rette for å benytte den rett og plikt Norge etter folkeretten har til å utnytte ressursene i sine havområder på en bærekraftig måte.
For å oppnå en god miljøtilstand i våre havområder er vi avhengige av at andre land gjennomfører tiltak for å beskytte miljøet og forvalte ressursene bærekraftig. Norge har en betydelig interesse i at de øvrige Nordsjølandene følger opp sine forpliktelser. EU vedtok i 2008 et direktiv med sikte på å oppnå god miljøtilstand i alle europeiske havområder innen 2020, det såkalte havstrategidirektivet.God miljøtilstand skal sikres ved at hvert medlemsland utvikler marine strategier for sine havområder. Strategiene omfatter krav om fastsettelse av miljømål, indikatorer, overvåkingsprogram og tiltaksprogram. Direktivet legger med andre ord i stor grad til grunn samme tilnærming og metodikk som de norske forvaltningsplanene.Regjeringen har vurdert direktivet som ikke EØS-relevant, og Norge er ikke bundet av direktivet.
Norske miljøvernmyndigheter har innledet et samarbeid med Sverige og Danmark for å sikre den faglige sammenhengen i forvaltningen av våre tilgrensende havområder i Nordsjøen og Skagerrak. Innenfor rammen av OSPAR er det grunnlag for å etablere et tilsvarende samarbeid med de øvrige Nordsjølandene. Det er viktig å videreutvikle forvaltningsplanene ytterligere slik at Norge fortsatt kan ligge i forkant av utviklingen og med det ha legitimitet og tyngde som pådriver i det internasjonale arbeidet med særlig Nordsjøen og Skagerrak.
Boks 2.2 Marine verneområder og OSPAR
Under Konvensjon om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR) har partene lenge i fellesskap arbeidet med å få på plass et nettverk av marine verneområder (Marine Protected Areas) til havs. Inntil 2010 bestod dette nettverket av områder innenfor partenes jurisdiksjon. Disse var underlagt ulike former for beskyttelse gjennom nasjonal lovgivning og dermed rapportert inn som komponenter i nettverket. På OSPARs ministermøte i Bergen i 2010 opprettet landene seks marine verneområder i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Samlet består nettverket nå av mer enn 280 marine verneområder innenfor og utenfor partenes nasjonale jurisdiksjon.
Det pågående arbeidet med å peke ut mulige økologiske eller biologiske verdifulle områder i Nordøst-Atlanteren vil danne et viktig grunnlag for videre felles arbeid med å få på plass ytterligere marine verneområder.
Ettersom OSPAR ikke vedtar tiltak rettet mot fiskeri og skipsfart, er aktivt samarbeid med den Nordøst-atlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) og FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) sentralt for en effektiv forvaltning av verneområder som befinner seg i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Allerede i 2009 hadde NEAFC vedtatt lukninger mot skadelig bunnfiske i områder som i stor grad overlapper med OSPARs verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Videre arbeides det gjennom OSPAR med utredninger knyttet til påvirkning fra skipsfart i områdene, som grunnlag for eventuelle mulige arealbaserte tiltak gjennom IMO.
Et ytterligere felles initiativ er derfor arbeidet med en egen samarbeidsavtale mellom OSPAR, NEAFC, IMO og den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA) om felles prinsipper for forvaltningen av områder utenfor nasjonal jurisdiksjon som er underlagt en form for beskyttelse. Eksempler på slik beskyttelse er OSPARs verneområder utenfor nasjonal jurisdiksjon, NEAFCs lukninger av områder utenfor nasjonal jurisdiksjon og eventuelle fremtidige tiltak i regi av IMO og ISA. Denne samarbeidsmodellen er viktig og vekker betydelig interesse internasjonalt, blant annet i FNs havrettslige diskusjoner knyttet til vern og bruk av marint biologisk mangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Norge arbeider aktivt for å sikre internasjonal anerkjennelse av denne måten å samarbeide på.