3 Bærebjelkene for norsk velstand

Norge er et rikt land. Vi har en sterk økonomi og en høy levestandard. Norge gjør det svært godt i en rekke internasjonale rangeringer. Ikke bare har vi et høyt BNP pr innbygger, vi har klart å kombinere dette med jevn fordeling og et sterkt felles velferdstilbud for alle. Den norske modellen har vist seg svært robust og vellykket, med sterke organisasjoner og et godt trepartsamarbeid, en sterk velferdsstat og et godt samspill mellom et konkurransedyktig næringsliv og en aktiv næringspolitikk. Mye kan ennå bli bedre, men sammenlignet med så å si alle andre land, har Norge klart seg svært godt, særlig gjennom de siste årenes internasjonale økonomiske krise.

Målet i årene fremover er å legge til rette for en utvikling som tar vare på og videreutvikler disse resultatene. Alle land ønsker økonomisk fremgang og en høy levestandard. Ikke alle lykkes. I dette kapitlet ser vi på noen av de viktigste grunnene til at Norge har lykkes så godt. Hvis vi forstår hva våre suksessfaktorer er, kan vi lettere vite hvilke strategier vi skal velge for å lykkes i fremtiden.

Det har ikke manglet på spådommer om at den norske modellen stod for fall. I flere tiår har mange ment at det er umulig å skape et konkurransedyktig næringsliv i et land med en så sterk offentlig velferdssektor, sterk fagbevegelse, aktiv fordelingspolitikk og et relativt høyt skattenivå. Vår erfaring viser det motsatte. Norge har lykkes svært godt både med verdiskaping og sysselsetting. Det er viktig å forstå hvilke faktorer som har bidratt til at det er slik. Den norske modellen inneholder mange virkemidler og kjennetegn som har gitt oss de resultatene vi ser. Målet er å forsterke, tilpasse og bygge videre på Norges suksesskriterier, samtidig som vi gjør en enda bedre jobb der vi har forbedringspotensial.

3.1 Historisk blikk på norsk verdiskaping

Norsk næringsliv har gjennomgått enorme endringer de siste 150 år. Frem til 1800-tallet hadde Norge stort sett et samfunn med en økonomisk og sosial struktur som hadde vart gjennom generasjoner. Teknologiutvikling og endringsprosesser gikk sakte, og velstand og folketall endret seg lite. Fra midten av 1800-tallet gikk norsk økonomi inn i en sterk og langvarig oppgangsperiode. Den markerte på flere måter overgangen til en ny og varig trend – modernisering av næringslivet og vedvarende økonomisk vekst.

Industrialisering og handel i Europa skapte muligheter for de tradisjonelle norske eksportnæringene. Rundt 1870 sto sjøfart, fiske og trelast for omtrent hele eksportvolumet og nesten en fjerdedel av nasjonalinntekten. En kombinasjon av kompetanse, lave lønninger og spesialisering gjorde Norge til en av verdens største sjøfartsnasjoner. Større og bedre båter gjorde fiske mer effektivt. Økt etterspørsel etter tømmer, som var mangelvare i de fleste land, ble møtt med bedre utnyttelse av skogsressursene og mekaniske sager.1

Tidlig på 1900-tallet ble utnyttelse av rimelig vannkraft til industrivirksomhet et springbrett til industrialderen. Industriproduksjonen ble nesten doblet i perioden 1905–1916 og passerte landbruk og fiske i verdiskaping. Kraftverk og industri ble bygget ut i samme periode og la grunnlaget for utviklingen av virksomhet som treforedling og produksjon av aluminium og kjemiske råvarer. Samtidig gjennomgikk de tradisjonelle eksportnæringene en teknisk revolusjon. I 1935 kom Hovedavtalen mellom NHO og LO, en grunnpilar i norsk arbeidsliv som sammen med arbeidstvistloven fortsatt har stor betydning. Denne epoken er starten på samarbeidsmodellen mellom partene og mellom partene og myndighetene som vi kjenner i dag som den norske arbeidslivsmodellen eller samfunnsmodellen.

Liberaliseringen av verdenshandelen etter 2. verdenskrig endret de internasjonale rammebetingelsene. Det var særlig industri med produksjon for det norske markedet som møtte skjerpet konkurranse. For eksempel ble produksjonen i lærindustrien omtrent halvert fra 1950 til 1952. Men norsk industri klarte også å finne nye markeder ute og utviklet ny eksportindustri. I løpet av 1960-tallet økte industrien volumet med om lag 60 pst.2 En rekke små bedrifter som ikke klarte å vokse ble borte eller fusjonerte. Konsentrasjon og stordrift skjedde også på havet. De nye supertankerne fraktet betydelig flere tonn med langt mindre mannskap.

Funnet av Ekofisk i 1969 startet det norske oljeeventyret for alvor. For første gang på over hundre år gikk industriens andel av BNP tilbake. Ved inngangen til 1980-tallet var verdiskapingen i petroleumsnæringen og industrien jevnstore.3 Sysselsettingen i olje og gass har alltid vært lav sammenlignet med verdiskapingen.

Siden 1994 har Norge vært en integrert del av det indre marked gjennom EØS-avtalen. Dette har sikret norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammebetingelser. Norges deltakelse i det indre marked har medført at norsk næringsliv i dag har et hjemmemarked på mer enn 500 mill. mennesker.

Sysselsetting har økt med om lag 605 000 personer siden 1994. Økningen har særlig kommet innenfor kunnskapsintensive næringer, hvor sysselsettingen har økt fra under 200 000 personer i 1990 til om lag 500 000 i 2011.4 I de senere år er det omtrent 200 000 personer fra EØS/EU som til enhver tid har arbeidet i Norge.5

Gjennom to hundre år har næringslivet hele tiden tilpasset seg store strukturelle endringer. Hvilke utviklingstrender og hendelser som vil ha størst betydning for verdensøkonomien i de neste tiårene, er vanskelig å vite. Store hendelser i verdensøkonomien, som dagens gjeldskrise, finanskrisen i 2008, fallet i IKT-sektoren i 2000 og oljekrisen på 1970-tallet, har det til felles at få hadde forventet det som skjedde.

Verdiskapingen i Norge er om lag 80 pst. høyere enn gjennomsnittet for EU-landene og 45 pst. høyere enn i Sverige, og den har økt gradvis gjennom det siste tiåret.6 Norge har verdens 25. største økonomi selv om vi målt i antall innbyggere bare er verdens 116. største land. Forskjellen skyldes delvis den betydelig olje- og gassutvinningen på norsk sokkel som utgjør 22 pst. av all norsk verdiskaping. Om vi bare ser på Fastlands-Norge, er verdiskapingen likevel 40 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU-landene.7

Vi vet at norsk næringsliv må omstille seg også i fremtiden. For Norge kan det være en utfordring at det beste utgangspunktet for å bli best ikke nødvendigvis er å være best. Om 30 år vil teknologien og kunnskapsnivået, som er grunnlaget for dagens høye velferd, ikke være tilstrekkelig til å gjøre at vi forblir et av verdens rikeste land. Teknologisk utvikling vil fortsatt være en forutsetning for vekst. Det økonomiske tyngdepunktet flytter seg fra vest til øst, vi har høy befolkningsvekst og en aldrende befolkning, og miljøutfordringen stiller krav til nye løsninger.

3.2 Hele landet i bruk

En forutsetning for å utnytte verdiskapingspotensialet er at hele landets ressurser tas i bruk. God utnyttelse av tilgjengelige ressurser er utgangspunktet for å lykkes med å oppnå et høyt bærekraftig velferdsnivå over tid. I Norge har vi lykkes godt i utnyttelsen av stedbundne naturressurser og av vår samlede arbeidskraft. En næringspolitikk for regioner og distrikter har nettopp dette som utgangspunkt – en god utnyttelse av ressursene og et lønnsomt næringsliv i hele landet.

Næringsliv over hele landet

Næringslivet har stor betydning for sysselsetting og bosetting i alle lokalsamfunn. Den geografiske plasseringen av industrien i Norge har vært avhengig av tilgang til energiressurser i området og steder med gode kommunikasjonsmuligheter for å transportere råstoffer eller skipe ferdige produkter til andre land. I byene dominerer tjenestenæringene. Rådgivning og andre bedriftsrettede tjenester vokser i de store byene hvor det er god tilgang på høyt utdannet arbeidskraft. Vår natur har bidratt til at reiselivsnæringen vokser i mange distrikter. Likevel sysselsetter reiselivsnæringen flest mennesker i byene.

Mulighetene for utvikling av eksisterende virksomhet eller opprettelse av ny trenger ikke være begrenset av geografien. Eksempelvis bør tiltak og støtte for etableringer og gründervirksomhet ha hele landet som nedslagsfelt. Samtidig kan ulike regioner ha ulike utfordringer, både ut fra eksisterende næringsliv, kompetanse, arbeidskraft og naturressurser. Dette må virkemiddelapparatet ta høyde for.

Lokaliseringsmønsteret i industrien og næringslivet forøvrig er delvis et resultat av historiske føringer og av lokalisering nær naturressurser. Reiselivsnæringen utnytter lokal natur og res-surser og kan bety mye for sysselsettingen i både byer og distriktskommuner. Primærnæringene, jordbruk, skogbruk og fiske med tilhørende foredlingsindustri, er i hovedsak distriktsnæringer. Bygge- og anleggsnæringen har størst omsetning i byene, men næringen er representert i alle kommunene i landet og er relativt sett den næringen som har størst innvirkning på sysselsettingen utenfor byene.

Industrien følger ikke noe entydig sentrum-periferi-mønster. Kraftintensiv industri er normalt lokalisert nær vannkraftressursene i distriktene og har ofte avgjørende betydning for sysselsetting og bosetting i de lokalsamfunnene der den ligger. Vi har også eksempler på at enkelte næringer er særlig representert i visse områder. Dette gjelder blant annet prosessindustrien i Porsgrunn og Bamble kommune i Telemark, petroleumsnæringen i Rogaland, smelteverkindustrien i Rana kommune og møbelindustrien i Møre og Romsdal. Norsk industri har en sterk posisjon i mange markeder, både innenfor metall og kjemisk industri, men også innenfor noen særlige teknologinisjer.

Sterke tradisjoner og kompetanse i sjøfart gjør at Norge er verdens femte største skipsfartsnasjon. Den maritime næringen bidrar til arbeidsplasser langs hele kysten, men næringen har også virksomhet som gjør at den har stor betydning for næringsutviklingen i de større byene. I tillegg til maritime næringer, er både petroleumssektoren, petroleumsrettet leverandørindustri og fiskerinæringer og havbruk sterkt representert langs kysten.

Næringspolitikk og distriktspolitikk

En politikk for å stimulere til vekst og sysselsetting i hele landet har vært viktig for verdiskapingen. Næringspolitikken har derfor hele landet som virkefelt. En næringspolitikk med satsinger på næringer hvor vi har naturlige fortrinn, er en politikk for distriktene. Virkemidlene, som omtales i denne næringsmeldingen, har hatt og vil fortsette å ha relevans for ulike distrikter og regioner.

Som påpekt i Meld. St. 13 (2012–2013) Ta heile Noreg i bruk – Distrikts- og regionalpolitikken er det viktig med regional balanse for å få mest mulig verdiskaping ut av både arbeidskraften og de naturgitte ressursene. De distriktspolitiske målsettingene som legger vekt på fremtidig verdiskaping, kompetanseutvikling og lokal samfunnsutvikling representerer derfor også god næringspolitikk.

Utfordringer fremover

Endringer i næringsstruktur har konsekvenser for hvordan arbeidsplassene fordeler seg i landet. Veksten i kunnskapsintensive næringer har i hovedsak skjedd i sentrale strøk. Andelen som er sysselsatt i privat tjenesteyting er 40 pst. i sentrale strøk og 25 pst. i spredtbygde regioner.8

Varehandel, privat- og forretningsmessig tjenesteyting er i betydelig grad lokalisert i byer og tettbebygde regioner. Dette kan ses på som en naturlig arbeidsdeling mellom by og land. Men kompetansearbeidsplassutvalget mener at det er vesentlig for regional og nasjonal verdiskaping at det legges til rette for omstilling til kompetanseintensiv virksomhet i hele landet.9 Det skyldes nettopp at det er disse næringene som har vokst mest de siste årene, og vi kan også forvente at det er her mange nye arbeidsplasser vil komme.

Tilgjengelig kompetent arbeidskraft vil også være viktig for utvikling av de ressursbaserte distriktsnæringene. Mineralnæringen er et eksempel på en bransje som vil kreve mye kompetanse. En politikk for å sikre distriktsnæringene den nødvendige arbeidskraft vil måtte være en bærebjelke for verdiskapingen i fremtiden. Distriktspolitiske og næringspolitiske interesser er her sammenfallende. Et viktig tiltak for å få flere kompetansearbeidsplasser i distriktene er å bedre både den fysiske og digitale infrastruktur. Investeringer i samferdsel vil kunne koble arbeidsmarkeder sammen slik at tilgang på spesiell kompetanse bedres for det lokale næringsliv og slik at en samlet sett kan få en bedre tilpasning mellom tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft. Utbygging av den digitale infrastruktur, særskilt en utbygging av Internett, vil være et nødvendig tiltak for å øke bo- og etableringslyst generelt.

Lykkes vi med en utbygging av hensiktsmessig infrastruktur og med å etablere arbeidsmarkeder som trekker til seg kompetent arbeidskraft, er det lagt et godt fundament for videre verdiskaping i hele landet.

3.3 Produktivitet og lønnsomhet

Produktivitet er et mål på hvor mye vi skaper av verdier relativt til hvor mye ressurser vi bruker. Økt produktivitet er generelt den viktigste kilden til velstandsvekst. Økt produktivitet er derfor noe vi strekker oss etter, men det er likevel et mål som må brukes riktig. Målet gir ingen direkte politikkimplikasjoner. Lønnsomhet er det sentrale for verdiskaping. Det går an å være produktiv uten å være spesielt lønnsom, for eksempel fordi man opererer i et marked med sterk konkurranse og lave driftsmarginer. Tilsvarende er det mulig å være lønnsom uten å være særlig produktiv. En slik situasjon kan for eksempel være et resultat av at det er mangelfull konkurranse eller at man høster en grunnrente. Siden 1972 har produktiviteten (bruttoprodukt per time) i fiske, fangst og akvakultur steget med 1710 pst. Samtidig har produktiviteten falt med 49,4 pst. i utvinning av råolje og naturgass.10 Likevel er det sistnevnte sektor som i dag er viktigst for oss med hensyn til inntekter. Betydningen av å være i lønnsomme bransjer kan ikke understrekes nok. Å være i lønnsomme bransjer – også om man ikke alltid er best – er det som gir oss høy verdiskaping i dag og som også kan gi oss høy verdiskaping i fremtiden. Tilsvarende uheldig er det å være innelåst i en ulønnsom bransje; innelåst i betydningen at en har mye investert realkapital, og eventuelt humankapital, som har dårlige alternative anvendelser.

På lang sikt betyr produktivitetsvekst svært mye for vår levestandard. Økonomen Paul Krugmans ofte siterte utsagn er verdt å legge seg på minnet: «Productivity isn’t everything, but in the long run it is almost everything. A country’s ability to improve its standard of living over time depends almost entirely on its ability to raise its output per worker.»11 Flere mål på produktivitet brukes. Det som kjennetegner de ulike målene, er at de viser vår verdiskaping i forhold til en eller flere innsatsfaktorer.12 Ettersom arbeidskraft og kapital er våre viktigste innsatsfaktorer, blir to ulike produktivitetsmål verdiskaping per arbeidstime (mye brukt) eller verdiskaping per kapitalenhet (lite brukt). Et tredje mål er såkalt total faktorproduktivitet; det er et mål som fanger opp den del av verdiskapingen som ikke kan tilskrives noen direkte målbar innsatsfaktor. I kapittel 2 gis en oversikt over produktivitetsveksten i Norge over tid og innenfor enkelte næringer. Den norske velferden og det norske lønnsnivået er et tegn på at vi samlet sett har høy produktivitet i norsk økonomi.

Det vanligste begrepet, og det som er enklest å beregne, er arbeidskraftproduktivitet, det vil si verdiskaping per sysselsatt eller verdiskaping per timeverk. Det siste målet omtales også som timeverkproduktivitet. Begrepet arbeidskraftproduktivitet kan være noe misvisende. Det er ikke bare mer effektiv arbeidsinnsats som vil øke arbeidskraftproduktiviteten, det samme vil for eksempel mer kapitalinnsats i produksjonen. Arbeidskraftproduktivitet er altså et generelt mål på verdiskaping per enhet arbeidsinnsats; det er ikke et mål som kun reflekterer hvor effektiv arbeidskraften er. Norges arbeidskraftproduktivitet er 58 pst. høyere enn snittet i EU, målt i 2011. Den høye arbeidskraftproduktiviteten kan delvis tilskrives den spesielt høye avkastningen som petroleumsvirksomheten gir. Men selv korrigert for dette ligger Norge godt over gjennomsnittet i EU. Produktiviteten i Fastlands-Norge var 23 pst. lavere enn for norsk økonomi totalt i 2011.

Total faktorproduktivitet (TFP) skiller seg prinsipielt fra andre produktivitetsmål ved at den ikke kan måles direkte; i stedet fremkommer den beregningsmessig som en restfaktor, det vil si som den del av verdiskapingen som ikke kan forklares med bruk av arbeidskraft, kapital eller innsatsvarer. Vekst i TFP kalles ofte «ren» produktivitetsvekst.

Ren produktivitetsvekst oppnås gjerne gjennom mange former for innovasjon som teknologisk fremgang, bedre ledelse og «smartere» produksjonsmetoder. Nært knyttet til dette er forskning og at vi har institusjoner som legger til rette for at kunnskap og nyvinninger blir anvendt til lønnsom produksjon. For at teknologisk fremgang skal bidra til økonomisk vekst, må arbeidsstokken ha relevant kompetanse til å utnytte den nye teknologien. Produktiviteten per sysselsatt øker med kompetansenivået i arbeidsstyrken og/eller med økt kapitalinnsats per arbeider. Mens arbeidskraft og realkapital er begrensede innsatsfaktorer, er det knapt noen grense for hvor mye innovasjon, bredt definert, kan bidra til produktivitetsvekst.

Partssamarbeid, flate strukturer og kompetente medarbeidere er tre faktorer som spesielt kan pekes på for å fremme innovasjon. Produktiviteten avhenger således av alle forhold som påvirker vår produksjonsevne. God omstillingsevne som medfører at produksjonen blir mer lønnsom eller at ledige ressurser tas i bruk, er viktig. Bedre infrastruktur gir økt produktivitet.

Sammenliknet med andre OECD-land er BNP per innbygger høyt i Norge.13 I OECD er det kun Luxembourg som har høyere BNP per innbygger enn Norge, og i euroområdet er BNP per innbygger i gjennomsnitt om lag 2/3 av Norges. Dette reflekterer høyere arbeidsproduktivitet i Norge enn i de fleste andre land.14

Produktivitet betyr mye på lang sikt for vår levestandard. Men på kort sikt kan vi ikke lese så mye ut av produktivitetsutviklingen siden den vil påvirkes av konjunkturbevegelsene. Produktivitet per arbeidstime kan øke dersom arbeidsledigheten øker og BNP reduseres fordi de minst produktive arbeidsplassene forsvinner først. Og tilsvarende vil produktivitet per arbeidstime lett synke ved økt sysselsetting fordi de arbeidsplassene som kommer til, i utgangspunktet er marginalt lønnsomme. Også litt flaks kan fremstå som at vi har økt produktiviteten vår. For eksempel har Norge nytt godt av at en del innsatsvarer som importeres, har blitt billigere. Dette vil fremtre som produktivitetsvekst dersom det ikke kontrolleres for, noe som kan være vanskelig å gjøre. I realiteten bidrar ikke billigere innsatsfaktorer til økt produktivitet, men økt lønnsomhet. Norsk produksjon av solcellepanel derimot er et eksempel på hvordan en kan få prisutviklingen imot seg. Her har verdiskapingen gått ned fordi prisen på ferdigproduktet har sunket; da hjelper det ikke at bedriftene samtidig kan ha blitt langt mer effektive i sin produksjon.

Den sterke produktivitetsveksten og det høye produktivitetsnivået i fastlandsøkonomien kan ha en rekke årsaker. Det kan tyde på at norsk økonomi har lykkes i å utnytte eksisterende teknologi og at landet har en godt kvalifisert arbeidsstyrke. Norsk næringsstruktur har endret seg betydelig i takt med globaliseringen. I 1970 var det like mange sysselsatte i industrien som innenfor helse og omsorg. Helt siden Norge begynte å utvinne olje og gass har imidlertid dette vært i kraftig endring. Samtidig har industrinæringen utviklet seg til en mer kompetansekrevende sektor. Norge er nettoeksportør av olje og gass, av kapital- og energiintensive varer, og av sjøtransporttjenester. Samtidig er vi nettoimportør av en rekke arbeidsintensive varer.

Vi har tilpasset næringsstrukturen over tid. Norsk næringsliv har beveget seg bort fra enkle arbeidsintensive industriprosesser og beveget seg mot stadig mer kapital- og kompetansekrevende næringer. Den økte globale arbeidsdelingen har, særlig i de senere år, fremskyndet endringene i norsk næringsstruktur. Virksomhetene har som konsekvens blitt mer spesialiserte. Arbeidsdeling innenfor skipsbygging, outsourcing av it-tjenester samt økt bruk av underleveranser innenfor bygg og anlegg er eksempler på dette. Dette kombinert med en gunstig endring i bytteforholdet mellom norske og utenlandske varer over perioden, med blant annet en tre- til firedobling av oljeprisen, kan forklare den gunstige utviklingen for norsk økonomi. Bedringen i bytteforholdet siden 2000 skyldes først og fremst den markerte oppgangen i oljeprisen etter årtusenskiftet og lave importpriser. Begge deler har sammenheng med Kinas fulle inntreden i verdensøkonomien og landets sterke økonomiske vekst. Vi kan imidlertid ikke basere oss på at den gunstige utviklingen i bytteforholdet vil fortsette. I de andre skandinaviske landene, OECD og USA er bytteforholdet om lag uendret siden første halvdel av 1990-tallet.15

Det er potensial for produktivitetsvekst i alle sektorer. Produktivitetsvekst i en sektor frigjør ressurser som kan anvendes i andre sektorer hvor det er behov for det. Slik sett er det like stort behov for produktivitetsvekst i tjenesteytende næringer som i industrien.

Når vi taler om produktivitetsvekst, er det viktig å ha klart for seg ulikheter mellom vareproduksjon og tjenesteytende produksjon. Det kan være lettere å oppnå økt produktivitet for kapitalintensiv vareproduksjon enn det er for arbeidsintensiv tjenesteproduksjon. Dette har sammenheng med i hvilken grad arbeidsinnsatsen kan substitueres med andre innsatsfaktorer; eller uttrykt på en annen måte, om arbeidsinnsatsen er et instrument for å frembringe et sluttprodukt eller om arbeidsinnsatsen konstituerer en hoveddel av selve sluttproduktet.16 En tjenesteytende sektor som, helse og omsorg er for eksempel dominert av sistnevnte type arbeidsinnsats. Følgelig kan vi ikke forvente den samme produktivitetsutvikling i slike sektorer som i sektorer preget av en (stadig mer) mekanisert vareproduksjon.17 I Norge tilbys mange av disse tjenestene av det offentlige.

Også tjenesteytende næringer kan stå for god produktivitetsvekst. Varehandel med sine innovasjoner innen logistikk, og telekommunikasjon der utviklingen i stor grad er teknologisk drevet, er eksempler på tjenestenæringer med produktivitetsvekst. Også i arbeidsintensive næringer er det rom for produktivitetsøkninger, ikke nødvendigvis i form av at den enkelte arbeidstaker skal yte mer, men i form av bedre organisatoriske og administrative løsninger.

Den kontinuerlige prosess med at enkelte gamle bedrifter legges ned, og nye bedrifter og arbeidsplasser oppstår, er viktig for produktiviteten; spesielt i de tilfeller der utdatert og ineffektiv teknologi erstattes med ny teknologi. Jevnt over står det mye moderne teknologi bak tjenesteproduksjon i Norge. Vi benytter «den humane kapital» effektivt; ny teknologi tas ofte hurtig i bruk.

3.4 Naturgitte fortrinn18

Norge har rik tilgang på naturressurser sammenlignet med innbyggertallet. Vi er rike på fisk, sjømat, skog, mineraler og energikilder som råolje, naturgass og vann. Naturmessig ligger også forholdene til rette for fornybar energiproduksjon fra vind og bioenergi. Betydningen av naturressurser i verdiskapingen er høyere enn for de fleste andre land det er naturlig å sammenligne oss med. Ikke minst har petroleumsressursene bidratt til dette. En betydelig andel av norsk verdiskaping er basert på utnyttelse av olje/gass, kraft, fisk/marine ressurser og skog.

Norges næringsstruktur bærer, naturlig nok, preg av naturressursgrunnlaget. Skogbruk, fiske og fangst er basert på god tilgang på fornybare ressurser. Jordbrukets forholdsvis begrensede økonomiske betydning i Norge er et resultat av klimaet og av at vi har begrenset med dyrkbare arealer egnet for matproduksjon. Også industrialiseringen av Norge var preget av tilgangen på naturressurser, særlig vannkraft. Vårt spredte bosettingsmønster må ses i lys av naturressurstilgangen.

Norges ressursrikdom gir oss noen fortrinn som vi har utnyttet i handel med andre land. Å utnytte våre komparative fortrinn og ved å spesialisere seg i næringer hvor vi relativt sett har mest effektiv produksjon og deretter handle med andre land, har vi sørget for en effektiv utnyttelse av vårt lands ressurser i produksjonen samtidig som forbrukernes behov dekkes gjennom både egenproduksjon og import. Kombinert med at våre komparative fortrinn har vært knyttet til næringer med høy lønnsomhet, har det bidratt til vår levestandard

Kilde: Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 og Statistisk sentralbyrå

Ressursbaserte næringer kan gi opphav til særlig god lønnsomhet utover normal avlønning av arbeidskraft og realkapital. Denne ekstraavkastningen omtales gjerne som grunnrente eller ressursrente. Grunnrente kan trekkes inn gjennom beskatning eller gi grunnlag for ekstra avkastning på arbeidskraft eller kapital. Betydningen av naturressursene for Norges disponible inntekt kan anslås ved å beregne grunnrenten i ulike næringer som benytter naturressurser. Figur 3.1 viser anslag over grunnrenten i enkelte næringer som benytter fornybare naturressurser, beregnet med utgangspunkt i tall fra nasjonalregnskapet. Ved denne beregningen er det lagt til grunn en antatt normalavkastning på 7 pst., som om lag tilsvarer den gjennomsnittlige kapitalavkastningen i industrien siden 1985, og en normalavlønning av arbeidskraften lik gjennomsnittlig timelønnskostnad i Fastlands-Norge ganger faktisk antall arbeidstimer i næringen. Beregningene viser at det av disse næringene særlig er produksjon av vannkraft som har bidratt med grunnrenteinntekter de siste årene, men at det i perioder også har vært positive grunnrenteinntekter i skogbruk. Innenfor landbruk, og i mindre grad i fiske og fangst, er den beregnede grunnrenten negativ, dvs. at avkastningen ligger lavere enn forventet normalavkastning. I disse næringene har imidlertid avkastningen bedret seg de siste ti årene.19

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel er den næringen i Norge som innebærer klart størst inntekter fra grunnrente. I 2008 tilsvarte grunnrenten i petroleumsutvinningen, når en normalavkastning på realkapitalen på 7 pst. er trukket fra, om lag 100 000 kroner per innbygger, målt i 2012-priser, eller om lag 20 pst. av samlet disponibel realinntekt for Norge, jf. figur 3.2. Med den sparerate vi har for statens petroleumsinntekter i form av investeringer foretatt av Statens pensjonsfond utland, kan uttaket av olje og gass karakteriseres som en omplassering av formue fra en råvarebeholdning til en finansiell fordring.

Kilde: Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 og Statistisk sentralbyrå

En høy samlet grunnrenteinntekt betyr at naturressursene bidrar mye til landets inntekt. Erfaringer fra land som har hatt store grunnrenteinntekter, viser imidlertid at rike naturressurser ikke er noen garanti for høy samlet inntekt eller velferd på lang sikt. Bruken av inntektene gir typisk en endring i næringsstrukturen som ikke er hensiktsmessig når grunnrenteinntektene med tiden reduseres: En plutselig inntektsøkning fra en naturressurs fører til økt samlet etterspørsel, og til en oppbygging av skjermet sektor; når en blir rikere, ønsker en forholdsvis mer av de tjenester som tilbys i skjermet sektor. Gjennom relative prisendringer som etterspørselsøkningen fører til, vil skjermet sektor trekke til seg ressurser fra konkurranseutsatt sektor som bygges ned. Men når inntekten fra naturressursen reduseres eller faller bort, oppstår det et underskudd i handelsbalansen som må dekkes inn, enten ved å redusere samlet etterspørsel eller ved å øke eksportinntektene. Det er vanskeligere å bygge opp igjen konkurranseutsatt sektor enn det var å bygge den ned. Å redusere samlet etterspørsel i en slik situasjon fører til arbeidsledighet. Å fortsette som før fører til store underskudd i handelsbalansen, gjeldsoppbygging mot utlandet og redusert økonomisk handlefrihet. Endringer i næringsstrukturen tar erfaringsmessig lang tid. Fenomenet går under navnet Hollandsk syke etter den nedbygging av tradisjonell industri som Nederland opplevde på 1970-tallet etter at inntekter fra det store gassfeltet Groningen strømmet til. Å unngå en slik situasjon er et viktig mål for næringspolitikken.

Utviklingen i grunnrenteinntektene fra de fornybare naturressursene ventes også i årene fremover å være forholdsvis beskjedne sammenliknet med den samlede disponible realinntekten for Norge. Det videre forløpet for petroleumsinntektene vil imidlertid ha stor betydning. Produksjonen vil avta etter hvert som olje- og gassressursene tappes ut. Også avkastningen på den delen av oljeformuen som er omgjort til finansformue, har stor betydning for disponibel realinntekt fremover.

Naturressursene gir grunnlag for og har bidratt til annen næringsvirksomhet. Dette gjelder oppstrøms virksomhet som leverer til investeringer og drift til utnyttelse av naturressursen, som for eksempel leverandørindustri til norsk kontinentalsokkel, og nedstrøms virksomhet hvor naturressurser er innsatsfaktor eller gir grunnlag for videreforedling, som i petrokjemisk industri, kraftintensiv industri, treforedling og fiskeforedling.

Flere av våre naturressursbaserte næringer er store produsenter og eksportører både i europeisk og global sammenligning. Norge er blant verdens 10 største nettoeksportører av råolje, verdens nest største gasseksportører og dessuten en stor vannkraftprodusent i Europa. Norge er en av verdens største sjømateksportører, og innenfor flere kraftintensiv næringer som metall- og papirindustrien, er Norge en betydelig aktør.

Et lands velstandsnivå er avhengig av en god, langsiktig forvaltning av alle landets ressurser. Bruk av ikke-fornybare naturressurser reduserer nasjonalformuen dersom det ikke samtidig bygges opp andre ressurser som minst gir det samme grunnlaget for fremtidig levestandard. Fornybare ressurser, for eksempel biologiske ressurser, må forvaltes slik at de overlates til kommende generasjoner i god stand. Noen natur- og miljøressurser kan gå tapt uten at dette kan kompenseres med en økning i andre ressurser. Et eksempel på det er tap av biologisk mangfold. Målet om en bærekraftig utvikling stiller i slike tilfeller særlige krav, bl.a. til forvaltningen av økosystemene og de økologiske kretsløpene. Mange av disse ressursene er ikke nasjonale ressurser, men globale fellesressurser.

Våre naturgitte fortrinn medfører at Norge ofte omtales som en råvarebasert økonomi. Det kan være gunstig å være råvarebasert. Spesielt fornybare råvarer som fisk og vannkraft representerer ressurser som det sannsynligvis vil være sikker etterspørsel etter. Olje og gass gir normalt høy avkastning, og skog bør ha gode utsikter som en miljømessig gunstig råvare for ulike produkter. Å være en råvarebasert økonomi betyr ikke nødvendigvis at en stort sett skal eksportere råvarene. Mange råvarer kan bearbeides før de eksporteres. Hvorvidt en bearbeider råvarene, og omfanget på slik bearbeiding, vil bestemmes av lønnsomhetsbetraktninger. Det ligger mye avansert teknologi og kunnskapsbaserte produksjonsprosesser bak vår råvareeksport.

3.5 Kunnskap og forskning

En nøkkelfaktor til økonomisk utvikling er arbeidsstokkens kunnskap og kompetanse. Verdien som ligger i norsk arbeidskraft er så verdifull at den utgjør mesteparten av vår nasjonalformue. Utdannings- og forskningspolitikken skal bidra til at arbeidskraften har relevant og tilstrekkelig høy kompetanse.

Mesteparten av den vitenskapelige produksjonen og teknologiutviklingen i verden skjer utenfor Norge. Det er derfor nødvendig med en bred generell kompetansebase for at vi skal kunne nyttiggjøre oss denne kunnskapen.

Det er en allmenn oppfatning at forskning er avgjørende for økonomisk vekst og velferd, og at Norge må være på høyde med utviklingen i internasjonal forskning dersom vi skal fortsette å være blant verdens rikeste land. I et verdiskapingsperspektiv er forskning viktig fordi det kan legge grunnlag for å finne ut nye måter å frembringe eksisterende produkter på til lavere kostnader eller skape nye varer eller tjenester som det er, eller blir, etterspørsel etter. Samtidig er næringslivsrettet forskning i sin natur karakterisert ved betydelig usikkerhet om det faktisk vil frembringe noe som kan kommersialiseres og således gi lønnsomme innovasjoner.

Ressurser er knappe i alle økonomier. For forskningspolitikkens del betyr dette at på tross av økte satsinger og et internasjonalt forskermiljø, er tilgangen på ressurser begrenset. Dette begrenser igjen hvor mye og hvor mange områder vi kan forske på.

I næringslivet ligger det privatøkonomiske lønnsomhetsvurderinger til grunn for bedriftenes bruk av ressurser på forskning og utvikling (FoU), og utvelgelsen av FoU-prosjekter skjer etter forventninger om fremtidig avkastning på disse investeringene. Det er grunn til å tro at næringslivet forsker for lite i samfunnsøkonomisk forstand, fordi den privatøkonomiske gevinsten av forskningen ofte er lavere enn den samfunnsøkonomiske gevinsten av samme forskning. Dette begrunner offentlig innsats og (del)finansiering av FoU. En nylig evaluering av Norges forskningsråd viser at forskningsrådets finansiering av FoU-prosjekter i næringslivet ikke har fortrengt den private finansiering.20

Nye kunnskapsområder utvikles i all hovedsak i utlandet. Men også vår egen forskning er viktig fordi det er vanskelig å vite hvilke av disse områdene som vil ha stor betydning i fremtiden og som det derfor er viktig å holde seg oppdatert på. Det kan likevel argumenteres for at enkelte av disse områdene bør plukkes ut på bakgrunn av et føre-var-prinsipp, slik at man blir i stand til å anvende den aktuelle teknologien i fremtiden. Denne problematikken kan spesielt knyttes til samfunnets behov for å ha en tilstrekkelig absorberingsevne av forskning, slik at det kan legges til rette for kunnskapsimport på nye områder.

Nye kunnskapsområder ses ofte i sammenheng med såkalte generiske teknologier. Disse kjennetegnes ved at de har mange anvendelsesområder, stort potensial for videreutvikling og at anvendelser ofte krever komplementære innovasjoner. Generiske teknologier kjennetegnes derfor ved at de genererer spesielt sterke eksterne effekter,21 og dette kan igjen begrunne offentlig finansiering. Det er imidlertid viktig å være klar over at kunnskapsområder kan være nye, og viktige, uten å ha disse kjennetegnene.

Empiriske undersøkelser støtter at det er stort avvik mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk avkastning av grunnforskning.22 En oversikt over økonomisk avkastning av forskning viser at privat avkastning på investeringer i FoU i gjennomsnitt ligger over normal kapitalavkastning og at den samfunnsøkonomiske avkastningen er høyere enn den privatøkonomiske.23

Det er flere samfunnsøkonomiske begrunnelser til at private aktører ikke i tilstrekkelig grad utfører grunnforskning. Det kan være betydelige eksterne effekter, i tillegg til at en del kunnskapsproduksjon vil kunne karakteriseres som et kollektivt gode.24 Det er også ofte stor usikkerhet knyttet til den kommersielle verdien av grunnforskning, mens anvendt forskning i større grad er rettet mot bestemte praktiske mål eller anvendelser og således befinner seg nærmere muligheten for privatøkonomisk avkastning gjennom omsetning i markedet.

På tross av at grunnforskning ikke nødvendigvis er direkte anvendbar, kan slik forskningsinnsats styrke vår evne til å hente inn – absorbere – relevante resultater utenfra og anvende disse og slik utgjøre en viktig aktivitet i en liten åpen økonomi som vil bygge opp absorberingsevne.

Mesteparten av næringslivets FoU er knyttet til utviklingsarbeid, og mesteparten av den forskningen som skjer er anvendt. Det at mye av FoU-aktiviteten i næringslivet er knyttet til utviklingsarbeid ivaretar behovene for omstilling og innovasjon i etablert næringsliv. På den annen side kan FoU-aktivitet med et høyere forskningsinnhold være bedre egnet til å utløse omstilling mot et betydelig mer kunnskapsintensivt næringsliv.

En forskningspolitikk som utelukkende fokuserer på dagens næringsstruktur vil kunne virke konserverende på næringsstrukturen og begrense vår evne til å møte nye utfordringer i fremtiden. For å legge grunnlag for nye næringer og nye teknologier bør midler til grunnforskning derfor kanaliseres bredere enn hva den eksisterende næringsstruktur tilsier.

3.6 Klynger

Når vi snakker om klynger, tenker vi som oftest på geografisk opphopning av økonomisk aktivitet. Men geografisk samlokalisering trenger ikke bety at vi har med en selvforsterkende klynge å gjøre. Det kan også skyldes andre forhold, som naturgitt tilgang på ressurser eller andre immobile produksjonsfaktorer. I USA er bilindustrien i Detroit et eksempel på en tradisjonell klynge, mens de mange databedrifter i Silicon Valley er et nyere eksempel. I Norge har maritim sektor i bred forstand vært fremhevet som en klynge av enkelte.

For at en klynge skal være interessant i næringspolitisk sammenheng, må det være tale om en selvforsterkende klynge, dvs. en samling av bedrifter eller næringer som har gevinster av å lokalisere seg nær hverandre. Selve klyngemekanismen består i at lønnsomheten i en bedrift eller næring påvirkes positivt av aktiviteten i andre bedrifter eller næringer i klyngen, fortrinnsvis gjennom positive eksterne effekter. Den enkelte bedrifts lønnsomhet avhenger altså av at andre bedrifter er lokalisert samme sted. Det er først og fremst bedriftene selv som høster gevinstene fra de positive effektene som oppstår mellom aktørene i klyngen. Klyngens spesielle lønnsomhet gir en alternativ finansieringsform for enkeltbedriftene, i form av egne oppsparte midler eller den inntektsstrømmen den genererer, i tillegg til finansiering via kapitalmarkedet.

Klyngebegrepet har ikke en rolle i næringspolitikken som det er alminnelig enighet om. Faglig sett er det to ulike tilnærminger til analyse av klynger, som assosieres med henholdsvis Michael Porter og Paul Krugman.

Det som vi kan kalle Porter-klynger, består av bedrifter i alle ledd av verdikjeden eller verdinettverket, og det er en rekke spesialiserte leverandør- og tjenestebedrifter som betjener et antall små og store hovedbedrifter i næringsklyngen. Et typisk eksempel er den maritime klyngen i Norge. Metoden til Porter dreier seg om å telle og analysere relasjoner mellom aktørene. Man kan dermed se nærmere på samspillet mellom ulike bedrifter og næringer.

Krugman tar utgangspunkt i etablert økonomisk teori. En næringsklynge oppstår ved at det enten er positive eksterne effekter mellom bedrifter, eller stordriftsfordeler. Et eksempel på en positiv ekstern effekt kan være kunnskapsoverføring mellom bedriftene. Disse effektene er opphav til et klyngeoverskudd som kan gi økt avkastning til innsatsfaktorene (for eksempel høyere lønnsnivå).

Porter og Krugman har ulik metodisk tilnærming. Som påpekt i Bergo-utvalget, legger Porter vekt på at klynger er verdifulle fordi de bidrar til eksport og innovasjon, mens Krugman vektlegger at klynger bidrar til at samlet verdiskaping blir større enn den ellers ville vært.25 Tilsvarende forskjeller er det i synet på konkurranse. Porter har som utgangspunkt at krevende kunder og skarp konkurranse er viktig for å fremme innovasjon. Krugman påpeker at konkurranse senker produksjonskostnadene for klyngebedriftene og dermed bidrar til å styrke den selvforsterkende klyngen.

De selvforsterkende klyngene er viktige for verdiskapingen i et land. Alt annet likt fører de til høyere realinntekt i et land i form av økte lønninger (i næringen eller generelt) eller økt overskudd og kapitalavkastning. Generelt sett vil samlet verdiskaping i en økonomi bli større i en økonomi med en eller flere slike klynger. Merinntekten klyngen skaper kan ta ulik form, avhengig av markedsstrukturer i produkt- og faktormarkeder. Merinntekten kan ta form av renprofitt i bransjen, bli reflektert gjennom lavere konsumpriser, slå ut i høyere avlønning av klyngespesifikke innsatsfaktorer eller slå ut i høyere generell avlønning av innsatsfaktorene i økonomien. Fordelingen av klyngeoverskuddet mellom innsatsfaktorene i økonomien vil avhenge av relativ faktorintensitet i klynge- og ikke-klyngebransjer. Hele klyngeoverskuddet, og mer til, vil typisk tilflyte den faktoren som klyngebransjen er relativt mest intensiv i bruken av.

Økt grad av internasjonal mobilitet i faktormarkeder og i vare- og tjenestemarkedet gjør at klyngene blir mer sensitive med henblikk på faktorpriser og rammevilkår. Slik kan vi få økt konsentrasjon av klyngenæringer, det vil si at antall klynger kan forventes å gå ned samtidig som deres størrelse øker. Dette kan gi betydelige konsekvenser for land og regioner som taper næringer og eventuelt hele industrielle miljøer.

Fordi bedrifter i selvforsterkende klynger skaper større samfunnsøkonomiske gevinster enn andre bedrifter, utledes det ofte at deres områder av den grunn bør utgjøre satsingsområder. Selv om forekomsten av klynger kan gi gevinster for samfunnet, er det trolig et mindre avvik mellom den samfunnsøkonomiske og den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for klynger enn hva som kan være tilfellet for andre bedrifter eller næringer. Dette skyldes at aktørene i en klynge som gruppe internaliserer de omtalte positive effektene.

En riktig utformet næringspolitikk overfor en klynge krever god informasjon om hva som kjennetegner bransjen og klyngemekanismene. Generelt kan det ut fra kjennetegnene til selvforsterkende klynger, være riktig at politikken innrettes for å støtte opp om å etablere klynger, der det er grunnlag for det.

Eksistensen av selvforsterkende klynger gir noen næringspolitiske utfordringer. Klyngeeffektene gjør at konsekvensene av omstillinger i bedrifter eller næringer kan bli adskillig mer drastiske enn i en verden uten klynger. Det vil ikke bare være enkeltstående bedrifter som flytter, hele næringer kan bli «utslettet». Det kan gi konsekvenser for lønnsomhet og konkurransedyktighet i relaterte næringer. En gjenoppbygging kan videre bli betydelig mer krevende enn avviklingen var i utgangspunktet.

3.7 Samfunnsmodell og omstillingssolidaritet

Den høye graden av omstilling, både innad i og mellom næringer, har hatt stor betydning for den samlede verdiskapingen i norsk økonomi. Aktørene i næringslivet har vært flinke til å bruke arbeidskraft og naturressurser der de har gitt høyest avkastning og flyttet innsatsfaktorene fra lavproduktive til høyproduktive anvendelser. Dette er en betydelig forklaringsfaktor for den høye verdiskapingen vi har i dag.

Ved å legge til rette for en god omstillingsevne har den norske samfunnsmodellen fremmet næringslivets konkurranseevne og åpnet for vekst og nye næringsmuligheter. En stabil makropolitikk, universelle velferdsordninger og en arbeidslivspolitikk tuftet på samarbeid mellom partene i arbeidslivet og fleksibilitet har bidratt til gode rammebetingelser for næringslivet. I et arbeidsliv i kontinuerlig endring har også utdannings- og kompetansepolitikken en sentral rolle ved å gi folk flere muligheter og ved å tilrettelegge for at næringslivet får den kompetansen det er behov for.

De universelle velferdsordningene er kjernen i den norske velferdsmodellen. Gratis utdanning på alle nivå har bidratt til et høyt kunnskapsnivå og økt kompetanse i befolkningen. Universelle trygdeordninger og et sosialt sikkerhetsnett har også økt risikoviljen og stimulert viljen til nyskaping gjennom nyetableringer.26 Det at retten til utdanning og helsetjenester anses å være et offentlig ansvar, og ikke knyttes til verken arbeidsplass eller (sosioøkonomisk/familie-) bakgrunn, antas også å fremme entreprenørskap. En årlig kartlegging av gründervirksomhet internasjonalt viser at i 2011 var 6,9 pst. av Norges befolkning involvert i gründervirksomhet. Norske gründerne skiller seg ut ved at en stor andel oppgir nye muligheter som den viktigste drivkraften til å starte egen bedrift. Dette i motsetning til mange andre land hvor en høy andel oppgir at de er gründerne fordi de er uten arbeid. 27

Vår samfunnsmodell legger til rette for yrkesdeltakelse for grupper som ellers ville stått utenfor arbeidslivet, og vi har en høy sysselsettingsrate.28 Det er en høy andel eldre yrkesaktive sammenlignet med andre land, og norske kvinners yrkesaktivitet ligger godt over gjennomsnittet for OECD. Den gruppen som fremfor noen har økt sin yrkesfrekvens etter 1980, er kvinner med små barn. Dette er i stor grad et resultat av velferdsordninger som har gjort det mulig å kombinere familie og jobb. Høy barnehagedekning og lang fødselspermisjon, delt mellom foreldrene, er gode eksempler.

Den norske modellen kjennetegnes av omfattende fellesskapsløsninger, et godt sosialt sikkerhetsnett og en jevn inntektsfordeling. Landsomfattende fagforeninger og arbeidsgiverorganisasjoner, koordinert lønnsdannelse og inntektspolitisk samarbeid er viktige deler i den norske modellen. Dette har gitt grobunn for lav arbeidsledighet og stor omstillingsevne. Den høye omstillingsevnen i arbeidslivet er et resultat av en bevisst arbeidslivspolitikk og en god inntektssikring. Oppsigelsesvernet i forbindelse med omstillinger og nedbemanning er svakere i Norge enn i mange andre land. Samtidig stilles det strenge krav til individuelle oppsigelser av andre grunner. Et slikt stillingsvern kombinert med inntektssikring gir trygghet og dermed vilje og evne til omstilling. I tillegg viser forskning av medbestemmelse, innflytelse og bedriftsdemokrati har stor betydning for omstillingsevnen.

Det omfattende samarbeidet, både lokalt, på bransjenivå og sentralt mellom arbeidslivets parter, har ført til konstruktive løsninger for virksomhetene, arbeidstakerne og samfunnet. Den norske modellen kjennetegnes av at partene gis innflytelse på hele den økonomiske politikken. Dette sikrer ivaretakelse av et samfunnsansvar og gir vanskelige avgjørelser legitimitet.

Et fellestrekk i de nordiske landene er den omstillingssolidaritet som ligger i at de som rammes av omstilling, likevel har et sosialt sikkerhetsnett. Når gevinstene ved høy omstillingsevne tilfaller samfunnet som helhet, kan det ligge effektivitetsgevinster i tiltak som sikrer omstillingsdyktige arbeidstakere slik at man unngår at omstillingskostnadene bæres av enkeltindivider alene. Med andre ord er den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av at enkeltpersoner omstiller seg så stor at samfunnet samtidig må være villig til å bære en del av kostnadene. Dette er en omstillingssolidaritet i praksis, som både gir gevinster i dag og vil legge grunnlaget for fremtidig verdiskaping og for et fremtidig høyt velferdsnivå.

Det blir likevel tidvis hevdet at det nordiske arbeidsmarkedet er rigid, preget av sterkt stillingsvern og for høy grad av jobbtrygghet. Her må flere aspekter ses i sammenheng. Det utstrakte samarbeidet mellom arbeidslivets parter har bidratt sterkt til et lavt konfliktnivå i arbeidslivet. Fagbevegelsen og arbeidsgiverorganisasjonene har tradisjonelt tatt samfunnsansvar og manet til samarbeid om fellesløsninger, både sentralt og på den enkelte arbeidsplass.

Man skulle videre tro at høye lønninger, høye skatter og stor offentlig sektor skulle gjøre norsk næringsliv ute av stand til å konkurrere. Høye skatter kan bidra til ineffektivitet, mens enkelte skatter kan være effektivitetsfremmende dersom de er riktig utformet. Når man sammenlikner land med høyt og lavt skattetrykk holder det ikke å se på skattetrykket alene. Det er viktig å vurdere hvordan skattene er innrettet og hvordan skattepengene blir forvaltet. Gode velferdsordninger trenger ikke være sementerende på arbeidsmarkedet dersom de kombineres med fleksible ordninger for arbeidsgiverne og tiltak for å bringe arbeidsledige tilbake i arbeid.

Et velfungerende arbeidsmarked er en viktig forutsetning for fremtidens verdiskaping. Lønnsdannelsen og arbeidslivspolitikken bør generelt sett være utformet slik at arbeidskraften utnyttes best mulig. Dette innebærer høyest mulig sysselsetting, lavest mulig arbeidsledighet og dessuten yrkesmessig og geografisk mobilitet i arbeidsstyrken. Regjeringen vil legge til rette for at folk satser på et livslangt yrkesliv og mener at et inkluderende arbeidsliv og et godt utbygd sikkerhets- og sosialnett går hånd i hånd med næringslivets behov for kompetent arbeidskraft.

Norge har valgt en modell for lønnsforhandlingene, frontfagsmodellen, der lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor er retningsgivende for lønnsutviklingen ellers i økonomien. Det er næringspolitisk viktig at lønnsutviklingen i Norge er slik at den er opprettholdbar over tid og at konkurranseutsatt sektor er tilstrekkelig stor. En like viktig side av dette er behovet for stadige produktivitetsforbedringer. Det er slik vi kan møte kapitalavkastningskrav og samtidig forsvare det norske lønnsnivået.

Modellen har bidratt til at de nordiske landene har verdens minste lønnsforskjeller. Lønnslikhet innebærer at «prisen» på høyt utdannet arbeidskraft er relativt sett lavere i Norge enn hos en del av våre viktige handelspartnere. Lønnslikhet fremmer de mest produktive næringene og legger således til rette for verdifulle omstillinger.

Små lønnsforskjeller har bidratt til et lavt konfliktnivå. Universelle velferdsordninger som sikrer inntekt også for dem som mister jobben ved omstillinger, trekker i samme retning. Sosial samhørighet er gunstig for samfunnets stabilitet og dermed også for investeringer. Kvalitet på arbeidsstyrken og infrastrukturen og det teknologiske nivået er andre viktige faktorer for investorer som også fremmes av den norske samfunnsmodellen.

Den norske samfunnsmodellen bidrar til verdifulle omstillinger. Den norske modellen gir trygghet til å satse. Velferdsstaten trygger arbeiderens velferd, men bidrar samtidig til nødvendig omstilling. Det sosiale sikkerhetsnettet og arbeidslivsreguleringene gir næringslivet fleksibilitet slik at det er enklere å omstille virksomheter. Dette er viktige forutsetninger for den verdiskapingen vi har oppnådd i dag og er også avgjørende bærebjelker for verdiskapingen fremover.

3.8 Sosial tillit og sosial kapital

For å forklare økonomisk utvikling og verdiskaping har en tradisjonelt lagt vekt på et samfunns beholdning av arbeidskraft, realkapital og naturressurser og evnen til å utnytte disse innsatsfaktorene. Hvor effektiv arbeidsstyrken er, avhenger både av den enkeltes kompetanse og av hvordan enkeltpersoner samhandler. Begrepet sosial kapital har fått økt oppmerksomhet de siste 20 år som en beskrivelse av økonomisk viktige sider ved samhandling. Begrepet brukes noe ulikt, men i vår sammenheng er vi opptatt av sosial kapital som et uttrykk for den verdi som normer, sosiale nettverk og kulturen generelt genererer, uavhengig av direkte handlingsinsentiver.

Enkelte faktorer som inngår i sosial kapital, som normer og kulturelle trekk, kan være vanskelig å måle. Det kan imidlertid hevdes at begrepet tillit representerer den økonomisk mest relevante komponenten i et samfunns sosiale kapital.29 Og hvor utbredt tillit er i et samfunn kan måles. Økt grad av tillit blir i denne sammenheng noe som øker den sosiale kapital.

Norge er et land preget av tillit. Vi skiller oss ut, sammen med de andre nordiske landene, i undersøkelser om i hvilken grad folk stoler på andre. Ingen andre land har en høyere andel som svarer «Folk flest er til å stole på».30 Visse kjennetegn ved det norske samfunnet kan trekkes frem som mulige forklaringer på det høye tillitsnivået vi har. Det er en negativ sammenheng mellom sosial kapital og ulikhet i et samfunn; dersom de sosiale forskjeller øker, så svikter den sosiale kapital. Vi har, sammenlignet med mange andre land, vært forskånet for massearbeidsløshet og sosial uro i nyere tid. Det er derfor grunn til å tro at det relativt egalitære norske samfunnet fremmer tillit mellom folk. En annen forklaring dreier seg om det omfattende organisasjonslivet som særpreger de nordiske landene. Gjennom kontakt og samarbeid i frivillige organisasjoner oppstår det, etter denne hypotesen, generell tillit som preger folk i møte med fremmede også. Et høyt utdanningsnivå i befolkningen kan også være en forklaringsvariabel for et høyt tillitsnivå.

Robert Putnam hevder at de tillitsskapende mekanismer i det amerikanske samfunn er under press og at den sosiale kapital er i ferd med å forvitre.31 Han mener blant annet å konstatere en nedgang i det aktive organisasjonsliv. Andre hypoteser er at urbanisering, nye generasjoner med en individuell livsstil, sekularisering og migrasjon utgjør trusler mot tillitsnivået. Spørsmålet er om vi kan spore noen slike tendenser i det norske samfunnet. Konklusjonen til Wollebæk (2011) er at vi ikke har noen tilsvarende forfallstendenser.32 Det kan ikke påvises noen negativ sammenheng mellom sekularisering og tillit og tesen om at urbanisering er negativt for tillitsnivået synes å ha liten støtte. Når det gjelder innvandring, og mulige effekter av en mer heterogen befolkning, viser det seg at det bare er i to andre europeiske land at tilliten til mennesker av en annen religion eller nasjonalitet er høyere enn i Norge. Det store bildet som avtegner seg, er at tillit mellom mennesker øker i Europa, og den øker aller mest i Norden.33

Det har vært påvist at høy grad av tillit bidrar til økonomisk vekst.34 I en studie fra 2010 undersøkes sammenhengen nærmere.35 Ved å kontrollere for andre faktorer som kan være korrelert med tillitsnivået, for eksempel geografi, religion eller historiske institusjoner, finner en at ulike grader av tillit som karakteriserer ulike land, delvis kan forklare de ulike vekstratene til landene. En forklaring på hvorfor tillit påvirker økonomisk utvikling er at tillit medfører at økonomiske aktiviteter kan finne sted til lave transaksjonskostnader. Ved lav tillit mellom parter er det behov for omfattende dokumentasjon, sikkerhet og kontrollmekanismer. En annen hypotese er at høytillitssamfunn synes å fremme utvikling av store organisasjoner og foretak. En tolkning av dette er at samfunn kjennetegnet av tillit oppnår en mer hensiktsmessig arbeidsdeling.

Tillit kan kjennetegne mange relasjoner. I tillegg til generell tillit mellom folk, har en blant annet tilliten som eksisterer mellom befolkning og myndigheter, og mellom befolkningen og sentrale institusjoner. Det er grunn til å tro at vi høster fordeler av den store grad av tillit som gjennomsyrer mange relasjoner i det norske samfunnet.

3.9 Godt fungerende byråkrati og regelverk

Et godt fungerende byråkrati og regelverk er en grunnleggende forutsetning for næringsutvikling og verdiskaping. Klare og lett tilgjengelige regler som administreres av en brukerrettet og åpen forvaltning utgjør et godt grunnlag for å nå målet om høy verdiskaping.

Misnøye med et ineffektivt byråkrati har vært et gjennomgangstema og har i de senere tiår gitt opphav til reformer av offentlig forvaltning, også i Norge, der organisering, insentivsystemer og målformuleringer er inspirert av den private sektor. Hvor vellykkede slike reformer har vært er noe uklart. En utbredt bruk av sektorvise reformer som ikke har vært del av overordnete og gjennomgående reformer, ledet Makt- og demokratiutredningen (1998–2003) til å omtale staten som fragmentert. Dette er noe av bakgrunnen for at regjeringen i St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap slo fast at det klassiske byråkratiet representerer enkelte grunnleggende verdier som det er nødvendig å ta vare på.

De grunnleggende verdier som forvaltningen skal målbære, springer ut fra vår demokratiske styreform og rettsstatlige tradisjoner. Forvaltningen skal fremme demokrati og rettssikkerhet og stå for faglig integritet og effektivitet.36 Forvaltningen skal være politisk styrt og lojal mot de demokratisk valgte organer slik at politiske vedtak blir satt ut i livet. Viktig for rettssikkerheten er en forvaltning som er bundet av lov, og som står for lik behandling av like tilfeller. Rettssikkerheten styrkes av en forvaltning som er åpen for innsyn og som gir god veiledning. I tillegg er det nødvendig at vi har en betryggende klageadgang slik at feil kan rettes. En forvaltning med faglig integritet innebærer at det er kunnskap og godt faglig skjønn som skal styre enkeltvedtak. Forvaltningen skal opptre partipolitisk nøytralt. En forvaltning som legger vekt på effektivitet, bruker ressursene i samsvar med politiske vedtak, men søker å oppnå de politiske målene på den mest ressursbesparende måten.

Samtidig som det er et ønske å styrke byråkratiets kjerneverdier, er det viktig å ha en omstillingsdyktig forvaltning som tar opp i seg nye former for samarbeid og arbeidsformer preget av økt brukermedvirkning. Norge har en velfungerende og omstillingsdyktig forvaltning. Fra et næringspolitisk synspunkt må forvaltningen utvikle seg i samsvar med det som næringslivet trenger og i samsvar med endrede politiske mål. Spesielt gir Internett og informasjonsteknologi rom for nye løsninger for samarbeidet mellom forvaltning og næringsliv. I tillegg til kostnadseffektive rapporteringsmåter, gjør de digitale løsningene at forholdene nå ligger godt til rette for å gi viktig informasjon og veiledning til næringslivet, noe som reduserer kostnadene og fremmer produktivitet.

Regelverk og forenkling

Norge har et omfattende regelverk. Styring på grunnlag av regler medvirker til likebehandling og til at det er mulig å forutsi hvordan vedtak truffet av myndighetene vil falle ut. Et godt regelverk har en god struktur og rettsteknisk kvalitet slik at reglene er forståelige og lette å følge. Rettslige regler skal gi de tilsiktede virkninger og ikke medføre unødvendig ressursbruk. Utredningsinstruksen er et viktig virkemiddel for å sikre at nytt regelverk blir mest mulig treffsikkert. Nærings- og handelsdepartementet har et særlig ansvar for å vurdere om nye forslag til regler påvirker næringslivet. Etter utredningsinstruksen skal et tiltak legges frem for NHD før det utredes dersom de første vurderingene tilsier at saken har konsekvenser for næringslivet.

En viktig del av regelverksarbeidet i de senere år har vært å gjøre regelverket enklere. Opp gjennom årene har det vært en rekke initiativ og tiltak for regelforenkling. Regjeringen satte i 2012 i gang et forenklingsprosjekt med klare og ambisiøse mål for hvordan forenkling av regelverket skal gi økonomiske besparelser for næringslivet; det vises til omtalen av dette i kapittel 5.13. Enkelte forhold gjør arbeidet med regelforenkling krevende. Rettsregler brukes på stadig flere samfunnsområder, og spesielt får vi et jevnt tilsig av regler fra EU gjennom EØS-avtalen. Makt- og demokratiutredningen (1998–2003) omtalte denne utviklingen som en rettsliggjøring av samfunnsstyringen; makt forskyves fra demokratisk valgte organ til rettslige organ. Utviklingen tyder på at det er nødvendig med et vedvarende arbeid for forenkling, og at en styrker politikken for en samlet og konsistent styring gjennom reguleringer.

Internasjonale sammenligninger

Det finnes mange undersøkelser om forvaltning og regelverksutforming som sammenligner land. Siden både statistikkgrunnlaget varierer mellom land, og de enkelte land organiserer oppgavene på ulike måter, er det metodiske problemer knyttet til mange av disse sammenligningene. Slike undersøkelser beregner typisk en indikatorverdi som brukes til å rangere landene langs en dimensjon. En gjennomgående svakhet ved de fleste av målingene er at de ikke gir noe mål på hvilken usikkerhet eller feilmargin som knytter seg til de enkelte indikatorverdiene eller punktestimatene.

Verdensbankens årlige undersøkelse The Worldwide Governance Indicators (WGI) sammenligner land innenfor flere bredt definerte områder. Datakildene er basert på omfattende spørreundersøkelser og oppfatninger til eksperter i offentlige institusjoner, private foretak og organisasjoner. Undersøkelsen har fått økende oppmerksomhet de senere år; antakelig fordi den fremstår som et av de best konstruerte indikatorsettene som er tilgjengelig. Undersøkelsen dekker over 200 land, den bruker et vidt tilfang av datakilder og den rapporterer hvilken usikkerhet som knytter seg til indikatorverdiene, slik at en har relevant informasjon ved sammenligning av verdier. I det følgende rapporterer vi resultatet for tre av de mest relevante indikatorene; disse måler henholdsvis myndighetenes effektivitet, kvalitet på regulering, og kontroll med korrupsjon.

Indikatoren for myndighetenes effektivitet måler blant annet oppfatninger om kvalitet på offentlige tjenester, kvalitet på politikkutforming og gjennomføring, og myndighetenes troverdighet når det gjelder en konsekvent og forpliktende politikk. I 2011 var Norges skår på denne indikatoren 96,2. Skåren går fra 0 til 100 der 100 er best. En skår (eller persentil) på 96,2 betyr at 96,2 pst. av landene som er med i undersøkelsen, har en lavere skår enn Norge. Kun seks land har en høyere skår. Indikatoren for reguleringskvalitet dreier seg om oppfatninger om myndighetenes evne til å lage og gjennomføre gode reguleringer som fremmer utvikling av privat næringsliv. Norges skår er her 91, og vi rangeres som nummer 20 av 212 land. Når det gjelder indikatoren for korrupsjon, som måler oppfatninger om i hvilken grad myndighetsutøvelse brukes til privat vinning, rangeres Norge på en 7. plass med en skår på 97,2.

Norge er altså gjennomgående blant de beste i disse rangeringene. Et visst rom for forbedring er det riktignok når det gjelder reguleringskvalitet. Men det er ofte små forskjeller i beregnede indikatorverdier blant landene i toppen, og sammen med den usikkerhet eller feilmargin som knytter seg til rangeringene, tilsier dette at resultatene må tolkes med forsiktighet. Som nevnt rapporterer WGI feilmarginer for verdiene. Tar en hensyn til feilmarginene, viser det seg at det ikke er noe sikkert grunnlag for å si at den beste plasseringen reelt sett er bedre enn den Norge inntar for disse tre indikatorene.37^,38

3.10 Innovasjon og entreprenørskap

Velstanden vi har i Norge i dag er basert på en effektiv utnyttelse av ressursene gjennom arbeidsdeling og spesialisering. Vi har økt velstanden ved å bli mer produktive og ved å ha utviklet et konkurransedyktig næringsliv i lønnsomme bransjer. De siste tretti årene har fastlands-BNP økt med 2,1 pst. i året, samtidig som samlet arbeidsinnsats har gått ned.39 Økningen i produktiviteten per arbeidstime har med andre ord vært avgjørende for velstandsutviklingen. Økt verdiskaping skjer først og fremst gjennom fornyelse: Når mennesker bruker kunnskap på nye måter, utvikler nye produkter og løsninger, jobber smartere og finner nye bruksområder. Innovasjon er en samlebetegnelse for vellykket fornyelse.

Innovasjon har alltid vært en viktig kilde til verdiskaping, vekst og velferdsutvikling. Fra menneskene begynte å jakte og bygge, har vi utviklet samfunnet ved å gjøre ting på nye og bedre måter. Samtidig står vi overfor en utvikling som skjerper kravene til Norges innovasjonsevne. Klima- og miljøutfordringene krever omstilling og nye løsninger. En aldrende befolkning fører til nye behov i utviklingen av velferdsordninger. Utfordringene gir oss også muligheter for utvikling av ny, renere teknologi og nye løsninger innenfor helse, pleie og omsorg.

Innovasjon handler også om hvordan vi kan utnytte eksisterende ressurser bedre. Arbeidskraften kan for eksempel forbedres ved at kompetansen hos den enkelte ansatte styrkes. Vi kan også finne nye og bedre måter å benytte allerede anvendte ressurser på.

For å møte utfordringene og gripe mulighetene som oppstår for norsk næringsliv, har innovasjon høy prioritet hos regjeringen. Klimaet for innovasjon i norsk økonomi påvirkes blant annet av politikkområder som konkurranse-, skatte-, infrastruktur-, utdannings- og forskningspolitikken, regional-, handels- og arbeidslivspolitikken og den offentlige innkjøpspolitikken. I tillegg er sektorpolitikk på områder som for eksempel olje og energi, maritime næringer, marine næringer, landbruk og kultur av betydning. En helhetlig innovasjonspolitikk avhenger av samarbeid på tvers av mange departementer og politikkområder.

Økonomisk vekst avhenger av at nye bedrifter etablereres, eksisterende bedrifter vokser og ulønnsomme bedrifter avvikles. Nyetablerte virksomheter medvirker til at nye produkter og mer innovative løsninger og virksomheter vokser frem og erstatter dem som nedlegges. Denne dynamikken fører til endring, vekst og økt produktivitet i økonomien. Nye og innovative bedrifter står for en stadig større andel av samlet sysselsetting og verdiskaping, både i Norge og andre land.40

Mulighetene til å starte og utvikle nye bedrifter påvirkes av en rekke forhold. Samfunnets holdninger til nyetablerere kan påvirke det private engasjementet. Å starte egen bedrift kan være mer risikofylt enn å være ansatt. Entreprenørskapsundervisning i skole og utdanning er blant virkemidlene for å skape en kultur for entreprenørskap.

Innovasjon og entreprenørskap er ikke mål i seg selv. Politikk som skal fremme innovasjon og nyetableringer, må vurdere ressursenes alternative anvendelse og kartlegge både kostnader og gevinster ved tiltaket. I praksis betyr dette at et tiltak som har som målsetting å styrke innovasjonssystemet, også må vurderes ut fra tiltakets effekt på økonomien og verdiskapingen samlet sett.

3.11 Finans- og pengepolitikken og handlingsregelen

Forutsigbarhet i finans- og pengepolitikken er viktig for økonomiens evne til å omstille seg i samfunnsøkonomisk lønnsom retning. Svingninger i rente- og inflasjonsnivå berører all næringsvirksomhet og kan også føre til svingninger i valutakursen, noe det konkurranseutsatte næringslivet er særlig sårbart for. En forutsigbar og balansert finans- og pengepolitikk kan gjøre rente- og inflasjonsnivået mer stabilt, noe som er viktig for bedriftenes investeringsbeslutninger.

Siden tidlig på 1970-tallet har oppbyggingen av oljevirksomheten gitt Norge en stor og lønnsom ressursbasert næring. Næringen har bidratt til betydelig aktivitet også i fastlandsøkonomien. Ressursene på norsk sokkel tilhører den norske stat, og det er derfor viktig at en stor del av inntektene fra aktiviteten på norsk sokkel tilfaller fellesskapet. Petroleumsskattesystemet og Statens direkte økonomiske engasjement på norsk sokkel er de viktigste virkemidlene for å sikre dette. Handlingsregelen har til hensikt å disiplinere budsjettpolitikken og sikre en jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. I handlingsregelen ligger det således en føre var holdning – naturressursen skal brukes over tid slik at annen verdiskaping opprettholdes og offentlige budsjetter ikke blir for avhengig av oljeinntektene. Dernest ligger det en solidaritet i at fremtidige generasjoner også skal ta del i gevinstene fra denne naturressursen.

Handlingsregelen og inflasjonsmålet for pengepolitikken er eksempler på at det legges stor vekt på forutsigbarhet i styringen av norsk økonomi. Et troverdig inflasjonsmål i pengepolitikken innebærer at aktører i økonomien kan forvente at sentralbanken vil holde inflasjonen lav og stabil over tid. Dette følger blant annet av at myndighetene forplikter seg på en troverdig måte for å oppnå langsiktige mål. Sammen med handlingsregelen for finanspolitikken og Statens pensjonsfond utland bidrar pengepolitikken også til å forankre forventningene i blant annet valutamarkedet. Nivået på Norges Banks styringsrente påvirker bedriftenes finansieringskostnader, og renteforventningene er en viktig faktor i deres investeringsbeslutninger.

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier. Finansmarkedene bidrar til å kanalisere sparemidler til de mest lønnsomme investeringsprosjektene, omfordele risiko mellom aktører og gjennomføre betalinger på en effektiv måte. En velfungerende finansiell sektor er viktig for vekstevnen i økonomien. Norske myndigheter legger vekt på å fremme soliditet, likviditet og god adferd gjennom offentlig regulering og tilsyn. I Norge har vi lagt vekt på en enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Norske myndigheter vil fortsatt legge vekt på å utnytte det nasjonale handlingsrommet for å ha et regelverk som bidrar til solide banker.

Hoveddelen av statens inntekter kommer fra skatter og avgifter. Skatte- og avgiftssystemet er et viktig rammevilkår for norsk næringsliv, og innretningen av skattesystemet har stor betydning for norsk verdiskaping. Retningslinjene for skatte- og avgiftspolitikken er at skatter og avgifter skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsetting og bedre økonomiens virkemåte.

Utformingen av skattesystemet påvirker blant annet bedriftsetableringer, tilgang til kapital og omfanget og sammensetningen av investeringer, har betydning for arbeidsstyrken og er et virkemiddel i miljøpolitikken. Tatt i betraktning at skattesystemet skal sørge for en viss grad av omfordeling og sikre inntekter til fellesskapet, bør systemet utformes slik at det samfunnsøkonomiske tapet ved skattlegging blir minst mulig.

For at samfunnets ressurser skal anvendes slik at de gir høyest mulig avkastning, er det viktig å ha et prinsipielt forankret skattesystem med lave formelle skattesatser og brede skattegrunnlag. Skattesystemet er lite egnet for å støtte bestemte aktiviteter eller virksomheter. Jo mer målrettet støtten skal være, desto mindre egnet er skatte- og avgiftssystemet som virkemiddel sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet.

I en næringspolitisk kontekst er det viktig å synliggjøre hvordan skatteendringer påvirker næringslivet og bidrar til at skatte- og avgiftspolitikken støtter opp om målsettingen om høyest mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi.

3.12 Effektive markeder

Å forberede seg på fremtiden handler om mer enn å ta tak i de utfordringene vi kjenner til. Med dagens endringstakt i de fleste markeder kreves det at bedrifter må kunne omstille seg raskt og effektivt til varierende etterspørsel, skiftende tilgang på arbeidskraft og kapital, endrede konkurransevilkår, teknologisk fremgang og nye rammebetingelser, både nasjonalt og internasjonalt. Det er viktig å ha en god konkurranseposisjon i utgangspunktet, men det er enda viktigere å takle endringer.

En forutsetning for å få til samfunnsøkonomisk lønnsom omstilling i næringslivet er at markedene fungerer godt. Konkurranse er et virkemiddel for effektiv ressursbruk og verdiskaping. Fungerer konkurransen godt, vil prisene sende riktige signaler om lønnsomheten av ulike økonomiske virksomhetsområder og ulønnsomme bedrifter vil bli skiftet ut til fordel for mer lønnsom virksomhet. Effektive markeder fungerer som informasjonsbærere. Markedene sender signaler om hva som etterspørres og derfor også hva som bør produseres. Det er imidlertid en del forutsetninger som må være oppfylt for at markedene skal fungere effektivt. Markedssvikt, i form av for eksempel ufullkommen konkurranse, fellesgoder, ulik tilgang på informasjon og eksterne virkninger, vil føre til at prisene i markedet ikke reflekterer den samfunnsøkonomiske nytten og kostnaden ved produksjon av en vare eller tjeneste. Informative markedspriser betinger en aktiv konkurransepolitikk og et effektivt skattesystem. Rammebetingelsene bør være utformet slik at omstillingsprosessen kan pågå uten å medføre unødige samfunnsøkonomiske kostnader.

Konkurranse krever at bedriftene hele tiden presterer sitt ytterste, og det gjør aktørene i næringslivet vant til å leve med kontinuerlige forbedringer. Dette kan bidra til at vi alle får varer og tjenester med høy kvalitet og lave priser, og er et viktig virkemiddel for at samfunnets ressurser skal kunne anvendes der de kaster mest av seg.

Norge er en liten, åpen økonomi. Europa er det desidert viktigste markedet for norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen er Norge med i det indre marked med fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital. Konkurransereglene i det indre marked sørger for at aktører fra alle land i EØS blir behandlet på like vilkår. Dermed har norsk bedrifter og entreprenører forutsigbare og stabile rammebetingelser for samhandel og økonomisk aktivitet i store deler av Europa.

Nye markeder vokser frem, internasjonal konkurranse vil øke og betingelsene for den endres. Det er viktig at norske bedrifter får så gode rammebetingelsene i internasjonal handel som mulig, med tilgang til nye markeder på gode vilkår. Det er viktig at næringslivet har god tilgang til produkt- og tjenestemarkedene, men også til kapital- og arbeidsmarkedene. Tilgangen på innsatsfaktorer er avgjørende for fleksibiliteten i næringslivet og lønnsomheten og produktiviteten i en bedrift.

Kapitalmarkedets hovedoppgaver er å spre risiko, kanalisere investeringsvillig kapital til de anvendelser hvor den kaster mest av seg og ivareta betalings- og oppgjørsfunksjoner. Kapitalmarkedene har vært i rask endring siden midten av 70-tallet. Kapitalmarkedet har blitt deregulert, og markedene har blitt åpnet for kapitalmobilitet mellom land. Etableringer og virksomhet på tvers av landegrensene har økt og nasjonale finansmarkeder har blitt mer internasjonale. Teknologiske endringer, spesielt økt bruk av IKT, har hatt stor betydning for markedets virkemåte. Finansinstitusjoner som banker og forsikringsselskap har fått endret sine roller, og verdipapirmarkedene har økt sin betydning.

Kapital er en knapp ressurs. Bedriftene hevder ofte at det er for lite kapital i markedet. Banker og investorer kan derimot oppleve at det er knapphet på gode investeringsobjekter. Kapitalmarkedet kan likevel være velfungerende selv om aktørene opplever knapphet på hhv. kapital og aktuelle prosjekter.

I 2004 vurderte en ekspertgruppe Norges kapitalstyrke.41 Gruppen argumenterte for at det på et aggregert nivå ikke er mangel på kapital i Norge. En viktig årsak til dette er petroleumsformuen som bidrar til store overskudd i statsbudsjettene. Ekspertgruppen påpekte også at tilgjengelige kapitalavkastningstall kan tyde på at lønnsomheten og kapitalavkastningen i Norge ikke er spesielt høy i internasjonal sammenheng, noe som peker i retning av at vi ikke har lav tilgang til risikokapital til norsk næringsliv. I den grad kapitaltilgangen kan anses å være knapp, gjelder dette for Norges del først og fremst for bedrifter i oppstartsfasen.

Kapitalmarkedet kan likevel være sårbart for markedssvikt. Tillitssvikt i banksektoren kan spre seg raskt, og problemer her kan ha negative konsekvenser for den økonomiske aktiviteten generelt. Den internasjonale finanskrisen viste hvor lett forstyrrelser kan inntreffe i penge- og kapitalmarkedene. Norske banker og andre norske finansinstitusjoner kom bedre ut av finanskrisen enn tilsvarende institusjoner i andre land, noe som til dels skyldtes at de norske finansinstitusjonene på viktige områder var underlagt bedre regulering og godt tilsyn.

Tilstrekkelig tilgang på kapital er viktig for næringslivet, og i et verdiskapingsperspektiv er det nødvendig med tilstrekkelig kapital til prosjekter med forventet positiv nåverdi. Dette betyr at man må ha et fornuftig finanssystem og tiltak på kapitalmarkedssiden som bidrar til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter får finansiering. God regulering av finansmarkedene er viktig for kapitaltilførselen til bedriftene.

I kjølvannet av finanskrisen har det pågått et arbeid som tar sikte på ny regulering av finansinstitusjoner. En lærdom man trakk av krisen var at bankene må bli mer robuste. Det vil si at de må besitte mer ansvarlig kapital, slik at de bedre tåler tap. Dette har resultert i internasjonale anbefalinger om blant annet nye krav til kapitaldekning, de såkalte Basel III-reglene, som norske myndigheter er i ferd med å innføre. Kravene medfører at enkelte banker må bygge opp sin egenkapital. Bankene kan møte de nye kravene på ulike måter; en mulighet er å redusere sine utlån, en annen å tilbakeholde deler av overskuddet. Det er blant annet av den grunn en fordel for bankene at krav om høyere kapitaldekning innføres i gode økonomiske tider som Norge for tiden opplever. For stabiliteten i bankenes utlån vil det være en fordel om banken øker kapitaldekningen i gode tider, fremfor i en nedgangskonjunktur hvor det kan være behov for å tære på egenkapitalen, blant annet som følge av økte utlånstap. Nærings- og handelsdepartementet er opptatt av at vi forebygger en bankkrise, der dette i seg selv kan resultere i lite tilgjengelig kapital for norske bedrifter. Samtidig er departementet opptatt av at vi som en følge av mulige uhensiktsmessige reguleringer, ikke opplever en markedssvikt i kapitalmarkedet i form av for lite tilgjengelig kapital til lønnsomme prosjekter. Spesielt er det grunn til å følge med på kapitaltilgangen for små og mellomstore bedrifter, grunnmuren i norsk næringsliv. For å bidra til at små og mellomstore bedrifter har et treffsikkert og tilstrekkelig finansieringstilbud, vil Regjeringen løpende vurdere eksisterende og eventuelle nye virkemidler. 42