7 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
Gjennom nasjonal eksportkontroll tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett. Eksportkontrollen er ikke-spredning i praksis.
De multilaterale eksportkontrollregimene vokste i hovedsak frem på 1980-tallet for å søke en mest mulig enhetlig fortolkning av eksportkontrollforpliktelsene i de ulike multilaterale avtalene for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt for å komplementere svakheter i disse avtalene når det gjelder eksportkontroll. Samtidig har rask teknologisk utvikling og nye spredningstrusler medført at eksportkontrollen har fått en økende betydning, bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea.
Den siste tilsynskonferansen for avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), som trådte i kraft i 1970, fant sted i mai 2010. I motsetning til tilsynskonferansen i 2005, lyktes man denne gang å komme til enighet om 64 oppfølgingspunkter fordelt på avtalens tre pilarer om henholdsvis nedrustning, ikke-spredning og fredelig bruk av kjernekraft. I tillegg ble det besluttet at det skulle avholdes en konferanse om en sone fri for masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten i løpet av 2012. Opprettelse av en slik sone i Midtøsten var en av forutsetningene for beslutningen i 1995 om å forlenge NPT på ubestemt tid. Konferansen ble ikke holdt i 2012 og er utsatt på ubestemt tid.
Tilsynskonferansen i 2010 bekreftet på nytt kjernevåpenstatenes forpliktelse til å eliminere sine arsenaler. For første gang ble den humanitære dimensjonen ved bruk av kjernevåpen omtalt i et sluttdokument, inkludert de katastrofale konsekvensene som bruk av slike våpen ville medføre, og forpliktelsene til å etterleve humanitærretten til enhver tid også hva angikk kjernevåpen. Dette var et perspektiv som fikk ytterligere oppmerksomhet da Røde Kors- og Røde Halvmånebevegelsen i november 2011 vedtok en felles resolusjon om å arbeide for et forbud mot kjernevåpen på humanitært grunnlag. De humanitære konsekvensene av kjernevåpen har videre blitt et tema under både det første og det andre forberedende møtet (prep com) for den neste NPT-tilsynskonferansen i 2015. Under det første møtet i 2012 samlet et felles innlegg om de uakseptable humanitære og utviklingsmessige konsekvensene av kjernevåpen tilslutning fra 16 land, under det neste møtet i 2013 var tallet steget til 80. Norge var vertskap for en internasjonal konferanse i mars 2013 om humanitære konsekvenser av kjernevåpen og hvilken reell beredskap man har for å håndtere en slik situasjon. 128 land deltok på konferansen, sammen med relevante FN-organisasjoner, Røde Kors-bevegelsen og sivilsamfunnet. Mexico vil holde en oppfølgingskonferanse i februar 2014.
I februar 2011 ratifiserte USA og Russland den nye START-avtalen om nedskjæring av strategiske atomvåpen. Denne avtalen er den første reelle atomnedrustningsavtalen på 19 år og setter tak for utplasserte strategiske stridshoder og leveringsmidler. Det ble redegjort nærmere om saken i Meld. St. 8 (2012–2013).
St. meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) redegjorde grundig om andre spredningstiltak.
7.1 Det multilaterale samarbeidet om eksportkontroll
De multilaterale eksportkontrollregimene er politisk bindende. For å holde tritt med spredningsbildet og teknologisk utvikling foregår løpende forhandlinger og informasjnsutveklsing innenfor rammen av de enkelte regimene. I tillegg til Utenriksdepartementet, deltar også representanter fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST), tollvesenet og forsvaret på relevante ekspertmøter. Det ble redegjort nærmere om dette arbeidet i Meld. St. 8 (2012–2013).
Eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister har fått økt anerkjennelse de siste årene, særlig gjennom FN SR resolusjon 1540 og ved at de legges til grunn i FN SR sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea. Dette gjelder særlig NSG og MTCR.
Den raske teknologiske utviklingen innenfor sivil sektor, samt informasjon om at flere land forsøker å anskaffe masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen og utfordringen knyttet til ikke-statlige aktører i denne sammenheng, har medført at aktivitetene i regimene har vokst betydelig i de senere årene.
Wassenaar-samarbeidet (WA) har som formål er å bidra til regional og internasjonal sikkerhet og stabilitet gjennom ansvarlighet og standarder for kontroll med eksport av konvensjonelle våpen, militære varer og teknologi, samt annen høyteknologi som har viktige militære anvendelsmuligheter og som ikke er dekket av de øvrige regimene. Norge deltar aktivt i WAs arbeid, herunder med eksperter i den tekniske arbeidsgruppen som møter i snitt seks uker i løpet av året for å sikre at listene er mest mulig teknisk oppdatert. I dette arbeidet er det avgjørende å også ha kjennskap til egen eksportindustri. I 2012 ble det bl.a. enighet om et norsk forslag om kontroll med undervannsteknologi. Norsk industri har i stor grad eksportprodukter som omfattes av WAs militære liste og flerbruksliste.
Mer informasjon om WA kan finnes på www.wassenaar.org.
Det ble redegjort grundig for WAs arbeid i Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013).
De multilaterale eksportkontrollregimene som er rettet mot å hindre spredning av masseødeleggesesvåpen og leveringsmidler for slike våpen (ballistiske missiler) er:
Nuclear Suppliers Group (NSG)
Missile Technology Control Regime (MTCR)
Australia Group (AG, som retter seg mot utstyr, substanser og utgangsstoffer for kjemiske og biologiske våpen).
Disse regimene har vokst frem som respons på konkrete politiske hendelser. NSG kom til etter Indias kjernefysiske prøvesprengning i 1974, og ble revitalisert betydelig etter den første Gulf-krigen i 1991. Australia tok initiativ til AG etter at FNs etterforskere i 1984 fant at det var brukt kjemiske våpen i Irak-Iran krigen. MTCR ble først etablert i 1987 av G-7 landene som var bekymret for spredning av missilteknologi til land som også etterstrebet kjernefysisk kapasitet. Styrking av regimenes retningslinjer, varelister og fokuset på den målrettede dialog med ikke-medlemmer og relevante organisasjoner har fulgt av utviklingen knyttet til ny teknologi og spredningsaktiviteter.
Arbeidet i regimene skjer i ekspertgrupper, og som rapporterer og legger frem anbefalinger for behandling på det årlige plenumsmøtet. Her fattes alle vedtak ved konsensus. Australia leder arbeidet i AG på regulær basis. Det årlige plenumsformannskapet i NSG og MTCR innehas av ett av medlemslandene på frivillig grunnlag. Formannskapet innledes ved å være vertskap for og lede det årlige plenumsmøtet, samt å være vertskap for ad hoc tekniske forhandlingssesjoner under formannskapsåret. I tillegg forutsettes det at formannen og representanter for formannskapet deltar i en formannskapstroika som innkommende formannskap og som utgående formannskap. Gjennom dette treårige troikaformatet er det ment å sikre nødvendig kontinuitet og kompetanse i arbeidet, samt adekvate ressurser og tyngde særlig ifm dialogen med ikke-medlemmer og organisasjoner. Formannskapet i NSG eller MTCR stiller betydelige krav til ressurser og kompetanse, og er en høyt verdsatt innsats i det multilaterale ikke-spredningsarbeidet i sin helhet.
Norge hadde formannskapet i NSG i 2006, og deltok aktivt i troikaen i perioden 2005–2007. Fra norsk side la man vekt på å tillegne nødvendige ressurser til arbeidet, og lyktes i å drive frem enighet om å styrke retningslinjene og gjennomførte et aktivt og målrettet dialogprogram med ikke-medlemmer som siden har utgjort standard for senere formannskapssland.
Allerede i 1992 hadde Norge formannskapet i MTCR. Dette var i en periode med betydelige politiske og teknologiske endringer, noe som preget det norske formannskapets aktiviteter. Norge gjennomførte bl.a. en omfattende dialog med en rekke tidligere sovjetstater og øst-europeiske land om missilspredning. Et historisk vedtak kom ut av det norske formannskapet, ved at det ble enighet om å utvide parametrene som definerte hvilke missiler som skulle være omfattet av MTCRs kontroll til å også omfatte missiler som kunne bære kjemiske og biologiske stridshoder, i tillegg til kjernefysiske. Dette var et viktig gjennombrudd i bestrebelsene for å hindre spredning og bruk av masseødeleggelsesvåpen.
Norge har påtatt seg formannskapet igjen i MTCR i 2014–15, og deltar aktivt i troikaen allerede fra 2013. MTCR representerer på mange måter en bredere plattform enn bare ren eksportkontroll, særlig fordi regimet er den eneste multilaterale arena som eksisterer hvor missilrelatert spredningsproblematikk drøftes. Samtidig er rammene for slike diskusjoner preget av sensitivitet, særlig gitt interesser knyttet til romfartsteknologi og bekymringer for at slike sivile programmer kan være dekke for militære missilaktiviteter. Under Norges formannskap vil det legges vekt på en aktiv dialog for å videreutvikle regimet. Dialogen med ikke-medlemmer med sikte på å fremme forståelse for nasjonale tiltak for å hindre spredning av missilteknologi vil også være et prioritert arbeid.
Håndvåpen og arbeidet for å hindre ulovlig våpenhandel
FNs handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen («UN Programme of Action to Combat Illicit Trade on Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects», PoA) fra 2001 er den eneste globale multilaterale prosessen for tiltak mot ulovlig handel med og andre reguleringer knyttet til håndvåpen og lette våpen. Selv om Handlingsprogrammet kun er et politisk bindende instrument, inneholder den klare forpliktelser fra medlemslandenes side for å gjennomføre nødvendige tiltak på nasjonalt, regionalt og globalt nivå for å hindre at håndvåpen kommer på avveie. I 2006 kom man til enighet om en internasjonal merkings- og sporingsmekanismen som er knyttet til handlingsprogrammet (ITI). Norge er en aktiv deltaker i arbeidet for å styrke handlingsprogrammet og ønsker bl.a. at programmet skal omfatte ammunisjon og at dette også skal gjelde for ITI. Norge legger også vekt på å styrke innsatsen på grensekontroll, sluttbrukererklæring og styrke den humanitære dimensjonen ved handlingsprogrammet. Under tilsynskonferansen for Handlingsprogrammet i FN, New York 27.8.–7.9.2012 argumenterte Norge for disse synspunktene, og vi etterlyste en mer effektiv gjennomføring av både PoA og ITI. Det lyktes å få inn formuleringer i slutterklæringen som peker i riktig retning for å gjøre både Handlingsprogrammet og Sporingsmekanismen til mer relevante instrumenter.
Norge har sluttet opp om EUs felles holdning om håndvåpen av 12. juli 2002.
I Meld. St. 8 (2012–2013) ble det redegjort for andre tiltak for å kontrollere konvensjonelle våpenoverføringer.
Merking og sporing av håndvåpen og ammunisjon, samt annet militært materiell
FNs generalforsamling vedtok høsten 2005 retningslinjer for merking og sporing av håndvåpen knyttet til FNs handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen.
Norge arbeidet under forhandlingene om en avtale om våpenhandel i FN for å få med bestemmelser om merking og sporing, men fikk ikke bred nok støtte for dette til at det ble reflektert i avtalen slik den ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen åpner imidlertid for endringer og tilpasninger slik at det vil være mulighet for å arbeide for å få inn fremtidige bestemmelser knyttet til merking og sporing.
Regjeringen vil videreføre arbeidet for å styrke regelverk knyttet til merking og sporing i internasjonale fora.
Så lenge det ikke er enighet om et internasjonalt juridisk bindende instrument, mener Regjeringen at det er viktig at norske bedrifter tar initiativ til merkings- og sporingssystemer.
Regjeringen tok i 2010 initiativ til en dialog med store norske forsvarsbedrifter om merking og sporingsspørsmål. Informasjonen som er fremkommet, viser at disse bedriftene gjennomfører gode merkings- og sporingssystemer for sine produkter. I Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013) ble merkings- og sporingssystemene som gjennomføres av hhv. Nammo-konsernet og Kongsberg-gruppen nøye redegjort for.
7.2 Etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale
Det har i de senere år vært en økende internasjonal erkjennelse av at det trengs en global avtale som regulerer handel med konvensjonelle våpen. Årlig dør eller skades et stort antall mennesker i væpnet konflikt eller som følge av væpnet vold forårsaket av konvensjonelle våpen og ammunisjon, især håndvåpen og lette våpen. Uansvarlig og ulovlig omsetning av slike våpen utgjør en viktig årsak til slike menneskelige lidelser.
Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Målsettingen med avtalen er å etablere så høye felles internasjonale standarder for internasjonal handel med konvensjonelle våpen som mulig og å forhindre ulovlig handel med slike våpen, bl.a. med sikte på å bidra til fred, sikkerhet og stabilitet og å redusere menneskelige lidelser. Norge undertegnet avtalen sammen med 66 andre stater under en seremoni i FN i New York 3. juni 2013. Siden avtalen antas å være av særlig viktighet, har det vært lagt til grunn at Stortingets samtykke til ratifikasjon vil være nødvendig i henhold til Grunnloven § 26. Det vises i denne forbindelse til fremleggelsen av Prop. 189 S (2012–2013) om samtykke til ratifikasjon av avtale om våpenhandel av 2. april 2013.
Voteringen i Generalforsamlingen fant sted etter at den forutgående FN-konferansen om handel med konvensjonelle våpen i New York i tidsrommet 18.–28. mars 2013 endte uten enighet om en avtale. FN-konferansen var underlagt krav om konsensus for vedtakelse av avtalen, og Iran, Nord-Korea og Syria blokkerte slik konsensus på konferansens siste dag. En gruppe land (deriblant Norge) fremmet deretter en resolusjon i Generalforsamlingen om vedtakelse av formannens avtaleutkast. Avtalen ble vedtatt med 154 stemmer for, 3 imot (Iran, Nord-Korea og Syria) og 23 avstående.
Norge har under forhandlingene arbeidet for en sterk avtale med humanitær innretning. Avtalen representerer et viktig bidrag i så henseende. På enkelte områder kunne den imidlertid ha vært mer omfattende og hatt klarere bestemmelser. Under forhandlingene argumenterte Norge for at avtalen burde omfatte alle konvensjonelle våpen samt ammunisjon og deler og komponenter. Resultatet av forhandlingene ble at avtalens anvendelsesområde som minimum omfatter de syv våpenkategoriene i FNs eget register over konvensjonelle våpen («The United Nations Register of Conventional Arms») samt håndvåpen og lette våpen. Henvisningen til kategoriene i FNs register samt utformingen av artikkel 3 om ammunisjon, gjør at for eksempel håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver ikke er omfattet av minimumskravene i avtalen. Avtalen oppfordrer imidlertid statspartene til å inkludere et så bredt spekter som mulig av konvensjonelle våpen i sine nasjonale kontrollister over relevante våpen. Som presisert i Prop. 186 S (2012–2013) legger Regjeringen til grunn at håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver, som også i dag er underlagt eksportkontroll i Norge, skal inngå i den norske kontrollisten under avtalen og vil arbeide for at dette blir gjeldende norm under avtalen.
Ammunisjon og deler og komponenter til de våpen som dekkes av avtalen, er omfattet av sentrale bestemmelser om forbud og lisenskriterier for eksport, men ikke av for eksempel bestemmelsene om registerføring og rapportering.
Bestemmelsen i artikkel 6 nr. 3 omhandler våpenoverførsler som er forbudt under avtalen. Bestemmelsen inneholder ingen eksplisitt henvisning til krigsforbrytelser foretatt i ikke-internasjonale væpnede konflikter. En rekke land gav under forhandlingene imidlertid uttrykk for at slike konflikter var omfattet av bestemmelsens siste setning «… or other war crimes as defined by international agreements to which it is a Party». Som presisert i Prop. 189 S (2012–2013) legger Regjeringen denne forståelsen til grunn.
Avtalens artikkel 7 nr. 3 om eksportvurderinger fastslår at eksporttillatelser skal avslås dersom eksporten medfører en «overriding risk» for noen av de negative konsekvenser som er listet i bestemmelsen (knyttet til fred og sikkerhet, brudd på internasjonal humanitærrett og internasjonale menneskerettigheter, terrorisme og transnasjonal organisert kriminalitet). Det er knyttet en viss tvetydighet til den engelske termen «overriding». Begrepet er ikke klart definert og benyttes ikke som rettslig standard i folkeretten. De aller fleste land uttrykte under forhandlingene at de legger til grunn at dette er en selvstendig terskel som skal utløse eksportavslag dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene inntrer, og ikke et kriterium som gir anledning til å balansere mellom negative og positive konsekvenser. Som presisert i Prop. 186 S (2012–2013) legger Regjeringen til grunn at dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene som er listet i artikkelen inntrer, skal eksporttillatelse avslås.
Avtalen forhindrer ikke statsparter i å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og å styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.
Gjennomføring i norsk rett
Avtalen inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede finnes i Norges og andre lands eksportkontrollsystemer, herunder i EU-landenes. Gjennomføring av avtalen krever derfor ikke lovendringer. Avtalens bestemmelser knyttet til eksportkontroll kan gjennomføres med hjemmel i lov 18. desember 1987, nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. Avtalen nødvendiggjør heller ikke forskriftsendringer. Utenriksdepartementet vil imidlertid gjennomgå det samlede regelverk på området og vurdere mulig harmonisering mellom ulike deler av regelverket og avtalen.