4 Utanriks-, forsvars- og utviklingspolitisk samarbeid

4.1 Det utanrikspolitiske samarbeidet. Oppfølging av Stoltenberg-rapporten

Oppfølging av Thorvald Stoltenbergs rapport om utanriks- og tryggingspolitikk, som blei utarbeidd for dei fem nordiske utanriksministrane i 2009, har prega det utanrikspolitiske samarbeidet også i 2011. Semja om ei nordisk solidaritetserklæring på det nordiske utanriksministermøtet i Helsingfors 5. april i år er eit tydeleg uttrykk for viljen hos dei nordiske landa til å gå vidare i arbeidet med å fordjupe det utanriks- og sikkerheitspolitiske samarbeidet og bidreg til ny dynamikk i dette samarbeidet.

Ifølgje solidaritetserklæringa skal dei nordiske landa samarbeide i ei solidarisk ånd for å møte utfordringar på det utanriks- og tryggingspolitiske området. Erklæringa nemner spesielt natur- og menneskeskapte katastrofar, digitale angrep og terroristangrep.

Den nordiske solidaritetserklæringa er eit supplement til den forankringa landa har til høvesvis NATO og EU. Den nordiske solidaritetserklæringa lyder slik:

«Ministrane understreka den sterke verdifellesskapen mellom Danmark, Finland, Island, Noreg og Sverige. Arbeid for å fremje demokratiet, folkeretten og respekten for menneskerettane, likestilling og berekraftig utvikling er grunnelement i utanrikspolitikken til dei nordiske landa. På grunn av felles interesser og geografisk nærleik er det naturleg for dei nordiske landa å samarbeide om å løyse utanriks- og tryggingspolitiske utfordringar i solidarisk ånd. Ministrane diskuterte i denne samanhengen potensielle farar som natur- eller menneskeskapte katastrofar, digitale angrep og terrorangrep. Skulle eitt av dei nordiske landa bli ramma, vil dei andre landa, dersom dei blir spurde, tre støttande til med relevante middel. Intensiveringa av det nordiske samarbeidet vil bli gjennomført i fullt samsvar med tryggings- og forsvarspolitikken i dei ulike landa og vil utfylle det etablerte europeiske og euroatlantiske samarbeidet.»

Samarbeidet mellom dei nordisk-baltiske landa (NB8-kretsen) har utvikla seg sidan byrjinga av 1990-åra og omfattar no nær alle departementa. Regionale spørsmål har ein sentral plass i NB8-samarbeidet, inkludert tilhøvet til og samarbeidet med Russland. På latvisk initiativ blei det våren 2010 nedsett ei vismannsgruppe som i august same året la fram ein rapport med 38 konkrete forslag til korleis det nordisk- baltiske samarbeidet kan styrkjast. Det er semje mellom landa om å gå vidare med 25 av forslaga, og ansvaret for oppfølginga er fordelt mellom landa.

Digital tryggleik

I tida framover blir det ei viktig oppgåve å gje solidaritetserklæringa eit meir konkret innhald. I første omgang vil erklæringa bli følgd opp med eit nordisk samarbeid mot digitale angrep (jf. Stoltenberg-rapporten).

Digitale angrep utgjer ei stadig viktigare tryggingspolitisk utfordring for alle nordiske land. Dei nordiske landa er vovne inn i kvarandre på det digitale sikkerheitsområdet. Eit digitalt angrep på datamaskiner i eitt av dei nordiske landa vil såleis kunne ramme kritiske system også i andre nordisk land.

Dei nordiske utanriksministrane vedtok i november 2010 å etablere ei nordisk arbeidsgruppe som skulle sjå på dei tekniske og økonomiske føresetnadene for eit sikra nordisk kommunikasjonsnettverk. Eit slikt nettverk kan bli eit første skritt i retning av eit nordisk samarbeid om digital tryggleik. Arbeidsgruppa legg fram rapport i oktober 2011, og det blir no arbeidd vidare med å utvikle og konkretisere samarbeidet.

Forsvars- og tryggingspolitisk samarbeid

Det nordiske forsvars- og tryggingspolitiske samarbeidet vidareutviklar seg kontinuerleg med utgangspunkt i felles interesser og nytteverdi for landa. Oppfølginga av Stoltenberg-rapporten er her ei viktig kjelde til inspirasjon og konkrete tiltak. Ei rekkje forum, arbeidsgrupper o.l. drøftar no konkret nordisk samarbeid på ulike område frå rapporten.

Årsakene til avgrensingane på dagens nordiske samarbeid er kanskje først og fremst å finne i dei ulike erfaringane og særtrekka landa har tileigna seg gjennom si historiske utvikling. Vi ser no at dette endrar seg etter kvart som dei felles interessene våre aukar og blir tydelegare. Vi deltek i felles operasjonar, samarbeider om forsvarsmateriell, deltek i felles militære øvingar og utvekslar synspunkt i ein open og fortruleg dialog. Det stadig tettare samarbeidet endrar strukturar og haldningar og gjev oss nye moglegheiter.

Samtidig har dei nordiske landa til tider ulike prioriteringar, mellom anna med omsyn til kva operasjonar dei deltek i, og kva rammer det skjer innanfor. På svensk, finsk og dansk side er det klart at når det gjeld sivile bidrag, vil EU-leidde operasjonar i mange tilfelle bli prioriterte. Den norske regjeringa arbeider for å styrkje det nordiske samarbeidet til støtte for FNs fredsoperative innsats. Saman kan dei nordiske landa bidra til utvikling av politikk og praktiske retningslinjer i FN og til meir effektive fredsoperasjonar. Grunnlaget for eit styrkt samarbeid er derfor godt. Det blir m.a. arbeidd konkret med å styrkje samordninga av opplæring av sivilt personell for innsats i krisehandtering og stabilisering (jf. Stoltenberg-rapporten).

Deltaking frå alle dei fem landa er det grunnleggjande utgangspunktet i det nordiske samarbeidet. Dei nordiske landa har regulære fellesnordiske tryggingspolitiske konsultasjonar på embetsnivå og møttest hausten 2010 og våren 2011. Samtidig har auka vektlegging av fleksibilitet i samarbeidet mellom alt frå to til fem land vist seg å bidra til å skape ein dynamikk som samla sett også påverkar alle fem. Dei fleirfaldige samarbeidsflatene når det gjeld kampfly er eit eksempel på dette. Luftovervakinga på Island, samtreninga mellom Noreg, Sverige og Finland på Nordkalotten og norsk-dansk-svensk deltaking i Libya er andre døme.

(Det nordiske forsvarspolitiske samarbeidet er nærmare omtalt i kap. 4.3).

Utanrikstenestene

Det er lang tradisjon for eit nært samarbeid mellom dei nordiske utanrikstenestene, både mellom utanriksdepartementa og mellom utanriksstasjonane. I Stoltenberg-rapporten er samarbeid om utanrikstenesta definert som eit eige satsingsområde. På møtet sitt i Reykjavik i juni 2009 vedtok dei nordiske utanriksministrane at dette skulle følgjast opp omgåande. Sidan har det gått føre seg eit breitt arbeid i dei nordiske hovudstadene og lokalt ved utanriksstasjonane for å vidareutvikle og utdjupe aktuelle samarbeidsområde, utvide samarbeidet til nye fagfelt og definere område som peiker seg ut for nordisk «arbeidsdeling».

Dei nordiske utanriksdepartementa møtest til faste koordinerings- og informasjonsmøte, og det er etablert ulike kontaktgrupper på ei rekkje administrative og konsulære fagområde (personalspørsmål, migrasjon/utlendingsfeltet, konsulære spørsmål, kriseberedskap, tryggleik, eigedomsspørsmål, IKT-spørsmål, arkivfeltet). I 2010 blei det gjort vedtak om å vidareutvikle systemet for samlokalisering og innplassering av norske diplomatar i andre nordiske lands ambassadar der vi sjølve ikkje har behov for å vere til stades med fullserviceambassadar. Andre konkrete eksempel på samarbeidstiltak som blir prioriterte, er utvikling av retningslinjer for felles nordiske honorære konsulat, innføring av system for registrering av nordiske borgarar til bruk i krise- og evakueringssituasjonar og utvikling av fellesrutinar for søknader om naudpass. I 2010 blei samarbeidet på hovudstadsnivå utvida til å omfatte koordinering av rapportverksemda til utanriksstasjonane på ulike utanrikspolitiske fagområde og samordning av fellesnordiske kontaktar med myndigheitene i tenestelanda.

Også ved utanriksstasjonane møtest nordiske utsende diplomatiske og konsulære tenestemenn til lokale kontakt- og samordningsmøte. Samarbeidet mellom dei nordiske utanriksstasjonane varierer frå stad til stad og kan mellom anna ha form av fysisk samlokalisering av ambassadar, felles administrative støttefunksjonar, felles visumseksjonar, avtalar om gjensidig visumrepresentasjon og hjelp i konsulære saker og ved akutte kriser ved behov. Dei nordiske ambassadane samarbeider lokalt om krise- og bereskapsplanlegging og om kriseøvingar. Som støtte for stasjonane er det utarbeidd ein omfattande katalog over konkrete samarbeidstiltak som kan innførast lokalt på ei rekkje felt, både på dei tradisjonelle administrative og konsulære samarbeidsområda og på saksfelt knytte til utanrikspolitikk og økonomi, bistandspolitikk, kultur, handel og næringsliv og anna. Katalogen tener som ein idébank for eit utdjupa og utvida samarbeid mellom dei nordiske representasjonane, som er oppfordra til å initiere nordiske samarbeidstiltak lokalt på dei områda og i det omfanget som synest naturleg på den enkelte tenestestaden. Føresetnaden er at samarbeidet skal vere pragmatisk og gje meirverdi for arbeidet på stasjonane, og det er dermed rom for lokale løysingar og fleksible tilnærmingar, tilpassa forholda på staden.

Det er tett samarbeid mellom dei nordiske landa sine FN-delegasjonar. Det er m.a. møte på ambassadørnivå kvar veke der ein drøftar heile spennet av FN-spørsmål. I fleire typar initiativ, det vere seg innlegg, arrangement, politikkspørsmål eller anna, opptrer dei nordiske landa samla.

Det nordiske valsamarbeidet i FN omfattar interne nordiske rotasjonsordningar innanfor gruppa av vestlege land (WEOG). Slike rotasjonsordningar finst mellom anna for Tryggingsrådet, Menneskerettsrådet og andre sentrale FN-organ. Formålet er å sikre at minst eitt nordisk land er representert i dei ulike organa så ofte som mogleg. I 2010 blei Noregs kandidat til Barnekomiteen (CRC), Kirsten Sandberg, vald inn etter ei nordisk rotasjonsordning og med støtte frå dei andre nordiske landa, og same året lanserte Norden ein felles kandidat, svenske Marie Jacobsson, til Folkerettskommisjonen (ILC) for perioden 2012–2016. Samtidig var det stadig fokus på det nordiske fellesprosjektet det er å få Finland vald inn i Tryggingsrådet for perioden 2013–2014. Generelt er det tett og fortløpande nordisk kontakt i alle valspørsmål i FN, mellom anna i form av jamlege møte mellom dei nordiske valmedarbeidarane.

Den 30. august undertekna utanriksministrane i dei fem nordiske og tre baltiske landa eit Memorandum of Understanding om stasjonering av diplomatar i kvarandres utenriksstasjonar. Formålet med avtalen er å gjere det mogleg å etablere enkle, fleksible og kostnadseffektive former for diplomatisk nærvær som alternativ til fullt oppsette ambassadar.

4.2 Utanrikshandel

Det utanrikshandelspolitiske samarbeidet mellom dei nordiske landa er i dag meir uformelt enn tidlegare. Den ytre handelspolitikken i EU har Kommisjonen ansvaret for, og det er såleis ikkje aktuelt med eit formelt samarbeid mellom dei nordiske landa om felles posisjonar i WTO. Det er likevel god uformell kontakt i WTO-spørsmål mellom dei nordiske delegasjonane i Genève og med dei nordiske deltakarane i handelskomiteen i OECD. Gjennom denne kontakten får Noreg informasjon om drøftingane i EU, og dei andre nordiske landa kan dra nytte av at Noreg deltek i grupperingar der EU berre er representert ved Kommisjonen.

Det er brei kontakt mellom dei nordiske hovudstadene, mellom delegasjonane/ representasjonane i Brussel og mellom dei nordiske ambassadane i utanrikshandelspolitiske spørsmål. Nordisk ministerråd er òg ein arena for regelmessig nordisk dialog om aktuelle EU- og EØS-saker. Dei nordiske utanrikshandelsministrane møtest årleg til uformelt samråd om aktuelle utanrikshandelspolitiske saker. På dagsordenen står m.a. samarbeid i saker som gjeld den indre marknaden; EU/EØS-spørsmål; ulike EU-direktiv, mellom anna implementering av tenestedirektivet og nytt vareregelverk; ulike grensehinderspørsmål; den nye vekst- og sysselsetjingsstrategien i EU (Europa 2020-strategien) og tilhøvet mellom handel og utvikling og handel og klima. Regjeringa legg vekt på at det utanrikshandelspolitiske samarbeidet skal dyrkast og utviklast vidare.

Den tette kontakten med dei nordiske landa i spørsmål om EØS og den indre marknaden er viktig for å oppfylle ambisjonen regjeringa har om ein aktiv europapolitikk og om å arbeide målretta for å vareta norske interesser overfor EU. Kommisjonens handlingsplan for den indre marknaden (Single Market Act) vil vere eit tema i tida som kjem, mellom anna under den danske formannskapen i EU første halvår 2012. Samarbeidet med nærområda til Norden på det økonomiske og handelspolitiske området har òg vorte viktigare.

4.3 Forsvar

Fleirnasjonalt forsvarssamarbeid blir i aukande grad sett på som eit naudsynt verkemiddel for å løyse felles, grunnleggjande utfordringar i forsvars- og tryggingspolitikken. Stramme økonomiske rammer, prisstiging på høgteknologisk forsvarsmateriell og grenseoverskridande tryggingsutfordringar gjer det naturleg og nødvendig å vidareutvikle fleirnasjonalt forsvarssamarbeid. Det er på denne bakgrunnen ein må sjå utviklinga av det nordiske forsvarssamarbeidet, NORDEFCO, både på militært og politisk nivå. Det nordiske verdifellesskapet og den geografiske nærleiken gjer det naturleg å samarbeide tett om felles utanriks- og tryggingspolitiske utfordringar. Det er såleis stadig tettare politisk dialog om forsvars- og tryggingspolitiske spørsmål.

Regjeringa legg stor vekt på at den breie politiske tilslutninga i dei nordiske landa må bli følgd opp gjennom praktiske samarbeidstiltak. Trass i ei positiv utvikling dei siste åra meiner regjeringa at det framleis er eit uutnytta potensial også på dette området. At ein stadig ser nye samarbeidsområde, vitnar om at dei nordiske regjeringane tilfører ein reell tilleggs- og nytteverdi med si satsing på auka nordisk samarbeid.

At dei nordiske landa har ulik tilknyting til NATO og EU, er ikkje til hinder for eit auka forsvars- og tryggingspolitisk samarbeid i Norden. Både NATO og EU har fleksible samarbeidsrammer med ikkje-medlemmer, noko som gjer det mogleg å styrkje det nordiske samarbeidet også innanfor desse organisasjonane. Sverige og Finland er tett knytte til NATO gjennom eit velutvikla partnarskapssamarbeid, og Noreg har svært brei kontaktflate med EU, både på politisk og praktisk nivå. Mellom anna deltok Noreg i den svenskleidde EU-stridsgruppa som stod i beredskap for EU i første halvdel av 2011, og vi deltek aktivt i kapabilitetssamarbeidet som EUs forsvarsbyrå (EDA) driv.

Noreg har vidareført det særskilde tryggingspolitiske samarbeidet med Island innanfor dei rammene som er trekte opp i avtalen som blei underteikna etter at USA trekte tilbake det militære nærværet sitt frå Island. Den norske støtta har vore høgt verdsett av islandske styresmakter.

Det praktiske militære samarbeidet i Norden er ytterlegare styrkt siste året. Samarbeidet har vekt interesse også utanfor Norden. Det overordna målet med samarbeidet er å finne fram til løysingar som kan gje reduserte kostnader og auka operativ evne. Rasjonaliseringseffektane av eit sterkare nordisk samarbeid kan leggje til rette for at Noreg kan realisere eit høgare forsvarspolitisk ambisjonsnivå enn det ein kunne oppnå utan eit slikt samarbeid.

Samarbeid om operasjonar står sentralt. I tillegg til det nemnde samarbeidet om EU-stridsgruppene blir det arbeidd med å styrkje det eksisterande samarbeidet i Afghanistan. Eit nordisk samarbeid om støtte til afrikansk kapasitetsbygging i Aust-Afrika går ut på å medverke til at den Afrikanske unionen sjølv kan handtere kriser på det afrikanske kontinentet.

Byråkratiske og praktiske hindringar for samarbeid på tvers av grensene blir bygde ned. Samarbeidet om trening og øving aukar. Særleg gjeld dette kampfly. Kvar veke er det samtrening organisert av luftvingane i Bodø, Kallax og Rovaniemi. Dette gjev svært nyttig trening til redusert kostnad, ettersom dei korte avstandane gjer at ein slepp å deployere luftstyrkane. Tilgjengelege nordiske trenings- og øvingsområde for land- og luftstyrkar utgjer eit område på storleik med Tyskland, noko som gjev eit unikt grunnlag for eit kostnadseffektivt operativt samarbeid. Sverige og Finland vil innan kort tid knyte seg opp til NATOs felles luftovervakingssystem via Noreg. Dette samarbeidet kjem også NATO til gode og gjev rom for eit utvida luftoperativt samarbeid mellom Noreg, Sverige og Finland.

Det blir òg arbeidd med å styrkje kapabilitetssamarbeidet. Dei nordiske landa har samanlikna sine forsvarsplanar og identifisert nokre prioriterte område der behova er samanfallande. Blant desse områda er motmiddel mot improviserte bomber, langtrekkande presisjonsvåpen, luftovervaking, bakkebasert luftforsvar og framtidas bataljonssystem. Det blir arbeidd med å utvikle felles nordiske logistikkløysingar og måtar å styrkje det nordiske materiell- og industrisamarbeidet på. Her er det norske og svenske fellesprosjektet om utvikling og anskaffing av artillerisystemet ARCHER eit eksempel der det i tillegg til sjølve materiellanskaffinga blir lagt opp til eit samarbeid om utdanning og trening. Vidare planlegg Sverige og Noreg felles anskaffing av nye transportkøyretøy. Den finske anskaffinga av det norskutvikla, bakkebaserte luftvernsystemet NASAMS II gjev gode utsikter for langsiktig samarbeid.

Som ein konsekvens av sitt aktive engasjement i internasjonale operasjonar ser dei nordiske landa i fellesskap på løysingar for å vareta behova til veteranane. Eit samarbeid på dette området utviklar seg mellom anna når det gjeld erfaringsutveksling, forsking og utvikling og tiltak for å styrkje statusen til veteranane.

Ein nordisk tryggingsavtale gjer det mogleg å utveksle gradert nasjonal informasjon mellom dei nordiske landa. Det blir arbeidd med ein avtale som skal regulere opphavsrettar i samband med forskings- og utviklingssamarbeid, og med å forenkle prosedyrane for grensekryssing av militært personell og materiell mellom de nordiske landa.

Som eit ledd i den internasjonale oppfølginga av konflikten i Libya blei det i mars 2011 oppretta ei kontaktgruppe for Libya som skulle følgje opp vedtaka i FNs tryggingsråd. I lys av Danmarks, Sveriges og Noregs omfattande militære, politiske og humanitære oppfølging av FN-resolusjonane blei landa samde om en representasjon i kontaktgruppa gjennom ein roterande skandinavisk stol. Kontaktgruppa blei omdanna til eit breiare vennegruppe format 1. september. I samband med den 66. Generalforsamlinga i FN inviterte generalsekretær Ban Ki-moon til eit separat høgnivåmøte om Libya der alle dei nordiske landa blei inviterte til å delta. Dette markerte overgangen til ein ny fase i oppfølginga av Libya frå det internasjonale samfunnets side. Det nordiske samarbeidet vil vere avhengig av korleis dei ulike landa kjem til å engasjere seg i landet.

4.4 Utviklingssamarbeid

Noreg er ein pådrivar for å styrkje det nære samarbeidet med dei andre nordiske landa. Hovudformålet er å leggje til rette for meir effektiv bistand, i tillegg til å bruke bistanden meir strategisk for å utløyse andre og mykje større pengestraumar. Dette skjer primært gjennom Nordic Plus-samarbeidet, der også Irland, Nederland og Storbritannia deltek. Siste møtet mellom utviklingsleiarane i dei respektive landa (Irland, mai 2010) stadfesta at det er brei semje om at bistanden kan gjerast meir effektiv, både gjennom bilaterale og multilaterale kanalar. Målsetjinga er å intensivere den globale kampen mot fattigdom i ei tid med fleire store globale kriser. I tillegg diskuterer gruppa andre dagsaktuelle politiske tema der ei samordna tilnærming kan gje meirverdi. Gruppa har ein positiv innverknad på politikkutforminga i EU når det gjeld bistand, men òg andre politiske tema. Ein studie gjort av Norad om arbeidsdeling (2010) viser at det i fleire av samarbeidslanda er etablert eit godt samarbeid mellom Nordic Plus-landa, mellom anna eit delegert samarbeid for å redusere overføringskostnader og for å rasjonalisere samarbeidet på landnivå.

Samarbeidet med Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane er formalisert gjennom ein omfattande nordisk koordineringsprosess og ei rotasjonsordning for representasjon i dei styrande organa. I Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane har Noreg i dei fleste sakene samanfallande interesser med dei andre nordiske landa, og i styra i institusjonane er det tett nordisk samarbeid. Felles posisjonar vert utforma heile tida, og det vert halde felles innlegg under årsmøte og møte i utviklingskomiteen i Verdsbanken, Det internasjonale valutafondet (IMF) og under årsmøta i dei regionale utviklingsbankane. Dei nordiske landa legg i det daglege arbeidet sitt vekt på å sikre at den overordna målsetjinga om fattigdomsreduksjon vert styrande for utforminga og gjennomføringa av verksemda i utviklingsbankane.

Det nordiske utviklingsfondet (Nordic Development Fund, NDF) er ein samnordisk bistandsorganisasjon som vert finansiert over bistandsbudsjetta til dei nordiske landa. NDF samfinansierer med andre multilaterale institusjonar, hovudsakleg Verdsbanken og dei regionale utviklingsbankane. Størstedelen av kredittane til NDF har vore nytta til å finansiere leveransar av varer og tenester frå dei nordiske landa. I 2005, etter mislukka påfyllingsforhandlingar, konkluderte dei nordiske utviklingsministrane med at det var semje om å avvikle aktivitetane til NDF. Då det vart klart at tilbakebetalingar på lån i nominelle termar ville utgjere omlag ein milliard euro over ein periode på 35 år, vedtok likevel Nordisk ministerråd at denne kapitalen skulle brukast til å finansiere klima og utvikling på gåvevilkår for land som kvalifiserer til støtte frå IDA.

Eit nytt strategidokument for 2009–2011 gjev grunnlaget for prioriteringar. Målet er å bidra til auka investeringar i utviklingsland som rettar seg mot årsaka til og effekten av klimaendringar, samtidig som tiltak reflekterer nordiske prioriteringar og komparative fortrinn. I 2010 godkjende styret 14 prosjekt under det nye mandatet med ein totalverdi på EUR 54,2 mill.