1 Innledning

Helse- og omsorgssektoren i Norge har gjort en betydelig innsats med å ta i bruk informasjonsteknologi (IKT) for både helsepersonell, pasienter, brukere og befolkningen generelt. Sammenlignet med andre land var Norge tidlig ute med å ta i bruk IKT på mange områder i sektoren. Likevel er forventningene til videre utvikling store, og mulighetene mange dersom det satses riktig og strategisk.

Nødvendige helseopplysninger skal følge pasienten gjennom hele pasientforløpet. IKT-systemene som brukes av helsepersonell i dag støtter i for liten grad opp under dette. En av grunnene er at helse- og omsorgssektoren består av mange selvstendige virksomheter som selv har ansvar for prioriteringer, anskaffelse og drift av egne systemer. Dette har resultert i mange enkeltstående og forskjellige løsninger. Regjeringen ønsker derfor å modernisere IKT-plattformen og arbeide for en felles løsning for hele helse- og omsorgssektoren. Det igangsettes et arbeid for å utrede alternative løsninger. Regjeringens hovedmål er én innbygger – én journal.

Det vil ta tid å etablere felles løsninger. Regjeringen legger derfor vekt på at dagens aktiviteter ikke må stoppe opp. I det videre arbeidet må det tenkes langsiktig og kortsiktig på én gang. De gode initiativene som pågår for bedre elektronisk samhandling skal fortsette.

Den norske befolkningen er aktive nettbrukere og vant til å innhente informasjon og utføre tjenester selv. Helse- og omsorgstjenesten er kommet kort sammenliknet med andre sektorer når det gjelder å involvere innbyggeren selv som en ressurs. Det er begrensede muligheter for selvbetjeningsløsninger og til å kommunisere elektronisk med helsepersonell. Pasienter og brukere har heller ikke elektronisk tilgang til egen pasientjournal. Dette ønsker regjeringen å gjøre noe med.

Med denne stortingsmeldingen vil regjeringen klargjøre målene og vise retningen for IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren. Aktører både innenfor og utenfor sektoren inviteres til å engasjere seg i et felles løft. Regjeringen mener at det er nødvendig å utnytte mulighetene som ligger i moderne teknologi for å nå helsepolitiske mål om bedre kvalitet, pasientsikkerhet, effektivitet og ressursbruk.

Betydning for pasientsikkerhet og kvalitet

Gode IKT-systemer skal bidra til at helsepersonell har tilgang til oppdatert informasjon, som henvisninger, epikriser, legemiddelbruk, prøvesvar og røntgenbilder. Manglende tilgang til nødvendig informasjon kan føre til at pasienter ikke får riktig helsehjelp.

Parallelt med denne stortingsmeldingen legger regjeringen fram en egen stortingsmelding om kvalitet og pasientsikkerhet. Det er en rekke berøringspunkter mellom disse stortingsmeldingene. Gode IKT-systemer er et viktig verktøy for å oppnå bedre kvalitet og pasientsikkerhet.

En mer aktiv pasient- og brukerrolle

Kvalitet handler ikke bare om effekt av behandlingen, men også om tilgjengelighet og service. Selv om helse- og omsorgstjenesten over mange år har utviklet seg i en mer brukerorientert retning, er det fremdeles rom for forbedring. Helse- og omsorgstjenesten må i større grad se på hver enkelt som en ressurs.

Utvikling av helseinformasjon og helsetjenester på nett, sosiale medier og blogger har vært med å legge grunnlaget for en ny pasient- og brukerrolle. Dagens brukere søker opp informasjon på nettet og deler erfaringer. Pasienter og brukere skal få mulighet til i større grad å bestemme utforming av eget tjenestetilbud. Dette gir grunnlag for mer delaktighet og demokratisering . Gjennom digitale tjenester etableres kontakt mellom helsepersonell og innbyggerne, pasienter og brukere. På denne måten blir innbyggernes stemme mer tydelig.

1.1 Regjeringens mål for arbeidet

Regjeringens overordnede mål for IKT-utviklingen i helse- og omsorgstjenesten er:

• Helsepersonell skal ha enkel og sikker tilgang til pasient- og brukeropplysninger

• Innbyggerne skal ha tilgang på enkle og sikre digitale tjenester

• Data skal være tilgjengelig for kvalitetsforbedring, helseovervåking, styring og forskning

Helsepersonell skal ha enkel og sikker tilgang til pasient- og brukeropplysninger

For å sikre best mulig behandling, må helsepersonell ha rask, enkel og sikker tilgang til alle nødvendige opplysninger. Dette gjelder gjennom hele behandlingsforløpet, uavhengig av hvor i landet pasienten og brukeren blir syk eller får behandling.

Beslutningsstøtte til helsepersonell skal inngå i journalsystemet. Dette kan for eksempel hjelpe helsepersonell til å ta riktig beslutning ved valg av behandling eller dosering av medisiner.

Innbyggerne skal ha tilgang på enkle og sikre digitale tjenester

Regjeringen har som mål at hver enkelt skal ha mulighet til å involveres i prosesser og beslutninger om egen helse. Enkle og sikre digitale tjenester skal gjøre kontakten med helse- og omsorgstjenesten enklere, og bidra til at innbyggerne opplever tjenesten som tilgjengelig og helhetlig.

Data skal være tilgjengelig for kvalitetsforbedring, helseovervåking, styring og forskning

Regjeringen har som mål at innrapportering til registre skal skje mest mulig automatisk, uten dobbeltregistrering, og være en integrert del av de faste arbeidsprosessene. Sammenstilling av oppdaterte data med høy kvalitet skal gjøre det mulig å følge utviklingen i helsetilstanden til befolkningen, gjøre systematiske vurderinger av tjenestetilbudet, og være grunnlag for styring, kvalitetsforbedring og forskning.

1.2 Strategiske grep

For å nå målene vil regjeringen satse på:

• Utrede én journal

• Nye digitale tjenester for pasienter og brukere – «Min helse» på nett

• Sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren

• Fullføre igangsatte tiltak

Én innbygger – én journal

Det er nødvendig å redusere antall elektroniske journalløsninger og pasientadministrative systemer. Regjeringen vil igangsette et utredningsarbeid for å vurdere alternative løsninger. En slik utredning vil omfatte risikoanalyser og organisatoriske konsekvenser for hvert av alternativene.

Et integrert og helhetlig journalsystem vil gi helsepersonell, pasienter og brukere enklere tilgang til relevant informasjon, bidra til bedre samhandling og ressursbesparelser. I tillegg kan det med én journal bli enklere å legge til rette for gjenbruk av data og automatisk uttrekk til registre.

Pasienter og brukere skal ha tillit til at opplysningene i systemene blir sikret på best mulig måte. Informasjonssikkerheten vil bli styrket ved bedre styring og overvåking av tilgangen til journalopplysninger. For at journalopplysninger sømløst skal kunne følge pasienten og brukeren gjennom behandlingsforløpet, er det behov for en helhetlig gjennomgang av lovverket.

Nye digitale tjenester for pasienter og brukere – «Min helse» på nett

Gjennom «Min helse» på nett skal pasienter og brukere få elektronisk tilgang til egen journal. I tillegg skal innbyggerne få tilbud om selvbetjeningsløsninger og mulighet for elektronisk dialog med helsepersonell. Informasjon om helse- og omsorgstjenestene, som kvalitet, ventetider, tjenestetilbud og brukererfaringer, skal gi innbyggerne mulighet til å ta reelle valg knyttet til eget behandlingsopplegg. Tjenestene skal være tilgjengelig for innbyggerne via den nasjonale helseportalen, helsenorge.no. Elektronisk identifikasjon (eID) på høyt sikkerhetsnivå er en viktig komponent for å få etablert digitale tjenester til innbyggerne.

Sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren

Det er behov for å sikre en helhetlig og forutsigbar IKT-utvikling i helse- og omsorgssektoren. Felles målbilder og koordinerte handlingsplaner skal bidra til en mer sammenhengende IKT-utvikling slik at målene om elektronisk samhandling nås. Mange selvstendige aktører gjør det nødvendig å klargjøre nasjonalt ansvar for IKT-utviklingen. Alle tiltak av nasjonal betydning må besluttes nasjonalt. Det er nødvendig med en tydelig rolle- og oppgavedeling mellom aktørene. Det er gjort tilpasninger i regelverket som vil stille krav til bruk av standarder og sertifiserte løsninger.

Fullføre igangsatte tiltak

Det vil ta tid å nå målet om et felles nasjonalt journalsystem for hele helse- og omsorgssektoren. På kort sikt vil det derfor bli jobbet med å realisere og konsolidere eksisterende tiltak og løsninger. De gode tiltakene som pågår eller er planlagt for å bedre den elektroniske samhandlingen skal fortsette. Infrastrukturen for samhandling, helsenettet, skal være robust, sikkert og ha god kapasitet. Meldingsutveksling mellom sykehus, fastleger og kommunal pleie- og omsorgstjeneste skal tas i bruk. Elektroniske resepter skal innføres i alle kommuner, helseforetak og apotek. Nasjonal kjernejournal skal etableres. Eksisterende satsinger på innovasjon og forskning bør bedre utnyttes som ressurs i utviklingsarbeidet.

1.3 Utfordringer

Gjennom arbeidet med denne meldingen har helse- og omsorgssektoren, organisasjoner og enkeltpersoner blitt invitert til å komme med innspill. Fra flere hold er det gitt uttrykk for at IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren går tregt, og det er pekt på noen overordnede utfordringer.

Regjeringen vil gjøre noe med disse utfordringene, både på kort og lang sikt. Eventuelle tiltak som krever bevilgningsøkninger vil regjeringen komme tilbake til i de årlige budsjettforslagene.

De teknologiske mulighetene utnyttes ikke

Innbyggerne er i stor grad aktive nettbrukere som er vant til digitale tjenester både til innhenting av informasjon, kommunikasjon og til å utføre tjenester selv. Det er en økende forventning om å kunne ta i bruk ulike typer digitale tjenester for kontakt med helse- og omsorgstjenesten. Sammenlignet med andre sektorer, som for eksempel banksektoren, arbeids- og velferdsforvaltningen og skatteetaten, ligger helse- og omsorgssektoren etter.

Helsepersonell påpeker at de teknologiske mulighetene ikke utnyttes godt nok. I enkelte tilfeller tas IKT-systemene bare delvis i bruk. For eksempel har de fleste kommuner innført pleie- og omsorgssystemer, men noen har ikke tatt i bruk pasientjournalen eller medikasjonsmoduler. Fokuset har vært på å understøtte administrative funksjoner og saksbehandling, men ikke på helseinformasjon. Papir preger fremdeles mye av hverdagen i helse- og omsorgstjenestene. Helsepersonell opplever å jobbe på den samme måten som før informasjonsteknologien kom, og de elektroniske systemene blir ofte karakterisert som «papir med strøm».

Elektronisk meldingsutveksling er ikke tatt i bruk av alle aktørene, selv om standarder for slik informasjonsutveksling er utviklet. Det oppfattes som tungvint å måtte be om å få oversendt pasientinformasjon på telefaks, i posten eller på annen måte når informasjonen i utgangspunktet finnes elektronisk og enkelt burde vært delt.

Tilgang på relevant og oppdatert statistikk fra helseregistre og de enkelte virksomheters IKT-systemer ville gitt nyttig støtte for helsepersonell og ledelse i arbeidet med å avdekke avvik og bedre kvalitets- og virksomhetsstyring. Slike rapporter finnes kun i begrenset grad tilgjengelig i dagens IKT-systemer. Rapporteringer til ulike registre er i liten grad en integrert del av de vanlige arbeidsprosesser. Samme opplysninger må registreres flere ganger på forskjellige steder. Data sendes ofte på papir.

Mange selvstendige aktører

Helse- og omsorgssektoren består av mange selvstendige aktører som i hovedsak foretar egne prioriteringer ut fra lokale behov og målsettinger. Fastleger, kommunenes helse- og omsorgstjeneste, sykehus, private spesialister, tannleger, fysioterapeuter og psykologer er noen eksempler på ulike aktører.

Aktørene forholder seg til forskjellige styringslinjer. Dette gjør det krevende å få til en nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen.

Med unntak av regionale helseforetak og store kommuner, er de fleste aktørene små. Hver av disse må på egenhånd ta valg vedrørende anskaffelse, innføring, vedlikehold og drift av ulike IKT-systemer, servere, kommunikasjonsmoduler og sikkerhetsløsninger.

Det er få av aktørgruppene som har organisert en samlet bestillingsfunksjon, og aktørene tar ofte direkte kontakt med leverandører for å få utviklet funksjonalitet. Konsekvensene er at leverandørene får mange og ukoordinerte bestillinger. Mange av systemleverandørene er små, og har begrensede ressurser til utvikling. Det tar tid å få innført endringer eller ny funksjonalitet. Endringsevnen blir derfor lav.

Mange systemer, liten integrasjon

Mange av aktørene har innført og tatt i bruk teknologi som ivaretar egen oppgaveløsning, men det er tatt lite hensyn til samhandling og oppgavefordeling mellom aktørene. Hver aktør produserer og lagrer informasjon lokalt i egne systemer, i «siloer».

Også internt i større helsevirksomheter finnes det «siloer». Opplysninger om pasienter og brukere kan ligge i ulike fagsystemer som diabetes-, fødsels- eller radiologisystemer, i det «primære» journalsystemet for dokumentasjon og i medisinsk teknisk utstyr som EKG-apparater. Disse systemene er etter forskrift om pasientjournal av 21-12-2000 nr. 1385 (journalforskriften) en del av pasientens totale journal.

Det kan være krevende for helsepersonell å få en samlet oversikt over nødvendige opplysninger til de pasientene som mottar helsehjelp. Det er også krevende for innbyggerne å få oversikt over egne helseopplysninger når opplysningene er spredt i forskjellige enkeltstående systemer hos mange aktører. Med informasjon flere steder er det en risiko for at viktig pasientinformasjon kan bli oversett. Det kan få betydning for kvaliteten på helsehjelpen som gis.

Forutsetningen for at aktører i helse- og omsorgssektoren i dag skal kunne samhandle elektronisk, er at alle IKT-systemene benytter samme standardiserte løsninger for å få tilgang til opplysninger, for å dele eller utveksle informasjon.

Dagens elektroniske samhandling baserer seg på meldingsutveksling, «mange-til-mange-kommunikasjon», mellom de ulike systemene. Ved elektronisk meldingsutveksling må hver enkelt aktør kjenne rett adresse til mottakeren av en melding. I tillegg må hver enkelt avsender vite om mottakeren kan ta imot og behandle meldingen. Systemene må være tilpasset en rekke tekniske variasjoner og ulike versjoner.

Det er utviklet mange standarder for elektronisk meldingsutveksling og innhold i pasientjournaler, men en del av standardene er enda ikke tatt i bruk. En av årsakene er at det til nå har vært frivillig å benytte vedtatte standarder, og at det ikke har vært etablert en velfungerende testordning. Det har også vært krevende å få alle systemleverandørene til å foreta testing av de utviklede elektroniske meldingene.

Med dagens «mange-til-mange-kommunikasjon» øker kompleksiteten eksponentielt for hver ny aktør som skal være med, dersom alle skal kunne kommunisere med den nye aktøren. Det blir krevende å få innført endringer samtidig i mange desentraliserte systemer. Det er også kostbart å vedlikeholde et stadig økende antall «koblinger» mellom de ulike systemene.