5 Sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren

Regjeringen vil bidra til å sikre en helhetlig og forutsigbar IKT-utvikling i helse- og omsorgssektoren. Med mange selvstendige aktører er det nødvendig å klargjøre nasjonalt ansvar for IKT-utviklingen. Det er nødvendig med en tydelig rolle- og oppgavedeling mellom aktørene.

Det er stilt krav i lov- og avtaleverk om blant annet bruk av standarder og krav til funksjonalitet. Det er gjort tilpasninger i regelverket som vil stille krav til sertifiserte løsninger.

Budsjettmidler skal i større grad samordnes slik at de kan brukes målrettet og gi best mulig effekt.

Felles målbilder og koordinerte handlingsplaner skal bidra til en mer sammenhengende IKT-utvikling slik at målene om elektronisk samhandling nås. Målene skal være tydelige og kjent for aktørene.

5.1 Status og utfordringer

Hittil har styringen av IKT-utviklingen vært basert på bruk av myke virkemidler, som frivillige standarder og økonomiske tilskudd. Det har ikke vært stilt krav til elektroniske løsninger i lov og avtaleverk, og myndighetens føringer har ikke vært godt nok koordinert.

Erfaring med frivillig godkjenningsordning av standardiserte elektroniske meldinger har ikke gitt tilstrekkelig kvalitet og framdrift ved innføring. Mange virksomheter har bare delvis innført løsninger for elektronisk kommunikasjon.

Helse- og omsorgssektoren består av mange selvstendige aktører som i hovedsak foretar egne prioriteringer ut fra lokale behov og målsettinger. Ingen har hatt en operativt oppgave på nasjonalt nivå for innføring av løsninger for samhandling.

Mange selvstendige aktører og manglende krav gjør at det tar lang tid å få på plass nødvendige endringer i IKT-systemene. Sektoren har gitt uttrykk for at det er behov for sterkere nasjonal styring og koordinering av IKT-utviklingen.

Det er etablert ulike nasjonale arenaer som skal bidra til koordinering av IKT-utviklingen. E-helsegruppen som ledes av Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakenes Nasjonal IKT er eksempler på slike samordningsarenaer. Disse arenaene er viktige for koordinering og erfaringsutveksling, men reell prioritering mellom IKT-prosjekter er ikke innenfor mandatene til gruppene. Beslutningsansvaret ligger fortsatt hos virksomhetene som må prioritere ut fra egne mål.

Utviklingen går i retning av sentrale IKT-løsninger og nasjonale og sektoromfattende felleskomponenter. Eksempler på sentrale løsninger er e-resept, automatisk frikort og nasjonal kjernejournal. Sentrale løsninger krever en tydelig ansvars-, oppgave- og rollefordeling.

I løpet av de siste årene har det skjedd en dreining fra frivillige ordninger til krav i lov og forskrift. Med ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), se prop 91 L (2010-2011), ble det vedtatt flere krav til bruk av IKT i helse- og omsorgssektoren:

• Spesialisthelsetjenesten og kommunene skal ta hensyn til behovet for effektiv elektronisk samhandling ved anskaffelse og videreutvikling av sine journal- og informasjonssystemer (jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-2 første ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10).

• Lovhjemmel til i forskrift å bestemme at dokumentasjon og kommunikasjon av helseopplysninger skal skje elektronisk (jf. helseregisterloven § 6 fjerde ledd).

• Tydeligere lovhjemler for å stille krav til at standardiserte og sertifiserte løsninger skal tas i bruk og til etablering av en sertifiseringsordning (helseregisterloven § 16 femte ledd).

5.2 De sentrale aktørene for IKT- utvikling i helse- og omsorgstjenesten – ansvar og roller

Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for at befolkningen får gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, og har det strategiske ansvaret for IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren. Departementet har ulike styringsvirkemidler, slik som lover og forskrifter, budsjett og styring av underliggende foretak og etater. Helse- og omsorgsdepartementet gir også føringer i avtaler der departementet representerer staten som avtalepart.

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for landets helse- og omsorgstjenester og den sentrale helse- og omsorgsforvaltningen. Departementet eier de fire regionale helseforetakene og Norsk Helsenett SF.

I 2010 ble e-helsegruppen etablert av Helse- og omsorgsdepartementet for å sikre overordnet samordning, koordinering og prioritering av IKT-tiltak i helse- og omsorgssektoren. E-helsegruppen skal gi råd til departementet, og gjennom dette bidra til en samordnet framdrift mellom aktørene i sektoren. I gruppen møter departement, regionale helseforetak, sentrale aktører og KS. Det er opprettet underliggende utvalg som gir råd og anbefalinger til e-helsegruppen.

Helsedirektoratet og andre underliggende etater

Helse- og omsorgsdepartementet har underliggende etater som ivaretar rollen som faglig, og på noen områder juridisk, forvalter av IKT-løsninger, registre og felleskomponenter. Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, Statens legemiddelverk og Helsetilsynet er eksempler på slike etater.

Helsedirektoratet er et fagdirektorat og myndighetsorgan som blir etatsstyrt av Helse- og omsorgsdepartementet. Direktoratet har et overordnet ansvar for oppfølging og realisering av de nasjonale strategiene for elektronisk samhandling og for standardisering. Ansvaret for etablering av flere nasjonale IKT-prosjekter som nasjonalt meldingsløft, e-resept, helsenorge.no, automatisk frikort og kjernejournal ligger også til Helsedirektoratet.

Helsedirektoratet iverksetter IKT-tiltak som omfatter hele helse- og omsorgssektoren. Direktoratet ivaretar en faglig og koordinerende rolle på vegne av hele sektoren inn mot sektorovergripende felleskomponenter, slik som ID-porten.

Andre departementer

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har det overordnede, koordinerende ansvar for nasjonal IKT-politikk på tvers av sektorene. FAD etatsstyrer Direktoratet for forvaltning og IKT og har gjennom det ansvar for nasjonale felleskomponenter som ID-porten og MinID.

Kommunal- og regionaldepartementet, har ansvar for kommuneøkonomien og at kommunenes oppgaver og økonomiske rammebetingelser er i samsvar.

Nærings- og handelsdepartementet, forvalter næringspolitikk for norsk industri, og er etatsstyrer for Brønnøysundregistrene som blant annet driver Altinn.

Arbeidsdepartementet, har ansvar for arbeidsmarkedspolitikk og er gjennom det blant annet etatsstyrer for NAV. NAV er en viktig samhandlingspart for helse- og omsorgssektoren.

Norsk Helsenett SF

Norsk Helsenett SF ble stiftet som statsforetak i 2009 og eies av Helse- og omsorgsdepartementet. Statsforetaket skal sørge for at det foreligger en hensiktsmessig og sikker infrastruktur for effektiv samhandling mellom alle aktører i helse- og omsorgstjenesten. Norsk Helsenett SF skal bidra til forenkling, effektivisering og kvalitetssikring av elektroniske tjenester til beste for pasienter, helsepersonell og befolkningen for øvrig.

Norsk Helsenett SF har et ikke-økonomisk formål. Statsforetakets kunder er kommuner, fastleger, sykehus, andre helsepersonellgrupper og tredjeparts tjenestetilbydere, slik som drifts- og systemleverandører. Norsk Helsenett SF sine kjerneoppgaver er å ivareta nasjonale interesser knyttet til drift og utvikling av IKT-infrastruktur i helse- og omsorgssektoren. Videre skal statsforetaket legge til rette for og være en pådriver for sikker og kostnadseffektiv elektronisk samhandling.

Norsk Helsenett SF har oppgaven med å drifte Adresseregisteret som er en sentral tjeneste for å få til effektiv elektronisk meldingsutveksling. Norsk Helsenett SF har også oppgaven med å drifte helsenorge.no. Norsk Helsenett SF skal forberede for drift av andre løsninger.

De regionale helseforetakene

De regionale helseforetakene eies av Helse- og omsorgsdepartementet og skal yte gode og likeverdige spesialisthelsetjenester til alle som trenger det. Helseforetakene har også ansvar for forskning og undervisning.

De regionale helseforetakene har etablert egne IKT-organisasjoner som leverer IKT-tjenester til helseforetakene. Organisasjonene har ansvar for konsolidering og videreutvikling av IKT-løsningene i helseforetakene. IKT-organisasjonene er til dels store selskap med tunge fagmiljøer, og utgjør en viktig ressurs for IKT-arbeidet i helse- og omsorgssektoren.

Nasjonal IKT ble i 2003 etablert på initiativ fra Helse- og omsorgsdepartementet. Nasjonal IKT er spesialisthelsetjenestens hovedarena for samhandling innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Dette gjelder både samhandling innad i spesialisthelsetjenesten (mellom de ulike helseforetakene og de regionale helseforetakene) og samhandling med andre sentrale aktører som kommunehelsetjenesten, Helsedirektoratet og Norsk Helsenett SF.

På bakgrunn av utfordringsbildet i sektoren vurderer de regionale helseforetakene å etablere et felles IKT-selskap for å sikre en felles IKT-strategi for spesialisthelsetjenesten.

Kommunesektoren og KS

Kommunesektoren har ansvar for viktige velferdstjenester som barnehager, skole, primærhelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester og barnevern. Regjeringen har, i Meld. St. 12 (2011-2012) Stat og kommune – styring og samspel, lagt til grunn at rammestyring skal være hovedprinsippet for styring av kommunesektoren. Det betyr at kommunene og fylkeskommunene har stor frihet til å organisere sine tjenester og virksomheter ut fra lokale prioriteringer og behov. Statlige pålegg overfor kommuner og fylkeskommuner må etter legalitetsprinsippet skje i lovs form eller med hjemmel i lov.

KS er en interesse-, arbeidsgiver- og medlemsorganisasjon for kommunesektoren, og er en sentral aktør i kommunesektorens IKT-utvikling. KS har vedtatt å opprette et program for IKT-samordning i kommunesektoren 2012-2015, KommIT. En viktig aktør i programmet er det etablerte samarbeidet mellom landets 10 største kommuner, K10, som får definerte oppgaver i programmet. KommIT skal sammen med KS bidra til å løse utfordingene på IKT-området.

Leverandører

Det er en rekke ulike leverandører av IKT-systemer til helse- og omsorgssektoren. Pasientjournalsystemer leveres både til kommunal helsetjeneste, fastleger, legevakter, avtalespesialister, tannleger, sykehus og andre behandlergrupper. Ved siden av disse finnes en rekke spesialiserte systemer, for eksempel for røntgen, laboratorium, kurve, anestesi og fødsel. I tillegg finnes også mer generelle IKT-leverandører, for PC arbeidsstasjoner, printere, lagringsteknologi, nettverk og trådløst utstyr.

Kompetansesentre

I 1990 ble Kompetansesenter for IKT i helse- og sosialsektoren AS (KITH) opprettet av det daværende Sosialdepartementet, KS og Sør-Trøndelag fylkeskommune. KITH ble ved etableringen tillagt ansvaret for utarbeidelse av egnede standarder som skulle bidra til økt bruk av informasjonsteknologi i helsesektoren, i tråd med sektorens behov og innenfor de rammer som følger av det til en hver tid gjeldende regelverk. I 2012 ble KITH innlemmet i Helsedirektoratet.

I 1993 ble Nasjonalt senter for telemedisin etablert som en avdeling ved Universitetssykehuset i Tromsø, og i 1999 utpekte norske myndigheter Nasjonalt senter for telemedisin som et landsdekkende kompetansesenter innen telemedisin.

Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering (SKDE) ble opprettet i 2003 i samarbeid med Universitet i Tromsø og Universitetssykehuset i Nord-Norge, og eies av Helse Nord RHF. Fra og med 2009 har SKDE i samarbeid med Helse Midt IKT fått i oppdrag å være et nasjonalt servicemiljø innen arbeidet med opprettelse og drift av kliniske kvalitetsregistre. SKDE er lokalisert i Universitetssykehuset i Nord-Norge.

5.3 Sterkere nasjonal styring

Regjeringen vil bruke tilgjengelige virkemidler for å sikre raskere måloppnåelse innenfor IKT i sektoren. Flere lovhjemler er gitt for å stille krav til bruk av IKT i virksomhetene i sektoren, og avtaleverket er i økende grad tatt i bruk for samme formål. Lov- og forskriftsarbeidet og avtaleverket skal følges opp videre. Det skal sikres at bevilgede midler utnyttes best mulig.

Krav til IKT-systemer gjennom lov og forskrift

Det er gitt hjemmel for i forskrift å stille konkrete krav til bruk av IKT i helse- og omsorgssektoren. De viktigste er nevnt over i kapittel 5.1.

Helse- og omsorgsdepartementet tar i 2013 sikte på å sende på høring forslag til forskrift om standardisering og sertifisering av IKT-systemer i helse- og omsorgssektoren. I forskriften vil det bli foreslått å stille krav om at virksomhetene skal bruke programvare som tilfredsstiller obligatoriske krav. Dette vil for eksempel kunne omfatte krav til tilgangskontroll, loggfunksjonalitet og sending og mottak av standardiserte elektroniske meldinger. Forslaget vil også omhandle krav til sertifisering.

Forskrift om informasjonssikkerhet ved elektronisk tilgang til helseopplysninger i behandlingsrettede helseregistre (helseinformasjonssikkerhetsforskriften) ble vedtatt i juni 2011. I forskriften som det tas sikte på skal tre i kraft i 2013, stilles en rekke krav til sikring av informasjon i elektroniske pasientjournaler og andre behandlingsrettede helseregistre. Forskriften er et viktig skritt på veien til bedre elektronisk samhandling mellom de ulike delene av helse- og omsorgstjenesten.

Revidert fastlegeforskrift stiller krav til bruk av IKT for fastleger, blant annet stilles det krav om elektronisk timebestilling. Det er også inntatt at de elektroniske journalsystemene skal oppfylle krav fastsatt i lov og forskrift. Forskriften trer i kraft i 2013. I tillegg har det fra 1.januar 2010 vært et krav at legene skal sende inn oppgjør elektronisk til HELFO, jf forskrift om elektronisk kommunikasjon ved fremsetting av krav om direkte økonomisk oppgjør til Helseøkonomiforvaltningen.

Standardisering og sertifisering

Forutsetningen for at aktører i helse- og omsorgssektoren skal kunne samhandle elektronisk, er at alle IKT-systemene benytter samme standardiserte løsninger for å få tilgang til opplysninger, for å dele informasjon eller for å utveksle informasjon. Det er utviklet mange standarder for elektronisk meldingsutveksling, men flere er ennå ikke tatt i bruk.

Standardiseringsarbeidet er styrket de siste årene, blant annet ved at ansvaret er overført til Helsedirektoratet. Helsedirektoratet skal utarbeide en strategi for standardiseringsarbeidet som tar hensyn til både de kortsiktige og langsiktige IKT-behovene i sektoren. Foruten krav til enhetlig terminologi, kodeverk og meldingsstandarder, må en slik strategi også inkludere områder som telemedisin, velferdsteknologi, mobile løsninger og sensorteknologi.

Helsedirektoratet skal forvalte rammeverket for den nye sertifiseringsordningen som skal etableres. Det er foreslått at Norsk Helsenett SF skal etablere et eget testsenter for hele helse- og omsorgssektoren. Testsenteret skal kunne benyttes for å teste ut funksjonalitet i systemene.

Sentrale avtaleverk

Alle sentrale avtaleverk der staten er forhandlingspart vil kunne være viktige redskap for å stille krav om bruk av IKT. Dette er et viktig virkemiddel for å sikre enhetlige systemer.

Samarbeid om IKT-løsninger og utviklingen av IKT-støtte lokalt er av stor betydning for å få til god samhandling. Det følger derfor av den nye helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 og § 6-2 nr. 9 at kommunen skal inngå samarbeidsavtale med regionalt helseforetak eller utpekt helseforetak om blant annet samarbeid om IKT-løsninger. Samhandlingsreformen dreier seg om å sentralisere tjenester når det er nødvendig og å desentralisere når det er mulig. Det vil derfor i årene framover bli spesielt viktig at desentraliserte spesialisthelsetjenester, gjerne samorganisert med kommunale og interkommunale tilbud, har hensiktsmessige IKT-systemer som kommuniserer med resten av helse- og omsorgstjenesten.

Organisering og ressursutnyttelse

I dag er IKT-ressursene og -kompetansen spredt i mange miljøer, og det er mange beslutningstakere. Det er viktig å sikre en hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling mellom aktørene knyttet til utvikling, drift og forvaltning av IKT-systemer i sektoren. Oppgaver, finansiering og organisering av kompetansesentre, koordineringsorganer og andre IKT-miljøer skal gjennomgås for å sikre en best mulig ressursutnyttelse.

Finansiering

Ansvaret for anskaffelse og drift av IKT-løsninger ligger hos den enkelte virksomhet. En utfordring er at IKT-tiltak som involverer flere virksomheter kan ha skjev fordeling av kostnader og gevinster. Gode konsekvensutredninger skal gi bedre oversikt over fordelingen av kostnader og gevinster. Slike oversikter kan danne grunnlag for omfordeling av budsjetter, men også mulighet for å vurdere andre finansieringsmodeller. Mulige finansieringsmodeller kan være bruk av fellesfinansiering eller å samordne de midler som bevilges til IKT i helse- og omsorgssektoren. En annen modell kan være at deler av betalingen knyttes til at løsningene er tatt i bruk. Målet er at ressursene som er tilgjengelig brukes mest mulig effektivt.

5.4 Koordinering og felles målbilder

Koordinering og samarbeid i alle faser av nasjonale IKT-prosjekter er avgjørende.

Felles prioritering

Mangfoldet av aktører er nevnt innledningsvis som en av hovedutfordringene for innføring av IKT i helse- og omsorgssektoren. Sektoren har ikke hatt gode virkemidler for prioritering på tvers av alle aktørene. Felles målbilder og koordinerte handlingsplaner skal bidra til en mer sammenhengende IKT-utvikling i sektoren slik at målene om elektronisk samhandling nås.

E-helsegruppen under Helse- og omsorgsdepartementet, som er nevnt over, skal gi råd til departementet om overordnede rammer for IKT-utviklingen i helse- og omsorgssektoren. Gruppen skal bidra til samlet ressursutnyttelse og samordnet framdrift mellom aktørene i sektoren.

Det er etablert et nasjonalt utvalg for IKT-prioritering i helse- og omsorgssektoren (NUIT). NUIT ledes av Helsedirektoratet og skal ha en bred representasjon som gjenspeiler aktørbildet i helse- og omsorgssektoren. NUIT skal jobbe på et mer detaljert nivå enn e-helsegruppen. Den skal sikre en helhetlig prosess for utvikling av IKT-tiltak.

E-helsegruppen skal evalueres for å sikre at de har en tilstrekkelig koordinerende funksjon og bidrar til effektivitet og forutsigbarhet i IKT-utviklingen.

Styrket samarbeid mellom primær- og spesialisthelsetjeneste

Helseinstitusjoner i spesialisthelsetjenesten og i kommunene skal ta hensyn til behovet for effektiv elektronisk samhandling ved anskaffelse og videreutvikling av sine journal- og informasjonssystemer. Dette innebærer at disse må orientere seg om omforente standarder, gjøre samhandling til et viktig hensyn i anskaffelsesprosesser og ha dialog med samarbeidende virksomheter.

Spesialisthelsetjenesten har etablerte regionale IKT-tjenesteleverandører med stor kapasitet. Tilsvarende kapasitet finnes per i dag ikke for de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Det er mulig at de regionale helseforetakene kan få en oppgave med å koordinere et regionalt samarbeid på IKT-området, hvor kommunene, fastlegene og andre aktuelle aktører i regionen inngår.

Regjeringen stiller seg bak opprettelsen av KommIT, i regi av KS, som vil kunne være en viktig kommunikasjonspart for koordinering blant kommunene. KommIT vil kunne være en viktig aktør for kommunene til å bygge felles kompetanse på IKT-området, og som kan fungere som kompetanse- og kommunikasjonspart mot spesialisthelsetjenesten og andre. Regjeringen vil oppfordre de ulike aktørene til å videreutvikle samarbeidet mellom de regionale helseforetak og kommuner i hver av regionene, sammen med KommIT og KS. En viktig utfordring er å klargjøre mulige samarbeidsformer og hensiktsmessig oppgave- og rollefordeling som vil bidra til ønsket utvikling.

Samordnet utbredelse

For å få nytte av samhandlingsløsninger, må alle involverte parter i en samhandlingskjede ta i bruk løsningene samtidig. Gitt mangfoldet av aktører i sektoren og utfordringene som er beskrevet, må det plasseres et dedikert ansvar for koordinering mellom alle aktørene.

Ofte vil samhandling og pasientforløp være konsentrert rundt geografiske områder. Fastleger i en kommune samhandler primært med pleie- og omsorg i samme kommune og de nærmeste helseforetakene. Helseforetakene har på samme måte oftere utredning og behandling av pasienter innenfor eget område, enn fra andre geografiske områder. Som omtalt tidligere foregår mer enn 95 prosent av pasientforløpene innenfor helseregionene, i følge tall fra Norsk pasientregister.

Utbredelse av IKT-løsninger i helse- og omsorgstjenesten bør gjennomføres samordnet ved involverte parter i et geografisk område tar i bruk løsningen samtidig. Hvilke områder som er hensiktsmessige vil variere mellom prosjektene.

Arbeidet med innføring av meldingsutveksling kan være et eksempel. Etter hvert som det ble klart at det tok lenger tid enn forventet å utvikle og innføre standardiserte løsninger, ble det etablert sterkere koordinerende miljøer. FUNNKe-prosjektet ble etablert i 2010 for å sørge for regional utbredelse av meldinger i Nord-Norge. Norsk Helsenett SF fikk i 2011 i oppdrag å følge samme modell og etablere regionale innføringsprosjekter i de andre regionene.

Et annet eksempel er e-resept som har definert mindre geografiske områder innenfor hvert fylke, bestemt blant annet ut fra SSBs statistikk over handelsmønstre. Det ble lagt til grunn at det ikke er realistisk å starte med e-resept i hele landet samtidig, og at uthenting av resepter følger samme geografiske mønstre som annen handel. Fordelen for innbyggerne ble derfor størst ved å sørge for at apotek, bandasjister og legekontor innenfor disse handelsområdene kunne ta i bruk e-resept samtidig. Helsedirektoratet har hatt ansvar for denne koordineringen.

Hvis én nasjonal journal blir en realitet, vil den tekniske delen av denne lokale og regionale samordningen bli vesentlig enklere fordi mer kan styres sentralt. Likevel vil det være behov for opplæring og lokal tilpasning av arbeidsrutiner som krever lokal og regional oppfølging. Ikke minst må det følges med på om løsningene faktisk svarer til tiltakenes målsetting. Uforutsette og uintenderte konsekvenser, både positive og negative, må fanges opp og kunne spilles tilbake til de med ansvar for prosjektet.