3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase oljeinntektene inn i norsk økonomi, se boks 3.1. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten settes i sin helhet til side i Statens pensjonsfond utland sammen med avkastningen av fondets eiendeler, mens det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Retningslinjene er fleksible. Over tid skal uttaket følge den forventede realavkastningen av fondet, mens bruken av oljeinntekter det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien. Det legges nå til grunn en forventet realavkastning på 3 pst., mot tidligere 4 pst.

De siste årene har regjeringen brukt finanspolitikken aktivt for å støtte opp under aktivitet, sysselsetting og omstilling. Det var nødvendig etter det kraftige fallet i oljeprisen fra sommeren 2014 som reduserte etterspørselen fra petroleumssektoren. Uttaket fra Statens pensjonsfond utland har likevel ligget godt under anslaget på den forventede realavkastningen.

Sammen med lave renter og en svakere kronekurs har den ekspansive finanspolitikken bidratt til å dempe tilbakeslaget i norsk økonomi. Nå er veksten på vei opp og ledigheten på vei ned. Da må finanspolitikken få en mer nøytral innretning. En for sterk vekst i bruken av penger over statsbudsjettet kan sette bedringen i konkurranseevnen på spill og undergrave den positive utviklingen vi nå ser i økonomien. Samtidig er det også viktig hvordan en bruker pengene over statsbudsjettet.

Mindre drahjelp fra oljevirksomheten er en varig, strukturell endring i norsk fastlandsøkonomi. Utfordringene kan ikke møtes med en storstilt utbygging av offentlig sektor. I årene fremover vil norsk næringsliv trenge flere ben å stå på. Regjeringen ønsker å prioritere bruken av oljeinntekter til investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Disse formålene må stå sentralt om norsk økonomi skal komme styrket ut av krevende omstillinger.

Regjeringen legger opp til å få mer ut av pengene som brukes i offentlig sektor. Produktivitetsvekst i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten utgiftsøkninger. Det vil komme godt med når vi nå går inn i en ny fase i finanspolitikken med mindre rom for videre opptrapping i bruken av oljeinntekter.

Siden handlingsregelen ble innført har sterk vekst i fondskapitalen bidratt til at hver sittende regjering har kunnet øke bruken av oljeinntekter betydelig, se figur 3.1B. Nesten 14 pst. av offentlige utgifter finansieres i 2018 av inntekter fra Statens pensjonsfond utland. Avkastningen fra fondet innebærer at vi kan ha et høyere offentlig velferdstilbud enn statens inntekter fra fastlandsøkonomien alene tilsier. Ettersom det er avkastningen av allerede oppsparte midler vi bruker, skjermes offentlige budsjetter fra svingninger i statens inntekter fra oljevirksomheten. Lavere petroleumsinntekter i årene fremover betyr likevel at rommet for videre økning i bruken av oljeinntekter blir begrenset.

¹ Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet.

Fra å ha bygd opp Statens pensjonsfond utland år for år, går vi nå over i en fase hvor fondet ventes å flate ut som andel av verdiskapingen i norsk økonomi. Mens finanspolitikken i gjennomsnitt har virket moderat ekspansivt på økonomien i perioden etter 2001, bør finanspolitikken i gjennomsnitt legges opp om lag nøytralt i årene som kommer. Det vil fremdeles være fornuftig å bruke finanspolitikken aktivt i dårlige tider, men det bør strammes inn i perioder med god vekst.

De langsiktige utsiktene for statsfinansene og for norsk økonomi ble belyst i Perspektivmeldingen 2017 som ble lagt frem i mars. Usikkerheten i oljeprisen, som var en av årsakene til at fondet ble etablert, har de siste årene fått mindre betydning for statens inntekter mens usikkerhet om markedsverdien av fondets investeringer har fått større betydning for statens inntekter. Siden 2001 har svingninger i fondsverdien blitt håndtert gjennom en fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi. Praktiseringen er helt i tråd med de finanspolitiske retningslinjene, og nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i økonomien. Retningslinjene er fleksible nettopp for at finanspolitikken skal kunne støtte opp under en balansert økonomisk utvikling, se boks 3.2.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2017

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2017 anslås nå til 219,6 mrd. kroner. Det er om lag 0,5 mrd. kroner lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2017, se tabell 3.1. Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 232,4 mrd. kroner i 2017, som er vel 17 mrd. kroner mindre enn i revidert budsjett.

At det oljekorrigerte underskuddet er nedjustert langt mer enn det strukturelle siden revidert budsjett, skyldes at anslaget for statens faktiske skatte- og avgiftsinntekter i 2017 er betydelig økt, mens anslaget for strukturelle skatter og avgifter er satt ned. Oppjusteringen av anslaget for faktiske skatter skyldes blant annet økt uttak av utbytte blant private aksjonærer, trolig som følge av tilpasninger til fremtidig økt utbytteskatt. Dette er en midlertidig effekt som ikke påvirker det strukturelle skattenivået. Videre ble det før sommeren betalt inn betydelige tilleggsforskudd fra fastlandsforetak utenom petroleumsvirksomhet. Store deler av tilleggsforskuddet skriver seg fra finansnæringen, der det erfaringsvis er betydelige årlige svingninger i utlignede skatter. Anslagene for flere særavgifter er derimot nedjustert. Det gjelder blant annet drivstoffavgiftene og bilavgiftene, hvor statens inntekter har utviklet seg svakt i flere år. Utviklingen hittil i år bygger opp under at deler av nedgangen er varig og vil fortsette. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter mv. er dermed redusert med om lag 2,9 mrd. kroner siden revidert budsjett. Anslagsendringer for øvrige utgifts- og inntektsposter mer enn oppveier lavere strukturelle skatter, herunder lavere utgifter i folketrygden og økte auksjonsinntekter fra tildeling av frekvenstillatelser.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2017 anslås til 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Budsjettimpulsen, dvs. endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 0,4 prosentenheter, ned fra 0,5 prosentenheter i Revidert nasjonalbudsjett.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2017 anslås til 2,4 pst., ned fra 2,6 pst. i Revidert nasjonalbudsjett. Målt i løpende kroner anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 4,4 pst. i 2017. Det er på linje med den nominelle trendveksten i BNP for Fastlands-Norge.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2017 anslås til om lag 7 900 mrd. kroner. Det er nesten 80 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett og rundt 390 mrd. kroner høyere enn ved inngangen til året.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2017 er justert ned med knapt 4 mrd. kroner sammenlignet med revidert budsjett, til 175,4 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 150 mrd. kroner i 2017.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2018

Regjeringen har de siste årene brukt finanspolitikken målrettet til å motvirke nedgangen etter fallet i oljeprisene i 2014 og lette omstillingene i norsk økonomi, se figur 3.2A. Det har virket etter hensikten. Nå som veksten i norsk økonomi tar seg opp, legges det opp til at finanspolitikken normaliseres.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringens forslag til budsjett for 2018 innebærer en nøytral budsjettpolitikk, med en budsjettimpuls på under 0,1 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås til 231,1 mrd. kroner, som svarer til 2,9 pst. av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland. Uttaket fra fondet utgjør drøyt 43 000 kroner per innbygger.

Budsjettimpulsen er en summarisk indikator som ikke tar hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien eller at finanspolitikken kan gi aktivitetsvirkninger over flere år. Et flerårig perspektiv er særlig viktig i en situasjon hvor vi går ut av en periode med kraftige tiltak i finanspolitikken, hvor en del av tiltakene som er gjennomført, er lettelser i skatter og avgifter hvor det normalt tar noe tid før virkningen på økonomien kommer til syne. Budsjettimpulsen omfatter heller ikke de såkalte automatiske stabilisatorene som innebærer at svingninger i økonomien i stor grad får slå ut i det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet og dermed i overføringen fra fondet. Det gir et vesentlig bidrag til å stabilisere den økonomiske utviklingen, se boks 3.3.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien over noen år, supplerer Finansdepartementet den enkle budsjettindikatoren med beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen KVARTS. Beregningene tar utgangspunkt i faktiske budsjettstørrelser fremfor strukturelle, og omfatter dermed også automatiske stabilisatorer. I tillegg er det økonomiske opplegget for kommunene inkludert. Som sammenligningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Beregningene peker i retning av at forslaget til budsjett for 2018 isolert sett virker om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien både i 2018 og i de nærmeste årene etter budsjettåret. Den ekspansive finanspolitikken de siste årene har likevel bidratt til å løfte aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien. Samlet bidrar budsjettoppleggene for 2016–2018 til å trekke opp BNP for Fastlands-Norge i 2018 med 0,4 pst. Utslaget er større for privat næringsvirksomhet, med en anslått økning i bruttoproduktet i private fastlandsnæringer i 2018 på 0,8 pst.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser neste år på 3,0 mrd. kroner påløpt og 0,7 mrd. kroner bokført. I tillegg kommer helårsvirkningen av skatte- og avgiftslettelsene i 2017 på 3,0 mrd. kroner bokført, se nærmere omtale i kapittel 4.

Statsbudsjettets underliggende, reelle utgiftsvekst anslås til knapt 13 mrd. 2018-kroner, som svarer til 1,0 pst. Det er betydelig lavere enn i de foregående årene. Den nominelle utgiftsveksten er anslått til 3,5 pst., som er under trendveksten i fastlandsøkonomien. Prisveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2,5 pst., se tabell 3.4. Prisveksten beregnes fra kostnadssiden med lønnsvekst som viktigste enkeltkomponent, og tar dermed ikke hensyn til vekst i produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon.

Etter hvert som vi omgjør olje og gass til finansiell formue, avtar de løpende oljeinntektene, mens inntektene fra finansformuen øker. I fjor var rente- og utbytteinntektene i fondet for første gang større enn statens inntekter fra petroleumsnæringen, se figur 3.3A. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 183 mrd. kroner til neste år. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 255 mrd. kroner gir det en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 72 mrd. kroner i 2018. En slik netto overføring følger av rammeverket for finanspolitikken, men sier lite om opprettholdbarheten i finanspolitikken.

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt, oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

Rettesnoren for finanspolitikken innebærer at det strukturelle,oljekorrigerte underskuddet, overtid skal følge den forventede realavkastningen fra fondet, anslått til 3 pst. For 2017 anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 2,9 pst. av fondet, altså noe mindre enn den forventede realavkastningen.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst siden handlingsregelen ble innført i 2001, og underskuddet er nå også høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se blå linje i figur 3.3B. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond, og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne bidra til å finansiere underskuddet på statsbudsjettet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1980- og 1990-tallet (rød linje). Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig forvaltning av olje- og gassinntektene over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i det underskuddet som er vist ved den røde linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på den formuen som er plassert i fondet.

Den røde linjen i figur 3.3B inkluderer heller ikke statens løpende inntekter fra oljevirksomheten, som medfører at det samlet er et betydelig overskudd på Statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond. Handlingsregelen innebærer at olje- og gassinntektene i sin helhet spares i Statens pensjonsfond utland. Når rente- og utbytteinntektene i fondet nå er større en statens inntekter fra petroleumsvirksomheten innebærer handlingsregelen at vi kan ha et større oljekorrigert underskudd enn dersom vi ikke hadde noe fond og isteden brukte olje- og gassinntektene løpende. Et viktig mål med handlingsregelen var nettopp å gjøre om usikre og midlertidige oljeinntekter til en mer stabil og varig inntekt som også fremtidige generasjoner kan ha glede av.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Ved behandlingen av Perspektivmeldingen 2017 viste en enstemmig finanskomité til at Stortinget i 2001 understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for ikke å gjennomføre nødvendige systemreformer, og en samlet finanskomité stilte seg bak hovedprioriteringen fra 2001 om at pengebruken skal rettes inn mot infrastruktur, kunnskap og vekstfremmende skattelettelser.

Innfasing av oljeinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For årene 2014–2018 sett under ett er drøyt 14 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Gjennomføring av skattereformen i tråd med skatteforliket i Stortinget antas over tid å stimulere til økte investeringer og arbeidstilbud. Særlig antas lavere selskapsskattesats å ha positiv virkning. Anslag fra Skatteutvalget (NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi) tilsier at de gjennomførte endringene i selskapsskatten kan ha en selvfinansieringsgrad over tid på 20-40 pst., se omtale i kapittel 4.3.

Kilde: Finansdepartementet.

Skatte- og avgiftsnivået ble også redusert under Regjeringen Bondevik II. For perioden 2002–2018 sett under ett er om lag 12 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Skatte- og avgiftslettelsene er en betydelig satsing, men innebærer likevel at 86 pst. av handlingsrommet er benyttet til andre formål. Over 22 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2018 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot knapt 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på snaut 29 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2018. Om lag 18 pst. av handlingsrommet er blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2018 har dermed vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med denne regjeringens mål. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av det enkelte tiltak er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Sett over noen år bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold; utviklingen i Statens pensjonsfond utland og i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien, samt bindinger på utgifts- og inntektsposter i budsjettet.

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. I årene fremover er rommet for økt bruk av oljeinntekter ventet å bli mindre. Det må både ses i sammenheng med lavere petroleumsinntekter for staten og at lave renter internasjonalt har svekket utsiktene for realavkastningen i fondet. Anslaget på forventet realavkastning ble nedjustert fra 4 pst. til 3 pst. i Perspektivmeldingen 2017. De nærmeste årene ventes en 3-prosentbane å være om lag uendret målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Dersom det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet vokser i takt med verdiskapingen i fastlandsøkonomien, gir det en økning i bruken av oljeinntekter på i underkant av 3 mrd. 2018-kroner i året i treårsperioden 2019–2021. For 2018 anslås bruken av oljeinntekter litt under 3 pst. av fondsverdien. En slik innretning er i tråd med handlingsregelen i en situasjon hvor veksten i økonomien ventes å være over trend. Også i årene fremover må innretningen av budsjettet tilpasses situasjonen i norsk økonomi.

Historien har vist at det er vanskelig å anslå verdiutviklingen i fondet, og finansieringsbidraget kan bli både høyere og lavere enn lagt til grunn, se avsnitt 3.1.5.

Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien avhenger blant annet av trendveksten i norsk økonomi og utviklingen i viktige skattegrunnlag. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten til om lag 15 mrd. 2018-kroner. Anslaget er blitt satt ned de siste årene, noe som blant annet må ses i sammenheng med at avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy.

Det er flere forhold som legger bindinger på budsjettets utgifts- og inntektsside i årene fremover. Utgiftene i folketrygden anslås å stige med i overkant av 9 mrd. 2018-kroner i gjennomsnitt per år de neste tre årene med uendret regelverk, og det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker. Verdien av statens forpliktelser knyttet til alderspensjoner i folketrygden kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig lønnsvekst og rentenivå, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2017 anslås til om lag 8 200 mrd. kroner. Det er mer enn kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Ved utgangen av august 2017 utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse 847 mrd. kroner.

Demografiske endringer vil trolig bidra til at utgiftene i kommunene og helseforetakene øker med i underkant av 5 mrd. kroner årlig i perioden 2019–2021. Det er noe høyere enn tilsvarende anslag for årene 2018–2020 i Nasjonalbudsjettet 2017. Det er særlig en oppgang i antall eldre og personer i aldersgruppen 16-18 år som bidrar til at utgiftene nå er ventet å øke litt mer. Beregningen bygger på dagens standard- og dekningsgrader og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at befolkningens helse kan forbedres.

Som det fremgår av kapittel 5 i Statsbudsjettet for 2018 (Prop. 1 S (2017–2018)), legger tidligere vedtak også bindinger på andre utgifts- og inntektsposter i budsjettet. Samtidig kan enkelte forhold isolert sett øke handlingsrommet i årene fremover. For eksempel ventes utgiftene på asyl- og integreringsområdet i gjennomsnitt å gå ned med 2-3 mrd. kroner i året de neste tre årene. Det skyldes blant annet en kraftig reduksjon i antall asylankomster, noe som gir lavere anslag for utgifter til asylmottak og bosetting de kommende årene. Slike anslag kan endres, og det er stor usikkerhet om hvilke bindinger som ellers vil gjøre seg gjeldende i årene fremover. Politiske mål som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, legger også betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Flere av disse er forholdsvis konkrete slik som Nasjonal transportplan, Langtidsplanen for forsvaret og varslede byggeprosjekter.

Det samlede handlingsrommet i budsjettet i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss. Basert på anslagene ovenfor kan handlingsrommet for nye tiltak, definert som veksten i skatteinntekter og bruken av oljeinntekter fratrukket vekst i folketrygdens utgifter og demografikostnadene i kommuner og helseforetak, anslås til rundt 4 mrd. kroner per år i treårsperioden 2019–2021, se tabell 3.6. Det understrekes at slike anslag er usikre. Anslaget vil også avhenge av hvilke inntekter og utgifter som inkluderes i oppstillingen. Folketrygdens utgifter og demografikostnadene i kommuner og helseforetak er utgifter som gis høy prioritet i arbeidet med budsjettet. Det tilsier at en tar hensyn til disse utgiftene i en vurdering av handlingsrommet for nye tiltak, selv om det også er andre praktiske og politiske bindinger i budsjettet.

Handlingsrommet de neste tre årene fremstår nå litt lavere enn tilsvarende anslag for årene 2018–2020 i Nasjonalbudsjettet 2017. Det skyldes at både anslaget for underliggende vekst i skatteinntekter og rommet for økt bruk av oljeinntekter anslås litt lavere, samtidig som utgiftene i kommunene og helseforetakene er ventet å øke litt mer som følge av befolkningsutviklingen.

Innenfor statsbudsjettets samlede ramme er det muligheter for effektivisering. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1,7 mrd. kroner de neste årene. Mer effektivisering vil gi et større handlingsrom. Rommet for nye satsinger kan også økes gjennom omprioriteringer innenfor budsjettets totale ramme.

På lengre sikt står vi overfor betydelige utfordringer i budsjettpolitikken. Fra rundt 2030 er finansieringsbidraget fra fondet ventet å avta, se figur 3.5. Samtidig vil en eldre befolkning gi økte utgifter til pensjoner. Den gjennomførte pensjonsreformen bidrar til at disse utgiftene øker mindre enn de ellers ville ha gjort. Likevel gir økende levealder og de store årskullene fra etterkrigstiden en kraftig økning i antall pensjonister, og dermed også en økning i pensjonsutgifter som andel av verdiskapingen. I tillegg vil en eldre befolkning gi betydelig økte utgifter til helse og omsorg. Disse utviklingstrekkene vil legge et økende press på offentlige finanser.

¹ Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i 2001, var det ikke forventet at overføringene fra fondet ville være tilstrekkelig til å dekke inn de økte aldersrelaterte utgiftene på lengre sikt. Det vil heller ikke være hensiktsmessig, og knapt nok mulig, å dekke opp de økte utgiftene som følger med aldring av befolkningen, ved økt sparing i dag. Aldringen må først og fremst møtes med reformer som gjør offentlige velferdsordninger mer robuste overfor økt levealder. Perspektivmeldingen 2017 diskuterer forskjellige strategier for å sikre bærekraftige offentlige finanser, der tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor er sentrale.

3.1.5 Håndtering av usikkerhet i finanspolitikken

Ved utformingen av budsjettpolitikken er det flere typer usikkerhet.

En rekke budsjettstørrelser er anslag og derfor i seg selv usikre, slik som utgifter til sykepenger og trygdeordningene i folketrygden, utgifter til mottak av asylsøkere og utbytter fra selskaper hvor staten har en eierandel. Overraskelser kan både styrke og svekke budsjettbalansen. Denne typen usikkerhet kan i noen grad håndteres ved å sette av reserver i budsjettet.

I tillegg til usikkerhet knyttet til enkeltposter i budsjettet, må budsjettpolitikken baseres på andre sentrale forutsetninger og antakelser som også er usikre.

Det er blant annet usikkerhet om hvordan den økonomiske utviklingen faktisk blir i budsjettåret og hva slags finanspolitikk som da er nødvendig og riktig. Denne typen usikkerhet vies stor oppmerksomhet i omtalen av den økonomiske utviklingen, se kapittel 2. Dersom det økonomiske bildet skulle bli vesentlig annerledes enn ventet, kan finanspolitikken justeres i løpet av året.

Det er også betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelt underskudd og utviklingen i Statens pensjonsfond utland. Dette er omtalt nærmere nedenfor.

Usikkerhet i anslagene for strukturelt, oljekorrigert underskudd

Det strukturelle budsjettunderskuddet skal gi et uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken, og er et viktig styringsverktøy både i Norge og andre land. I Norge brukes det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som et mål på bruken av oljeinntekter.

I beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for effekten av konjunkturene og enkelte andre midlertidige forhold. Dette underskuddsmålet er altså ikke direkte observerbart, men anslås med utgangspunkt i trender for sysselsetting og ulike skattegrunnlag. Disse trendene må beregnes, og anslagene kan endres i flere år etter at budsjettåret er ferdig. Det er en felles erfaring fra mange land. Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter viste seg å være midlertidige, og derfor falt bort da konjunkturene snudde.

Figur 3.6A viser endringer i OECDs anslag for strukturell balanse for året 2007 laget rett før konkursen i Lehman Brothers (anslag fra juni 2008) og frem til de sist publiserte anslagene fra juni 2017. I de fleste landene vurderes den strukturelle budsjettbalansen for 2007 å være vesentlig svakere enn anslått i 2008. Revisjonene er størst i de landene som ble hardest rammet av finanskrisen, men også mange andre land har opplevd revisjoner på mellom 1 og 2 pst. av BNP. Figur 3.6B viser endringene i anslag for året 2011 publisert sommeren 2012. Også anslagene for 2011 har blitt revidert, men revisjonene er gjennomgående noe mindre og er noe jevnere fordelt på opp- og nedjusteringer. Norge er blant de landene der anslag på den strukturelle balansen er endret forholdsvis lite. Likevel må også vi ta høyde for at disse anslagene kan bli betydelig revidert.

¹ For Norge viser figurene endring i Finansdepartementets anslag for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. For de øvrige landene benyttes OECDs anslag for aktivitetskorrigert budsjettbalanse i 2007 og underliggende budsjettbalanse i 2011.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Svingninger i Statens pensjonsfond utland

Erfaringene viser at det er vanskelig å gi presise anslag for fondskapitalen og det fremtidige finansieringsbidraget fra fondet. Det kan illustreres ved å sammenligne anslag for fondskapitalen gitt på ulike tidspunkt, se figur 3.7A. De store endringene må blant annet ses på bakgrunn av at fremskrivinger av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi. Endringer i markedsverdien slår dermed ut i den fremskrevne banen for alle år fremover.

Siden 2001 har endringene i fondets størrelse blitt håndtert gjennom en fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi. Praktiseringen er helt i tråd med de finanspolitiske retningslinjene, som understreker at konsekvensene for finanspolitikken av store endringer i verdien av fondet skal jevnes ut over flere år. Det gjelder både ved uventede økninger og uventede reduksjoner i fondets verdi. I den perioden rettesnoren har vært på 4 pst. har uttaket fra fondet svingt mellom 2,5 og 6,6 pst. av fondets verdi, se tabell 3.5.

Utviklingen i fondet bestemmes av tilførselen av løpende olje- og gassinntekter, avkastningen på fondets investeringer og uttaket fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Avkastningen på investeringene i fondet er nå større enn statens inntekter fra oljevirksomheten. Usikkerheten i oljeprisen har dermed gradvis fått mindre betydning, mens usikkerhet om avkastningen betyr mer for utviklingen i fondet og det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken.

Den samlede avkastningen i fondet har svingt betydelig fra år til år, se figur 3.7B. Disse svingningene har i første rekke hatt bakgrunn i endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i markedsverdien av fondet i årene 2013–2015, en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre perioder, som i 2012 og 2016, har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondets verdi.

Når fondet nå utgjør over 2½ års verdiskaping i fastlandsøkonomien, kan svingninger i fondet gi betydelige utslag i 3-prosentbanen. En endring i fondets verdi på 25 pst. vil for eksempel endre uttaksprosenten med om lag 1 prosentenhet, dersom vi tar utgangspunkt i anslått fondsverdi og strukturelt underskudd i 2018. Endringen tilsvarer rundt 60 mrd. kroner, eller 2 pst. av fastlands-BNP. Dette er en betydelig endring, men ikke større enn de revisjonene flere land opplevde i anslagene for strukturell budsjettbalanse etter finanskrisen, se omtale over. I enkelte tilfeller vil utslagene i fondets kroneverdi og i anslaget for strukturelle skatter fra fastlandsøkonomien også kunne trekke i hver sin retning og dempe det samlede utslaget i finanspolitikken, slik vi opplevde etter oljeprisfallet i 2014. Anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble da nedjustert i flere runder som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, samtidig som lavere oljepris også ga en svakere krone som løftet kroneverdien av oljefondet.

¹ Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

² Består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

³ Viften illustrerer hvordan endringer i fondsverdien kan påvirke uttaksprosenten ved inngangen til 2019, gitt uendret strukturelt underskudd fra 2018.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 3.7C illustrerer usikkerheten om uttaksprosenten fra fondet ved hjelp av stokastiske simuleringer basert på historiske svingninger i finansmarkedene. De mørke og lyse vifteformede feltene i figur 3.8 markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. intervaller, som gir sannsynligheten for at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av fondsverdien vil ligge innenfor disse intervallene ved utgangen av 2018. Beregningene viser at uttaksprosenten med 50 pst. sannsynlighet vil ligge i intervallet 2,6–3,1 pst., og med 90 pst. sannsynlighet vil ligge i intervallet 2,3–3,6 pst. Usikkerheten øker med en lengre tidshorisont, se boks 3.4.

Boks 3.4 Det fremtidige finansieringsbidraget fra fondet

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet. I denne meldingen er det, i tråd med Perspektivmeldingen 2017, lagt til grunn en realavkastning i fondet på 3 pst. og en oljepris som gradvis stiger fra om lag 438 kroner per fat i 2018 til 522 2018-kroner per fat fra og med 2025. Den langsiktige prisen tilsvarer i overkant av 65 dollar per fat med dollarkursen per medio september 2017.

Hvis gjennomsnittlig årlig realavkastning blir 4 pst., vil bruken av oljeinntekter kunne øke med vel 5 mrd. 2018-kroner per år frem til 2030, som er over 2 mrd. kroner mer enn i basisforløpet, se figur 3.8. Tilsvarende vil en oljepris som er 100 kroner høyere enn i basisforløpet, også gi rom for en årlig ekstra økning i bruken av oljeinntekter på over 2 mrd. kroner frem til 2030. Det er da lagt til grunn en tilsvarende endring i gassprisen. Hvis avkastningen blir 2 pst. eller oljeprisen blir 100 kroner lavere enn i basisforløpet, vil rommet for bruk av oljeinntekter være tilsvarende mindre.

Beregningene ovenfor tar ikke hensyn til at endringer i oljeprisen normalt påvirker produksjon og kostnader ved utvinning. Det er lagt til grunn at de anslåtte ressursene i Oljedirektoratets ressursregnskap fullt ut utvinnes. Dersom estimatet på uoppdagede ressurser endres eller noe blir liggende urørt, vil det påvirke utviklingen i Statens pensjonsfond utland og finansieringsbidraget fra fondet. Av Oljedirektoratets estimat for totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel er 48 pst. solgt og levert. Uoppdagede ressurser utgjør om lag 39 pst. av anslåtte gjenværende ressurser.

En kan se for seg en rekke andre mulige forløp både for fondsavkastning og statens petroleumsinntekter. Samtidig vil utviklingen i 3-prosentbanen neppe bli så jevn som disse stiliserte forløpene tilsier. Erfaringer har vist at markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig på kort tid. Figur 3.8 viser utfallsrommet for 3-prosentbanen de neste 15 årene basert på stokastiske simuleringer, der det blant annet tas hensyn til at både oljeprisen og avkastningen av fondet kan svinge.

De mørke og lyse vifteformede feltene i figur 3.8 markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. intervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at 3-prosentbanen vil ligge innenfor disse intervallene. Figuren viser at det er stor usikkerhet om finansieringsbidraget fra fondet frem til 2030. De alternative forløpene omtalt ovenfor ligger ikke særlig langt ute i utfallsrommet. Viften er heller ikke symmetrisk om forventningsbanen. Det følger av den antatte sannsynlighetsfordelingen, og må ses i sammenheng med at den potensielle oppsiden er ubegrenset, mens nedsiden er begrenset (til null). Samtidig er det usikkerhet om simuleringsmodellen i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

¹ De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i kapittel 2 i fondsmeldingen for 2014, se Meld. St. 21 (2014–2015). I framskrivingene av fondet er det fra og med 2019 lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Kilde: Finansdepartementet.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi. Samtidig er det avgjørende for bærekraften i statsfinansene og troverdigheten til finanspolitikken at uttaket fra fondet følger 3-prosentbanen over tid. Så langt har det samlede uttaket fra fondet vært litt i underkant av den forventede realavkastningen, se boks 3.5. Det har gitt oss en viss reserve til å møte fremtidige svingninger i fondets verdi.

Boks 3.5 Bruken av oljeinntekter har vært i underkant av fondets realavkastning siden 2001

Handlingsregelen sier at bruken av oljeinntekter over tid skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland. Frem til nå har det vært lagt til grunn en forventet realavkastning på 4 pst.

For å vurdere om retningslinjen har blitt etterlevd, kan utviklingen i Statens pensjonsfond utland sammenlignes med et beregnet fond, der den eneste forskjellen er at uttaket det enkelte år i perioden 2002–2017 forutsettes å være lik 4 pst. Med en slik forutsetning ville fondet vært i underkant av 7 420 mrd. kroner ved utgangen av 2017, mens den faktiske markedsverdien av fondet er anslått til nesten 7 900 mrd. kroner.

Slik tallene nå står tilsier regnestykket at vi siden handlingsregelen ble etablert har brukt rundt 480 mrd. kroner mindre enn den gjennomsnittlige realavkastningen av fondet, se figur 3.9B.

Målt i kroner har gjennomsnittlig realisert realavkastning i fondet i perioden fra 2001 til og med juni i år vært 4,4 pst. Målt i valuta har realavkastningen vært 4 pst. Utviklingen må ses i sammenheng med at oljeprisfallet i 2014 ga en betydelig svakere krone. Med et årlig uttak på 4,4 pst. ville fondet ved utgangen av 2017 vært rundt 7 170 mrd. kroner. Målt på denne måten ligger vi dermed an til å ha brukt rundt 730 mrd. kroner mindre enn den gjennomsnittlige realavkastningen siden 2001.

Et akkumulert mindreforbruk gir en viss buffer i finanspolitikken. Resultatet av slike beregninger vil kunne endres over tid etter hvert som en inkluderer nye observasjoner. Både fondsverdien og anslag på strukturelt, oljekorrigert underskudd er usikre størrelser som kan utvikle seg annerledes enn ventet.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.6 Utviklingen i offentlige finanser

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – altså for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til 133 mrd. kroner i 2018 eller 3,9 pst. av BNP, se tabell 3.7.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning har avtatt de siste årene som følge av en nedgang i oljeinntektene, men er fortsatt langt høyere enn i andre land i OECD, se figur 3.10A. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 2,7 pst. av BNP i 2018. Det er på linje med de siste årene, men vesentlig mindre enn da underskuddene nådde en topp i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien har avtatt noe de siste 15 årene, målt som andel av verdiskapingen. Utviklingen må ses i sammenheng med skattelettelser i perioden 2000–2005 og gjennom de siste fire årene. I 2018 anslås nivået i fastlandsøkonomien å være litt lavere enn i Sverige og Danmark, se figur 3.10C.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare om lag 58 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2018. Det er høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.10D. Ved sammenstilling av skatte- og utgiftsnivå i Norge og andre land må det tas hensyn til at Norge har betydelige inntekter i Statens pensjonsfond. Dermed kan vi ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Offentlige utgifter består i hovedsak av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.10E viser at offentlig konsum som andel av verdiskapingen har økt de siste tiårene, noe som først og fremst skyldes utvidelser av tjenestetilbudet. I euroområdet, Sverige og Danmark har nivået på offentlig konsum ligget forholdsvis stabilt.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med Regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.10F. Forskjellen har økt etter 2009, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Kilde: Finansdepartementet, OECD, Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet, og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til nesten 9 600 mrd. kroner ved utgangen av 2018 eller 282 pst. av BNP, se figur 3.10B. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2018. Ved siden av Norge er det kun fem OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer, blant dem Sverige og Finland.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneøkonomien er god etter sterk inntektsvekst de siste årene. Inntektsveksten har blitt langt høyere enn lagt opp til i de opprinnelige budsjettene. I både 2015 og 2016 skyldtes dette i hovedsak økte skatteinntekter som følge av ekstraordinært store uttak av utbytter til personlig skattytere som følge av tilpasninger til skattereformen.

Ny informasjon om skatteinngangen tyder på at kommunesektorens skatteinntekter i 2017 blir 4 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2017. Den høye skatteinngangen må ses i sammenheng med at uttaket av utbytter til personlige skattytere var høyere enn ventet også for inntektsåret 2016.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i år anslås nå til 6,4 mrd. kroner. De frie inntektene anslås å øke reelt med 2,5 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til økte skatteinntekter. Veksten er vesentlig sterkere enn lagt opp til i fjor høst, se tabell 3.8.

For tiårsperioden 2008–2017 sett under ett kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,3 pst. per år. Det er om lag samme vekst som i perioden fra 1990 til 2007. Kommunesektorens inntekter har de siste årene økt noe målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer mellom stat- og kommuneforvaltningen.

² Reduksjonen fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

³ Nye regnskapsregler for føring av momskompensasjon knyttet til investeringer trekker ned netto driftsresultatet fra og med 2014. Fra og med 2014 oppgis også konserntall, mot tidligere kommunekassene.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Boks 3.6 Kommunereformen

Stortingets vedtak om kommunereformen innebærer at 121 kommuner slås sammen til 47 nye kommuner. De aller fleste sammenslåingene vil trå i kraft fra 1. januar 2020. Antall kommuner vil da være redusert fra 428 til 354. Totalt vil 1,68 millioner innbyggere få ny kommune. Det tilsvarer 32 pst. av befolkningen.

Reformen vil gi færre små kommuner, se figur 3.12A. Det blir vel 50 færre kommuner som har under 5 000 innbyggere. Ekspertgruppen som vurderte kriterier for god kommunestruktur anbefalte en minstestørrelse på kommunene på 15 000 til 20 000 innbyggere. Etter reformen vil 79 kommuner ha over 15 000 innbyggere mot 77 før reformen. Den beskjedne økningen må ses i sammenheng med at 28 av de 77 kommunene som i dag har over 15 000 innbyggere er involvert i sammenslåinger. I 7 av kommunene som etter reformen har over 15 000 innbyggere, har alle de tidligere kommunene mindre enn 15 000 innbyggere.

Kommunereformen vil gi sterkere kommuner med et bedre grunnlag for å gi innbyggerne gode tjenester, skape en god utvikling i kommunen, og legge til rette for et styrket lokaldemokrati. Samtidig vil det også etter reformen være mange små og sårbare kommuner, og mange kommuner vil fortsatt ha uhensiktsmessige grenser. Nesten halvparten av kommunene vil etter reformen fortsatt ha under 5 000 innbyggere. I løpet av kommunereformen er det lagt ned et omfattende arbeid med å kartlegge og analysere fremtidige utfordringer. Om lag 40 kommuner har gjort vedtak om at de ønsker å inngå i en kommunesammenslåing, men fortsetter alene fordi kommunene rundt dem ikke ønsker, en slik sammenslåing. I kommuneproposisjonen for 2019 vil regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan arbeidet med ytterligere sammenslåinger kan organiseres.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren tok seg opp fra 2015 til 2016, men var i fjor likevel noe lavere enn inntektsveksten, se figur 3.11A. Over tid har aktiviteten økt om lag i takt med inntektene. Indikatoren som brukes for å måle aktiviteten i sektoren, er basert på utviklingen i bruken av innsatsfaktorer, og fanger dermed ikke opp økt tjenesteomfang eller tjenestekvalitet som følge av mer effektiv ressursbruk. Produksjonen av kommunale tjenester må påregnes å bli mer effektiv over tid. Det gir rom for å utvikle det kommunale tjenestetilbudet ut over det som følger av realveksten i sektorens inntekter.

Antall sysselsatte i kommuner og fylkeskommuner økte med 1 pst. i 2016, mot en vekst på 0,5 pst. de to foregående årene. Veksten i utførte timeverk ser ut til å ha vært sterkere enn veksten i antall sysselsatte. Sesongjustert har veksten i sysselsettingen fortsatt i første halvår i år. Målt i forhold til totalt antall sysselsatte har sysselsettingen i kommunene vært forholdsvis stabil de siste årene, se figur 3.11B.

Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene. Fra 2015 til 2016 økte realinvesteringene reelt med 9 pst. I første halvår 2017 lå investeringsnivået noe lavere enn i tilsvarende periode i 2016, målt i faste priser.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren utgjorde 4,2 pst. av inntektene i 2016, se figur 3.11D. For kommunene inklusive Oslo ble netto driftsresultatet 4,0 pst., mens det for fylkeskommunene ble 5,0 pst. TBU anbefaler at netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre 2 pst. av inntektene for at kommunesektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultatet bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt.

Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås til -13,6 mrd. kroner i 2016, tilsvarende -2,7 pst. av inntektene. Store negative netto finansinvesteringer de siste årene skyldes ikke svake netto driftsresultater, men må ses i sammenheng med høye realinvesteringer i sektoren. Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom.

Gjeldsgraden i kommunesektoren avtok til 29,5 pst. ved utgangen av 2016, etter å ha vært forholdsvis stabil siden 2010, se figur 3.11E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser utgjorde nettogjelden 48,0 pst. av inntektene ved utgangen av 2016. Det er en økning på over 10 prosentenheter siden 2010. For at nettogjelden målt på denne måten skal stabiliseres fremover må nettofinansinvesteringene øke sammenlignet med dagens nivå.

Den delen av kommunesektorens nettogjeld som antas å være eksponert ved renteendring anslås til om lag 34 pst. av inntektene ved utgangen av 2016. Det er 22 prosentenheter høyere enn for ti år siden. En del av den kommunale opplåningen er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og omsorgsplassinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Samtidig er enkelte av sektorens fordringer ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig fra kommune til kommune. Basert på siste rapporterte tall for de enkelte kommunene, hadde 18 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene. Over halvparten av alle kommunene, 231 kommuner, hadde en renteeksponert gjeld som var høyere enn 50 pst. av inntektene. Dette er 34 flere enn i 2015.

Boks 3.7 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektorens gjeld har økt kraftig siden årtusenskiftet. Den forholdsvis høye gjeldsveksten gjenspeiler et høyt investeringsnivå i kommunesektoren, noe som må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst, høy inntektsvekst i kommunesektoren og etter hvert lav rente.

De siste årene har det vært en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet, se figur 3.13A. Den korte løpetiden øker sårbarheten for endringer i kapitalmarkedets tilbud av likviditet, som kan endres raskt. For relativt sett mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med refinansiering kunne håndteres ved å trekke på egen likviditet. Kommuner som må refinansiere relativt sett større beløp, og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil være mer sårbare dersom refinansieringen skulle skje i et vanskelig marked.

Flertallet av kommunene tar ikke opp sertifikatlån. Drøyt 100 kommuner hadde sertifikatlån i 2016 og for de kommunene med høyest andel sertifikatlån utgjør den nesten 90 pst. av kommunens gjeld, se figur 3.13B. For 18 kommuner var andelen sertifikatlån høyere enn 50 pst. i fjor, mens den for 5 kommuner var høyere enn 80 pst.

Kommunens adgang til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 52, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall.

Regjeringen vedtok endringer i finansforskriften med virkning fra 1. januar 2017. Formålet med endringene var å få tydeligere frem ansvaret kommunen har for å vurdere risikoen knyttet til kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret.

Tall for bruttogjeld i kommunesektoren frem til og med august i år viser en viss nedgang i sertifikatgjelden som andel av samlet gjeld. I august 2017 var andelen sertifikatgjeld 11 pst. mot vel 13 pst. ved toppen i mars 2016 og vel 12 pst. i desember 2016.

¹ Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper, skadeforsikringsselskap og pensjonskasser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Antall kommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler har som ventet avtatt betydelig i løpet av inneværende år. I september 2017 var det 27 kommuner i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Det er nesten en halvering fra desember i fjor da det var registret 47 kommuner. Antallet kommuner i registeret er det laveste siden det ble opprettet i 2001, se figur 3.11F. I tolv fylker er det ingen eller én kommune som er registret i registeret. Nordland, Møre og Romsdal og Østfold er de fylkene hvor størst andel av kommunene er i ROBEK.

3.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2018

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2018 legger til rette for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester.

Regjeringens budsjettforslag for 2018 innebærer en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på knapt 3,8 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er på linje med nedre grense i det intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2018. Veksten i sektorens samlede inntekter anslås til 4,6 mrd. kroner, se tabell 3.9. I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2017 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2017. Veksten i frie inntekter må ses i sammenheng med kommunesektorens merutgifter til befolkningsutviklingen, samt sektorens anslåtte merutgifter til pensjon. Det anslås at den delen av disse utgiftene som må dekkes av frie inntekter, utgjør om lag 2,6 mrd. kroner.

Det legges opp til at fylkeskommunene får 200 mill. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Av dette skal 100 mill. kroner gis en særskilt fordeling til ferjefylkene. Kommunene får 3,6 mrd. kroner av veksten i de frie inntektene. Av denne veksten er 300 mill. kroner begrunnet med satsingene på rusfeltet, 200 mill. kroner med tidlig innsats i barnehage og skole, og 200 mill. kroner med forebyggende tiltak til barn, unge og familier for å ruste kommunene for barnevernsreformen.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økt rammetilskudd knyttet til tiltak for å bedre barns overgang mellom barnehage og skole. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver.

Innenfor kommuneopplegget foreslås også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås tilskudd til viktige kollektivprosjekter i de fire største byene og at det kan gis investeringstilskudd til 1 800 flere heldøgns omsorgsplasser.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,6 pst. fra 2017 til 2018. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,6 mrd. kroner fra 2017 til 2018.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2018 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Gitt en effektivisering i sektoren i denne størrelsesorden, vil en vekst i frie inntekter på 3,8 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med 1,6 mrd. kroner utover merkostnader til demografi og pensjon og de særlige satsingene innenfor veksten i frie inntekter, se tabell 3.10.

Veksten i inntektene regnes fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2017 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2017. Siden skatteanslaget nå er justert opp med hele 4 mrd. kroner for 2017, vil inntektsveksten regnet i forhold til anslag på regnskap for 2017 bli forholdsvis lav. Målt på denne måten anslås kommunesektorens samlede inntekter å øke reelt med om lag 0,5 mrd. kroner, tilsvarende 0,1 pst., mens de frie inntektene anslås å falle med knappe 0,4 mrd. kroner, tilsvarende -0,1 pst.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2018 anslås til om lag 512 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter om lag 72 pst. De øvrige inntektene består blant annet av øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjon.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2018 ble det signalisert at skattørene for 2018 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Utviklingen i skattegrunnlaget er påvirket av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2018. Som følge av regjeringens forslag om 1 prosentenhet reduksjon i skattesatsene på alminnelig inntekt foreslås skattesatsen på fellesskatt for personlig skattytere redusert fra 9,55 pst. i 2017 til 8,55 pst. i 2018. Skattesatsen på alminnelig inntekt reduseres dermed fra 24 pst. i 2017 til 23 pst. i 2018.

Det foreslås å holde både den kommunale og den fylkeskommunale skattøren for personlig skattytere uendret fra 2017 til 2018, på henholdsvis 11,8 og 2,65 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2018.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre 191,7 mrd. kroner i 2018, en stigning på 2,4 pst. fra 2017. Økningen er moderat på grunn av merskatteinntekter i 2017 knyttet til uttak av store utbytter til personlig skattytere.

3.3 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Inflasjonsstyringen er fremoverskuende. I pengepolitikken skal også hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting tillegges vekt.

Det viktigste virkemidlet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankinnskudd over natten i Norges Bank. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten sterkt gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av nivået på styringsrenten og markedsaktørenes forventninger til hvordan styringsrenten vil utvikle seg fremover. Markedsaktørenes forventinger til styringsrenten avhenger av hva de tror om den økonomiske utviklingen. I tillegg vil aktørenes antagelser om sentralbankens reaksjonsmønster i rentesettingen påvirke renteforventingene. Markedsrentene påvirker kronekursen, prisene på verdipapirer, investeringer, forbruk, boligpriser og etterspørsel etter lån. Gjennom alle disse kanalene virker renten på de samlede etterspørsels- og produksjonsforholdene, og på priser og lønninger.

Renten kan endres raskt ved endringer i de økonomiske utsiktene. For å bidra til en stabil økonomisk utvikling over tid søker Norges Bank i gjennomføringen av pengepolitikken også å dempe faren for at finansielle ubalanser bygger seg opp.

I sine kvartalsvise pengepolitiske rapporter redegjør Norges Bank for gjennomføringen av pengepolitikken. Banken skriver blant annet:

«Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere inflasjonen på målet på mellomlang sikt. Den aktuelle horisonten vil avhenge av forstyrrelsene økonomien er utsatt for og hvordan de vil virke inn på forløpet for inflasjon og realøkonomi fremover.»

Styringsrenten har vært 0,5 pst. siden mars 2016, som er historisk lavt, se figur 3.14A. Ifølge Norges Banks rentebane fra september i år vil styringsrenten holdes på dette nivået det nærmeste året, før den gradvis heves til nær 1,5 pst. mot slutten av 2020. Norges Bank anslår at veksten i konsumprisene vil ligge lavere enn inflasjonsmålet de nærmeste årene, mens kapasitetsutnyttingen i fastlandsøkonomien gradvis normaliseres gjennom prognoseperioden.

Pengemarkedsrentene har i store trekk fulgt utviklingen i styringsrenten, selv om påslaget mellom pengemarkedsrenten og styringsrenten i perioder også påvirkes av andre forhold. Påslaget har avtatt noe det siste halvåret. Utlånsrentene til husholdninger og foretak i Norge har vært nokså stabile det siste året, og bankenes utlånsmargin har økt noe.

Kronen er nå rundt 9 pst. svakere enn sommeren 2014, målt ved den importveide kursindeksen. Svekkelsen må sees i lys av at rentene er blitt satt ned og at renteforskjellen til utlandet har falt, samt utviklingen i oljeprisen. Svekkelsen av kronen bidrar til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv.

¹ Importveid kursindeks (I44). En økning i nivået innebærer en svekkelse av kronen.

Kilde: Macrobond.

Gjeldende forskrift for pengepolitikken ble fastsatt i 2001 da inflasjonsmålet ble innført og samtidig med at handlingsregelen for bruken av oljeinntekter ble etablert.

Erfaringene med inflasjonsstyring for pengepolitikken har vært gode. Det har vært en utvikling i praktiseringen av pengepolitikken siden forskriften kom i 2001. Økende tillit til inflasjonsmålet og til inflasjonsstyringen har gjort det mulig i stigende grad å legge vekt på hensynet til stabilitet i realøkonomien når renten fastsettes. De senere årene har Norges Bank i tillegg lagt noe vekt på hensynet til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser.

Finansdepartementet har ikke hatt innvendinger mot gjennomføringen av pengepolitikken i sine årlige meldinger til Stortinget. Det ser ut til å være alminnelig tilslutning til praktiseringen av pengepolitikken blant økonomer og blant partene i arbeidslivet. Det er derfor ikke et behov for å legge om eller korrigere utøvelsen av pengepolitikken. Samtidig er det oppstått en økende avstand mellom ordlyden i forskriften og den praksis som har utviklet seg. Forskriften fra 2001 er preget av 1990-tallets tenkning om pengepolitikk og gir ikke lenger en tilfredsstillende anvisning på hvordan pengepolitikken skal gjennomføres. En modernisert forskrift bør gjenspeile de lærdommene som har vært trukket siden 2001, og også den gjeldende oppfatningen av pengepolitikkens rolle og utøvelse.

Finansdepartementet har lagt vekt på at prosessen rundt modernisering av forskriften skal være åpen og involvere relevante fagmiljøer. Departementet arrangerte i januar 2017 et åpent seminar om pengepolitikk i samarbeid med Centre for Monetary Economics på Handelshøyskolen BI, og med bidrag fra ulike forskermiljøer i Norge og utlandet. De åtte hovedinnledningene er utgitt som Arbeidsnotat1 fra Finansdepartementet. Videre har Norges Bank, etter oppdrag fra departementet, vurdert erfaringene med inflasjonsstyring siden 2001. Vurderingene er redegjort for i et eget brev fra Norges Bank2, og ble også omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2017.

3.4 Finansiell stabilitet

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. Erfaringer viser at de samfunnsmessige kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige, og at de særlig rammer eget lands økonomi og statsfinanser. Kapitalkrav og andre reguleringer er et vern av innbyggerne og av samfunnsøkonomien mer generelt. Et godt og robust regelverk for finansinstitusjonene er også et konkurransefortrinn for finansnæringen.

Finansielle ubalanser bygges vanligvis opp over lang tid før det utløses en krise. De viktigste virkemidlene for å hindre finansiell ustabilitet vil være rammebetingelser som sikrer at de enkelte finansinstitusjonene er solide hver for seg. Selv om finansinstitusjonene hver for seg kan fremstå som solide, kan ubalanser bidra til økt systemrisiko i finansmarkedene og øke faren for finansiell ustabilitet. De senere årene er det internasjonalt derfor lagt større vekt på behovet for å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet.

Systemrisiko kan defineres som risiko for rystelser i finanssystemet som kan få alvorlige konsekvenser for realøkonomien. Systemrisiko kan blant annet være forbundet med oppbygging av finansielle ubalanser og risiko av mer strukturell karakter, som konsentrasjon og sammenkobling i finanssystemet og insentiver til høy risikotaking i bankene, se tabell 3.11 og kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2017.

God utvikling i norsk økonomi og kapitalmarkedene har bidratt til at bankene har gode resultater, lave utlånstap og god tilgang til finansiering. Norske banker har bygget kapital over tid og har god soliditet. Livsforsikringsselskapene har tilpasset kostnader og risiko, og tilfredsstiller nye solvenskrav. Utviklingen i finansforetakene er utdypet i avsnitt 3.4.3.

3.4.1 Sårbarheter i det norske finansielle systemet

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser og rask oppbygging av gjeld. Erfaringer viser at finansielle ubalanser kan bygge seg opp over mange år, og kan strekke seg over flere konjunktursykler. Når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag.

Finansielle ubalanser kan ikke observeres direkte. For å vurdere nivået på finansielle ubalanser kan man blant annet ta utgangspunkt i ulike indikatorer for gjeld, eiendomspriser og bankenes finansieringskilder. Norges Banks indikatorsett for finansielle ubalanser viser utviklingen i noen sentrale størrelser for gjeld og eiendomspriser målt i forhold til beregnede trender, se figur 3.15. Utviklingen i indikatorene sett under ett kan tyde på at finansielle ubalanser har bygget seg opp i Norge de siste årene.

¹ Ensidig Hodrick Prescott-filter beregnet på data utvidet med en enkel prognose. Lamda=400 000.

Kilde: Norges Bank.

Nedgangen i boligprisene i det siste må ses i lys av den sterke oppgangen i fjor og høy vekst i boligbyggingen, se omtale i kapittel 2. Ved tidligere perioder med boligprisfall, som under bankkrisen og finanskrisen, var de makroøkonomiske utsiktene i utgangspunktet svake og bankene hadde begrenset utlånskapasitet og forholdsvis lav kapitaldekning. I dag er de økonomiske utsiktene gode, arbeidsledigheten er ventet å avta og bankene har god soliditet og utlånskapasitet.

Den samlede gjelden i norsk økonomi har steget om lag på linje med veksten i fastlandsøkonomien de siste par årene. Selv om gjeldsveksten samlet sett kan virke bærekraftig, kan ubalanser oppstå i ulike deler av økonomien. Økt gjeld i husholdningene har bidratt til å løfte gjeldsnivået i økonomien over tid. Gjeldsbelastningen i husholdningene har fortsatt å stige de siste årene, se figur 2.5B i kapittel 2.3. Vedvarende oppgang i husholdningenes gjeldsbelastning er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Gjeldsveksten i foretakene har lenge vært moderat, og noe lavere enn veksten i fastlandsøkonomien. I det siste har foretakenes gjeldsvekst tiltatt noe. Det er ikke tegn til at foretakene har problemer med tilgangen på kreditt.

Den høye gjelden har økt sårbarheten i husholdningene. Selv om utlånsrentene er historisk lave, er husholdningenes samlede utgifter til gjeld, inklusive beregnede avdrag, på et nokså høyt nivå, og rundt nivåene fra bankkrisen på slutten av 1980-tallet, se figur 3.16B. Renteøkninger eller bortfall av inntekt kan føre til at husholdninger velger å stramme inn på konsumet for å betjene gjelden. Historisk har bankenes tap på boliglån vært forholdsvis små. Dersom husholdningene reduserer forbruket, vil trolig bedriftenes produksjon, lønnsomhet og evne til å betjene sine lån i bankene svekkes, og arbeidsledigheten kan øke. Det kan svekke bankenes kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter.

Husholdninger som har en gjeld som er svært høy i forhold til inntekt eller boligverdi, er særlig utsatt ved inntektsbortfall, renteøkninger eller fall i boligprisene. I 2015 hadde mer enn én av ti husholdninger en gjeld over fem ganger disponibel inntekt, dobbelt så mange som på slutten av 1980-tallet, se figur 3.16C. Informasjon fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse høsten 2016 viser at andelen låntakere med særlig høy gjeldsgrad og belåningsgrad er størst blant unge boligkjøpere.

Kilde: Norges Bank og Finansdepartementet.

Fallet i boligprisene i det siste er i hovedsak et uttrykk for at det er blitt bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel i boligmarkedet, og må ses i lys av den sterke prisoppgangen de siste årene. Prisfallet har gjort det lettere å komme inn på boligmarkedet. Lavere boligpriser vil også bidra til å dempe gjeldsveksten i husholdningene noe frem i tid.

Boliglån utgjør omlag halvparten av utlån fra banker i Norge. Utlån til næringseiendom er bankenes største eksponering mot foretakssektoren. Utviklingen i eiendomsmarkedene har derfor stor betydning for norske banker.

Banksektoren er sårbar for forstyrrelser utenfra. En vesentlig del av bankenes markedsfinansiering er i form av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), og om lag halvparten av OMF-volumet er utstedt i utenlandsk valuta. Systemet er også sårbart for den innenlandske utviklingen, særlig fordi sikkerhetsmassen for obligasjonene i hovedsak er lån sikret med pant i bolig. Økningen i OMF-finansieringen har skjedd over en periode med sterk vekst i boligpriser og boliggjeld i Norge. Dette har gitt bankene god tilgang på boliglån som kan benyttes som sikkerhet for OMF. Det har samtidig bidratt til å gjøre finansieringsbetingelsene for norske bankkonsern tettere knyttet til utviklingen i boligpriser. Bankene holder også en betydelig del av sine likviditetsreserver i OMF utstedt av andre banker. Omfattende tilbakeslag i boligmarkedet og sviktende tillit i markedene generelt kan derfor svekke bankenes likviditet.

Departementet viser til at OMF er en viktig finansieringskilde for norske banker og har bidratt til en mer stabil og langsiktig finansiering i bankene. Det er imidlertid strukturelle sårbarheter i det norske banksystemet gjennom bankenes eksponeringer mot boligmarkedet og markedet for næringseiendom, gjennom bankenes betydelige finansiering med OMF og gjennom at bankenes likviditetsreserver består av OMF utstedt av andre norske banker. Departementet følger med på utviklingen.

3.4.2 Makroovervåking og virkemidler

Reguleringen av finanssektoren har tradisjonelt vært rettet inn mot å sikre god soliditet i den enkelte bank, for å verne kunder og kreditorer mot tap og bidra til økonomisk stabilitet. Den internasjonale finanskrisen var en påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Selv om bankene hver for seg fremstår som solide, kan ulike former for systemrisiko true den finansielle stabiliteten og utviklingen i resten av økonomien. I årene etter finanskrisen har myndighetene i mange land derfor lagt vekt på å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet med sikte på å identifisere og motvirke finansielle ubalanser og andre former for systemrisiko, se tabell 3.11 og 3.12.

Makroovervåking og -tilsyn har som formål å dempe finansielle ubalanser og bygge buffere for å begrense omfanget av makroøkonomiske tilbakeslag. Makrotilsyn kan i noen grad avlaste penge- og finanspolitikken.

I Norge har vi lang erfaring med en virkemiddelbruk som kan kalles makrotilsyn med dagens terminologi. Helt siden den norske bankkrisen tidlig på 1990-tallet er makroøkonomiske utviklingstrekk blitt vektlagt i den norske finansmarkedsreguleringen og i tilsynet. Som et utslag av dette har soliditetskravene for norske banker vært strengere enn i mange andre land. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen. Etter krisen har Norge vært blant landene som raskest har innført nye og bedre soliditetskrav for banker, og norske myndigheter har brukt handlingsrommet i EU-reglene og de såkalte Basel III-anbefalingene til å fastsette høyere krav enn i mange andre land. Soliditetskravene for banker består av minstekrav og ulike bufferkrav.

Systemrisikobufferkravet og et særskilt bufferkrav for systemviktige banker er ment å motvirke og dempe strukturell systemrisiko, og skal vanligvis ligge fast. Nivået på systemrisikobufferkravet gjenspeiler strukturelle sårbarheter i norsk økonomi og det norske finanssystemet. Blant annet er norsk økonomi preget av en mindre allsidig næringsstruktur enn andre land, relativt sterke konjunktursvingninger, høye gjeldsnivåer i husholdningene og et presset boligmarked. Finanssystemet er blant annet nært sammenkoblet og avhengig av innhenting av kapital fra utlandet. Bufferkravet for systemviktige banker er ment å redusere sannsynligheten for at slike banker får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for det finansielle systemet og realøkonomien. Etter at Nordea Bank Norge ble omdannet til filial tidlig i 2017, er det i dag bare DNB og Kommunalbanken som er utpekt som systemviktige blant norske finansforetak. Nordea-konsernet er imidlertid utpekt som globalt systemviktig av Financial Stability Board, og skal etter svenske regler oppfylle et særskilt bufferkrav for systemviktige banker.

Det motsykliske kapitalbufferkravet er rettet mot risiko forbundet med oppbygging av finansielle ubalanser, og skal kunne variere over tid avhengig av hvor en befinner seg i den finansielle sykelen. Hensikten med dette kravet er å gjøre bankene mer motstandsdyktige overfor utlånstap i en fremtidig lavkonjunktur og motvirke at bankenes adferd skal bidra til å forsterke en eventuell nedgangskonjunktur. Det motsykliske bufferkravet skal økes når finansielle ubalanser bygger seg opp, og kan reduseres eller fjernes i perioder med tilbakeslag i økonomien og store tap i bankene.

Finansdepartementet fastsetter nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet hvert kvartal, etter råd fra Norges Bank. Norges Bank tar blant annet utgangspunkt i forholdet mellom kreditt og BNP og hvordan dette avviker fra den langsiktige trenden, i sin vurdering av bufferkravet, se figur 3.15A. Innføringen og nivået på kravet ble tilpasset oppbyggingen av de faste kapitalkravene etter finanskrisen, se figur 3.17. Det motsykliske bufferkravet ble fastsatt første gang i desember 2013, og er hevet to ganger etter dette.

Kilde: Finanstilsynet og Norges Bank.

Den tilsynsmessige oppfølgingen av soliditeten i enkeltbanker (pilar II-prosessen) kan også brukes for å vurdere makroøkonomisk risiko og systemisk risiko. Dersom de generelle soliditetskravene ikke fullt ut fanger opp risikoen de enkelte bankene er utsatt for, har Finanstilsynet etter regelverket en plikt til å pålegge enkeltbanker eller grupper av banker tilleggskrav. Finanstilsynet vurderer blant annet om en bank eller en gruppe av banker vil være særlig utsatt for systemrisiko, og om de bidrar til systemrisiko. Slike tilleggskrav er like bindende for bankene som de generelle soliditetskravene.

Krav til likviditet og finansieringsstruktur retter seg blant annet mot systemrisiko forbundet med likviditetsrisiko og smittevirkninger i banksystemet. Økt likviditet og mer langsiktig finansiering bidrar til å bedre bankenes motstandsdyktighet mot uro i markedene, og gjør dem mindre avhengige av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Erfaringsmessig gjør bankene seg mer avhengige av kortsiktig markedsfinansiering i perioder med oppbygging av finansielle ubalanser i økonomien. Økt likviditetsrisiko i banksystemet gjør bankene sårbare, både samlet og hver for seg. I Norge er det innført et minstekrav til likviditetsreserve i tråd med EUs regler. Det legges også opp til å innføre et krav om stabil finansiering når dette er ferdig utformet i EU-regelverket.

Krav til utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av finansielle ubalanser og gjøre banker og husholdninger mer motstandsdyktige. Finansdepartementet fastsatte i juni 2015 en midlertidig forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig, basert på tidligere retningslinjer fra Finanstilsynet. Reglene satte blant annet grenser for maksimal belåningsgrad og krav om at kunden skal kunne betjene lånet selv etter en betydelig renteøkning.

Boliglånsforskriften ble innført i juli 2015 og skulle i første omgang gjelde ut 2016. Forskriften ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017, og den gjelder frem til 30. juni 2018.

Grensen for belåningsgrad på 85 pst. av boligens verdi ble videreført i den nye boliglånsforskriften, mens kravene til avdragsbetaling ble strammet noe inn. Et krav om at kundens samlede lån ikke skal overstige fem ganger brutto inntekt (gjeldsgrad), var nytt, og skal gi en ekstra trygghet for at bankenes vurdering av kundens betjeningsevne ikke strekkes for langt. For å sikre at bankene fortsatt skal ha fleksibilitet når de gir boliglån, ble den såkalte fleksibilitetskvoten som gir en viss mulighet for å yte lån som ikke oppfyller ett eller flere av forskriftens krav, videreført på 10 pst. av innvilgede lånebeløp per kvartal. For boliglån i Oslo ble imidlertid denne kvoten redusert til 8 pst., i tillegg til at maksimal belåningsgrad ved lån til sekundærbolig ble redusert til 60 pst.

Den samlede gjeldsveksten i husholdningssektoren har vært nokså stabil siden årsskiftet og er fortsatt høyere enn inntektsveksten. Forskriften kan likevel ha dempet gjeldsopptaket i enkelte husholdninger. Rapportering til Finanstilsynet viser at bankene i Oslo bruker en betydelig andel av fleksibilitetskvoten til å gi lån som overstiger fem ganger kundens bruttoinntekt, mens bruken ellers i landet er jevnt fordelt på lån som overstiger forskriftens krav om maksimale gjelds- og belåningsgrader.

Samlet sett har bankene ligget godt innenfor fleksibilitetskvotene i den tiden boliglånsforskriftene har virket, se figur 3.18. Etter at den nye forskriften trådte i kraft ved årsskiftet, har bruken av kvotene gått noe ned fra første til annet kvartal i år.

Kilde: Finanstilsynet.

Fallet i boligprisene den siste tiden skyldes i hovedsak forhold på tilbudssiden og at prisene steg kraftig i årene i forkant, se boks 2.2. Endringene i boliglånsforskriften kan også ha bidratt til nedgangen.

3.4.3 Nærmere om utviklingen i finansforetakene

Resultatene for norske banker var gode i første halvår 2017. Samlet resultat før skatt utgjorde 26,2 mrd. kroner, en økning på nær 7 pst. fra samme periode året før. Hovedårsakene til resultatforbedringen siste år var lavere tap på utlån. Utlånstapene tilsvarte 0,15 pst. (annualisert) av utlånsvolumet. Dette var ned fra 0,36 pst. ett år tidligere, hvor enkelte av de større bankene gjorde betydelige nedskrivninger på oljerelaterte eksponeringer.

Bankenes hovedinntektskilde er netto renteinntekter, forskjellen mellom renteinntekter og rentekostnader. Synkende pengemarkedsrente og lavere risikopremie på obligasjonsfinansiering har gitt synkende rentekostnader i første halvår 2017. Renteinntektene har økt, i stor grad som følge av volumvekst. Netto renteinntekter tilsvarte 1,67 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital, mot 1,60 pst. i første halvår 2016. Gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente har vært stabile det siste året. Egenkapitalavkastningen gikk svakt ned til 11,3 pst.

Norske bankers utlånsvekst til personkunder har holdt seg høy over lang tid, og var 7,8 pst. ved utgangen av første halvår 2017. Veksten i utlån til foretak har økt noe det siste året, til 4,5 pst. ved utgangen av første halvår. Utenlandske bankers filialer har en betydelig markedsandel i Norge, særlig for utlån til foretak. Både for foretak og personkunder var filialenes utlånsvekst noe lavere enn for de norske bankene det siste året.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 17,3 pst. ved utgangen av første halvår 2017. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 15,5 pst. Det er de største bankene som har lavest ren kjernekapitaldekning. Gjennomsnittlig uvektet kjernekapitalandel var 7,5 pst. ved utgangen av første halvår.

Bankene har økt både likviditetsreservene og andelen langsiktig finansiering de siste årene. Som følge av at betydelige deler av finansieringen er fra utenlandske kilder kan bankene likevel være sårbare for utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Risikopremiene på bankenes obligasjonsfinansiering har sunket det siste året.

Forbrukslån utgjør en liten del av husholdningenes totale gjeld, om lag 3 pst., men veksten har økt sterkt de siste årene. Ved utgangen av første halvår 2017 var årsveksten 16,0 pst. Tapene på forbrukslån er betydelig høyere enn for øvrige utlån, med tap tilsvarende 1,3 pst. i første halvår 2017. Lønnsomheten for tilbydere av forbrukslån har likevel vært god de siste årene, som følge av høye utlånsrenter. Foretakene fikk et samlet resultat før skatt på 6,1 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i første halvår 2017.

For forbrukerne kan forbrukslån gi økonomisk frihet, men kan skape store utfordringer for dem som tar opp større lån enn de klarer å betjene. Forbrukslånsmarkedet har vært preget av omfattende og pågående markedsføring. For å møte utviklingen har regjeringen lagt frem en tiltakspakke som skal få markedet til å fungere bedre, se kapittel 4 i Meld. St. 34 (2016–2017) Finansmarkedsmeldingen 2016–2017. Blant annet har Finansdepartementet fastsatt en forskrift om fakturering av kredittkortgjeld for å gjøre det enklere for forbrukerne å tilbakebetale slik gjeld, mens Justis- og beredskapsdepartementet har fastsatt en ny forskrift om markedsføring av kreditt som bl.a. skal bidra til at forbrukslån markedsføres på en ryddig måte. Den nye gjeldsinformasjonsloven trer i kraft 1. november i år, og kan bidra til bedre oversikt og bedre kredittvurderinger hos finansforetakene, se Prop. L 87 (2016–2017). I tillegg har Justis- og beredskapsdepartementet sendt på høring et utkast til ny finansavtalelov, med høringsfrist 15. desember 2017. Utkastet innebærer bl.a. at kreditt ikke lenger skal kunne gis til kunder med for svak betalingsevne, slik at dagens frarådingsplikt erstattes av en plikt til å avslå lånesøknader fra slike kunder. Finanstilsynet følger opp forbrukslånmarkedet gjennom retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis, fastsatt juni 2017, økte kapitalkrav overfor eksisterende og nyetablerte foretak og intensivert tilsynsmessig oppfølging.

Livsforsikringsforetakene hadde samlet sett et resultat før skatt på 4,3 mrd. kroner i første halvår i år, mot 3,8 mrd. kroner i samme periode i 2016. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer den urealiserte verdiendringen, var 14,2 mrd. kroner i første halvår i år, mot 6,7 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsforetakenes samlede forvaltningskapital utgjorde om lag 1430 mrd. kroner, hvorav kollektivporteføljen, som i hovedsak består av kontrakter med en årlig avkastningsgaranti, utgjorde om lag 72 pst.

Ved utgangen av første halvår 2016 var livsforsikringsforetakenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 2,8 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsforetakene hadde en annualisert verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2017 på 6,0 pst., mot 4,5 pst. i første halvår i fjor. Pensjonskassene hadde en annualisert verdijustert avkastning på 8,1 pst., mot 1,6 pst. i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsforetak og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsforetakene, og aksjeoppgang i første halvår har dermed hatt større positiv effekt på avkastningen i pensjonskassene. Renteinntektene i pensjonsinnretningene har vært fallende i flere år, og et fortsatt lavt rentenivå gir utfordringer for deres evne til å levere den avkastningen de har garantert i ytelsesbaserte produkter.

Forsikringsforetakene har vært underlagt solvensregelverket Solvens II siden 1. januar 2016. Foretakenes dekningsprosent vises ved samlet ansvarlig kapital målt mot solvenskapitalkravet. Dersom dekningsprosenten er lavere enn 100 pst., er foretaket i brudd med solvenskapitalkravet. Ved utgangen av første kvartal 2017 var solvenskapitaldekningen for livsforsikringsforetakene samlet 220 pst. med bruk av overgangsregler. Åtte norske livsforsikringsforetak har søkt om og fått tillatelse til å benytte overgangsregelen for tekniske avsetninger etter Solvens II-forskriften, som gir mulighet til å innfase en eventuell økning i verdien av forsikringsforpliktelsene over en periode på 16 år. For skadeforsikringsforetakene samlet var solvenskapitaldekningen 198 pst.

Pensjonskasser er underlagt krav til solvensmargin (Solvens I) og rapportering av stresstester. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet utarbeidet utkast til nye kapitalkrav for pensjonskasser, utformet som en forenklet versjon av Solvens II-kravene, basert på Finanstilsynets stresstest I. Finanstilsynet har foreslått at de nye kravene innføres fra 1. januar 2018, med en overgangsordning frem til 2032, tilsvarende den som gjelder for forsikringsforetakene etter Solvens II.

Stresstesten reflekterer underliggende risiko på en bedre måte enn gjeldende soliditetskrav, blant annet ved at både eiendeler og forpliktelser måles til virkelig verdi, og hvor verdien av forpliktelsene påvirkes av det til enhver tid gjeldende rentenivået. En bufferkapitalutnyttelse på over 100 pst. indikerer at foretakets samlede tapspotensial er høyere enn bufferkapitalen. Pensjonskassene hadde en bufferkapitalutnyttelse på 83 pst. ved utgangen av andre kvartal 2017, som var en bedring på 6 prosentenheter siden utgangen av 2016.

3.4.4 Regelverksutvikling på finansmarkedsområdet

Innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføring av nye EØS-forpliktelser

EU etablerte med virkning fra 2011 et nytt europeisk finanstilsynssystem for å styrke arbeidet i EU med overvåking av og tilsyn med finansmarkedene. De konkrete reglene for de tre EØS/EFTA-statenes tilknytning til EUs finanstilsynssystem ble utformet våren 2016 og vedtatt av EØS-komiteen i september 2016. Stortinget ga forhåndssamtykke til deltakelse i disse EØS-komitebeslutningene 13. juni 2016 på grunnlag av forslaget i Prop. 100 S (2015–2016). De tre EØS/EFTA-statene har siden i fjor høst deltatt i arbeidet i de tre mikrotilsynene (EBA, EIOPA og ESMA) og i makrotilsynet (ESRB) i tråd med avtalen.

EU har de senere årene også vedtatt et stort antall andre rettsakter på finansmarkedsområdet. Dette er dels direktiver med krav til nasjonale regelverk for banker, forsikringsselskaper, verdipapirforetak, verdipapirmarkeder mv, og dels forordninger som gjelder direkte for fysiske og juridiske personer i medlemslandene. De viktigste rettsaktene vedtas av Rådet og Parlamentet. I tillegg kommer et stort antall rettsakter vedtatt av Kommisjonen ved delegert myndighet. Blant de viktige rettsaktene vedtatt av Rådet og Parlamentet er nye virksomhetsregler og kapitalkrav for banker, et krisehåndteringsdirektiv, et nytt innskuddsgarantidirektiv, et nytt betalingstjenestedirektiv, nye solvensregler for forsikringsvirksomhet, et revidert direktiv og en forordning om markeder for finansielle instrumenter, rapporteringsdirektiv, direktiv om markedsmisbruk, en forordning om verdipapiroppgjør og verdipapirregister, nye regelverk for forskjellige former for verdipapirfond, nytt hvitvaskingsdirektiv, et konsolidert regnskapsdirektiv, endringer i revisjonsdirektivet og en ny forordning om revisjon av allmennyttige foretak.

Innlemmelse av de fleste av disse rettsaktene i EØS-avtalen krever EFTA-tilknytning til EUs finanstilsynssystem. Det var derfor først mulig å forberede EØS-komitebeslutninger for å innlemme disse rettsaktene etter at løsningen på tilsynsbyråsaken ble klar. Per august 2017 er det, utover rettsaktene som etablerer makrotilsynet ESRB og de tre mikrotilsynene EBA, EIOPA og ESMA, tatt inn ytterligere 35 rettsakter ved beslutninger hhv. i september 2016 og i februar 2017. Dette er regler for kredittvurderingsbyråer (CRA), alternative investeringsfond (AIFM), sentrale motparter mv. (EMIR) og shortselling. Per august 2017 omfatter det såkalte etterslepet på finansmarkedsområdet, dvs. rettsakter som er vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen, om lag 300 rettsakter. Norske myndigheter arbeider nå tett med EU og de to andre EØS/EFTA-statene for å innlemme de utestående rettsaktene på finansmarkedsområdet Det er enighet om at dette arbeidet vil ta noe tid. På noen få avgrensede områder kan det være aktuelt å søke å få materielle tilpasninger eller presiseringer gjennom EØS-komitebeslutningene, med sikte på at vi får adgang til å videreføre norske regler som avviker fra regelverket i EUs medlemsstater. Virksomhetsreglene og regelverket for kapitalkrav for banker (CRD IV/CRR), regelverket for krisehåndtering av banker (BRRD), regelverket for kapitalkrav for forsikringsforetak (utfyllende regler til Solvens II) og det nye regelverket for verdipapirmarkedet (bl.a. MiFID II og MiFIR) prioriteres i dette arbeidet. Stortingets Europautvalg får på vanlig måte jevnlig oversikt over aktuelle rettsakter før EØS-komiteen treffer beslutning om å innlemme disse i EØS-avtalen.

Norske myndigheter har, i påvente av at EUs regelverk tas inn i EØS-avtalen, lagt vekt på å utvikle norsk regelverk, blant annet kapitalkrav for bank og forsikring, i samsvar med utviklingen i internasjonalt regelverk. Departementet arbeider nå med lovforslag på en rekke områder for å følge opp utviklingen i EU-regelverket:

Finansdepartementet la i juni 2017 frem forslag til nye lovregler for innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker i tråd med forventede EØS-regler som svarer til EUs innskuddsgarantdirektiv (DGSD) og krisehåndteringsdirektiv (BRRD), jf. Prop. 159 L (2016–2017).

Verdipapirlovutvalget har avgitt to utredninger, og holder på med ytterligere tre utredninger om gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til nytt EU-regelverk for verdipapirmarkedet. I 2017 leverte utvalget NOU 2017: 1 Markeder for finansielle instrumenter om gjennomføring av MiFID II og MIFIR, og NOU 2017: 14 Nye regler om markedsmisbruk – sanksjoner og straff om gjennomføring av markedsmisbruksforordningen (MAR).

Finansdepartementet har hatt på høring et forslag til ny verdipapirregisterlov, som vil gjennomføre forventede EØS-regler som svarer til EUs-regelverk om forbedring av verdipapiroppgjøret og om verdipapirregistre (CSDR) i norsk rett.

Revisor- og regnskapsførerlovutvalget har avgitt NOU 2017: 15 Revisorloven – Forslag til ny lov om revisjon og revisorer. Forslaget følger opp forventede EØS-regler som svarer til endringer i EUs revisjonsdirektiv og revisjonsforordning.

Finansdepartementet har hatt på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om forventede EØS-regler som svarer til EUs regler om nøkkelinformasjonsdokument om sammensatte og forsikringsbaserte investeringsprodukter (PRIIPs-forordningen).

EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv skal gjøre det vanskeligere for kriminelle å utnytte legitime aktører i næringslivet til hvitvasking og finansiering av terror. Hvitvaskingslovutvalget har utarbeidet utkast til ny hvitvaskingslov og en lov om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Lovutkastet skal gjennomføre forventede EØS-regler som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv samt oppfylle Financial Action Task Forces (FATF) anbefalinger for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Det reviderte betalingstjenestedirektivet (PSD2) ble vedtatt 25. november 2015. Direktivet har som formål å modernisere regelverket i tråd med utviklingen i markedet, åpne opp for nyskapning på området og å fremme sikrere tekniske betalingsløsninger. Videre er målet å øke forbrukernes valgfrihet og å fremme innovasjon gjennom økt konkurranse i markedet. Direktivet åpner for nye betalingstjenester. Finansdepartementet har hatt på høring et notat utarbeidet av Finanstilsynet med utkast til lov- og forskriftsbestemmelser som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til deler av direktivet.

EUs konsoliderte regnskapsdirektiv er tatt inn i EØS-avtalen. Regnskapslovutvalget ble nedsatt i 2014 med mandat å gjennomgå regnskapsloven med sikte på å modernisere og forenkle regelverket, samt tilpasse det norske regelverket til EØS-regler som svarer til EUs konsoliderte regnskapsdirektiv. Regnskapslovutvalget har avgitt to utredninger NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt og NOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om årsberetning mv., som begge har vært på høring. Finansdepartementet la 21. juni 2017 frem en proposisjon for Stortinget med forslag til endringer i regnskapsloven og aksjelovene som innebærer forenklinger for regnskapspliktige. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer som sikrer at norsk rett er i overensstemmelse med EØS-regler som svarer til det konsoliderte regnskapsdirektivet.

3.4.5 Finansiell stabilitet og klimarisiko

Den finansielle risikoen forbundet med klimaendringer kan ta mange former, og ha mange kilder.

Både klimaendringer og tiltak for å motvirke slike endringer påvirker vilkårene for og risikoen ved økonomisk virksomhet. Høyere gjennomsnittstemperatur, endrede nedbørsmønstre, surere hav og høyere havnivå kan ha konsekvenser for vanntilførsel, landbruk og bosetning, og for produksjons- og forbruksmuligheter i videre forstand. Mer ekstremvær kan føre til økt migrasjon og endrede skademønstre.

Tiltak mot klimaendringer har også konsekvenser. Teknologiutvikling, karbonprising og reguleringer vil endre globale markedsbetingelser for karbonintensive varer og tjenester. Omstillinger bort fra fossile energibærere kan gi fall i verdien av reserver og realkapital som også kan skape forstyrrelser for virksomheter og finansforetak. Også på andre områder kan vurderinger av inntekter og formuesverdier endres som følge av ny politikk eller utvikling av nye teknologier for å møte klimaendringer. Store endringer på kort tid kan gi utfordringer for banker og forsikring mv., og også representere en risiko for finansiell ustabilitet.

Denne erkjennelsen har gitt økt etterspørsel etter beslutningsrelevant informasjon om i hvilken grad finansforetak og andre virksomheter er utsatt for klimarelatert risiko. Blant annet har en arbeidsgruppe nedsatt av Financial Stability Board kommet med anbefalinger som inkluderer frivillig rapportering av klimarelatert finansiell risiko i virksomheter og hvordan en kan styrke investorers og andres evne til å vurdere og prise klimarelatert risiko og muligheter3. G20 har tatt rapporten til etterretning. Økt kunnskap om et lands samlede eksponering mot klimarisiko kan være en støtte for slik frivillig vurdering og rapportering. Det vil også kunne styrke grunnlaget for å innrette politikk og virkemidler på en måte som reduserer landets sårbarhet for klimarisiko og ivaretar langsiktig verdiskaping.

Regjeringen har nylig nedsatt et ekspertutvalg som skal vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i regjeringens økonomiske politikk. Et velfungerende arbeidsmarked og et høyt kunnskapsnivå bidrar til at flest mulig får utnyttet sine evner og at bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked, som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Det sikrer at personer som har mistet jobben, ikke blir gående ledig over lang tid og at bedriftene får dekket sitt behov for arbeidskraft.

Til tross for at sysselsettingen gjennomgående er høy, er det mange som mottar helserelaterte trygdeytelser. Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt er dessuten lavere enn i mange andre europeiske land. Regjeringen legger stor vekt på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må utformes slik at det lønner seg å jobbe. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å nå målet om høy sysselsetting. Utsatte grupper må vies særskilt stor oppmerksomhet og må tilbys tiltak og tjenester som motvirker avgang fra arbeidslivet. Regjeringen har iverksatt ulike tiltak for å øke arbeidsinnsatsen, se nærmere omtale i boks 3.8.

Arbeidsmarkedstiltak utgjør en viktig del av innsatsen for å hjelpe ledige med å komme raskt tilbake i jobb når konjunkturene er svake, og for å unngå at utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse varig faller utenfor arbeidslivet. De siste par årene er antallet tiltaksplasser rettet mot arbeidssøkere trappet betydelig opp. I 2016 ble det i gjennomsnitt per måned gjennomført 17 800 plasser for ledige. Det er mer enn 5 000 flere plasser enn i 2015. I tillegg er muligheten til å kombinere utdanning med dagpenger utvidet.

Permitteringsregelverket ble endret i 2016 for å gi bedriftene mulighet til å holde på kompetent arbeidskraft. Etter 30 uker med dagpenger ved permittering ble det fra 1. juli i fjor innført en ny fem dagers lønnspliktperiode for arbeidsgivere. Samtidig er perioden der arbeidsgiver er fritatt for lønnsplikt utvidet med 19 uker etter disse fem dagene. Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet som vurderer ulike modeller for arbeidsgiverbetaling og om arbeidsgiverbetalingen skal variere med konjunkturene. Arbeidsgruppen skal sluttføre sitt arbeid innen juni 2018.

Norsk økonomi er i bedring. Veksten i fastlandsøkonomien har tatt seg opp de siste kvartalene. Sysselsettingen øker, og arbeidsledigheten er på vei ned i hele landet, også på Sør- og Vestlandet, der ledigheten økte særlig mye i 2014 og 2015. I denne meldingen anslås sysselsettingen å øke med 1,1 pst. i 2018. Samtidig legges det til grunn at arbeidsledigheten avtar ytterligere til neste år, se nærmere omtale i kapittel 2.

Tall fra Nav tyder på at det er god mobilitet i arbeidsmarkedet og at mange ledige finner seg jobb i løpet av kort tid. Så langt i år har det blitt registrert færre nye ledige enn i fjor. Av de som har meldt seg ledig, er det også mange som raskt kommer helt eller delvis tilbake i arbeid igjen, se figur 3.19A. Tall fra Nav viser at av de som meldte seg ledig ved utgangen av 2016, var nesten 40 pst. helt eller delvis i jobb igjen ved utgangen av 1. kvartal. Ved utgangen av første halvår var halvparten av de som meldte seg ledig mot slutten av fjoråret tilbake i arbeid, mens en av fire fortsatt var arbeidssøker. Av de øvrige har noen gått over på andre trygdeordninger og noen har gått til utdanning. I tillegg er det også noen som kan ha forlatt Norge.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

I en slik situasjon er det viktig å legge til rette for aktivitet og jobbsøking blant de arbeidsledige. Det er likevel en del arbeidssøkere som forblir ledige lenge. For å unngå at deres kompetanse utdateres og de blir stående utenfor arbeidslivet varig, iverksatte regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2017 en forsterket og mer målrettet innsats for langtidsledige som nærmer seg slutten av dagpengeperioden. Innsatsen videreføres i 2018 og innebærer at dagpengemottakere med om lag et halvt år igjen av dagpengeperioden følges tettere opp for å motiveres til forsterket jobbsøking. Samtidig avvikles dagens langtidsledighetsgaranti. Denne garantien innebar at personer som har søkt arbeid i siste to år og vært sammenhengende ledig i seks måneder skal få tilbud om å delta på arbeidsmarkedstiltak, men den har vist seg å være lite effektiv.

Regjeringen viderefører den særskilte ungdomsinnsatsen i 2018 som ble iverksatt i år i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Innsatsen skal rettes inn mot personer under 30 år som etter åtte ukers ledighet ikke er i arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet. Målet er å komme tidlig i gang med arbeidsrettet oppfølging.

Samlet sett tilsier utsiktene i arbeidsmarkedet at tiltaksomfanget rettet mot ledige kan reduseres noe. Det legges opp til en nedtrapping gjennom året, slik at nivået første halvår ventes å være noe høyere enn mot slutten av året.

Beregningsteknisk tilsvarer regjeringens forslag til bevilgning i 2018 et samlet tiltaksnivå på om lag 73 000 plasser, hvorav om lag 15 000 plasser til arbeidsmarkedstiltak for ledige og om lag 58 000 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Av tiltaksplassene for personer med nedsatt arbeidsevne er om lag 9800 plasser i varig tilrettelagt arbeid. Regjeringen viderefører med dette den høye innsatsen for personer med nedsatt arbeidsevne også i 2018.

Dagpengeregelverket skal sikre inntekt til personer som blir arbeidsledige. Samtidig er det viktig at regelverket motiverer til jobbsøking og til at ledig arbeidskraft viser god mobilitet både geografisk og yrkesmessig. For å få rett til dagpenger stilles det i dag krav om arbeidsinntekt på minst 1,5G (grunnbeløpet i folketrygden) sist avsluttede kalenderår eller minst 3G de tre sist avsluttede kalenderårene. For å gjøre dagpengeordningen mer målrettet mot personer som nylig har blitt arbeidsledige og dermed har en nær tilknytning til arbeidsmarkedet, foreslår regjeringen at bare arbeidsinntekt i det sist avsluttede kalenderåret skal legges til grunn for å få rett til dagpenger. Arbeidsinntekten som skal legges til grunn for minsteinntektskravet, foreslås utvidet til også å omfatte sykepenger, pleiepenger samt opplærings- og omsorgspenger. Det skjermer personer som har hatt fravær fra arbeidslivet på grunn av sykdom. De nye reglene skal gjelde fra 1. januar 2018.

Høy deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser etter hvert som befolkningen blir eldre. Andelen som deltar i arbeidslivet, er høy for kvinner og eldre i Norge sammenlignet med de fleste andre land, og arbeidsledigheten er generelt lav. Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt i Norge lavere enn i mange andre europeiske land. Det bidrar til å trekke ned den samlede arbeidsinnsatsen. Andelen sysselsatte menn i de normalt mest arbeidsføre aldersgruppene har avtatt over flere år, og er nå lavere enn både i Sverige og Danmark, se figur 3.20A. Blant menn i aldersgruppen 25-54 år var andelen sysselsatte i 2016 om lag 3 prosentenheter lavere enn i 2006, og nedgangen i andelen sysselsatte har vært sterkest for de yngste i denne aldersgruppen, se figur 3.20B. Blant menn i aldersgruppen 25-29 år var andelen sysselsatte i 2016 om lag 7 prosentenheter lavere enn ti år tidligere. Nedgangen har delvis konjunkturelle årsaker. Lavere etterspørsel etter arbeidskraft har ført til økt arbeidsledighet og at flere har gått til fulltidsutdanning. Samtidig har andelen uføre i disse aldersgruppene økt. Det er særlig bekymringsfullt både for den enkelte og for samfunnet om unge mennesker varig blir stående helt utenfor arbeidslivet.

Det er viktig at flest mulige deltar i arbeidslivet. Tiltak som begrenser tilstrømmingen til varige trygdeordninger, er derfor viktig. Gode insentiver og muligheter til å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet også i perioder på trygd, kan få flere enten helt eller delvis tilbake i arbeid. Stortinget har vedtatt endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger (AAP), og disse trer i kraft 1. januar 2018. Regjeringens mål er at endringene vil få flere over i arbeid og aktivitet. Samtidig er det i de senere årene lagt økt vekt på graderte sykmeldinger og tettere oppfølging av sykepengemottakere. Uførereformen fra 2015 bedrer også muligheten til å kombinere arbeid og trygd.

Innvandrere fra fattige land utenfor EØS-området har klart lavere sysselsetting enn andre grupper. Det er særlig viktig å legge til rette for integrering av innvandrere i arbeidsmarkedet gjennom en god arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikk. Regjeringen vil legge til rette for at flere innvandrere med fluktbakgrunn kan komme raskere inn i arbeidslivet. Det er i denne sammenhengen etablert et hurtigspor inn i arbeidslivet for flyktninger som har med seg en kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet.

¹ Samme person kan være registrert på flere ytelser samtidig. Det er justert for slike dobbeltellinger i den samlede andelen som mottar trygdeytelser.

Kilde: SSB, Eurostat, Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Blant personer over 55 år har sysselsettingsandelen vært økende gjennom mange år, og holdt seg godt oppe, til tross for konjunkturnedganger. En kombinasjon av bedre helse og stadig høyere utdanningsnivå er viktige forklaringer i tillegg til pensjonsreformen. Bare fra 2011 til 2016 har andelen sysselsatte personer i alderen 62-66 år økt med åtte prosentenheter.

Pensjonsreformen er fullt ut gjennomført i folketrygden og i privat sektor, men foreløpig ikke for den tredjedelen som er sysselsatt i offentlig sektor. Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er ikke tilpasset endringene i det øvrige pensjonssystemet. Det er særlig viktig at yngre arbeidstakere får en større gevinst ved å stå lenger i jobb og ikke straffes økonomisk ved å skifte jobb mellom offentlig og privat sektor. Regjeringen ønsker å redusere forskjellene mellom pensjonssystemene i privat og offentlig sektor. Nye pensjonsordninger for offentlig ansatte skal redusere mobilitetshindringer mellom offentlig og privat sektor og stimulere ansatte i offentlig sektor til å arbeide lenger. Regjeringen har i forståelse med partene i arbeidslivet vurdert modeller og overgangsregler for bedre tilpassede pensjonsløsninger for offentlig ansatte. Arbeids- og sosialministeren vil høsten 2017 ta initiativ til en avsluttende prosess med partene i arbeidslivet med mål om å komme frem til enighet om en ny offentlig tjenestepensjon.

Andelen som mottar sykepenger eller uføretrygd er høyere i Norge enn i mange andre land det er naturlig å sammenligne oss med. Ved utgangen av 2016 mottok 17 pst. av antall personer mellom 18 og 66 år som var bosatt i Norge en helserelatert trygdeytelse. I tillegg var om lag 50 000 mottakere av helserelaterte trygdeytelser bosatt i utlandet, se figur 3.20C. Vel halvparten av trygdemottakerne mottok uføretrygd. Selv om det samlet sett har vært stor stabilitet i uføreandelene de siste årene, er utviklingen etter alder ulik. Mens andelen uføre har avtatt blant de eldste i arbeidsstyrken, har det vært en tendens til økt uførehyppighet blant personer under 55 år. Samtidig har det vært en moderat nedgang i andelen mottakere av AAP de siste årene. Det har vært mindre endringer i sykefraværet de siste årene. I 2. kvartal 2017 var det sesong- og influensajusterte sykefraværet 6,3 pst., mens det utgjorde i overkant av 7 pst. i 2. kvartal 2001, da den første IA-avtalen ble inngått. Det tilsvarer en nedgang på 11,9 pst. Et sentralt mål i intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er å redusere sykefraværet med 20 pst. fra nivået i 2001.

Langvarig sykefravær øker risikoen for å falle varig ut av arbeidsmarkedet. Det er derfor viktig med tidlig og tett oppfølging av sykmeldte. I sykelønnsordningen er det som hovedregel et krav om at den sykmeldte skal forsøke seg i arbeidsrelatert aktivitet etter senest åtte ukers sykmelding. En undersøkelse fra Nav for ulike fylker viser at en mer konsekvent håndheving av dette aktivitetskravet har bidratt til å redusere sykefraværet. Frischsenteret finner også støtte for at tettere oppfølging av sykmeldte, i form av det såkalte dialogmøte 2 har positiv effekt på retur til arbeid.

For å gi faglig støtte og sikre forutsigbarhet og likebehandling knyttet til sykmeldinger er det innført et nytt beslutningsstøttesystem for sykmeldere som bl.a. inneholder anbefalinger om lengde og graderinger for ulike diagnoser.

Ett av formålene med innføringen av AAP til erstatning for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad i 2010, var å redusere varigheten på det samlede stønadsløpet, men undersøkelser gir ikke støtte for at det har redusert varigheten på stønadsløpene. Tall fra Nav viser at av de som forlater AAP, er det bare rundt 20 pst. som går tilbake til arbeid uten å motta noen form for stønad. For å gjøre ordningen mer arbeidsrettet er det vedtatt å innføre en rekke endringer, slik at inngangsvilkåret for ordningen snevres inn og at maksimal varighet på ordningen reduseres. Det legges også opp til at personene som er i ordningen skal få raskere og mer individuelt tilpasset bistand. Se nærmere omtale i boks 3.8.

Ungdom er en særlig utsatt gruppe i arbeidsmarkedet. Ved utgangen av 2016 var det mer enn 40 000 personer under 30 år som mottok AAP eller uføretrygd. Andelen som mottar disse ytelsene, har økt de senere årene. En svært høy andel av ungdommene som mottar AAP, står i fare for å falle varig ut av arbeidsmarkedet. De har ofte lav kompetanse og har ikke fullført videregående opplæring. NEET-raten, som måler andelen personer som verken er i arbeid eller i utdanning i aldersgruppen 15-29 år utgjorde 7 pst. i 2016. Om lag halvparten av NEET-gruppen mottok en helserelatert ytelse, ifølge tall fra SSB.

Det er viktig med en helhetlig oppfølging av ungdomsgruppen. Det må omfatte virkemidler innen både arbeidsmarked, utdanning og helse.

For å få flere over i arbeid er det bl.a. stilt sterkere krav om aktivitet blant unge sosialhjelpsmottakere, se omtale i boks 3.8. Regjeringen viderefører den særskilte ungdomsinnsatsen i 2018, se omtale ovenfor. Også de fortsatt for høye frafallsratene fra videregående utdanning, særlig innen yrkesfagene, er bekymringsfullt. Regjeringen har i denne sammenhengen styrket lærlingtilskuddet og lagt til rette for flere studieplasser i praktisk-pedagogisk utdanning. Det er også lagt til rette for at arbeidstrening som tilbys ledige skal kunne inngå i et helhetlig kompetanseløp i samarbeid med fylkeskommunen. For personer under 30 år er det videre opprettet et to-årig opplæringstiltak i regi av Nav.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Inntektsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

Det har vært moderat vekst i lønningene etter fallet i oljeprisen. Ifølge TBU avtok veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 2,8 pst. i 2015 til 1,7 pst. i 2016. Sammen med en svekkelse av kronen har en moderat lønnsvekst bidratt til en betydelig bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Endringer i fordelingen av lønnstakere mellom næringer med ulikt lønnsnivå bidro til å trekke ned samlet lønnsvekst i fjor. I tillegg har strukturendringer innad i næringer påvirket lønnsutviklingen, spesielt i industri og petroleumsvirksomhet. Lønningene økte mindre enn konsumprisene, og reallønnen falt med 1,8 pst. i fjor, etter en vekst på 0,7 pst. i 2015, ifølge TBU. Lavere inntektsskatt bidro til at reallønnen etter skatt falt noe mindre.

Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, ble årslønnsveksten for arbeidere og funksjonærer i industrien anslått til 2,4 pst. i NHO-området etter oppgjøret i frontfaget. I lønnsoppgjørene så langt i år har partene kommet til enighet innenfor rammen til industrien. På bakgrunn av resultatene fra oppgjørene anslås årslønnsveksten til 2,4 pst. i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 1,9 pst. innebærer det en reallønnsvekst på 0,5 pst. Den negative reallønnsveksten i fjor kom etter en lang periode med høy vekst. Med fjorårets nedgang har den gjennomsnittlige reallønnsveksten i de siste ti årene kommet nærmere veksten i andre OECD-land, se figur 3.21.

¹ Vekst i reallønn er beregnet av OECD. Nominell lønnsvekst per årsverk er i disse tallene deflatert med prisene på privat konsum. Tallene for Norge avviker noe fra tall i TBU-rapporten. Vektet gjennomsnitt for OECD-landene.

Kilde: OECD.

3.6 Statens gjeldsforvaltning

3.6.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Staten låner for å finansiere blant annet avdrag på statens gjeld og netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene. Når staten låner samtidig som den sparer i SPU, er det for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. En gradvis innfasing av statens petroleumsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken legger til rette for stabile forventninger i valutamarkedet.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Det legges også vekt på at statens opplåning skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.6.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative forvaltningen av statsgjelden. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og ev. inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet gjennom auksjoner. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller mindre. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har valgt å avgrense låneopptakene til løpetider på inntil ti år. Opplåningen i obligasjonsmarkedet består for tiden av syv «serier» eller «referanselån» som gradvis bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp, mens det er utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten å påvirke prisene i markedet. Dette reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, dvs. at auksjoner kan avlyses eller suppleres. I tillegg gis det ved inngangen til hvert kvartal informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.6.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historiske tall viser at langsiktige lån normalt har en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil rentekostnadene svinge mer. For å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenlignet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år bruker staten rentebytteavtaler. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene kommer over en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Ved utgangen av første halvår 2017 var det samlet utestående rentebytteavtaler for om lag 82 mrd. kroner med 12 ulike motparter. Se Norges Banks nettsider for en oversikt over inngåtte avtaler.

3.6.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2016 var statens bruttogjeld om lag 516 mrd. kroner, jf. tabell 3.13. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 9 026 mrd. kroner, hvorav 7 510 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 8 256 mrd. kroner, jf. Meld. St. 3 (2016–2017) Statsrekneskapen 2016.

Fra slutten av 2006 til utgangen av første halvår 2017 har statsgjelden økt fra 269 mrd. kroner til 502 mrd. kroner, jf. også figur 3.22, som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

¹ Ved utgangen av første halvår for 2017.

Kilde: Finansdepartementet.

3.6.5 Opplåningen i 2017

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden syv referanselån i markedet, jf. tabell 3.14.

Ved utgangen av august er det i år blitt avviklet elleve auksjoner, med et samlet volum på 45 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,46 pst. Gjennomsnittet for hele 2016 var 1,23 pst. Forskjellen reflekterer et noe høyere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenlignet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning er enklest å gjøre i de tilfellene der en utvider et lån som allerede er notert i markedet. Det normale i en auksjon av norske statsobligasjoner er at den effektive renten som oppnås ligger mellom kjøps- og salgsrenten i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene, kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år har dette forholdstallet variert mellom 1,80 og 3,17, mens gjennomsnittet har vært 2,4. I 2016 var dette tallet 2,0.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg blir det åpnet nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2017 og frem til og med utgangen av august var det emittert til sammen 54 mrd. i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,45 pst. I samme periode forfalt det veksler for 50 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, og dessuten eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2017 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 54 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)4. Den største plassereren er banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

Attestasjonsoppdrag

Siden 1. januar 2015 har Norges Bank stått for den operative gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen, basert på et mandat fra Finansdepartementet. Som et ledd i departementets kontrollvirksomhet har departementet bedt Norges Banks representantskap om å gjennomføre årlige attestasjonsoppdrag på områdene regnskapsføring og betaling innenfor den delen av statsgjeldsforvaltningen som utføres av Norges Bank. For rapporteringsåret 2015 omfattet dette attestasjonsoppdraget både rammeverk og prosesser samt bankens etterlevelse, mens fra og med regnskapsåret 2016 omfatter oppdraget kun bankens etterlevelse. Tilsynssekretariatet i Norges Banks representantskap har engasjert Deloitte AS for å utføre attestasjonsoppdraget. Det ble avgitt attestasjonsuttalelse for 2015 og 2016 uten særskilte merknader.

3.7 Klimapolitikken

Klimaproblemet kan bare løses gjennom et bredt internasjonalt samarbeid. På klimakonferansen i Paris i desember 2015 ble partene til klimakonvensjonen enige om en global avtale. Formålet med avtalen er å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens mål, blant annet ved å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Dette målet sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet). Hvor høye utslippene da kan være, avhenger av opptaket av klimagasser og av omfanget av karbonfangst og lagring. 166 parter har så langt ratifisert Parisavtalen, som trådte i kraft 4. november 2016.

Klimapanelet er bedt om å legge frem en spesialrapport i 2018 om virkningene av en global oppvarming på 1,5 °C over førindustrielt nivå, og baner for utviklingen i globale utslipp av klimagasser som er forenlige med en slik oppvarming. Klimapanelet utfører ikke egne analyser, men sammenstiller relevant forskning utført av andre. En nylig fremlagt artikkel5 gjengir beregninger for hvor mye karbon som kan slippes ut i atmosfæren dersom den globale oppvarmingen ikke skal overstige 1,5 °C målt mot temperaturen i før-industriell tid. Det anslåtte karbonbudsjettet tilsvarer inntil 20 år med dagens globale CO₂-utslipp og deretter null utslipp, eller det samme som at CO₂-utslippene reduseres lineært fra dagens utslipp i 2015 mot null til 2055. Dette er en økning fra vurderingene i den seneste hovedrapporten til FNs klimapanel. Selv om denne studien viser at karbonbudsjettet er større enn tidligere antatt må de globale utslippene reduseres raskt for å holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C, i tråd med hovedmålet i Parisavtalen. Studien er et viktig bidrag til å forstå klimasystemet bedre men vil bare være et av mange bidrag til FN klimapanels spesialrapport som skal ferdigstilles i 2018.

De fleste land har levert inn nasjonale bidrag til Parisavtalen. FNs miljøorganisasjon har beregnet at med de nasjonale bidragene vil de globale utslippene av klimagasser øke frem mot 2030. Til sammenlikning tilsier klimamålene ifølge FNs klimapanel at utslippene bør bringes ned i denne perioden. Bidragene så langt er dermed ikke tilstrekkelig til å nå et togradersmål og er enda lenger unna et 1,5-gradersmål.

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med norsk nivå i 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå et togradersmål, og det tilsvarer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen for 2030. Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter vil dermed på lik linje med bedrifter i EU bidra til å redusere kvotepliktige utslipp. Ved en felles oppfyllelse vil også EUs regelverk om innsatsfordeling, bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge.

Regjeringen la før sommeren frem en strategi for hvordan Norge kan oppfylle klimaforpliktelsen for 2030 (se Meld. St. 41 (2016–2017) – Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid). Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringen vil legge til rette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. Norges ikke-kvotepliktige utslipp kommer i hovedsak fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også fra industrien og petroleumsvirksomheten. En endelig avtale mellom Norge og EU forventes først i 2018, etter at regelverket i EU er vedtatt.

Før forpliktelsesperioden starter i 2021 vil regelverket være kjent og konsekvensene for Norge vil bli klarere. Men usikkerheten knyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapolitikken og ikke minst den teknologiske utviklingen og kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil være betydelig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Derfor må strategien både ha høyt ambisjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tar høyde for usikkerhet og kostnader gjennom å legge en strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil være tilgang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilaterale avtaler med EU-land. Dersom det blir nødvendig og viser seg å være kostnadseffektivt, legger regjeringen opp til at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet i form av direkte kjøp av utslippsenheter fra andre land. Bruk av EUs fleksibilitetsmekanismer vil bidra til utslippsreduksjoner andre steder i Europa innenfor et felles overordnet utslippstak, og bidrar dermed til reelle globale reduksjoner på tilsvarende måte som reduksjoner i Norge.

Det er et mål at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Dette, og 2030-målet, er lovfestet i den nylig vedtatte klimaloven. Formålet med lovfestingen er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Loven beskriver lavutslippssamfunnet som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. Målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80–95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Intervallet over er det samme som EUs betingede mål for reduksjon av de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050.

Målet om lavutslippssamfunnet er forankret i klimaforliket fra 2012, se Innst. 390 S (2011–2012) og i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. I klimaforliket pekte stortingsflertallet samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvenser av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp frem mot både 2030 og 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av drahjelp fra utviklingen internasjonalt.

Norske utslipp av klimagasser var 53,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2016, vel 3 pst. over nivået i 1990. Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør om lag halvparten av utslippene. Opptak i skog og andre landarealer var i 2015 på 25,4 mill. tonn. Norges utslipp medregnet opptak i skog (nettoutslippene) er dermed rundt 28 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Fremskrivinger av utslipp til luft ble senest presentert i Perspektivmeldingen 2017. Der anslås de samlede utslippene å avta fremover, til 51,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 og 48,3 mill. tonn i 2030. Det meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktig sektor der utslippene anslås å gå ned med 4¼ mill. tonn CO₂-ekvivalenter fra 2015 til 2030. Utfasing av bruk av fyringsolje til oppvarming og en antatt kraftig økning i antall elbiler bidrar til den anslåtte nedgangen. I fremskrivingene ble nivået på omsetningskravet for biodrivstoff ved inngangen til 2017 videreført. En økning i omsetningskravet i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettet for inneværende år, vil isolert sett bidra til å trekke utslippene ned med om lag 1 mill. tonn i 2020. Effekten er noe mindre i 2030, blant annet på grunn av flere null- og lavutslippskjøretøy. Opptaket av klimagasser i skog og andre landarealer ventes også å avta noe fremover. Nettoutslippene anslås likevel å gå ned.

Foreløpig utslippstall viser at samlede utslipp av klimagasser avtok med 1 pst. fra 2015 til 2016. Nedgangen henger blant annet sammen med en kraftig økning i innblandingen av biodrivstoff. Omsetningskravet var i 2016 på 5,5 pst., mens faktisk innblanding av biodrivstoff var om lag det dobbelte. Isolert sett bidro økningen i innblandingsprosenten til å trekke utslippene fra veitrafikk ned med rundt ½ mill. tonn i 2016, om lag på linje med den anslåtte nedgangen i utslippene fra veitrafikk. Det er vanskelig å si hvordan innblandingen vil påvirke utslippene fremover, spesielt i kombinasjon med opptrappingen av omsetningskravet.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Klimapolitikken har betydelig virkning. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at de tiltakene som er innført siden 1990, samlet reduserte utslippene av klimagasser med rundt 13–15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 sammenlignet med et forløp uten disse tiltakene. Videre anslås det at reduksjonen i 2020 vil være i området 17–20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgiften er det enkeltvirkemiddelet som har bidratt mest til utslippsreduksjonene siden 1990.

I budsjettet for 2018 foreslår regjeringen å gjøre CO₂-avgiften mer kostnadseffektiv ved å fjerne fritak og lave satser. Dette følger opp et vedtak fra Stortinget og er i tråd med anbefalingen til Grønn skattekommisjon, se NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Utslippene fra de sektorene som får innført eller økt CO₂-avgift er i dag på anslagsvis 0,6 mill. tonn CO₂. Det er ventet at forslaget vil gi reduserte utslipp, men omfanget på reduksjonene er usikkert. Utslippsreduksjonene vil være større på lang enn på kort sikt fordi avgiften vil stimulere til å skifte til mer miljøvennlig teknologi. Eventuell effekt av ny innovasjon og teknologiutvikling vil også først gjøre seg gjeldende over tid.

Utslipp i landbruket og fiskerinæringen er holdt utenfor de foreslåtte endringene i CO₂-avgiften i påvente av vurderingene fra de partssammensatte utvalgene som er under etablering. Utvalgene for landbruket og fiskenæringen skal blant annet vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂-avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak. Regjeringen vil i tillegg arbeide videre med innlemmelse av avfallsforbrenningsanlegg i EUs kvotesystem eller innføring av CO₂-avgift.

På utgiftssiden av budsjettet foreslår regjeringen flere tiltak som vil kunne bidra til lavere klimagassutslipp eller bedret miljøtilstand på kort eller lang sikt, se oversikt i Klima- og miljødepartementets Prop. 1 S (2017–2018).

Regjeringen foreslår å øke tilskuddet til statlig delfinansiering av viktige kollektivprosjekter i de fire største byene. Dette utgjør et viktig bidrag til utviklingen av det lokale kollektivtilbudet i de aktuelle byområdene. Regjeringen legger opp til at det kan startes bygging av dobbeltsporet jernbane på to nye parseller som del av indre InterCity, og sørger for god fremdrift i igangsatte prosjekter. Det foreslås også økte ressurser til planlegging av nye prosjekter.

Regjeringen foreslår at det bevilges investeringskapital til det nye selskapet med arbeidsnavnet Fornybar AS. Selskapet skal bidra til reduserte klimagassutslipp, i hovedsak gjennom å investere i ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til klima- og miljørettet bistand, herunder klima- og skogsatsingen og Norfund.

Jordbruksoppgjøret 2017 innebar en vesentlig økning i bevilgningene til ordninger som skal bidra til reduserte klimagassutslipp fra jordbruket fra 2018. En partssammensatt arbeidsgruppe skal frem til jordbruksoppgjøret 2018 gjennomgå eksisterende ordninger for støtte til klimatiltak på gårdsnivå.