5 Tiltak for økt produktivitet og en mer effektiv økonomi

5.1 Produktivitet og effektiv ressursbruk

5.1.1 Utvikling i produktiviteten i norsk økonomi

Siden 1900 er verdiskapingen per innbygger femtendoblet, og Norge er blitt et svært rikt land. Veksten i disponibel realinntekt per innbygger siden 1970 kan delvis tilskrives overflyttingsgevinster, som innebærer at arbeidskraft har flyttet til olje- og gassutvinning fra mindre lønnsomme næringer. Petroleumssektoren har altså bidratt til veksten, men det er økt produktivitet i fastlandsøkonomien som har vært klart viktigst for velstandsutviklingen. Vekst i produktiviteten betyr at vi over tid klarer å bruke ressursene i økonomien på en mer effektiv måte.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det siste tiåret har produktiviteten i Norge vokst sakte. I markedsrettede fastlandsnæringer falt veksten i arbeidsproduktivitet, som er forskjellen mellom produksjonsvekst og vekst i arbeidsinnsatsen målt i timeverk, fra rundt 3 pst. i perioden 1996–2005 til 0,8 pst. i perioden 2006–2016. For fastlandsøkonomien samlet sett var produktivitetsveksten noe lavere, men utviklingen med lavere vekst etter finanskrisen er den samme. Veksten falt i store deler av privat sektor, blant annet innen tjenesteyting og bygg og anlegg.

Lavere produktivitetsvekst etter finanskrisen er ikke et særnorsk fenomen. Den samme utviklingen har vi sett i andre OECD-land, og den må dels ses i sammenheng med svak økonomisk utvikling. Produktivitetsveksten har erfaringsmessig vært lav i perioder med lav vekst i aktiviteten, blant annet fordi bedrifter i slike perioder gjerne holder på arbeidskraft i påvente av bedre tider. I tillegg har investeringene ligget relativt lavt siden finanskrisen, noe som kan ha bidratt til at færre nye teknologier og organisasjonsformer er kommet til. Lavere produktivitetsvekst blant våre handelspartnere kan ha svekket potensialet for produktivitetsvekst også i Norge.

Det er grunn til å tro at også strukturelle forhold, herunder demografiske endringer, har trukket produktivitetsveksten ned. Medisinske fremskritt og generelt bedre folkehelse har bidratt til å øke forventet levealder betraktelig de siste tiårene. Når befolkningen blir eldre, innebærer det at en fallende andel yrkesaktive må finansiere en økende andel pensjonister. Det kan i noen grad motvirkes ved at de eldre står lenger i arbeidslivet. Men aldringen innebærer også at det vil bli en sterk vekst i sysselsettingen i omsorgssektoren. Det er tegn til at ny teknologi tas i bruk, men tradisjonelt er potensialet for produktivitetsvekst antatt å være lavere i omsorgssektoren enn i andre sektorer. Fremover vil utgiftene til pensjoner, helsetjenester og eldreomsorg øke sterkt, noe som vil legge press på offentlige finanser. På lang sikt må høyere utgifter følges av høyere skatter, økt brukerfinansiering, økt arbeidsinnsats, høyere produktivitet eller en kombinasjon av disse, som diskutert i Perspektivmeldingen 2017.

Videre kan utviklingen i oljeprisen ha innvirkning på produktivitetsveksten. Høy oljepris ga svært høy vekst i etterspørselen fra oljenæringen fra tusenårsskiftet og frem til 2013. Det medvirket til at ressurser ble flyttet fra øvrige sektorer til petroleumsnæringen og næringer som leverer varer og tjenester til denne. Det innebar samtidig at lavproduktive bedrifter i tradisjonelle konkurranseutsatte næringer ble skjøvet ut, til fordel for bedrifter med høyere lønnsomhet. Denne mekanismen har trolig økt produktiviteten i tradisjonell konkurranseutsatt produksjon. Samtidig har høye petroleumsinntekter gjort det mulig å øke det offentlige forbruket og slik sett bidratt til å flytte ressurser til offentlig tjenesteyting, som historisk har hatt en svakere produktivitetsutvikling enn andre deler av fastlandsøkonomien. Siden utviklingen i oljeprisen kan ha flere motstridende effekter på produktivitetsutviklingen, er det usikkert hvordan oljeprisfallet i 2014 samlet vil slå ut i produktivitetsveksten.

Høy arbeidsinnvandring etter EU-utvidelsen i 2004 kan ha bidratt til å redusere produktivitetsveksten i enkelte næringer. Det kan skyldes at arbeidsinnvandrere ofte er mindre produktive enn øvrig arbeidskraft i næringene de trer inn i. Samtidig kan arbeidsinnvandringen ha styrket trendveksten i økonomien gjennom økt arbeidstilbud.

På lang sikt er det den teknologiske utviklingen, i bred forstand, som driver produktivitetsveksten. Et lite land som Norge kan i beste fall drive teknologifronten fremover på et begrenset antall områder. Derfor er produktivitetsveksten i Norge avhengig av hvor gode vi er til å ta til oss teknologi utviklet utenfor landets grenser. Det innebærer at vi må legge til rette for å dra nytte av det som skjer i andre land, blant annet gjennom å sørge for et høyt utdanningsnivå. Vår evne til å absorbere teknologi henger nøye sammen med kunnskapskapitalen, som igjen påvirkes av utdannings- og forskningssystemet.

Åpenhet overfor utlandet legger til rette for internasjonal arbeidsdeling, sprer nye innovasjoner og fremmer konkurranse. Gjennom internasjonal handel og migrasjon blir teknologi og kunnskap overført mellom land. Internasjonal handel gir dessuten bedriftene tilgang på større markeder, slik at de kan dra nytte av stordriftsfordeler. I sum innebærer dette at åpenhet mot utlandet vil fremme produktivitet. Norge har i all hovedsak et åpent handelsregime.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det er uenighet blant økonomer om det siste tiårets lave produktivitetsvekst er et midlertidig fenomen eller «den nye normalen». Enkelte, som Robert Gordon1, argumenterer for at dagens svake vekst trolig vil vedvare, blant annet fordi nye oppfinnelser ikke har samme potensial som oppfinnelsene som lå til grunn for den første og andre industrielle revolusjon. Andre, som Erik Brynjolfsson og Andrew McAfee2, mener det historisk har tatt tiår før store teknologiske gjennombrudd gir utslag i produktivitetsstatistikken, og at digitale nyvinninger nå er i ferd med å drive frem en ny vekstperiode.

Det er også en pågående diskusjon om produktiviteten kan ha økt mer enn den offisielle statistikken indikerer. Tradisjonelle mål for produktivitet vil i begrenset grad fange opp effekter av gratis tilgang til søkemotorer, GPS-tjenester og andre applikasjoner, som med høy sannsynlighet har fremmet effektiviteten i mange sektorer. Forskning på feltet tilsier likevel at slike målefeil ikke kan forklare mer enn en begrenset del av fallet i produktivitetsveksten det siste tiåret.

Norge har et av de høyeste produktivitetsnivåene i OECD. Samtidig er det områder der vi kan bli bedre. Produktivitetskommisjonen pekte i sine to rapporter (NOU 2015: 1 og NOU 2016: 3) på flere områder som holder tilbake produktiviteten i Norge. For eksempel har Norge middels resultater hva gjelder innovasjon og forskning i næringslivet. OECD viser dessuten til at viktige markeder i Norge er preget av mangelfull konkurranse. Produktivitetskommisjonen la frem forslag for å få opp produktivitetsveksten de kommende årene. Arbeidet med produktivitetsfremmende tiltak og reformer er omtalt i dette kapittelet.

Det er et viktig forbehold at produktivitet er et middel for å oppnå velferd, ikke et overordnet mål. For eksempel vil det være svært lønnsomt for samfunnet og for den enkelte at flere deltar i arbeidsmarkedet, selv om det kan innebære at den gjennomsnittlige produktiviteten går ned.

5.1.2 Strukturreformer for å øke veksten

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlig politikk for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at tilgjengelige ressurser tas i bruk og anvendes på en best mulig måte. Strukturpolitikk handler om å få markedene til å fungere bedre, blant annet gjennom tilstrekkelig konkurranse i og om markedene. En vellykket strukturpolitikk gir produktivitets- og velstandsvekst.

Både Produktivitetskommisjonen og OECD har pekt på at økt produktivitet kan oppnås gjennom strukturreformer som styrker næringslivets vekstmuligheter og tiltak for å effektivisere offentlig sektor. Et økt press på reduserte kostnader og effektive løsninger vil bedre produktivitetsveksten i Norge. OECD har vist at Norge lenge hadde lav reformaktivitet og i liten grad fulgte opp deres anbefalinger.

Produktivitetskommisjonen mente at oljerikdommen i Norge kan ha svekket de politiske insentivene til å gjennomføre strukturreformer. OECDs siste analyse av reformer (Going for Growth 2017) viser imidlertid at Norge de siste årene har gjennomført tiltak på flere områder hvor OECD har hatt anbefalinger. I de siste rapportene har Norge skilt seg ut med økt reformaktivitet. I mange andre OECD-land har derimot reformiveren avtatt. Dette kan blant annet skyldes at landene satte i gang mange reformer i årene etter finanskrisen.

Likebehandling av sektorer og bedrifter vil bidra til økt produktivitet. Subsidier til enkeltsektorer i form av næringsstøtte, reguleringer som favoriserer tradisjonelle aktører og hindringer i flyten av arbeidskraft, bør derfor som hovedregel unngås. Favorisering av enkeltsektorer eller -aktører kan føre til at innsatsfaktorer forblir i sektorer der de bidrar lite og at bedrifter som ikke er konkurransedyktige forblir i markedet. Dette svekker produktiviteten.

5.2 Et mer produktivt næringsliv

5.2.1 Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikken står sentralt i regjeringens arbeid for en mer produktiv økonomi. Konkurranse i markedene og fravær av konkurransevridende offentlig støtte bidrar til et bedre tilbud av varer og tjenester med høyere kvalitet og lavere priser. Konkurranse stimulerer norske bedrifter til å bli mer produktive og innovative. Bedriftene som står overfor konkurranse hjemme, blir i tillegg mer konkurransedyktige i internasjonale markeder.

Konkurranselovens formål er å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom effektiv konkurranse. Konkurransepolitikken skal motvirke konkurranseskadelig adferd hos bedriftene. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette prisene høyere enn det som er mulig i et marked med virksom konkurranse. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse innebærer et tap for samfunnet fordi varer og tjenester som forbrukerne ønsker og er villige til å betale for, ikke blir produsert. Konkurranseloven forbyr derfor konkurransebegrensende samarbeid, misbruk av dominerende stilling og sammenslåinger (fusjoner) som begrenser konkurransen. En streng fusjonskontroll er særlig viktig i et lite land som Norge med mange små markeder. Den viktigste virkningen av konkurranseloven og Konkurransetilsynets tilhørende håndheving er den indirekte virkningen av at alle bedrifter må forholde seg til reglene og unnlate å drive konkurranseskadelig adferd.

Endringer i konkurranseloven ble vedtatt i Stortinget i 2016. Fusjonskontrollen ble harmonisert med EU/EØS-regelverket, herunder endring i vilkåret for inngrep fra en totalvelferdsstandard (alle gevinster teller med i vurderingen) til en konsumentvelferdsstandard (kun gevinster som kommer kundene til gode teller). Samtidig ble medieeierskapsloven opphevet, slik at Konkurransetilsynet nå utøver kontroll også i mediesektoren. Dessuten ble det innført en forliksordning for kartellsaker. Lovendringene har gitt Konkurransetilsynet flere verktøy for å avslutte ressurskrevende saker på en enklere måte.

Uavhengig klagebehandling

Produktivitetskommisjonen pekte på at det var uheldig at Nærings- og fiskeridepartementet behandlet klager på Konkurransetilsynets vedtak, slik det var frem til 1. april 2017. Samtidig hadde Kongen i statsråd adgang til å overprøve konkurransemyndighetenes vedtak på politisk grunnlag.

Klageordningen ble oppfattet som politisk styrt, noe som svekket tilliten til klagesaks-behandlingen. Regjeringen opprettet Konkurranse-klagenemnda 1. april 2017, som er en uavhengig klagenemnd med ansvar for overprøving av alle vedtak etter konkurranseloven. Dette gjelder også klagevedtakene om overtredelsesgebyr. Formålet med klagenemda er en politisk uavhengig håndheving av konkurranseloven, i tråd med Sundvolden-erklæringens mål.

5.2.1.1 Konkurranse mellom offentlige og private tilbydere

Produktivitetskommisjonen har pekt på at konkurranse på like vilkår mellom offentlige og private aktører er sentralt for effektiv ressursutnyttelse. Ulike rammebetingelser kan innebære at det ikke er de mest effektive virksomhetene som vinner frem i markedet fordi aktører med særfordeler ikke trenger å være like kostnadseffektive for å overleve. Konkurransefordeler kan også utnyttes til å stenge aktører ute fra markedet. I tillegg kan priser som ikke avspeiler alle relevante kostnader, føre til vridninger i forbruket.

Ineffektive markeder kan også føre til lavere kvalitet, høyere priser eller at forbrukerne ikke får tilstrekkelige valgmuligheter. Ulike konkurransevilkår kan også føre til for lite innovasjon eller manglende utvikling av nye og bedre produksjonsprosesser. Med ulike vilkår blir konkurransen i markedet forstyrret, og ineffektive aktører blir værende i markedet, mens de mer effektive aktørene ikke utvikler seg.

Ulike konkurransevilkår mellom offentlig og privat virksomhet kan dermed føre til at den samlede produksjonen i økonomien skjer til en høyere kostnad og at ressursene utnyttes mindre effektivt. Resultatet er lavere verdiskaping og et samfunnsøkonomisk tap.

Offentlige virksomheter kan ha flere fordeler når de tilbyr tjenester i konkurranse med private aktører. Det generelle skattefritaket for staten, fylkeskommuner og kommuner mv. er et eksempel på en fordel som tilflyter bestemte aktører. Fritaket omfatter inntekter fra kommersiell virksomhet (virksomhetsinntekter), utbytte, gevinster, renteinntekter og andre kapitalinntekter. Virksomheter som må betale skatt, og som følge av det har et høyere krav til avkastning før skatt på sine investeringer, vil trenge høyere priser på sine varer og tjenester enn skattefrie virksomheter. Offentlige skattefrie aktører kan dermed tilby varer og tjenester i markedet til lavere priser enn tilbydere som må betale skatt. Også fritak for skatt på kapitalinntekter kan føre til at offentlige aktører har fordeler sammenlignet med andre kommersielle aktører. Blant annet kan kommunene spare skatt ved å gi kommunale selskaper kapital i form av lån i stedet for egenkapital.

Videre kan offentlige aktører motta økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier. Kommuneloven slår fast at kommuner eller fylkeskommuner ikke kan tas under konkurs. Det betyr at kommunene er ubegrenset økonomisk ansvarlig for alle sine forpliktelser. For statlig virksomhet er det ingen uttrykkelig garanti for den økonomiske virksomheten, men det er alminnelig antatt at staten ikke kan gå konkurs. Hvis den offentlige eieren ikke belaster markedsrettet virksomhet med kostnadene for slike garantier, vil det kunne gi fordeler i konkurransen med kommersielle aktører.

Offentlig eierskap bør heller ikke utøves slik at det vrir konkurransen på en samfunnsøkonomisk uheldig måte. Konkurransevridninger kan oppstå ved at eier ikke stiller markedsbaserte avkastningskrav, at kapitalbasen som det kreves avkastning av, ikke reflekterer faktisk kapitalbinding i virksomheten, eller at offentlige eiere ikke opererer med markedsbaserte lånevilkår ved lån til egen kommersiell virksomhet.

Det er i tillegg viktig å sikre at offentlig markedsrettet virksomhet belastes alle relevante kostnader ved bruk av ulike innsatsfaktorer for å hindre at aktiviteten subsidieres med offentlige midler. For eksempel er det subsidiering hvis den markedsrettede virksomheten disponerer ledig kapasitet som er tilgjengelig i den ikke-markedsrettede delen av staten/kommunen uten å betale markedspris (verdien i beste alternative anvendelse) for bruken av kapasiteten. Subsidiering medfører at den offentlige markedsrettede virksomheten kan tilby sine konkurranseutsatte varer og tjenester til en pris som ikke dekker alle kostnader og dermed skader konkurransen på markedet.

EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har også pekt på forskjeller i konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. ESA har foreløpig konkludert med at det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-) kommuner innebærer ulovlig statsstøtte når disse driver økonomisk aktivitet. I tillegg har ESA foreløpig konkludert med at denne typen offentlige virksomheter får ulovlige økonomiske fordeler i form av ubegrensede offentlige garantier når disse driver økonomisk aktivitet. ESA har anmodet norske myndigheter om å vurdere tiltak for å hindre at offentlige aktører kryssubsidierer økonomisk aktivitet.

Regjeringen er opptatt av at det skal være like konkurransevilkår for private og offentlige aktører som opererer i samme marked. Samtidig reiser ESA-saken en rekke krevende problemstillinger av politisk, juridisk, økonomisk og organisatorisk karakter. Regjeringen har satt ned en ekstern arbeidsgruppe som vurderer konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet, samt tiltak for å sikre like konkurransevilkår. Arbeidsgruppen skal blant annet foreta en vurdering av om dagens norske regelverk er i samsvar med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Videre skal gruppen identifisere og drøfte andre konkurransemessige fordeler og ulemper mellom offentlige og private aktører og foreslå eventuelle tiltak. Av arbeidsgruppens mandat går det frem at det er viktig å sikre at det offentlige er i stand til å løse sine oppgaver på en god og effektiv måte. Arbeidsgruppen skal levere sin utredning innen 1. januar 2018. Regjeringen vil vurdere ESA-saken og eventuelle tiltak for like konkurransevilkår etter at arbeidsgruppen har avlevert sin rapport.

Konkurranse mellom offentlige og private tilbydere i velfungerende markeder

I forbindelse med behandlingen av et representantforslag i Dokument 8: 80 S (2016–2017) fattet Stortinget et anmodningsvedtak der regjeringen bes om å gjennomgå prinsipper og retningslinjer for samarbeid mellom staten og private aktører, med siktemål å redusere offentlige aktiviteter i velfungerende private/kommersielle markeder. Gjennomgangen bør ifølge vedtaket være klar i løpet av 2018, se Innst. S 481 (2016–2017).

I sitt forslag tok representantene utgangspunkt i at offentlig sektor vokser i omfang og som andel av den totale økonomien. Ifølge representantforslaget er en viktig årsak til veksten at staten i stort omfang tiltar seg oppgaver hvor det allerede eksisterer et velfungerende marked. Staten kan både være lovgiver, regulator, innkjøper og konkurrent. Utfordringene oppstår når rollene blandes eller blir utydelige. Særlig krevende er det, ifølge representantforslaget, når staten opptrer som konkurrent i velfungerende markeder, og benytter regulatorrollen til å svekke konkurransen. Regjeringen vil i løpet av 2018 vurdere anmodningsvedtaket om å gjennomgå prinsipper og retningslinjer for samarbeid mellom staten og private aktører.

5.2.1.2 Konkurranse i særskilte markeder

Bokmarkedet

Markedet for omsetning av bøker er unntatt fra konkurranseloven § 10 om forbud mot samarbeid som begrenser konkurransen. Unntaket innebærer at forlag og bokhandlere kan samarbeide om å sette bindende videresalgspriser (fastpris) på bøker. Gjeldende forskrift er fastsatt for to år og utløper 31. desember 2018. Samarbeidet er konkretisert i bransjens Bokavtale. Hovedelementet i Bokavtalen er fastprisordningen som innebærer at det enkelte forlag fastsetter bokhandlenes utsalgspris på de bøkene forlaget gir ut (bindende videresalgspriser). Den faste bokprisen gjelder i utgivelsesåret frem til og med 30. april året etter. Det kan settes ny fastpris ved utgivelse på nytt format (for eksempel pocket og e-bok).

Unntaket fra deler av konkurranselovgivningen som bokomsetningen i Norge har hatt siden 1960-tallet, er kultur- og litteraturpolitisk begrunnet. Den kulturpolitiske begrunnelsen for fastprisordningen er at det skal øke bransjens evne og insentiv til å utgi et bredt spekter av bøker. Videre skal fastpris bidra til å opprettholde et landsdekkende bokhandlernett.

Konkurransetilsynet har pekt på at samarbeidet i bokavtalen virker konkurransebegrensende, og at dette resulterer i høyere priser på bøker. Mangel på priskonkurranse gjennom bokavtalen kan hindre at mer effektive forhandlere etablerer seg. Ordningen kan derfor redusere dynamikken og viljen til innovasjon i markedet.

Ifølge Konkurransetilsynet vil andre ordninger, som innkjøpsordningen, være mer målrettet enn bokavtalen for å realisere de litteraturpolitiske målene. Også Produktivitetskommisjonen mente at unntaket ikke har insentiver som sørger for at målene i litteraturpolitikken nås, og at en derfor bør anvende mer målrettede virkemidler som ikke har de samme konkurranseskadelige virkningene. Konkurransetilsynet har vist til erfaringer fra Danmark der overgangen til frie priser etter 2011 ga økt konkurranse og lavere priser, uten at det reduserte mangfoldet i litteraturen.

ESA sendte 29. juni 2017 brev til norske myndigheter med spørsmål om bokavtalen. ESA ber norske myndigheter om å vurdere bokavtalen i lys av EØS-avtalens artikkel 53. Artikkelen innebærer at avtaler mellom foretak som kan hindre, innskrenke eller vri konkurransen, er uforenelig med avtalen. Nærings- og fiskeridepartementet sendte 31. august 2017 svar til ESA.

I juni 2016 varslet Konkurransetilsynet at fire forlag, Aschehoug, Cappelen Damm, Gyldendal og Schibsted Forlag, hadde brutt konkurranseloven § 10 om forbud mot konkurransegrensende samarbeid. Ifølge tilsynet hadde forlagene samarbeidet om en kollektiv boikott av distributøren Interpress, og utvekslet konkurransesensitiv informasjon. Konkurransetilsynet mente samarbeidet hadde til formål å begrense konkurransen i massemarkedet for bøker. Markedet omfatter utsalgssteder som kiosker, dagligvarebutikker og bensinstasjoner. Forlagene ble ilagt overtredelsesgebyrer på til sammen 32 mill. kroner for brudd på konkurranseloven. Gebyret er brakt inn for rettssystemet.

Drivstoffmarkedet

Konkurransetilsynet følger drivstoffmarkedet tett fordi det er få aktører. Fire selskaper, Circle K, Esso, St1 og Uno-X, er pålagt utvidet meldeplikt og må opplyse om samtlige fusjoner og oppkjøp. Opplysningsplikten er også pålagt øvrige selskaper i samme konsern. Formålet med utvidet meldeplikt er at tilsynet skal få opplysninger om oppkjøp som den ordinære fusjonskontrollen ikke fanger opp.

Konkurransetilsynet konkluderte i mars 2015 med at St1 må selge alle sine bensinstasjoner for å kunne kjøpe de norske Shell-stasjonene. Tilsynet uttalte i den forbindelse at konkurransen er begrenset, og at oppkjøpet ville forsterke en allerede vesentlig begrensning av konkurransen. Videre konkluderte Konkurransetilsynet med at kjøperen Blue Energy Holding AS «ikke er tilstrekkelig uavhengig og egnet» til å kjøpe bensinstasjonene til finske St1 i Norge. Selskapene påklaget avgjørelsen til Nærings- og fiskeridepartementet. Under departementets klagesaksbehandling valgte selskapene å reforhandle avtalen, slik at bindingene ble redusert. Nærings- og fiskeridepartementet godkjente Blue Energy som kjøper av selskapet St1 Norge Automat AS.

Dagligvaremarkedet

Det norske dagligvaremarkedet preges av begrenset konkurranse. Produktivitetskommisjonen pekte på flere faktorer som begrenser konkurransen, herunder etableringsbarrierer og høy konsentrasjon både på detaljist-, engros- og leverandørleddet. I Norge er det kun tre landsdekkende dagligvarekjeder med egen distribusjon, og den største aktøren har en markedsandel på over 40 pst. Ifølge Konkurransetilsynet er det imidlertid ikke den høye konsentrasjonen til kjedene som er spesielt for det norske markedet, men fraværet av internasjonale utfordrere. Produktivitetskommisjonen fremhevet at det norske importvernet hindrer nyetablering i dagligvaremarkedet. Importvernet innebærer at jordbruksvarer som produseres i Norge, er skjermet fra konkurranse fra utlandet gjennom høye tollsatser. Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter, både i foredling og detaljhandel.

I april 2016 ble Rema 1000, Bunnpris og Coop pålagt utvidet meldeplikt om fusjoner og oppkjøp. NorgesGruppen var fra før pålagt tilsvarende utvidet meldeplikt. Opplysningsplikten innebærer at aktøren må melde alle fusjoner og oppkjøp til Konkurransetilsynet, uavhengig av om de faller under terskelverdiene for meldeplikten i Konkurranseloven.

Ingen av foretakssammenslutningene Konkurransetilsynet har blitt kjent med gjennom den utvidede meldeplikten, har hittil medført inngrep. Opplysningsplikten har imidlertid også en preventiv effekt ved at oppkjøp som ville ført til begrenset konkurranse i lokale markeder i mindre grad blir forsøkt gjennomført ettersom de nå må meldes, og derfor med høy sannsynlighet vil bli stanset.

Nærings- og fiskeridepartementet mottok januar 2017 utredning av en inngrepshjemmel mot ensidige handlinger i verdikjeden for mat. Ensidige handlinger kan være ulike varianter av å nekte å inngå avtaler, prisadferd eller kontraktsbrudd. Utredningen viser at det er mulig å innføre en inngrepshjemmel, men at få handlinger vil være omfattet. I rapporten anbefales det ikke å innføre en inngrepshjemmel. Bekymringen knyttet til denne typen adferd er mer rettet mot forholdet mellom avtaleparter enn virkningen på konkurransen. Dette gjør at grunnlaget for å etablere en inngrepshjemmel er svakt. Videre argumenteres det med at virkningen på konkurransen av slike handlinger er begrenset og usikker.

Konsulentselskapet Oslo Economics har nylig utredet etableringshindre i dagligvaremarkedet. I utredningen beskrives og analyseres ulike etableringshindre i dagligvaremarkedet samt effekten av å helt eller delvis lempe på disse etableringshindringene. Virkningen av endrede etableringshindre på andre politikkområder utredes også.

Den videre oppfølgingen av de to utredningene vil bli vurdert samlet.

5.2.2 Offentlige reguleringer

Offentlige reguleringer kan begrunnes med ulike former for markedssvikt, for eksempel forurensing eller naturlige monopoler. Regulering kan da gi mer velfungerende markeder og bedre utnyttelse av ressursene. En del myndighetspålagte reguleringer kan likevel gi dårligere ressursutnyttelse, for eksempel gjennom svekket konkurranse. Produktivitetskommisjonen viste til at land med relativt få konkurransebegrensende reguleringer i næringslivet generelt har høyere BNP per innbygger og høyere produktivitetsvekst. Dette kan skyldes at reguleringene skaper etableringshindre og svekker konkurransen mellom bedriftene og insentivene til innovasjon.

Ufullstendig utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Regjeringen legger derfor vekt på gode beslutningsgrunnlag før nye reguleringer vedtas. Regelrådet, som har vært i drift siden juni 2016, skal bidra til at næringslivet ikke påføres unødvendige byrder. Regelrådet skal vurdere utformingen av forslag til nytt eller endret regelverk som påvirker næringslivet. Rådet skal ta stilling til om det er gjennomført konsekvensvurderinger etter kravene utredningsinstruksen stiller, og om virkningene for næringslivet er tilstrekkelig kartlagt.

Forenkling for næringslivet

Næringslivet og forbrukere bruker store ressurser på å etterleve offentlige reguleringer. Regjeringen har som mål å skape en enklere hverdag for bedrifter og folk flest. Ny teknologi og digitale løsninger gir muligheter for forenklinger og mer effektive prosesser, samtidig som det gir bedre kontrollmuligheter for myndighetene slik at en kan redusere omfanget av svart økonomi.

Regjeringen har hatt som mål å redusere bedriftenes årlige kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer med 15 mrd. kroner ved utløpet av 2017, sammenlignet med kostnadene i 2011. De årlige besparelser for næringslivet ved starten av 2017 er beregnet til om lag 15,2 mrd. kroner, inkludert regjeringens forslag til endringer i regnskapsloven, som skal behandles i Stortinget høsten 2017.

Ny skatteforvaltningslov trådte i kraft 1. januar 2017. Forvaltningsreglene som frem til nå har vært spredt over flere lover, har gjort det vanskelig å få oversikt, og regelverket har vært komplisert. I den nye loven er regelverket samlet og forenklet, og én samleforskrift har erstattet det som tidligere var spredt på 60 forskrifter. Det styrker skattyternes rettssikkerhet og bidrar til en mer effektiv forvaltning.

Regjeringens mål er at opplysningene det offentlige innhenter, skal lagres og kategoriseres på en slik måte at de samme opplysningene innhentes kun én gang. Effektiviserings- og digitaliseringstiltak i Brønnøysundregistrene er omtalt nærmere i punkt 5.3.4.

Forenklinger i bygge- og anleggsnæringen

Både Konkurransetilsynet og Produktivitetskommisjonen har pekt på utfordringer på tilbudssiden i bolig- og byggemarkedet. Reguleringer, krevende prosesser med det offentlige og få tomter har ført til kostnadsvekst i næringen og mulige etableringshindre for nye aktører.

Arbeidet med digitalisering og forenkling av plan- og byggesaksprosessene videreføres i 2018. Det er gjennomført flere endringer i plan- og bygningsloven. Disse skal blant annet bidra til mer forutsigbarhet. Oppstartsfasen blir mer strukturert. Da kan kommunene ta en mer aktiv rolle tidlig i planprosessen. Partene kan bli enige om målet og hvordan man kommer dit, tidligere. Lovendringene gjør også at det kan gjennomføres endringer i planene uten at det er nødvendig med en ny, full planbehandling.

Den forenklede byggtekniske forskriften, TEK17, er et skritt på veien til en digital plan- og byggesaksprosess. I TEK17 har regjeringen lempet på krav uten at det går på bekostning av viktige kvaliteter og sikkerhet. Regjeringen vil også forenkle regelverket for eksisterende bygg i plan- og bygningsloven.

Forslag til endringer i ledningsforskriften og vegloven er på høring med frist i september 2017. I stedet for at hver kommune har egne graveregler for bredbånd er det forslag til felles forenklede regler for gravearbeid. Næringslivet investerer årlig i størrelsesorden 11 mrd. kroner i ekomtjenester som mobil og bredbånd. Det er antydet at forenklingene kan redusere kostnadene med opptil 15–25 pst., og tiltaket er på sikt forventet å gi store besparelser.

Regulering av fiskeri- og havbruksnæringen

Næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må reguleres slik at forvaltning kan bli forsvarlig i et langsiktig perspektiv. I fiskerinæringen er det derfor etablert konsesjonsordninger og kvoter for å unngå at ressursene overutnyttes.

Fiskeriressursene utgjør store verdier og gir potensielt opphav til ressursrente. Produktivitetskommisjonen peker på at ineffektive reguleringer i fiskerinæringen står i veien for å realisere ressursrenten. I en rapport fra SSB «Resource rent in Norwegian fisheries» ble det anslått at den potensielle ressursrenten kunne være på i størrelsesorden 9 mrd. kroner i 2011. Produktivitetskommisjonen mente at endringer i reguleringen kan bidra til å realisere ressursrenten. Skatteutvalget (NOU 2014: 13) tilrår at det vurderes å innføre ressursrenteskatt i fiskeri- og havbrukssektoren.

Produktivitetskommisjonen pekte også på at minsteprissystemet for fisk kunne ha uheldige sider. Kommisjonen viste til at minsteprissystemet gir salgslagene rett til ensidig å fastsette minstepriser på råstoff de selv selger. Fiskernes salgslag har med andre ord monopol på omsetningen av fisk. Dette medfører en rigid prissetting som skyver all prisrisiko ensidig over på fiskekjøperne, og gir fiskerne insentiver til å fastsette kunstig høye priser. Ordningen har ifølge Produktivitetskommisjonen medført at næringen ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til endringer i verdensmarkedsprisene. Systemet vanskeliggjør også bruk av prisdifferensiering som insentiv for å levere råstoff av god kvalitet.

Det norske kvotesystemet har over tid blitt svært komplekst og lite fleksibelt, og det er behov for forenklinger. Regjeringen oppnevnte Kvoteutvalget for å vurdere dagens kvotesystem og hvordan kvotesystemet skal se ut i fremtiden. Utvalget skulle også synliggjøre størrelsen på ressursrenten i fiskeriene og drøfte hvordan denne bør behandles. Utvalget leverte NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem i desember 2016.

Kvoteutvalget mente at konsesjoner og årlige deltakeradganger burde erstattes av fisketillatelser. Utvalget foreslo videre at strukturkvoteordningen burde avvikles og erstattes av en ny sammenslåingsordning uten tidsbegrensing. Dagens strukturkvoter med tidsbegrensning burde dessuten omgjøres slik at fartøyeier beholder en del av strukturgevinsten som økt grunnkvote, mens den andre delen avgis. Utvalget mente at dagens kvotetak, eierkonsentrasjonsbegrensninger og regionale bindinger fortsatt burde legges til grunn. Avkortninger ved salg og sammenslåing bør avvikles, og kondemneringsordningen bør avsluttes for gruppene som har hatt strukturkvoteordning. Utvalget hadde ulike forslag til hvordan deler av ressursrenten kan innkreves.

Utredningen har vært på høring og følges nå opp i Nærings- og fiskeridepartementet.

I juli 2017 ble kvotetakene i kystflåten over 11 meters hjemmelslengde hevet slik at det tillates flere kvoter per fartøy. Det er opp til den enkelte fartøyeier å benytte seg av muligheten til å øke antall kvoter. Endringen vil gi kystflåten bedre muligheter til økt lønnsomhet og effektivitet fordi fartøyeierne i større grad kan tilpasse driften til det de finner mest hensiktsmessig.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode, se figur 5.3. I 2007 utgjorde samlet fiskeeksport nesten 30 mrd. 2016-kroner, hvorav havbruk stod for om lag 16 mrd. kroner. I 2016 utgjorde samlet eksport av fisk 56 mrd. 2016-kroner, hvorav havbruk utgjorde 40 mrd. kroner.

Kilde: Sjømatrådet og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen foreslo i Meld. St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett en handlingsregel for kapasitetsjustering i norsk lakse- og ørretoppdrett basert på produksjonsområder og miljøindikatorer. En forutsetning for vekst er at næringen drives innenfor miljømessig akseptable rammer. Det har siden 2002 blitt betalt vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret. I meldingen ble det foreslått at nye konsesjonstildelinger som hovedregel skulle foregå ved auksjon. 80 pst. av vederlaget for kapasitetsvekst går til kommunal sektor og fordeles gjennom havbruksfondet. Stortinget har gjennom behandlingen av meldingen sluttet seg til hovedprinsippene i meldingen. Det nye systemet for kapasitetsjusteringer trer i kraft 15. oktober 2017.

Regulering av landbruket

Produktivitetskommisjonen pekte på at liberalisering av jordbruket kan gi vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster. Beregninger fra Finansdepartementet anslår at jordbruket genererte en negativ ressursrente på om lag 7 000 kroner per innbygger i 2016. Samlet tilsvarer det om lag 36 mrd. kroner. Beregningen er usikker og gir ikke et fullstendig uttrykk for de samfunnsøkonomiske kostnadene ved jordbrukspolitikken, blant annet fordi den ikke fanger opp kostnadene ved skjermingsstøtte og budsjettstøtte. På den annen side gir beregningen ikke uttrykk for verdien av jordbrukets bidrag til kollektive goder som matsikkerhet, kulturlandskap og bosettingsmønster. Næringsstøtten til jordbruket er omtalt i punkt 5.4.

Regjeringen har gjennomført en rekke endringer i landbrukspolitikken. Jordbruksoppgjørene i 2014 og 2015 medførte om lag 40 forenklingstiltak. Forenklingene består av endringer av regelverk og støtteordninger, samt å oppheve begrensninger som hindrer effektiv utnyttelse av kapasitet i næringen. Blant annet er strukturdifferensieringen av arealtilskudd fjernet. Like satser per dekar uavhengig av eiendommens størrelse gjør det enklere for planteprodusenter å samarbeide, det gir en mer effektiv ressursbruk, og det letter både utbetaling og kontroll av tilskudd.

Videre er samdriftsregelverket avviklet og kvotetaket i melkeproduksjonen økt. Begrensningene i tilskudd til store landbruksprodusenter er redusert. Dette legger til rette for bedre organisering av landbruksvirksomhetene.

Fra 1. januar 2015 ble grensene for konsesjonsfri produksjon av kylling og kalkun doblet.

Det er videre etablert et nytt digitalt forvaltningssystem for produksjonstilskuddene (eStil)

For å forenkle eiendomslovgivningen i landbruket er priskontrollen for rene skogeiendommer fjernet og arealgrensen for konsesjonsplikt, lovbestemt boplikt og odlingsjord hevet til 35 dekar fulldyrket og overflatedyrket jord. Med denne endringen må færre søke konsesjon og færre får boplikt.

Regulering av drosjemarkedet

Drosjemarkedet i Norge er strengt regulert. Tilgangen til drosjeyrket er behovsprøvd ved at fylkeskommunen utsteder drosjeløyver etter en vurdering av behovet for antall drosjeløyver i et avgrenset geografisk område (løyvedistriktet). Til gjengjeld pålegges løyvehaverne en driveplikt for å sikre publikum tilgang til tjenester gjennom hele døgnet. Reguleringen gjør det vanskelig for nye aktører å starte opp i drosjemarkedet. Behovsprøvingen av drosjeløyver begrenser konkurransen, og kostnadsnivået for næringen holdes høyt, blant annet som følge av driveplikten. Etterspørselen etter drosjer varierer sterkt over døgnet og uken, og reguleringene gjør det vanskelig for tilbyderne å tilpasse seg etterspørselen. Det norske drosjemarkedet er preget av lav utnyttelse, høye priser og en utvikling med færre turer, kombinert med høyere omsetning.

Transportnettverksselskapene, for eksempel Uber og Haxi, er en del av delingsøkonomien og driver i noen grad i konkurranse med drosjenæringen. Gjeldende reguleringer er til hinder for etablering av nye aktører. Produktivitetskommisjonen mente at lovverket bør tilpasses nye applikasjonsbaserte tjenester. Konkurransetilsynet har påpekt at behovsprøvingen og driveplikten bør oppheves for å styrke konkurransen og etableringen i drosjemarkedet.

Regjeringen er opptatt av at delingsøkonomien kan gi fordeler for forbrukerne samt fremme verdiskaping og produktivitet. Delingsøkonomiutvalget (NOU 2017: 4) vurderte blant annet reguleringer i markeder der delingsøkonomiaktører er fremtredende, slik som drosjemarkedet, se. punkt 5.2.7.

Regjeringen vurderer drosjeregelverket på bakgrunn av Delingsøkonomiutvalgets rapport og en grunngitt uttalelse fra ESA. 22. februar 2017 uttalte ESA at den norske drosjereguleringen er i strid med EØS-regelverket. ESA mener blant annet at behovsprøvingen og plikten til å være tilknyttet en drosjesentral ikke er i tråd med retten til fri etablering etter EØS-avtalen. Regjeringen har allerede foreslått noen endringer av drosjereguleringen, blant annet å oppheve kravet om at drosjevirksomhet må være hovederverv for løyveinnehaver, samt en plikt for drosjetilbyder til uoppfordret å gi forbrukeren et pristilbud før avtale om transport inngås. Regjeringen vurderer også teknologinøytrale funksjonskrav til erstatning for kostnadskrevende taksameterkrav, og Justervesenet er bedt om å vurdere dette. Videre har regjeringen foreslått at det i større grad åpnes for at flere kan drive med samkjøring.

Offentlige anskaffelser

Reglene om offentlige anskaffelser skal fremme effektiv ressursbruk og gi allmennheten tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Dette krever effektive markeder og at offentlige oppdragsgivere har god kompetanse og organiserer sine anskaffelser på en formålstjenlig og effektiv måte. I 2016 utgjorde offentlige innkjøp 413 mrd. kroner, eksklusiv oljesektoren. Konkurranse om oppdragene er sentralt for å bidra til at offentlige innkjøp skjer rimelig og effektivt. Virksom konkurranse om offentlige innkjøp krever velfungerende markeder og at innkjøper opptrer profesjonelt. I nytt anskaffelsesregelverk er det tatt inn bestemmelser om utvalgte samfunnshensyn. Krav til at ulike samfunnsmessige hensyn skal ivaretas i anskaffelsesregelverket, kan innebære økte kostnader for både det offentlige og næringslivet.

Både Produktivitetskommisjonen og ulike rapporter viser til at effektivisering av arbeidet med offentlige anskaffelser kan spare ressurser. Regjeringen vil utarbeide en stortingsmelding om effektivisering og profesjonalisering av offenlige anskaffelser, som etter planen skal legges frem våren 2018. Målet med stortingsmeldingen er å utvikle en mer helhetlig offentlig anskaffelsespolitikk med sikte på blant annet effektiviering av anskaffelsesprosessene gjennom å redusere kostnader, bidra til bedre behovsdekning og et mer konkurransedyktig norsk næringsliv.

Nytt anskaffelsesregelverk trådte i kraft 1. januar 2017. Den viktigste endringen i regelverket er at den nasjonale terskelverdien for kunngjøringsplikt er økt fra 500 000 kroner til 1,1 mill. kroner. De nye reglene reduserer de administrative byrdene ved regelverket og fører til reduserte kostnader for offentlige oppdragsgivere. De nye reglene kan også gi nye muligheter for de leverandørene som ellers finner det for byrdefullt å delta i konkurranser om offentlige kontrakter. Innkjøp under terskelverdien må likevel fortsatt følge grunnleggende krav til konkurranse og likebehandling, og det offentlige må kunne dokumentere hvordan konkurransen er gjennomført. En nærmere omtale av regelverket for offentlige anskaffelser finnes i Prop. 1 S (2017–2018) for Nærings- og fiskeridepartementet.

5.2.3 Innovasjon og forskning i næringslivet

Innovasjon er viktig for vekst i produktiviteten. For å utvikles videre må virksomheter og gründere ta i bruk ny kunnskap, bruke eksisterende kunnskap på nye måter, utvikle nye produkter og løsninger og finne nye bruksområder.

OECDs produktivitetsanalyser indikerer at verdens mest produktive bedrifter er fire til fem ganger så produktive som andre bedrifter. De mest produktive bedriftene kjennetegnes ved at de er store, internasjonale og innovative, se nærmere omtale i Produktivitetskommisjonens andre rapport.

Det meste av innovasjonen i næringslivet foregår uten støtte fra det offentlige. Virksomheter investerer i forskning, innovasjon og utvikling fordi det lønner seg for dem. Forskningsaktiviteten i næringslivet har økt kraftig de to siste årene. Næringslivet utførte forskning og utvikling (FoU) for 27,8 mrd. kroner i 20153, en økning på 12 pst. fra 2014. Dette inkluderer støtte fra det offentlige. Forskningsaktiviteten øker både i kroner og i antall årsverk.

Innovasjonsundersøkelsen4 utføres av Statistisk sentralbyrå. For perioden 2014–2016 rapporterte 65 pst. av foretakene som er omfattet av innovasjonsundersøkelsen, innovasjonsaktivitet. Dette er betydelig høyere enn i perioden 2012–2014.

Resultater og metoder fra en enkelt bedrifts forskning og utvikling kan ha positive effekter ikke bare for bedriften selv, men også for andre. Det kan gjøre at bedrifter investerer mindre i FoU enn det som er lønnsomt for samfunnet. Derfor gis det offentlig støtte til bedrifter slik at de satser mer på forskning og innovasjon. Regjeringen har økt bevilgningene til forskning og innovasjon betydelig de siste årene og har satset på brede, landsdekkende ordninger. Åpne programmer med stor konkurranse om midler bidrar til at de beste prosjektene får finansiering.

Generelt har det vært en kraftig vekst i antall virksomheter som benytter seg av offentlige forsknings- og innovasjonsvirkemidler, se figur 5.4. De næringsrettede forskningsprogrammene finansierer ny forskning i og for næringslivet. Regjeringen har utvidet Skattefunn, og antallet som bruker ordningen har økt betydelig. På oppdrag fra Finansdepartementet foretar nå Samfunnsøkonomisk Analyse AS en evaluering av Skattefunn, hvor virkningene av ordningen vil bli grundig analysert.

Kilde: Samfunnsøkonomisk analyse og Nærings- og fiskeridepartementet.

Produktivitetskommisjonen pekte på at en liten, åpen økonomi som Norge alltid vil måtte utnytte internasjonal teknologiutvikling godt for ikke å bli hengende etter i produktivitetsutviklingen. Kommisjonen anbefalte tiltak som fremmer høyere vitenskapelig kvalitet i norsk forskning og bedrer samarbeidet mellom forskning og næringsliv. Produktivitetskommisjonen mente videre at forskningen i dag er for tematisk styrt.

Etter anmodning fra Kunnskapsdepartementet har OECD levert rapporten OECD Reviews of Innovation Policy: Norway 2017. Rapporten peker blant annet på behovet for bedre kvalitet og effektivitet i systemer for forskning, utdanning og innovasjon, og rollen disse kan ha i møtet med samfunnsutfordringer og omstilling i utvikling mot en mer diversifisert økonomi.

En områdegjennomgang av Forskningsrådet ble levert i februar 2017. Gruppen anbefaler at Forskningsrådet forenkler systemet for tildeling av forskningsmidler. Samtidig bør vitenskapelig kvalitet prioriteres høyere. Videre foreslo gruppen konkrete kostnadsreduksjoner i Forskningsrådets virksomhet på 80 mill. kroner i 2017–2019, i tråd med mandatet. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2018 en reduksjon på 30 mill. kroner og vil vurdere ytterligere innsparinger i senere budsjetter. Videre vil regjeringen bidra til økt transparens og bedre styring ved at alle Forskningsrådets virksomhetskostnader synliggjøres og samles på én post i statsbudsjettet. En nærmere omtale av oppfølgingspunkter er gitt i Prop. 1 S (2017–2018) for Kunnskapsdepartementet.

5.2.4 Skatte- og avgiftssystemet

Når drahjelpen fra petroleumsnæringen blir mindre, må vekstevnen i andre deler av norsk økonomi styrkes. Et skattesystem som gir gode insentiver til å spare, investere og arbeide, er viktig for å lykkes med omstillingene og øke produktiviteten. Skatter og avgifter bør innrettes slik at ressursene utnyttes best mulig. Kombinasjonen av brede skattegrunnlag, lave skattesatser og skattemessig likebehandling av næringer, virksomheter og investeringer vil bidra til det.

Regjeringen arbeider for et vekstfremmende og enklere skattesystem. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap er redusert fra 28 pst. i 2013 til 24 pst. i 2017. Regjeringen legger vekt på at skattereformen følges opp i tråd med enighet i Stortinget, se behandlingen av Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt. Skattesatsen på alminnelig inntekt for selskap og personer foreslås redusert fra 24 til 23 pst. i 2018, og rabatten for aksjer og driftsmidler i formuesskatten økes fra 10 til 20 pst., se Prop. 1 LS (2017–2018). Regjeringen foreslår i 2018 videre forenklinger i skattesystemet som bidrar til å finansiere vekstfremmende lettelser i beskatningen av virksomheter og personer. Kapittel 4 redegjør nærmere for skatte- og avgiftsopplegget for 2018.

5.2.5 Arbeidsmarkedet

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i samfunnet. Høy yrkesdeltakelse og en godt kvalifisert arbeidsstyrke er avgjørende for vekst og velstand. Hvor mange timer vi i gjennomsnitt jobber betyr også mye for levestandarden i Norge. Befolkningen blir eldre. Forholdet mellom antallet som forsørger og antallet som forsørges, er avgjørende for bærekraften i fellesfinansierte velferdstjenester.

Måten det norske arbeidsmarkedet fungerer på, kombinert med universelle og ganske sjenerøse velferdsordninger, reduserer usikkerheten for arbeidstakere som blir berørt av omstillinger. Dette har bidratt til en god omstillings- og innovasjonsevne og til en relativt høy produktivitetsvekst, og samtidig til små inntektsforskjeller.

Det er viktig med et fleksibelt arbeidsmarked som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Om lag 10 pst. av arbeidsplassene forsvinner hvert år og minst like mange kommer til. Gjennom omstillinger gjøres arbeidskraftressursene tilgjengelig, og disse kan flyttes til nye, og potensielt mer produktive, arbeidsplasser.

Det norske arbeidsmarkedet er i all hovedsak velfungerende. Sysselsettingen er gjennomgående høy og arbeidsledigheten lav. Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt lavere enn i mange andre land. Motstykket til at mange deltar i arbeidslivet, er at det er relativt sett færre utenfor arbeidsstyrken i Norge enn i de fleste andre land. Av dem mottar imidlertid en høy andel trygdeytelser. Sysselsettingspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 3.6.

5.2.6 Kapitalmarkedet

Tilgang til kapital er en nødvendig forutsetning for verdiskaping og sysselsetting. Kapitaltilgang er også viktig for omstilling og utvikling av næringslivet. Knapphet på kapital kan tenkes å gi seg utslag i få nyetableringer og påvirke selskapenes lønnsomhet og vekst. Velfungerende kapitalmarkeder bidrar til effektiv ressursbruk og et produktivt næringsliv. For å møte et økende omstillings- og innovasjonsbehov må det ligge til rette for at kapital flyter godt fra mindre lønnsomme til mer lønnsomme bedrifter.

Et velfungerende kapitalmarked sørger for at kapitalsøkere effektivt kobles med kapitaleiere, og at risiko tas av dem som ønsker det. Hvor effektivt kapitalsøkere og kapitaleiere kobles avhenger blant annet av investorers og långiveres tilgang til informasjon om forventet lønnsomhet og risiko. Konkurransen mellom etterspørrere og tilbydere av kapital, og i hvilken grad kapitalen er mobil over landegrenser og regioner, er også av betydning.

Myndighetene legger til rette for effektive kapitalmarkeder gjennom å sørge for finansiell stabilitet og bidra til at aktørene i markedet har tillit til det finansielle systemet. Gjennom EØS-avtalen har Norge stort sett samme regulering av kapitalmarkedene som EU-landene. Det bidrar til kapitalflyt på tvers av landegrensene. Staten er også en betydelig aktør i kapitalmarkedet gjennom både det direkte eierskapet og ulike virkemidler som såkornfond, låne- og garantiordninger.

Store selskaper med god lønnsomhet har gjerne tilgang til kapital fra flere kilder, både nasjonalt og internasjonalt. Små og mellomstore bedrifter kan i større grad være avhengig av å hente inn egenkapital eller lån i Norge, ofte regionalt eller lokalt.

Et spørsmål er om det kan legges bedre til rette for effektiv kobling av kapitaleiere og kapitalsøkere. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal utrede om kapitalmarkedene i Norge fungerer godt og vurdere tiltak for å øke effektiviteten. Utvalget skal levere sin rapport innen 1. mars 2018.

5.2.7 Delingsøkonomien

5.2.7.1 Generelt om delingsøkonomien

Deling av bil, bolig og tjenester har blitt enklere og mer utbredt de siste årene. Det skyldes mulighetene som den digitale teknologien åpner, og nye forretningsmodeller. Videre ser flere at eiendeler eller kompetanse kan deles med andre, og dermed gi en ekstrainntekt.

Våren 2016 satt regjeringen ned et utvalg om delingsøkonomien, som leverte sin innstilling 6. februar 2017, se NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer. Utvalget mener delingsøkonomien representerer positive muligheter for norsk økonomi ved at ubrukte eller underutnyttede ressurser tas i bruk, økt konkurranse og potensielt lavere priser og større valgmuligheter for forbrukerne. Utvalget peker også på noen utfordringer ved delingsøkonomien, særlig knyttet til arbeidslivet og skatt. Utvalget foreslår at det opprettes en informasjonsportal, der både forbrukere, plattformer og tilbydere kan hente informasjon om rettigheter og plikter i delingsøkonomien. Informasjon om delingsøkonomien er viktig for skatte- og statistikkformål, og utvalget foreslo at de som formidler utleie og tjenester, pålegges å rapportere til Skatteetaten om oppdragene.

Utredningen har vært på høring. Mange av høringsinstansene er enige i hovedtrekkene i utvalgets beskrivelse av delingsøkonomien. Andre mener at utvalget i liten grad har vurdert hva slags aktivitet som er faktisk deling, og flere av disse etterlyser en bredere utredning. Enkelte mener at «delingsøkonomi» er en lite dekkende betegnelse på de aktiviteter utvalget har utredet. Det er bred enighet om å ikke etablere særregler for delingsøkonomien og at virkemidlene bør være teknologinøytrale. Høringsinstansene er gjennomgående positive til at delingsøkonomiselskaper omfattes av rapporteringskrav, og at det etableres en felles statlig informasjonsportal om delingsøkonomien. Høringsuttalelsene er gjengitt i sin helhet på Finansdepartementets hjemmeside.

Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for delingsøkonomien uten at det er ønskelig å gi aktørene i delingsøkonomien særfordeler fremfor andre som tilbyr de samme tjenestene. Tiltak på mange områder, blant annet regelforenkling, digitalisering, informasjonstiltak og tiltak for gründere og selvstendig næringsdrivende, vil virke inn på delingsøkonomien. Både i utformingen av nye tiltak og vurdering av eksisterende regelverk bør det tas hensyn til hvordan ressurser kan deles og brukes av flere. Skatteetaten og Forbrukerombudet har allerede etablert nettsider og gir veiledning om spørsmål som angår delingsøkonomien på sine områder.

I meddelelsen En europeisk agenda for samhandlingsøkonomien fra 2016 gir Europakommisjonen uttrykk for at det bør legges til rette for deling av ressurser og tjenester, samtidig som skattereglene sikrer likebehandling og det tas hensyn til forbrukerrettigheter og sosiale rettigheter. Kommisjonen varsler ikke nye lovgivende tiltak på EU-nivå, men understreker behovet for en felles regulatorisk tilnærming i Europa og oppfordrer statene til å vurdere og om nødvendig revidere nasjonalt regelverk. Kommisjonen arrangerer en rekke arbeidsgruppemøter om utvikling av beste praksis i delingsøkonomien. Samtidig har EU-domstolen flere saker til behandling som kan gi føringer for lovanvendelse overfor delingsøkonomien. Norge følger EUs arbeid med delingsøkonomien tett.

5.2.7.2 Arbeidsliv

Delingsøkonomiutvalget drøfter tjenesteyternes rettigheter, herunder problemstillinger knyttet til arbeidsmiljøloven og vilkår for ytelser fra folketrygden. De fleste delingsøkonomiselskaper definerer tjenesteyterne som selvstendige oppdragstakere, og ikke som ansatte. Et flertall i utvalget mener at det ikke er behov for endringer i arbeidsmiljøloven nå, men anbefaler at utviklingen følges nøye. Flertallet ser heller ikke behov for å foreslå ny regulering av helse, arbeidsmiljø og sikkerhet (HMS) eller av arbeidstiden til oppdragstakerne i delingsøkonomien. Ulike mindretall mener at disse spørsmålene bør utredes.

Dagens trygde- og pensjonsrettigheter for selvstendig næringsdrivende fremstår som velbegrunnede ifølge et flertall i utvalget. Disse peker på at selvstendig næringsdrivende ikke har dårligere rettigheter enn det skatteinnbetalinger fra denne gruppen gir grunnlag for. Et mindretall mener derimot at det bør utredes om det er behov for endringer i trygde- og pensjonsrettighetene for selvstendig næringsdrivende. Et flertall i utvalget mener også at tjenestetilbydere som ikke er ansatte, bør ha mulighet til å fremforhandle kollektive avtaler når det er delingsøkonomiselskapet som fastsetter prisene, mens mindretallet ønsker en bredere gjennomgang av dette spørsmålet.

Høringsinstansene på arbeidsgiversiden støtter i hovedtrekk flertallets vurdering av arbeidslivsspørsmål. Organisasjonene på arbeidstakersiden mener det er behov for et lovutvalg som skal vurdere arbeidsmiljølovens begrepsapparat, samt at HMS-utfordringene i delingsøkonomien bør utredes. Flere av høringsuttalelsene på arbeidstakersiden støtter flertallet i at tjenestetilbydere i delingsøkonomien bør ha muligheten til å fremforhandle kollektive avtaler med plattformdriver. Høringsinstanser på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden støtter mindretallet i at det bør utredes om det er behov for endringer i blant annet pensjons- og trygdeordninger for selvstendig næringsdrivende og frilansere.

Trygde- og pensjonsrettigheter for selvstendige næringsdrivende omfatter mange i delingsøkonomien. Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2017 vedtok Stortinget at selvstendig næringsdrivende fra 1. oktober 2017 får rett til sykepenger med 75 pst. av grunnlaget, høynet fra 65 pst.

Delingsøkonomien kan bidra til effektiv ressursbruk og å få flere inn i arbeidslivet, men den skaper også utfordringer siden mye av virksomheten organiseres utenfor det ordinære forholdet arbeidsgiver-arbeidstaker. Regjeringen vil samarbeide med partene i arbeidslivet om oppfølgingen av de utfordringene som delingsøkonomien medfører. For å få mer kunnskap om bruken av ulike tilknytningsformer og utviklingstrekkene i arbeidslivet er det satt i gang flere forskningsprosjekter. Blant annet gjennomfører Fafo et prosjekt som ser på omfang, tilknytningsformer, arbeidsvilkår og oppfølging av HMS-ansvar i delingsøkonomien. I lys av funnene i sluttrapporten vil Arbeids- og sosialdepartementet ta initiativ til å drøfte videre oppfølging av disse problemstillingene med partene i arbeidslivet.

5.2.7.3 Forbrukerhensyn

De digitale tjenestene som utvikles innen delingsøkonomien, bidrar til å gi forbrukerne flere valgmuligheter i mange markeder. Selv om dette er positivt, kan forbrukervernet i noen tilfeller bli utfordret. Forbrukerombudet gir veiledning om hvordan forbrukerhensyn og regelverk kan ivaretas i delingsøkonomien. Delingsøkonomiutvalget foreslår at det utarbeides veiledning og standarder for beste praksis innen delingsøkonomien. Utvalget foreslår også at meglingstilbudet i Forbrukerrådet utvides til å gjelde tjenestekjøp mellom privatpersoner. Det kom ikke innvendinger til disse forslagene i høringen.

Til nå er det i liten grad meldt om forbrukerproblemer knyttet til delingsøkonomien i Norge. Det er likevel viktig å forebygge slike problemer ved nødvendig og tilstrekkelig informasjon til forbrukerne, blant annet om tjenestetilbyderen er næringsdrivende eller ikke. Som profesjonelle tilretteleggere har delingsplattformene et ansvar for at både tilbydere og forbrukere på plattformene er godt informerte.

Forbrukerhensyn er et av temaene som behandles i Europakommisjonens pågående arbeidsgrupper. Det vil være i norske forbrukeres interesser at det utarbeides felles europeiske standarder for beste praksis.

5.2.7.4 Markeder der delingsøkonomien er særlig fremtredende

Overnattingstjenester

Formidling av overnattingstjenester fra private boliger var et av de tidligst utviklede markedene innenfor delingsøkonomien. Studier viser at delingsplattformer for overnatting til en viss grad konkurrerer med og tar markedsandeler fra tradisjonelle overnattingsbedrifter. Samtidig gir de nye tjenestene større mangfold og flere overnattingsalternativer, slik at markedet utvides.

Utleie i private boliger som får preg av hotellvirksomhet, reiser spørsmål om gjestenes sikkerhet og hensyn til naboer. Blant annet brannvern og elektriske anlegg er regulert mindre strengt for privatboliger enn overnattingsvirksomheter. Delingsøkonomiutvalget mener at det ikke er behov for endringer i dagens regelverk. Den nye eierseksjonsloven inneholder heller ingen begrensninger i retten til korttidsutleie. For å sikre en helhetlig vurdering av ulike problemstillinger ved omfattende korttidsutleie, herunder utfordringer for naboer, har Stortinget bedt regjeringen om å komme tilbake med forslag til lovgivning for kortidsutleie. Regjeringen vil følge opp dette med lovforslag om korttidsutleie for både sameier og borettslag.

Overnatting som tilbys via de digitale delingsplattformene, har så langt ikke inngått i offentlig statistikk. Delingsøkonomiutvalget mener at Statistisk sentralbyrå bør ha mulighet til å hente inn opplysninger direkte fra plattformer i overnattingsmarkedet på en effektiv måte, og at det kan være aktuelt å vurdere hjemlene for datainnhenting. Høringsinstansene er gjennomgående positive til å innføre et strengere regelverk for rapportering. Regjeringen er enig i at det er viktig med informasjon om overnattinger også når de formidles via delingsøkonomiplattformer, og mener i utgangspunktet at alle som tilbyr overnattingstjenester bør ha de samme rapporteringskravene. Formidling gjennom delingsøkonomiplattformer kan gi muligheter for enklere innrapportering enn om opplysningene må hentes fra den enkelte tilbyder av overnattingstjenester.

Transporttjenester

Transporttjenester der delingsøkonomien har fått et betydelig innslag, er varetransport med både bil og sykkel samt persontransport der sjåføren utfører transport av passasjerer i egen bil. Delingsøkonomiutvalget drøftet først og fremst drosjelignende tjenester. Utvalget så ikke på samkjøring, det vil si deling med et sammenfallende transportbehov og uten inntekt til sjåføren.

Godstransport med mindre biler eller sykkel er ikke regulert utover vanlige regler for transportmidlene og trafikksikkerhet. For å drive godstransport med større biler er det krav til løyve, men ingen antallsbegrensning. Det er derfor ikke særlige hindre for delingsøkonomiinitiativer på dette området. Delingsøkonomiutvalget mener det ikke er behov for endringer i regelverket for godstransport. Ingen høringsinstanser stiller spørsmål ved denne vurderingen.

Den som vil drive med drosjevirksomhet i Norge, må ha et drosjeløyve, herunder oppfylle krav om god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og grunnleggende fagkompetanse. Fylkeskommunene fastsetter antall drosjeløyver i løyvedistriktet og pålegger den enkelte løyvehaver en driveplikt, se punkt 5.2.2. Enhver drosjesjåfør må ha en kjøreseddel.

Et flertall i Delingsøkonomiutvalget mener at reguleringene i drosjemarkedet bør endres slik at nye aktører kan etablere seg. Disse foreslår blant annet å oppheve plikten til å ha drosjeløyve, herunder behovsprøvingen, mens krav til kjøreseddel for sjåfører opprettholdes. Flertallet foreslår også å oppheve maksimalprisreguleringen, men at det i stedet bør være plikt til å gi forbrukerne forhåndspris. Videre foreslås det å oppheve plikten til å være tilsluttet en drosjesentral og erstatte dette med krav om lagring av informasjon om turer og priser.

NHO, Abelia, Forbrukerrådet, NAF, Vestfold fylkeskommune og Uber støtter i hovedtrekk flertallsforslagene. NHO Transport er åpen for å fjerne maksimalprisregulering og tilslutningsplikt til drosjesentral, men ser det som nødvendig å beholde løyvekravet med behovsprøving og driveplikt, i hvert fall utenfor de store byene. De fleste av fylkeskommunene mener at kravet om løyve bør beholdes, og flere fylkeskommuner uttaler at behovsprøving er viktig for drosjetilbudet i distriktene. LO, Norges Taxiforbund og Oslo Taxi vil beholde løyvekravet med behovsprøving og driveplikt over hele landet.

Det er viktig for regjeringen å legge til rette for god konkurranse i drosjemarkedet, både når det gjelder pris og kvalitet. Reguleringen må også legge til rette for bruk av ny teknologi i drosjemarkedet. Regjeringen vil se de enkelte forslagene fra Delingsøkonomiutvalget i sammenheng med behandlingen av ESAs grunngitte uttalelse om den norske drosjereguleringen, se punkt 5.2.2.

Regjeringen mener det er viktig å bidra til seriøsitet i bransjen. Ved eventuelle endringer i reguleringene vil regjeringen vurdere hvilke kvalitative krav til drosjenæringen som bør opprettholdes.

Folkefinansiering

Nettbaserte plattformer som knytter sammen låntakere eller prosjekter og långivere eller investorer gjennom såkalt folkefinansiering eller «crowdfunding», har vokst frem som et alternativ til tradisjonelle finansforetak og markedsplasser. Delingsøkonomiutvalget tok ikke opp problemstillinger knyttet til folkefinansiering. Finans Norge peker imidlertid i sin høringsuttalelse på behovet for klarhet rundt reguleringen av folkefinansiering i Norge. Regjeringen har redegjort for fremveksten av folkefinansiering i Norge og internasjonalt i Meld. St. 34 (2016–2017) Finansmarkedsmeldingen 2016–2017, punkt 3.3.4.

Etter Finanstilsynets vurdering er tjenestene som tilbys gjennom folkefinansieringsplattformer, virksomhet som allerede er underlagt regulering i Norge, selv om regelverket ikke retter seg direkte mot slike plattformer. Finansdepartementet vil følge utviklingen innenfor folkefinansering og vurdere behovet for regelverksendringer.

5.2.7.5 Skatt og avgift

Skatte- og avgiftsreglene gjelder for delingsøkonomien som for annen økonomisk aktivitet. Det er likevel sider ved delingsøkonomien som kan utfordre skatteinntektene. Aktivitetene i delingsøkonomien genererer småinntekter fra et stort antall privatpersoner. Disse personene kan være aktive i flere markeder samtidig og kan gå inn og ut av aktivitetene relativt hyppig. Ofte er dette personer som kan ha liten kjennskap til skattereglene og begrenset erfaring med å drive næringsvirksomhet. Slike forhold kan bidra til at inntekter i delingsøkonomien oppgis feil eller ikke føres opp i skattemeldingen. Videre kan fritak, avgrensninger eller satsstruktur som er tilpasset tradisjonell økonomisk aktivitet, gi uheldige vridninger i ressursbruken når de kommer til anvendelse overfor delingsøkonomien.

Delingsøkonomiutvalget drøfter flere sider ved de nye tjenestene som kan ha skattemessige konsekvenser. Utvalget er positivt til Skatteetatens veiledning, bruk av digital teknologi og dialog med aktørene. Dette får generell støtte fra høringsinstansene. Delingsøkonomiselskapene ønsker at Skatteetaten styrker veiledningen.

Utvalget foreslår å vurdere en forenklet skattebehandling av småinntekter fra tjenester, som omfatter tjenesteytelser som ellers ikke kommer til beskatning. LO, YS, NITO og Uber støtter dette. NHO ser en forenklet behandling som i utgangspunktet positivt, men ikke uten videre innføring av skatteplikt for inntekter som etter dagens regler er skattefrie, og foreslår at småinntekter vurderes i en større gjennomgang av skattereglene.

For utleie av egen bolig foreslår et flertall i utvalget å avgrense gjeldende fritak, som omfatter inntil halve utleieverdien, slik at korttidsutleie blir skattepliktig som kapitalinntekt. Et mindretall mener endringer i boligbeskatningen bør vurderes som helhet. LO støtter forslaget om å beskatte korttidsutleie, mens NHO, Abelia, Skattebetalerforeningen, Regnskap Norge og Advokatforeningen ønsker en bredere vurdering av boligbeskatningen. NHO og NHO Reiseliv sier også at det er viktig å forhindre en utvikling med store «skattefrie hoteller» uten fast ansatte og lokale arbeidsplasser. Skattebetalerforeningen, Revisorforeningen og Regnskap Norge ser problemer ved at korttidsutleie av egen bolig er skattefritt.

Noen høringsinstanser tar opp skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende. Akademikerne foreslår økt skattefradrag, mens LO og Abelia vil utrede ordningen.

Registreringsgrensen for merverdiavgiftsplikt, som i dag er omsetning på 50 000 kroner over en tolvmånedersperiode, trenger ifølge flertallet i utvalget ikke endres av hensyn til delingsøkonomien, mens et mindretall foreslår å heve registreringsgrensen. Å ikke heve grensen støttes av NHO og Regnskap Norge. NHO mener utvalget også burde ha drøftet muligheten for å fjerne registreringsgrensen helt. Revisorforeningen viser til konsekvenser av at mange flere aktører vil nå registreringsgrensen på grunn av delingsøkonomien, samtidig som det bør være frivillig registrering fra første krone. Også Regnskap Norge ønsker frivillig registrering fra første krone. Uber støtter mindretallet i at registreringsgrensen bør heves.

Hvis løyveplikten for drosjer oppheves, mener utvalget at det er nødvendig å revidere den avgiftsmessige behandlingen av personbiler som benyttes yrkesmessig. NHO, Revisorforeningen og Uber støtter denne vurderingen. Skattedirektoratet påpeker at det vil være nødvendig med en grundig utredning før en eventuelt gjør endringer i motorvognavgiftsregelverket.

Til Revidert nasjonalbudsjett 2017 foreslo regjeringen og fikk tilslutning fra Stortinget til å øke muligheten til skattestimulert privat pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende. Regjeringen følger opp Delingsøkonomiutvalgets (flertallets) anbefaling om å avvikle skattefritaket for inntekter fra korttidsutleie av egen bolig, se Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018, punkt 5.6. Videre vurderer Finansdepartementet andre deler av skattereglene i lys av delingsøkonomien. Dette arbeidet omfatter blant annet rapportering fra digitale plattformer og skattemessig behandling av småinntekter fra tjenester, se Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018, kapittel 29.

Oppsummering av regjeringens arbeid med å tilrettelegge for delingsøkonomien:

• Skatteetaten og Forbrukerombudet har etablert nettsider og gir veiledning om delingsøkonomien på sine områder.

• Skattefordelen ved privat pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende ble økt fra 1. januar 2017.

• Sykepengene for selvstendig næringsdrivende ble økt fra 1. oktober 2017.

• Gjeldende skattefritak for korttidsutleie av egen bolig foreslås avviklet fra 1. januar 2018.

• Arbeider med flere skattespørsmål knyttet til delingsøkonomien, blant annet rapportering fra plattformene.

• Lovforslag om kortidsutleie av boligseksjoner og andeler i borettslag vil bli lagt frem.

• Arbeider med endringer i drosjereguleringene.

• Vil samarbeide med partene i arbeidslivet om tilknytningsformer og andre utfordringer som blant annet delingsøkonomien medfører.

5.3 Effektivisering av offentlig sektor

5.3.1 Utviklingen i offentlig sektor

Offentlig forvaltning er relativt stor i Norge sammenlignet med andre OECD-land, se figur 5.5. Dels har dette sammenheng med at innfasingen av petroleumsinntekter har muliggjort en vekst i offentlige utgifter til et svært høyt nivå uten at det har vært nødvendig med en tilsvarende økning i skattenivået. Men også det norske skattenivået er høyt i internasjonal sammenheng, se avsnitt 3.1.5 og figur 3.8.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Variasjonen i utgiftsnivået mellom land reflekterer ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. Fellesgoder som forsvar, politi, rettsvesen og offentlig administrasjon finansieres med skatter og avgifter i alle moderne land. I Norge gjelder dette i stor grad også for individrettede tjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er tjenester som i en del andre land i større grad utføres av private eller ivaretas av familien. I Norge står dessuten det offentlige for en større del av pensjonsutgiftene enn i mange andre land, hvor pensjoner i større grad er et privat ansvar.

De samlede utgiftene i offentlig forvaltning utgjorde om lag 1 584 mrd. kroner i 2016 eller i overkant av 58 pst. av fastlands-BNP. De offentlige utgiftene er mer enn dobbelt så høye som for femti år siden (målt som andel av fastlands-BNP).

Hver tredje sysselsatte jobber i offentlig forvaltning, se figur 5.7 A og boks 5.1. Mange av oppgavene det offentlige utfører, er særlig intensive i bruken av arbeidskraft, slik som utdanning, politi og helsevesen. Aldringen av befolkningen bidrar til et økt press på de offentlige tjenestene, samtidig som veksten i arbeidsstyrken vil avta fremover. En effektiv offentlig sektor er nødvendig for å møte tjenestebehovet i helse- og omsorgssektoren uten samtidig å redusere tilgangen på arbeidskraft i privat sektor.

En generell velferdsvekst gir forventninger om økt omfang og kvalitet på de offentlige tjenestene. Når prisene for brukerne av tjenestene er lave eller null, er det lite som begrenser etterspørselen.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 5.6 gir en oversikt over sentrale utgiftsområder på statsbudsjettet. I figuren er utgifter til petroleumsvirksomhet, finansielle transaksjoner og overføring til Statens pensjonsfond utland ikke inkludert.

Norges heldige økonomiske stilling har gjort det krevende å legge vekt på effektiv ressursbruk og prioritering. Manglende prioritering av ressursene på tvers har trolig bidratt til å forsterke veksten i antall ansatte i offentlig sektor. I takt med nye oppgaver har enkeltvirksomheter bedt om og fått nye ressurser, uten at det har blitt vurdert om andre oppgaver kan prioriteres annerledes eller ned. Pengerikelighet kan ha medført at kostnadsbesparende reformer har blitt utsatt. De fleste virksomheter i offentlig sektor kan derfor ha et betydelig potensial for effektivisering.

Regjeringens perspektivmelding (Meld. St. 29 (2016–2017)) trekker frem effektivisering som en viktig strategi for å møte utfordringen med strammere handlingsrom i årene fremover. Økt effektivitet i offentlig sektor vil gi rom for bedre ytelser og lavere vekst i ressursbruken, og er nødvendig for en bærekraftig ressursbruk i offentlig sektor over tid.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) som ble iverksatt for statlig forvaltning i 2015, er et viktig verktøy. I næringslivet er det en årlig vekst i produktiviteten. Selv om det er vanskelig å måle produktivitet i offentlig sektor, er det rimelig å legge til grunn at det også her skjer en produktivitetsvekst som kan hentes ut til fordel for fellesskapet. ABE-reformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift, og den skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Årlig høsting av den underliggende produktivitetsveksten gir insentiver til langsiktig arbeid for en mer effektiv statlig drift. I løpet av perioden 2015 til 2018 er utgiftsnivået på statsbudsjettet isolert sett blitt redusert med 8,4 mrd. kroner som en følge av reformen. Dette har man kunnet bruke på andre, høyt prioriterte oppgaver.

Områdegjennomganger er et annet verktøy som regjeringen bruker for å forberede strukturtiltak som kan gi fremtidig budsjettmessig handlingsrom. Områdegjennomganger skal være et verktøy for systematisk arbeid med effektivisering og forbedring innenfor utvalgte områder. Slike gjennomganger gir mulighet for større fordypning og grundigere vurderinger enn det normalt er rom for innenfor den årlige budsjettprosessen. Slike gjennomganger skal legge til rette for effektiviseringsgevinster, bedre målretting av regler og tiltak og/eller redusert aktivitet (nedprioritering av oppgaver). I 2016 ble det gjennomført områdegjennomganger av miljøforvaltningen og av Norges forskningsråd. Resultater av områdegjennomgangen av Forskningsrådet er omtalt i 5.2.3.

I 2017 settes det i gang tre nye områdegjennomganger av henholdsvis støtteordninger i klimapolitikken, øremerkede tilskudd til kommunesektoren og Statens vegvesen. Hensikten er at gjennomgangene skal gi grunnlag for konkrete strukturtiltak i statsbudsjettene i årene som kommer.

Boks 5.1 Utviklingen i den offentlige sysselsettingen

Nærmere hver tredje sysselsatte i Norge er ansatt i offentlig forvaltning, hvorav to tredjedeler i kommunal sektor. Fra 1970 til rundt 1990 var det en kraftig oppgang i offentlig sysselsetting som andel av total sysselsetting, se figur 5.7.A. Veksten skyldes i hovedsak utbygging av velferdsordningene. Det medfølgende behovet for arbeidskraft ble i stor grad dekket av vekst i kvinners yrkesaktivitet. Siden tidlig på 1990-tallet har sysselsettingen i offentlig forvaltning økt om lag i samme takt som sysselsettingen i privat sektor, slik at andelen har ligget uendret.

Utvidelser av helse- og omsorgssektoren har vært en særlig viktig faktor bak oppgangen i sysselsettingen i offentlig forvaltning, og veksten har fortsatt også etter 1990. De siste 25 årene har helse- og omsorgssektoren økt sin andel av den samlede sysselsettingen fra 15 til 20 pst. Etterspørselen etter universelle offentlige tjenester innen helse, omsorg og undervisning vil avhenge av befolkningens størrelse og sammensetning, og det er naturlig at behovet har økt i tråd med veksten i befolkningen. Beregninger viser likevel at befolkningsutviklingen bare kan forklare en tredjedel av veksten i helse- og omsorgssektoren i årene etter 1990. Hoveddelen av veksten skyldes i stedet at tjenestene har blitt bedre, gjennom økt standard og høyere dekningsgrad.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Direktoratet for forvaltning og IKT.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har kartlagt utviklingen i antall ansatte i sentralforvaltningen (departementer og direktorater) i perioden 2009–2016, se figur 5.7 B. Analysen korrigerer for sysselsettingseffekter som følger av omorganiseringer internt i staten. Omorganiseringer vil si flytting av oppgaver mellom sentraladministrasjonen og ytre etater. Difis kartlegging viser en sentralisering i perioden 2009–2013. Oppgaver ble flyttet fra ytre etat eller andre deler av staten, slik at det netto ble flere ansatte i sentralforvaltningen. I perioden 2013–2016 har det vært motsatt: omorganisering har netto ført til at et mindre antall ansatte ble flyttet ut av sentralforvaltningen.

Ifølge Difis rapport ble vel 3 700 flere sysselsatt i departementene og direktoratene mellom 2009 og 2016. Korrigert for omorganiseringer og oppgaveflytting mellom ulike statlige enheter (indre og ytre etat), som ikke representerer en reell vekst i antall ansatte i staten, var økningen i sentralforvaltningen på om lag 2 250 i perioden 2009–2016. Den årlige veksten var størst mellom 2009 og 2013, og direktoratene har vokst mer enn departementene.

Kartleggingen viser at det, i tillegg til omorganisering, først og fremst er nye oppgaver og økt arbeidsmengde som driver veksten i antall ansatte i den sentrale statsforvaltningen.

5.3.2 Nye og endrede arbeidsmåter

Ny teknologi og bedre organisering av arbeidskraften er nøkkelfaktorer for å få mer ut av ressursene i offentlig sektor. Et mer bevisst forhold til egne prosesser og kostnader, bedre rutiner for offentlige anskaffelser og nye modeller for samarbeid med private aktører er andre veier til effektivisering.

Prosessforbedring og tjenestedesign

Effektive og gode tjenester kan bli bedre ved forenklinger i arbeidsprosessene og økt bruk av automatisering. For å kunne automatisere oppgaver må en ofte forenkle regelverk og standardisere prosesser – eller utvikle helt nye prosesser, slik det eksempelvis ble gjort ved innføringen av a-ordningen for innrapportering av opplysninger i arbeidsforhold i 2015. På en rekke områder arbeides det med dette:

• Enova SF forenkler, digitaliserer og automatiserer kjernesystemene som benyttes i søknads- og saksbehandling, prosjektoppfølging og rapportering. Arbeidet kan gi gevinster både internt i Enova og for brukerne.

• Forsvarsbygg innfører en felles arbeidsmetodikk på tvers i organisasjonen for forvaltnings- og vedlikeholdsstyring, anskaffelser og leverandøroppfølging, samt drift og vedlikehold. Det skal også vurdere forbedringer av innkjøpsfunksjonen.

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) ønsker at de som søker om tilskudd, skal kunne gjøre det på en enkel og effektiv måte. Direktoratet har tatt i bruk et nytt elektronisk søknads-, saksbehandlings- og rapporteringssystem (Insights Grants). Systemet sørger for bedre datasikkerhet, trygger rettsikkerheten for brukerne gjennom standardisering av rutiner og gir enklere tilgang til vedtak, brev og annen kommunikasjon mellom forvaltningen og brukerne.

Tjenestedesign kan være en kostnadseffektiv måte å gi bedre offentlige tjenester. Brukeren settes i sentrum, og målet er bedre tjenester som svarer på reelle behov hos brukerne. Det kan gi andre løsninger enn om en tar utgangspunkt i forvaltningens egne behov.

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) samarbeider med Design og arkitektur Norge (DOGA) om en stimuleringsordning for innovasjon og tjenestedesign. I perioden 2016–2017 er det startet opp åtte konkrete endringsprosjekter i offentlig sektor. Gjennom ordningen skal Difi og virksomhetene i staten få erfaring med nye måter å jobbe på, der man kobler tjenestedesign, endringsledelse og gevinstrealisering. Målet er mer brukervennlige, helhetlige og effektive tjenester.

• I Oslo kommune har Sykehjemsetaten brukt tjenestedesign. Ved å reorganisere sykehjemstilbudet, etablere helsehus, endre rehabiliteringen og unngå langtidsplasser kan etaten både levere et bedre tilpasset tilbud til brukerne og redusere utgiftene. Pilotprosjektet viser et potensial for årlig besparelse for Oslo kommune på 475 mill. kroner.

• I «velferdslab’en» samler Asker kommune alle tjenester til særlig utsatte grupper på ett sted. Målet er å bedre levekårene og livskvaliteten til enkeltfamilier i en vanskelig livssituasjon.

• Regjeringen vil i 2018 starte opp en pilot med primærhelseteam i utvalgte kommuner. Målet er mer koordinerte tjenester og større bredde i tjenestetilbudet. Slike helseteam kan også bidra til en riktigere arbeidsdeling mellom personellgrupper og dermed en mer effektiv bruk av legeressurser i kommunene.

Riktige økonomiske insentiver

Offentlige virksomheter opererer i hovedsak uten konkurranse, noe som gjør det vanskelig å kartlegge produktiviteten. Samtidig kan det svekke insentivene til å effektivisere. Ressurser til nye satsinger bevilges over statsbudsjettet, og det kan være vanskelig å hente ut eventuelle innsparinger.

Den underliggende produktivitetsutviklingen styrer ikke ressursbruk og lønnsomhet på samme måte som i privat sektor, og den tvinger ikke virksomhetene til å prioritere reelt mellom kostnader. Lønnskostnader utgjør den største delen av budsjettet i de fleste offentlige virksomheter. I privat sektor, der verdien av produksjonen kan måles i inntekter, henger økte lønninger normalt sammen med produktivitetsvekst. I offentlig sektor er denne sammenhengen ikke like tydelig.

En utfordring er derfor å gi offentlige virksomheter insentiver som motiverer til løpende effektivisering og riktig bruk av ressurser:

• Tariffoppgjøret i 2016 markerte starten på en modernisering av lønns- og forhandlingssystemet i staten. Arbeidet med å overføre større ansvar til lokale parter ble ytterligere forsterket i mellomoppgjøret i 2017. Regjeringen vil sammen med partene videreføre arbeidet med å utvikle et mer effektivt og lokalt forankret lønnssystem.

• Fra og med 1. januar 2017 innførte regjeringen en forenklet modell for premiebetaling til Statens pensjonskasse for statlige virksomheter, med en fast premiesats på 14 pst. Formålet er å gi den enkelte virksomhet et riktigere bilde av ressursbruken og synliggjøre pensjon som en reell utgift i budsjetter og regnskaper. Slik ansvarliggjøres virksomhetene i større grad for sine pensjonskostnader.

• Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven ble behandlet i Stortinget i juni 2017. Reformen endrer kommunenes finansieringsansvar for barnevernstiltak, slik at de får sterkere insentiver til å arbeide forebyggende og komme tidlig inn med nødvendige tiltak i familiene. Finansieringssystemet skal også bidra til at kommunene og Barne-, ungdoms- og familieetaten velger tiltak og tjenester som i innhold, omfang og lengde er tilpasset barnas behov.

Samarbeid med private

Konkurranseutsetting og økt samarbeid med private kan bidra til bedre tjenester uten at offentlige budsjetter øker. Private og ideelle aktører som konkurrerer om tjenesteproduksjonen, kan bidra til innovasjon i tilbudet, bedre tjenester, flere gründere, større mangfold og valgfrihet for brukerne.

• Forsvaret skal modernisere forsyningsvirksomheten frem mot 2020. Samarbeidet med sivile logistikkaktører skal videreutvikles gjennom å utnytte privat sivil kompetanse og kapasitet, slik at Forsvaret kan frigjøre ressurser til operativ virksomhet.

• I 2016 ble det innført en ny losordning. Dette har gjort det enklere for kvalifiserte navigatører å få farledsbevis, slik at de kan seile uten los. Resultatet er mindre byråkrati og lavere kostnader for skipsfarten. Den brukerbetalte tilbringertjenesten for los er konkurranseutsatt, og det er inngått en tiårskontrakt som vil gi skipsfarten betydelige besparelser. Lostjenesten er i tillegg omorganisert og effektivisert, noe som vil gi ytterligere besparelser for skipsfarten.

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet har lagt frem forslag om en ny organisering av eiendomsoppmålingen, se Prop. 148 L (2016–2017) Endringar i matrikkellova m.m. Departementet foreslår blant annet at eiendomsoppmålingen ikke lenger skal være en kommunal forvaltningsoppgave, men utføres som profesjonsregulert tjenesteyting med fri prisdannelse. Forslaget vil gi en mer fleksibel og effektiv organisering av eiendomsoppmålingen.

• 2017 er siste året årsavgiften for kjøretøy kreves inn. Årsavgiften legges om til en trafikkforsikringsavgift, og vil fra 2018 faktureres sammen med bilforsikringen i regi av private forsikringsselskaper. Omleggingen vil forenkle og gi større fleksibilitet for bileiere. Den nye avgiften vil følge forsikringsavtalen på kjøretøyet, noe som gjør det mulig for bileieren å gå over til å betale avgiften i inntil tolv terminer.

Effektive fellesløsninger i staten

I rapporten Value for Money in Government fra 2013 anbefalte OECD at Norge i større grad tar i bruk felles, statlige tjenestesentre for administrative oppgaver. Slike sentre kan gi stordriftsfordeler og god kvalitet på tjenestene. Lønns- og regnskapstjenester bygger på et felles statlig regelverk og legger i særlig grad til rette for stordrift. Mange innkjøp i staten har betydelige fellestrekk. Samordning av innkjøp av standardiserte produkter eller tjenester kan gi lavere kostnader og høyere innkjøpskompetanse. Det vises til nærmere omtale av offentlige anskaffelser i punkt 5.2.2.

Det er grunn til å anta at potensialet er betydelig også på områder som i dag ikke er etablert som fellestjenester, eksempelvis arkiv.

• Direktoratet for økonomistyring (DFØ) leverer kostnadseffektive lønns- og regnskapstjenester til fire av fem statlige virksomheter. I 2016 behandlet direktoratet 907 070 inngående fakturaer til staten. Siden 2012 har kostnaden for å behandle en faktura blitt redusert med 13 pst.

• DFØ har utviklet en mobil-app hvor statsansatte kan registrere arbeidstid, få oversikt over tidssaldo, søke om fravær og skrive og sende inn reiseregninger. Ledere kan godkjenne arbeidstid og reiser i den samme appen.

• Statens innkjøpssenter ble etablert 1. januar 2016. Senteret skal inngå og forvalte felles innkjøpsavtaler for statlig sivil sektor, og har per september 2017 inngått avtale for innkjøp av forbruksmateriell. Etter planen skal Statens innkjøpssenter også inngå avtaler om innkjøp av reisebyråtjenester, telefonitjenester, internrevisjon, PC-er og mobiltelefoner.

• Administrative tjenester i helseforvaltningen, som anskaffelser, IKT og arkiv, ble samlet i Norsk Helsenett SF som skal være i full drift senest 1. januar 2018.

• Statsbygg utvikler en database med samlet oversikt over bygningsmasse, arealbruk og leiekostnader for statens eide og leide lokaler. Oversikten kan legge til rette for betydelig mer effektiv bruk av lokaler i staten. Dersom arealet kan reduseres med én prosent, kan statens utgifter til lokaler reduseres med om lag 175 mill. kroner årlig. Databasen vil etter planen være operativ innen utgangen av 2018.

5.3.3 Mer effektiv organisering av kommune og stat

Effektive kommuner og regioner

Det offentlige skal tilby gode og tilpassede tjenester. Samtidig skal tjenestene produseres kostnadseffektivt. Gode forvaltningsnivåer er en viktig forutsetning for å nå disse målene. Dagens fylkesgrenser har vært nesten uendret siden midten av 1800-tallet, og kommunestrukturen ble i hovedsak bestemt på 1960-tallet. Tidligere var transport og kommunikasjon dyrt og tungvint. I dag har kostnadene falt og tilgjengeligheten økt, og mulighetene for kommunikasjon er fundamentalt endret. Samtidig har kommunene fått ansvar for flere og mer komplekse tjenester.

• Regjeringens kommunereform skal bidra til større enheter, bedre fagmiljøer og mer effektiv drift. Før reformen var det 428 kommuner. Etter sammenslåingene som er vedtatt frem til nå, vil det være 354 kommuner. Reformen skal gi gode og likeverdige tjenester for innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati. Samtidig er mange kommuner fortsatt for små. Kapasiteten til de minste kommunene er i utgangspunktet førende for hvilke oppgaver sektoren kan påta seg. For å møte utfordringene fremover er det derfor viktig at kommunereformen videreføres og at de gode prosessene som er satt i gang i mange kommuner, ikke stopper opp.

• Regionreformen som ble vedtatt av Stortinget i juni 2017, gjør at 19 fylker blir til 11. De nye fylkeskommunene skal blant annet få en tydeligere rolle innenfor samfunnsutviklingen og gi bedre samarbeid med regionale aktører.

• Regjeringen er i gang med å vurdere regioninndelingen til statlige etater i lys av ny regionstruktur. Inndelingene sammenfaller i liten grad med gamle eller nye regiongrenser. Produktivitetskommisjonen peker på at koordineringen med fylkesmenn og fylkeskommuner er komplisert. Godt samspill mellom statlig sektoradministrasjon og den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen er en forutsetning for effektiv forvaltning og god ressursutnyttelse.

• Regjeringen gjennomfører en områdegjennomgang som skal vurdere øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for den statlige styringen. Rammestyring gir kommunene handlefrihet i hvordan de løser oppgavene sine. Detaljert statlig styring kan gjøre at tjenestene blir dårlig tilpasset befolkningens ønsker og behov og gi lite effektiv ressursbruk. Samtidig kan rapportering og kontroll være kostbart både for kommunene og for staten.

Samordning mellom ulike deler av staten

Klar oppgavedeling mellom statlige virksomheter gjør at de enkelte virksomhetene kan bli eksperter på sine områder. Spesialisering kan imidlertid føre til at innbyggere og næringsliv opplever staten som fragmentert. Gode tjenester til borgere og private virksomheter krever ofte et tett samarbeid mellom alle relevante myndigheter, på tvers av spesialiseringer.

• Utlendingsdirektoratet har i samarbeid med Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet sett på hvordan asylsaksbehandlingen og logistikken rundt innkvartering kan effektiviseres i den innledende ankomstfasen. Regjeringen planlegger nå å videreutvikle ankomstsenterfunksjonen ved å samlokalisere UDI og politiet i den innledende asylfasen. En samlokalisering kan gi bedre kvalitet i asylsaksbehandlingen, raskere retur og raskere bosetting, og som følge av dette også reduserte mottaksutgifter.

• På servicesentrene for utenlandske arbeidstakere samarbeider Skatteetaten, politiet, UDI og Arbeidstilsynet. Samarbeidet skal bidra til rask saksbehandling.

• Fra 1. juni 2017 er det gjort endringer i politiloven slik at sivile rettspleieoppgaver kan samles for større områder. Én lensmann, politistasjonssjef eller namsfogd kan utføre oppgaver for flere lensmanns- eller politistasjonsdistrikter.

• I 2017 begynte arbeidet med å forbedre den elektroniske kommunikasjonen mellom politi og påtalemyndighetene, domstolene og kriminalomsorgen (Elektronisk samhandling i straffesakskjeden – ESAS).

• En ny bistandsinstruks for forsvarets støtte til politiet er fastsatt med virkning fra 1. september 2017. Den nye instruksen er forenklet og forkortet, og vil sørge for at beslutninger om bistand fra Forsvaret til politiet kan tas så raskt som mulig i en krisesituasjon.

Omstilling, omorganisering og kostnadsreduksjoner

Offentlig sektor må endre seg i takt med resten av samfunnet. Et stadig større press på offentlige budsjetter og økende krav fra publikum gjør det nødvendig å tenke nytt. Omstilling, nye arbeidsformer og endret organisering er nødvendige og viktige virkemidler.

• Gjennom den nye forsvarsloven har antall Heimevernsnemnder blitt redusert fra én i hver kommune til én i hver av de elleve heimevernsdistriktene med virkning fra 1. juli 2017.

• I 2017 er ansvaret for bistand til helse, utdanning, energi, miljø og landbruk overført fra UD til Norad. Dermed samles forvaltnings- og fagressurser, en unngår dobbeltarbeid og øker kvalitet og effektivitet i forvaltningen av bistanden. Antall bistandsavtaler er redusert fra 7 000 i 2013 til under 4 000 i 2017.

• Regjeringen vil omorganisere de sentraladministrative oppgavene i kunnskapssektoren. Den nye organiseringen skal legge til rette for høyere kvalitet og større effektivitet og gi flere statlige arbeidsplasser utenfor Oslo. For å se arbeidet med digitalisering bedre i sammenheng med øvrig kvalitetsutvikling i barnehager og skoler, slås Utdanningsdirektoratet og Senter for IKT i utdanningen sammen fra 1. januar 2018. I universitets- og høyskolesektoren slås CERES, BIBSYS og oppgaver fra UNINETT AS sammen til ett nytt forvaltningsorgan som skal levere tjenester til universiteter og høyskoler. I dag har Kunnskapsdepartementet også en rekke virksomheter som har oppgaver knyttet til å utvikle kvaliteten i høyere utdanning. Disse oppgavene samles i to forvaltningsorganer for kvalitet, ett med hovedkontor i Oslo og ett med hovedkontor i Bergen. Til sammen skal om lag 60 årsverk flyttes ut av Oslo innen utgangen av 2022.

• På bakgrunn av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren har det blitt gjennomført sammenslåinger og betydelig omstilling ved universiteter, høyskoler og studentsamskipnader. Antallet universiteter, statlige høyskoler og private høyskoler med statstilskudd er redusert fra 54 til 39, og antallet studentsamskipnader er redusert fra 21 til 14. Målet med reformen er bedre samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon i universitets- og høyskolesektoren. En arbeidsgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet har våren 2017 levert et forslag til en felles IKT-strategi for universitets- og høyskolesektoren. Forslagene dekker områdene utdanning, forskning, administrative tjenester og infrastruktur, og omtaler i tillegg informasjonssikkerhet, organisering og finansiering. Regjeringen la frem strategien for digitalisering av høyere utdanning og forskning 8. september 2017. Strategien gjelder for perioden 2017–21 og inneholder en rekke tiltak for at teknologi kan utnyttes slik at studentene lærer mer, at studietilbudene blir mer tilgjengelige og at forskningen blir enda bedre og mer effektiv.

Nærpolitireformen

Nærpolitireformen er den største omstillingen i politiet i nyere tid. Målet er et mer synlig og tilgjengelig politi, med kapasitet til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger. Reformen skal bidra til utvikling av gode fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer. Økt spesialisering og fagkompetanse er nødvendig for at politiet skal kunne bekjempe nye kriminalitetsformer.

Regjeringen ønsker med reformen å legge til rette for at politiet i større grad kan konsentrere seg om forebygging, beredskap og straffesaksbehandling. Dette oppnås ved å overføre ansvaret for enkelte oppgaver til andre faginstanser. Som et ledd i reformen er det også satt i gang et omstillingsarbeid i politiet for bedre etatsledelse.

I 2016 ble antall politidistrikter redusert fra 27 til 12. I mai 2017 ble det fastsatt at politiet skal ha 225 tjenestesteder, mot tidligere 354. Nye arbeidsmetoder og -verktøy vil på sikt bidra til at politiet kan løse en større del av oppgavene på stedet. Flere tjenester skal tilbys digitalt, og færre oppgaver vil kreve personlig oppmøte. Dette gir forenklinger for både innbyggere og politiet selv.

Som et ledd i reformen skal Politidirektoratet etablere en organiseringsmodell som kan tjene som felles utgangspunkt for politidistriktene. En slik standardisering vil kunne gi enklere løsninger og et mer effektivt politi. Reformen innebærer også samlokalisering av nødmeldingstjenesten for politi og brann.

Samtidig som det er utgifter til gjennomføring av reformen, anslås gevinstene av nærpolitireformen til nærmere 90 mill. kroner i 2018. For å bygge opp under det videre reformarbeidet, legger regjeringen opp til at gevinstene i 2018 beholdes i politiet. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) evaluerer reformen.

Reformer i transportsektoren

Gjennom opprettelsen av Nye Veier AS og jernbanereformen er det lag til rette for en mer effektiv vei- og jernbanesektor. Reformene skal legge til rette for mindre politisk detaljstyring og mer operasjonell frihet for virksomhetene.

Regjeringen har etablert et utbyggingsselskap for vei, Nye Veier AS. Selskapet har vært operativt siden 1. januar 2016. Selskapet skal legge helhetlig utbygging og samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn for prioriteringene og har identifisert muligheter for å kunne redusere kostnader og øke nytten av prosjektporteføljen. Nye Veier AS skal være en effektiv byggherreorganisasjon som skal bygge ut veistrekningene i porteføljen på en mer helhetlig måte og med større kostnadseffektivitet enn utbygging i tradisjonell forstand. Raskere veiutbygging vil kunne gi mer vei for pengene, styrke næringslivets konkurranseevne og gi en mer effektiv, forutsigbar og tryggere veitransport. Styring, finansiering, oppstartsportefølje og andre oppgaver for utbyggingsselskapet er presentert i Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei. Reformer i veisektoren.

Nye Veier AS skal rapportere om effektiviteten i veiutbyggingen sammenlignet med om disse oppgavene hadde blitt løst på tradisjonell måte. Selskapet skal eksempelvis rapportere om administrasjonskostnader målt mot sammenlignbare virksomheter og om fremdrift, kvalitet og økonomi for inngåtte veiutbyggingsavtaler.

Hensikten med jernbanereformen er å utnytte jernbaneinfrastrukturen på en bedre måte, se Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor. Reform av jernbanesektoren. Dette skal oppnås gjennom bedre styringsstruktur, en mer forretningsmessig organisasjonsform, bedre kundeorientering, økt vekt på konkurranse og tydeligere mål.

Bane NOR SF er et statsforetak med ansvar for den nasjonale jernbaneinfrastrukturen og ble opprettet som en del av jernbanereformen. Selskapet ble skilt ut av det tidligere Jernbaneverket og var fullt operativt fra 1. januar 2017. Samtidig ble det opprettet et jernbanedirektorat. Formålet med opprettelsen av Bane NOR SF er å sørge for tilgjengelig jernbaneinfrastruktur og effektive og brukervennlige tjenester. Bane NOR SF har ansvaret for planlegging, utbygging, forvaltning, drift og vedlikehold av det nasjonale jernbanenettet.

5.3.4 Digitalisering av arbeidsprosesser og tjenester

OECD publiserte i august 2017 rapporten Digital Government Review of Norway – Boosting the Digital Transformation of the Public Sector. Rapporten peker på at Norge og Norden har et meget godt utgangspunkt for digitalisering av offentlig sektor i forhold til Europa for øvrig. Å ligge langt fremme krever imidlertid kontinuerlig arbeid, og OCED mener å se tegn til avmatning av innsatsen i Norge.

Kilde: OECD.

Digitalisering gir store muligheter for mer rasjonell løsning av oppgavene, men utfordrer samtidig innarbeidede arbeidsformer. Å ta i bruk nye teknologiske løsninger på en god måte krever ikke bare en vellykket gjennomføring av IKT-prosjekter, men vel så mye en vilje og evne til å endre selve måten virksomheten arbeider på. Det er tatt flere initiativ for å øke innsatsen:

• En grunn til at digitaliseringsarbeidet har gått for sakte, er manglende strategisk IKT-kompetanse blant toppledere. Som ledd i Program for bedre styring og ledelse i staten tilbyr Difi kompetansebygging for ledere og arrangerer erfaringssamlinger på dette området på tvers av sektorer i staten.

• Regjeringen har etablert et digitaliseringsråd som skal hjelpe statlige virksomheter i å lykkes med digitaliseringsprosjekter. Rådet skal også bidra til at statlige etater skal lære av hverandres suksesser og feil. Rådet tilbyr kvalitetssikring i alle faser av digitaliseringsprosjekter, og legger til rette for at virksomheter kan lære av hverandre. Målgruppen er planlagte digitaliseringsprosjekter mellom 10 og 750 mill. kroner. Digitaliseringsrådet er uavhengig og skal behandle sakene innen tre uker. Det er frivillig å bruke rådet.

• For å øke digitaliseringstempoet i staten har regjeringen etablert en medfinansieringsordning for små og mellomstore digitaliseringsprosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Statlige virksomheter kan søke om støtte opp til 50 pst. av prosjektkostnadene. I 2017 er det satt av 111 mill. kroner som er fordelt til 14 prosjekter.

• Staten skal ta større ansvar for å samordne digitalisering og IKT-utvikling på tvers av stat og kommuner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer nå en finansieringsmodell for IKT-prosjekter hvor gevinstene i stor grad vil havne i kommunene, mens utviklingskostnadene primært bæres av staten. I slike situasjoner kan det være aktuelt at kommunesektoren bidrar i finansieringen, eksempelvis gjennom trekk i kommunesektorens inntektsramme. Det er behov for å kartlegge hvor mange prosjekter som kan være aktuelle for en slik løsning.

Kommunikasjon med innbyggere og næringsliv

Digitalisering legger grunnlaget for bedre, raskere og mer målrettet kommunikasjon mellom staten på den ene siden og innbyggere og næringsliv på den andre. Både produktiviteten i næringslivet og tilgangen til informasjon for husholdninger og bedrifter blir bedre. Digitalisering gir også mulighet til å utvikle nye og fleksible løsninger basert på selvbetjening, uavhengig av offentlige kontortider.

Regjeringens mål er at informasjon det offentlige spør om, kun skal rapporteres én gang. Digitale løsninger som åpner for forhåndsutfylling av skjemaer og direkte uthenting av informasjon fra bedriftenes IKT-systemer, gjør at rapporteringen langt på vei kan automatiseres.

• Brønnøysundregistrene arbeider med Felles datakatalog som er en oversikt over hvilken informasjon det offentlige har, hva den betyr, hvilken kvalitet informasjonen har og hvem som har lov til å gjenbruke den. Oversikten er ventet å kunne tas i bruk fra 2018. En slik felles datakatalog vil være et viktig steg for å oppnå prinsippet om «kun én gang».

• Arbeids- og velferdsetaten har etablert et digitalt nav.no der brukerne har fått nye selvbetjente dialogløsninger på de fleste områder (uføre, dagpenger, foreldrepenger, arbeidsavklaringspenger, sykefravær, sosiale tjenester, innsyn i egen sak og utbetalinger). Det legger til rette for selvhjulpne brukere. Nav.no er på vei til å bli den viktigste kommunikasjonskanalen med brukerne, og har nærmere 60 millioner besøk i året.

• Alle innbyggere i Norge har nå sin egen kjernejournal (dersom de ikke har reservert seg mot løsningen). Det gir pasienten oversikt over egen helseinformasjon, og pasienten kan legge til personlige opplysninger. I tillegg kan helsepersonell få tilgang til informasjon om legemidler de siste tre årene, informasjon om allergier og andre kritiske tilstander og kontaktinformasjon til relevante personer. Slik informasjon kan redde liv og hindre feilmedisinering.

• Ny elektronisk ordning for pasientreiser ble lansert 1. oktober 2016 på helsenorge.no. Dette forenkler ordningen for dekning av utgifter til pasientreiser for brukerne og legger til rette for en mer effektiv saksgang.

• Det er nå mulig å søke digitalt om bostøtte og startlån i Husbanken. Det er anslått at kommunene kan spare til sammen 90 000 timeverk sammenlignet med den tidligere løsningen.

• I april 2017 ble det innført elektronisk tinglysing i Norge. Profesjonelle brukere kan nå ta i bruk løsningen og boligkjøpere vil oppleve at eiendomsoverdragelsene går raskere. På sikt vil dette redusere utgiftene i forbindelse med tinglysing. Den samfunnsøkonomiske gevinsten er beregnet til 1,3 mrd. kroner, hvorav størstedelen vil tilfalle privat sektor. Utviklingen av elektronisk tinglysning ventes på sikt å gi en reduksjon på 40 årsverk i Kartverket.

• Elektronisk søknadsskjema for skilsmisse ble tilgjengelig høsten 2016. Skjemaet henter inn opplysninger fra folkeregisteret og Fylkesmannsembetene får søknadene direkte inn i saksbehandlerprogrammet.

• Skatteetaten og Brønnøysundregistrene samarbeider om digitaliseringstiltak som forenkler og effektiviserer tjenester både for næringslivet og det offentlige. En av disse løsningene er utviklet i samarbeid med Finans Norge og gir mulighet for enklere behandling av lånesøknader, såkalt «samtykkebasert lånesøknad». Løsningen som ble lansert i juni 2017, åpner for at lånesøker gjennom Altinn godkjenner at banken får tilgang på relevant informasjon om inntekt og formue fra Skatteetaten, og dermed slipper å sende banken kopi av lønnsslippene og siste skattemelding. Låneprosessen blir enklere, og bankene kan behandle lånesøknaden raskere og på et bedre datagrunnlag.

• Det er gjennom id-porten åpnet for at en elektronisk kan melde seg inn eller ut av Den norske kirke.

• Oljedirektoratets felles, nettbaserte portal (SMIL) for søknader, innrapportering og saksbehandling i petroleumsnæringen har gitt kortere saksbehandlingstid. Gevinsten tas ut i næringen, som har gitt gode tilbakemeldinger på løsningen.

• Statens vegvesen tilbyr nå nettløsninger for søknad om førerkort, bestilling av time til oppkjøring, bevis for øvelseskjøring, melding om tap av førerkort, utskrift av midlertidig kjøretillatelse, salgsmelding og omregistrering av kjøretøy, samt tap av vognkort. Flere av disse tjenestene krevde tidligere oppmøte på en trafikkstasjon. En million salgsmeldinger på papir er blitt overflødige.

• Frikort egenandelstak 2 er automatisert fra 1. januar 2017. Om lag 300 000 brukere slipper å samle på kvitteringer for betalte egenandeler og sende dem inn til Helfo.

• Fra 2017 ble det åpnet for bruk av elektronisk kommunikasjon ved varsler om blant annet inkasso og tvangsfullbyrdelse av krav, der loven tidligere stilte krav om bruk av papir. Antallet varsler om inkasso og tvangsfullbyrdelse er betydelig. Mer elektronisk kommunikasjon har derfor også her et stort samfunnsøkonomisk gevinstpotensial.

• Årlige tilskudd på utenriks- og bistandsområdet beløper seg til over 30 mrd. kroner og potensialet for innsparinger gjennom digitalisering er betydelig. Det etableres i 2017 en ny digital portal for mottak av søknader om tilskudd for norske og internasjonale søkere. Hele søknads- og rapporteringsprosessen for tilskuddsforvaltning skal etter planen digitaliseres de neste årene. Det innebærer at dagens manuelle saksbehandling gradvis faller bort og at saksbehandlingen forenkles.

Digital saksbehandling frigjør ressurser og gir bedre kvalitet

Nye tekniske løsninger muliggjør sømløs digital kommunikasjon mellom innbyggere, bedrifter og offentlige virksomheter, men også internt i den enkelte virksomhet. Det blir dermed mulig å gå vekk fra papir og post. Innenfor mange områder kan automatisert saksbehandling overta for tradisjonell saksbehandling med liten eller ingen manuell saksbehandling. Automatisering kan for eksempel innebære at en innbygger søker om en ytelse gjennom en selvbetjeningsløsning som automatisk beregner om vedkommende har krav på ytelsen og ev. størrelsen på ytelsen. Dermed kan kvaliteten og effektiviteten i saksbehandlingen økes ved at innbyggere får hurtigere avgjørelser med færre feil, samtidig som ressursbruken reduseres, enten ved at den faller bort eller ved at ressurser kanaliseres til å håndtere mer kompliserte saker. Det kan muliggjøre mer individuell oppfølging av brukere som virkelig trenger det. Digitalisering kan også føre til senket risiko og sårbarhet i den enkelte virksomheten ved at det gir økt datasikkerhet og reduserer risikoen for feil.

Digitalisering kan også være viktig for å ivareta tilliten til offentlige virksomheter. Samfunnsutviklingen innebærer at stadig flere tjenester digitaliseres. Derfor vil også brukere etterspørre og forvente digitalisering av tjenester og arbeidsmåter i offentlig sektor.

• Skattedirektoratet (SKD) vil modernisere folkeregisteret. Prosjektet gjennomføres i perioden 2017–2019 og vil innebære nye tekniske løsninger for oppdatering av folkeregisteret i sanntid, nye informasjonselementer og kvalitetsheving av informasjonen, samt nye løsninger for distribusjon av informasjon fra registeret.

• Prosjektet Digitale domstoler ble i 2017 igangsatt for å fulldigitalisere saksbehandlingen i de tolv største tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett. Digitale domstoler vil innebære fulldigitaliserte, papirløse rettsprosesser før, under og etter behandling av straffesaker og tvistesaker. I tillegg til kortere saksbehandlingstid og betydelige gevinster for domstolene og de som bruker domstolene, vil kvaliteten i saksbehandlingen bedres. Mange manuelle oppgaver vil falle bort eller forenkles vesentlig både under saksforberedelsen, hovedforhandlingen og ved domskrivingen.

• Prosjekt 2 i programmet for modernisering av IKT i Arbeids- og velferdsetaten innebærer å utvikle moderniserte IKT-løsninger for foreldrepenger og engangsstønad. Et hovedmål er bedre tjenester for brukerne og større effektivitet i saksbehandlingen. Foreløpige beregninger viser at de totale effektene av Prosjekt 2 kan gi netto besparelser for etaten på rundt 46 mill. kroner fra 2021.

• Digitalisering av saksbehandlingen i Norsk kulturråd har gitt gevinster for saksbehandlere og brukere. Det er økt kvalitet på saksbehandlingen, arbeidsbesparelser, frigjøring av ressurser, økt synlighet og transparens i alle prosesser.

• ProSak er et nytt saksbehandlingssystem for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Systemet har vært i utvikling siden 2012, og ble tatt i bruk i 2016. Det nye systemet fører til mer effektiv saksbehandling og til likere administrativ saksbehandling i nemndene. Bruk av sikker digital post direkte til fagkyndige, allmenne medlemmer og talspersoner erstatter ordinær postgang og faks, og innebærer at dokumenter kan sendes i originalversjon, uten først å måtte anonymiseres. Innføring av ProSak har derfor vært tids- og ressursbesparende.

• A-ordningen tilrettelegger for større grad av digitalisering og automatisering av saksbehandlingsprosessene i Arbeids- og velferdsetaten gjennom enkel og effektiv tilgang til nødvendige opplysninger om lønn og ansettelsesforhold. Regjeringen foreslo derfor endringer i reglene for fastsetting av grunnlaget for sykepenger, foreldrepenger og pleiepenger mv., se Prop. 37 L (2016–2017). Endringene vil gjøre det mulig med en mer effektiv bruk av opplysninger fra A-ordningen. I tillegg gir endringene både arbeidsgiver og den enkelte mottaker et enklere og mer tydelig regelverk å forholde seg til.

• For å sikre stabil og effektiv drift i Brønnøysundregistrene og bedre samhandling mellom offentlig sektor og næringslivet, ble det fra 2017 bevilget midler til en ny registerplattform for Brønnøysundregistrene. Denne skal gi grunnlag for enklere saksbehandling, mer automatisering, bedre sikkerhet og økte muligheter for videre effektivisering.

Bedre bruk av offentlige data gir merverdi

Å gi tilgang til offentlige data betyr at næringsliv, forskere, sivilsamfunn, og ikke minst offentlig sektor selv, kan gjøre nytte av informasjon offentlig sektor forvalter. Hensynene til personvern og til forretningshemmeligheter må selvsagt ivaretas. Data kan likevel gjenbrukes til nye formål – for økt verdiskaping, økt effektivitet, samt økt åpenhet og transparens. Gode analyser av tilgjengelige data kan bidra til innovasjoner og økt produktivitet i både offentlig sektor og i næringslivet.

• Helse- og omsorgsdepartementet har styrket strategisk styring av helseregistre. Det er satt i gang et helsedataprogram for å prioritere utvikling og bruk av fellesløsninger på tvers av registrene og etablere en plattform for å gjøre tilgjengelig og analysere helsedata.

• Statsregnskapet på nett lanseres i oktober 2017. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har laget en løsning som gir mulighet for å søke i publiserte data om statlige utgifter og inntekter, og den gir grunnlag for analyse og sammenligning av ressursbruk på tvers av virksomheter og over tid.

• Vitnemålsportalen gir mulighet til å dele verifisert informasjon om utdanning med andre. Vitnemålsportalen er en nettbasert tjeneste der den enkelte student eller tidligere student kan logge inn og dele informasjon om utdanningen sin med andre. Dette skal gjøre det lettere å søke jobb eller videre utdanning og kan bidra til å forhindre juks med vitnemål.

• BarentsWatch er et helhetlig overvåknings- og informasjonssystem om hav og kyst. Det innebærer en forenkling ved at etater på en enklere og raskere måte kan dele og sammenstille data.

5.4 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte påvirker konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I markeder med virksom konkurranse kan næringsstøtte vri ressursbruken mot støtteberettigede næringer og bedrifter, og dermed påføres samfunnet et samfunnsøkonomisk tap. I tillegg er det kostnader ved å finansiere næringsstøtten. I samfunnsøkonomiske analyser legges det til grunn en skattekostnad på 20 pst. for netto økt offentlig finansiering som følge av et offentlig tiltak.

For å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel for å motvirke markedssvikt. Markedssvikt kan skyldes forhold som eksterne effekter (for eksempel miljøkostnader), kollektive goder, imperfekt konkurranse og asymmetrisk informasjon. Det bør likevel utvises tilbakeholdenhet med næringsstøtte også i tilfeller der det er påvist markedssvikt. I de fleste markeder vil det finnes en eller annen form for markedssvikt. Næringsstøtte vil normalt ikke være et effektivt virkemiddel for å rette opp i slike markedsimperfeksjoner. Staten bør i stedet legge til rette for bedre/økt konkurranse, for på den måten å redusere de direkte årsakene til markedssvikten.

Det er en fare for at næringsspesifikke programmer fører til at støtte låses inn i næringer som ikke er lønnsomme, noe som vil svekke landets vekstevne. Omlegging av støtteordninger rettet mot enkelte bransjer eller geografiske områder over til programmer med bredere nedslagsfelt vil derfor kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Når prosjekter på tvers av næringer og geografi må konkurrere om de samme midlene, er det større sjanse for at de beste prosjektene mottar støtten.

Tabell 5.1 oppsummerer næringsstøtten i 2016 for ulike næringer og støttekategorier, men gir ikke en fullstendig oversikt over all næringsstøtte i form av for eksempel reguleringer, konsesjonsordninger eller offentlig kjøp. Nedenfor er de enkelte støttekategoriene kort omtalt.

Budsjettstøtte

Finansdepartementets beregninger av budsjettstøtte omfatter ordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Beregningen av statlig næringsstøtte er avgrenset mot statens kjøp av varer og tjenester. Dette innebærer at overføringer til for eksempel kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, statens kjøp av posttjenester og buss ikke er tatt med.

Figur 5.9 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring. Den samlede budsjettstøtten er anslått til 25,4 mrd. kroner i 2016. Regnet i faste 2016-priser økte støtten i 2016 med om lag 0,9 mrd. kroner sammenlignet med 2015. Økningen i budsjettstøtten skyldes særlig økt støtte til miljø- og energiformål. Budsjettstøtten målt som andel av BNP var 0,81 pst i 2016, mens den i 2015 var på 0,77 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjorde 15,4 mrd. kroner eller om lag 60 pst. av den samlede budsjettstøtten i 2016. Det meste av budsjettstøtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har gått noe ned fra 2015 til 2016. I perioden 2005 til 2016 er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med 29,6 pst. Dette innebærer at støtten til landbruket per årsverk har økt betydelig siden 2005. For jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien utgjør også skjermingsstøtte en betydelig del av den samlede støtten. Dette kommer i tillegg til støtten som fremkommer i figur 5.9 og tabell 5.2.

I tabell 5.2 er den samlede budsjettstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger skal blant annet oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det fremgår at støtte forbeholdt bestemte næringer fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte mindre støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside var 2 mrd. kroner i 2005, men har siden falt noe og utgjorde i 2016 om lag 1,4 mrd. kroner.

Budsjettstøtten til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt noe fra 2015 til 2016. Støtten omfatter blant annet Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2006, se figur 5.10. Hovedtyngden er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Enova. Utbetalte midler er særlig knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering i industri og bygg og transportområdet. Utbetalt støtte fra Enova kan variere fra år til år avhengig av progresjonen i støttede prosjekter. Dette skyldes at støtten utbetales trinnvis etter at kostnader har påløpt.

Kilde: Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Sertifikatmarkedet innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres direkte til produsentene fra forbrukere av elektrisitet (unntatt kraftkrevende industri) og inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Elsertifikatordningen tilsvarer en avgift på kraftforbruk der provenyet er øremerket subsidier til kraftprodusenter. Proveny som går utenom statsbudsjettet og øremerkes et bestemt tiltak, er prinsipielt uheldig.

Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser gir en gjennomsnittlig pris på om lag 13,5 øre per kWh i 2016. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2016 anslås til om lag 1,3 mrd. kroner. Som følge av fall i elsertifikatprisen anslås samlet støtte i 2017 å falle til i størrelsesorden 0,7 mrd. kroner. Samlet over hele elsertifikatperioden (2012–2035) anslås støtten å utgjøre en nåverdi på i størrelsesorden 10–12 mrd. kroner. Elsertifikatsystemet vil ikke videreføres etter 2021. Godkjent produksjon som settes i drift innen fristen i 2021, vil motta elsertifikater i inntil 15 år. Tabell 5.3 viser anslått årlig støttebeløp for de fem norske selskapene med høyest forventet elsertifikatberettiget produksjon.

Skipsfarten mottar driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk kan rederier søke om tilskudd på grunnlag av innbetalt forskuddstrekk av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for tilskuddsberettiget mannskap med arbeid om bord på skip i ordningen.

Regjeringen gjennomførte i 2016 betydelige endringer i tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk. I 2017 etablerte regjeringen en egen tilskuddsmodell for NIS- registrerte skip i utenriksfart som transporterer olje, kjemikalier, gass og ro/ro-last. Etter endringene gis det full refusjon av arbeidsgiveravgift, trygdeavgift og et beløp tilsvarende forskuddstrekk av skatt per tilskuddsberettigede arbeidstaker for NOR-skip i kystfart, NOR- passasjerskip i utenriksfart, skip i NOR som betjener strekningen Bergen-Kirkenes. Det ble også opprettet en egen tilskuddsmodell for NOR-registrerte seilskip og NIS-registrerte konstruksjonsskip.

Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfarten utgjorde i 2016 om lag 1,8 mrd. kroner, se tabell 5.4. Om lag 11 400 sjøfolk var omfattet av ordningen i 2016. Gjennomsnittlig støttebeløp per sjømann omfattet av ordningen er dermed om lag 155 000 kroner.

Produktivitetskommisjonen har pekt på at tilskuddsordningen til sysselsetting av sjøfolk vrir ressursbruken mellom næringer. Kommisjonen mente en burde unngå å subsidiere anvendelse av arbeidskraftressurser i en spesiell næring. Ifølge kommisjonen vil norske sjøfolk bli ansatt i den grad de innehar verdifull kompetanse eller er tilstrekkelig produktive til å forsvare normale lønnskostnader. Dersom dette ikke er tilfelle, mente kommisjonen det vil gi en bedre ressursbruk å anvende denne arbeidskraften i andre næringer. Tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk er i tråd med EUs statsstøtteregelverk hvor maritim transport er gitt særskilte regler for statsstøtte. Norges ordning er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan ESA.

Den løpende støtten til skipsbygging er faset ut. Det eksisterer imidlertid en garantiordning for byggelån for skip, som forvaltes av Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK). Garantier for byggelån skal gis på markedsmessige vilkår. De statlige ordningene for det langsiktige eksportfinansieringssystemet er også relevant for skipsbyggingssektoren. Ordningene forvaltes av GIEK og Eksportkreditt Norge, og skal være et supplement til kommersielle finansinstitusjoner og i henhold til internasjonalt regelverk på området. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2018 å opprette en markedsmessig låne- og garantiordning for kjøp av skip fra verft i Norge når disse skipene skal brukes i Norge. Ordningen skal forvaltes av GIEK og Eksportkreditt Norge. Ordningen vil være en midlertidig treårig ordning som skal evalueres. Regjeringen foreslår en garantiramme på 10 mrd. kroner for ordningen i 2018.

Under den statlige eksportkredittordningen tilbys fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Ved utgangen av 2016 utgjorde CIRR-lån 61 pst. av utlånssaldoen i Eksportkreditt Norge AS på om lag 76,5 mrd. kroner.

Kraftleverandører har en lovpålagt plikt til å kjøpe elsertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt og slipper dermed å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som ikke fremkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjør en støtte på om lag 375 mill. kroner i 2016 til kraftkrevende industri.

Kraftkrevende industri nyter også godt av leieavtaler med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår. Disse leieavtalene er knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. I perioden frem mot 2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 238 GWh per år.

1. juli 2014 ble det innført en kompensasjonsordning for CO₂-innslaget i kraftprisen (CO₂-kompensasjon). For støtteåret 2016 er det i 2017 utbetalt om lag 616 mill. kroner, mens det er budsjettert med 671 mill. kroner for støtteåret 2017 (utbetales i 2018). Ordningen innebærer at norsk industri kompenseres delvis for økte kraftpriser som følge av EUs kvotesystem for CO₂-utslipp. Ordningen omfatter industrivirksomheter i 15 sektorer som, i tråd med EUs retningslinjer for CO₂-kompensasjon, har mulighet til å få støtte. Dette inkluderer blant annet produsenter av aluminium, ferrolegeringer, kjemiske produkt og treforedling. Kompensasjonsordningen medfører at de deler av industrien som er omfattet av EUs kvotedirektiv ikke står overfor den reelle kvoteprisen. Tabell 5.5 viser mottakerne av de høyeste støttebeløpene under ordningen.

Skatteutgifter- og sanksjoner

Nettokostnadene ved særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 5.6. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2016 og 2017 fordelt etter formål. Det er bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når støtte i form av skatte- og avgiftslempninger medregnes. For en grundigere omtale av skatteutgifter vises det til Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter og avgifter 2017, vedlegg 1.

Skattemessige avskrivninger skal i utgangspunktet tilsvare eiendelenes faktiske verdifall. Det er likevel unntak fra dette prinsippet, der enkelte typer driftsmidler kan avskrives med høy sats uten at satsen er begrunnet med tilsvarende høyt verdifall. Virksomheter som investerer i disse driftsmidlene, får dermed en skattemessig fordelaktig behandling sammenlignet med øvrige virksomheter. Skatteutgiften ved avskrivningssatser som overstiger antatt verdifall, regnes ut basert på verdien av skattekreditten som følger av høy avskrivningssats. Det antas at følgende driftsmidler i 2017 kan avskrives med satser som overgår faktisk verdifall: kjøretøy i saldogruppe c (vogntog, lastebiler, busser, varebiler mv.), skip og rigger mv., hoteller og bevertningssteder mv., husdyrbygg i landbruket, rørledninger og produksjonsinnretninger i petroleumsutvinning og vindkraftverk.

I petroleumsbeskatningen er de investeringsbaserte fradragene (friinntekt, avskrivninger og rentekostnader) høyere enn de skal være i en nøytral skatt. Med dagens fradragsregler er selskapenes andel av investeringene etter skatt om lag 12 pst. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene ha dekket om lag 24 pst. av investeringskostnaden. Skatteutgiftene av høyere investeringsfradrag anslås til om lag 14,4 mrd. kroner i 2016 og 12,4 mrd. kroner i 2017.

I grunnrenteskatten for kraftverk er det en nedre grense for plikt til å betale grunnrenteskatt. I Prop. 1 LS (2012–2013) ble det anslått at daværende nedre grense på 5,5 megavoltampere (MVA) ga et provenytap på om lag 600 mill. kroner. Nedre grense ble hevet fra 5,5 MVA til 10 MVA med virkning fra og med inntektsåret 2015. Provenytapet av å heve nedre grense ble anslått til 20 mill. kroner påløpt i 2015. Departementet har ikke oppdatert anslaget for skatteutgiften av nedre grense.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsstøtte i form av særskilte skatteregler. Selskapene innenfor rederiskatteordningen har skattefritak for skipsfartsinntekter og betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde i underkant av 50 mill. kroner i gjennomsnitt per år for næringen samlet de siste 3 årene. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, det vil si størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. På grunn av lav lønnsomhet i rederiene de siste årene er skatteutgiften for 2016 og 2017 beregnet til null. Det presiseres at en rekke rederi likevel har oppnådd en skattefordel de aktuelle årene på grunn av rederiskatteordningen. Beregningsmetoden for skatteutgifter tar imidlertid hensyn til at fremførbare underskudd har lavere verdi i rederiskatteordningen enn under ordinær beskatning. Denne effekten veier de siste årene opp for skattefordelen til rederier som går med overskudd, ettersom det samlede resultatet for rederiene de siste årene har vært negativt.

Skatteutgiften til landbruket er også høy. Skatteutgiften ved særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1 270 mill. kroner i 2016 og 1 240 mill. kroner i 2017. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Etter gjeldende regler for 2017 utgjør jordbruksfradraget maksimalt 166 400 kroner for hver skattyter.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, blant annet gjennom det særskilte fiskerfradraget. Det særskilte fiskerfradraget utgjør etter gjeldende regler maksimalt 150 000 kroner for hver skattyter. Skatteutgiften ved fiskerfradraget anslås til 250 mill. kroner i 2016 og 240 mill. kroner i 2017.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002. Det meste av støtten gjennom Skattefunn går til små og mellomstore foretak. Dersom fradraget i skatt overstiger utlignet skatt, blir det overskytende utbetalt og direkte utbetalinger har de siste årene utgjort om lag 80 pst. av ordningen. Beløpsgrensene for egenutført og innkjøpt FoU har blitt hevet hvert år i perioden 2013–2017, og bruken av ordningen har økt. Det anslås at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 3 700 mill. kroner i 2016 og 4 300 mill. kroner i 2017.

Bruk av miljøressurser innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. Ved å prise for eksempel utslipp må produsenten betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og ble senere utvidet fra og med 2013. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Fra og med 2013 dekker kvotesystemet om lag 50 pst. av de norske klimagassutslippene. Inkludert CO₂-avgifter står nå over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge overfor en pris på CO₂-utslipp. Per 2017 er blant annet landbrukets utslipp av metan og lystgass ikke omfattet av kvoteplikt eller CO₂-avgift.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, en avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I tabellen over skatteutgifter er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i tabellen over skatteutgifter siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For CO₂-avgiften og avgiften på HFK og PFK benyttes det eksisterende nivået for CO₂-avgiften for bensin og autodiesel som et generelt avgiftsnivå for klimagassutslipp.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller selges. Kvoter som tildeles gratis, gir en økonomisk fordel sammenlignet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, forventes over perioden 2013–2020 å kunne motta i størrelsesorden 130 millioner gratiskvoter. Antallet vil kunne påvirkes av blant annet kapasitetsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris fremover. Basert på historiske kvotepriser og futurespriser kan verdien av gratiskvotene anslås til i størrelsesorden 7 mrd. kroner over perioden 2013 til 2020.

I tillegg til skatteutgifter og -sanksjoner som kan knyttes direkte til næringsvirksomhet, vil også en del av skatteutgiftene ved fritak, nullsats og lav sats i merverdiavgiften kunne tilfalle næringslivet. Skatteutgifter som følge av unntak fra merverdiavgiften fremgår av tabell 5.7. Det er blant annet betydelige skatteutgifter av fritak og reduserte satser innenfor næringsmiddelindustrien og jordbruk, handels- og servicenæringen, herunder finansiell sektor, samt kultur og idrett. I hvilken grad næringslivet eller konsumentene nyter godt av reduserte merverdiavgiftssatser avhenger om næringen velter avgiftslettelsen over i lavere produktpriser eller tar lettelsen i form av økte overskudd. I markeder preget av virksom konkurranse antas det normalt at hele skatteutgiften kommer forbruker til gode. Graden av overvelting vil generelt avhenge av tilbuds- og etterspørselsforhold i de aktuelle markedene.

Den største skatteutgiften i merverdiavgiften er lav sats for matvarer. Da merverdiavgiften på matvarer ble redusert i 2001, var en del av begrunnelsen at det skulle bidra til redusert grensehandel og økt avsetningsgrunnlag for norskproduserte matvarer. Avgiftslettelsen ble introdusert på et tidspunkt med betydelig overproduksjon i jordbruket. Skatteutgiften av redusert sats for matvarer og alkoholfrie drikkevarer anslås til 13,4 mrd. kroner i 2016 og 13,6 mrd. kroner i 2017. Om man legger til grunn at om lag to tredjedeler av merverdiavgiftslettelsen veltes over i reduserte forbrukspriser på mat, vil om lag 4,5 mrd. kroner av redusert merverdiavgift på mat være den samlede næringsstøtten til verdikjeden for matvareproduksjon.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer frem på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Nedenfor omtales konkurransebegrensende virkemidler, toll og ikke-tariffære handelshindre.

Konkurransebegrensende virkemidler

Unntak fra konkurranseloven innebærer en form for næringsstøtte blant annet fordi næringen kan operere med høyere priser sammenlignet med en situasjon med virksom konkurranse. For omsetning av bøker er det i egen midlertidig forskrift gjort unntak fra konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Det er også gitt unntak fra forbudene i konkurranseloven §§ 10 og 11 ved omsetning og produksjon av landbruks- og fiskeriprodukter.

Konkurransebegrensende og -vridende virkemidler benyttes i enkelte næringer og medfører indirekte en form for næringsstøtte. I drosjenæringen er det såkalt behovsprøving, som innebærer at fylkeskommunene kan begrense antall drosjeløyver i et løyvedistrikt. Siden antallet drosjesjåfører begrenses, begrenses konkurransen i drosjemarkedet. Dette kan igjen føre til høyere priser til forbruker.

Medienæringen er preget av at NRK er lisensfinansiert. Dette påvirker direkte private medieaktørers mulighet til å tilby lignende tjenester som NRK, ettersom private aktører er avhengig av inntekter fra kunder og annonsører. I Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst ble grensene for NRKs virksomhet vis-à-vis kommersielle aktører gjennomgått. I meldingen konkluderes det med NRKs tilbud kan videreføres, men at NRK skal ha et selvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfoldet. Regjeringen kunngjorde i juni 2017 muligheten til å søke om å inngå avtale med staten om å tilby kommersiell allmennkringkasting. Avtalen har en varighet på fem år, og kompensasjonen er på inntil 135 mill. kroner årlig. Allmennkringkastingsoppdraget omfatter blant annet krav om å levere egenproduserte, riksdekkende nyhetsprogrammer med base i den sentrale nyhetsredaksjonen, norskspråklige programmer for barn og unge, og førstegangsvisninger av norsk film- og tv-drama.

Forskriften som forbød bonusopptjening på innenriks luftfart, ble opphevet 16. mai 2013. Selv om myndighetene ikke delte ESAs rettslige vurderinger om at bonusforbudet var i strid med EØS-avtalen, valgte daværende regjering å fjerne forbudet. Bonusprogrammer virker ifølge Konkurransetilsynet innelåsende, gir mer lojale kunder og reduserer flykundenes prisfølsomhet. Dette gir svakere konkurranse, økte priser, dårligere rutetilbud og økte etableringshindre for nye flyselskaper.

Implisitte statsgarantier

Fordi finanskriser kan ha vidtrekkende skadevirkninger i økonomien, kan finansforetak nyte godt av implisitte statsgarantier. Forventninger om at myndighetene vil gripe inn med tiltak for å avbøte eller forhindre økonomiske problemer i finansforetak, kan blant annet redusere finansforetakenes innlånskostnader. Strengere soliditetskrav og nye regler om krisehåndtering av banker mv., som er eller vil bli innført i blant annet Norge og EU på bakgrunn av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen, kan bidra til å redusere verdien av implisitte statsgarantier. Implisitte statsgarantier er omtalt i Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014 avsnitt 3.1 og boks 3.2.

Toll og ikke-tariffære handelshindre

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens det er tollfrihet for mange jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som omsettes lovlig i en annen EØS-stat. Lov om det frie varebytte i EØS, som trådte i kraft 12. april 2013, gjennomfører regelverket i Norge.

• For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i 2006. Direktivet ble gjennomført i norsk rett ved lov om tjenestevirksomhet, som trådte i kraft i 2009. Videre ble forordning om europeisk standardisering vedtatt i EU i 2012. Forordningen åpner for utvikling av europeiske standarder for tjenester for å legge bedre til rette for utveksling av tjenester i EØS. Forordningen er implementert i norsk rett ved forskrift av 9. september 2014.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor poengteres det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og øke verdiskapingen. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter at EØS-avtalen ble inngått. I de senere årene har eksportmarkeder utenom EU likevel vist tegn til å tilta i betydning.

Internasjonal handel og konsekvenser for næringsstøtten

Landbruksnæringen

Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for Norge. Bærebjelkene i vår handelspolitikk er Verdens handelsorganisasjon (WTO), EØS-avtalen og EFTAs frihandelsavtaler. Adgangen til å gi næringsstøtte til landbruksnæringen reguleres blant annet av regelverk og forpliktelser gjennom Landbruksavtalen i WTO.

På WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015 lyktes man med å fatte en historisk beslutning om utfasing av eksportsubsidier for landbruksvarer og beslutninger som gagner de minst utviklede landene. Norge skal sammen med de øvrige WTO-medlemmer som har hatt adgang til å benytte eksportsubsidier, endre våre bindingslister i WTO for å reflektere denne utfasingen.

Forhandlinger om landbruk står sentralt i Verdens Handelsorganisasjon. Frem mot WTOs 11. ministermøte i Buenos Aires i desember diskuteres forslag om reduksjon i tillatte nivåer såkalt handelsvridende næringsstøtte til landbruksnæringen. Usikkerhet knyttet til handelspolitiske prioriteringer hos ny administrasjon i USA, samt betydelig avstand mellom de største økonomienes posisjoner i forhandlingene, gjør det imidlertid utfordrende å oppnå enighet.

Norge, som en liten åpen økonomi med begrenset hjemmemarked og betydelige naturressurser, har mer å tjene på multilateralt handelssamarbeid og åpen internasjonal handel enn det større økonomier har. Åpen handel gir økt konkurranse som stimulerer effektivisering og anvendelse av ny teknologi, og bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Utnyttelse av stordriftsfordeler kan redusere kostnader og øke konkurranseevnen. Handel og investeringer over landegrensene er også en viktig kanal for spredning av ny teknologi. Små land er mer avhengige av felles, internasjonale kjøreregler enn store land. Det gjør organisasjoner som WTO viktige for Norge. Norges hovedmål om å bidra til at WTO videreføres som det sentrale globale forumet for handelsforhandlinger består.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, blant annet som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde jordbruksproduksjon på høyt nivå i tråd med landbrukspolitiske mål. Etter 2014 har det blitt iverksatt flere tiltak som styrker effektivitet og lønnsomhet i næringen. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Inntektsutviklingen målt per årsverk er et sentralt tema i de årlige jordbruksforhandlingene. Inntektsutviklingen henger blant annet sammen med støttenivået og kostnadsutviklingen i sektoren. Figur 5.11 viser utviklingen i norske jordbrukssubsidier per årsverk i perioden 1986–2016. Målt på denne måten var støttenivået relativt stabilt frem til 2007. Fra 2007 til 2016 har støttenivået økt med 60 pst. I samme periode har inntektene per årsverk økt med 45 pst.

Kilde: Finansdepartementets beregninger basert på tall fra OECD og Budsjettnemnda for jordbruket.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelse (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, se tabell 5.8. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 19 pst. i 2016.

Importvernet påvirker ikke bare primærproduksjonen, men også konkurranse, struktur og effektivitet i resten av verdikjeden. Et lite og skjermet norsk marked begrenser mulighetene for å utnytte stordriftsfordeler i næringsmiddelindustrien og etablering av utenlandske konkurrenter i både foredling og detaljhandel. Effektivitetstap som følge av skjerming av verdikjeden utover primærjordbruket, er imidlertid lite kartlagt.

Konkurransetilsynet (2009)5 har også påpekt at den direkte effekten av importvernet er at produsenter av matvarer basert på norske landbruksvarer ikke har møtt sterk konkurranse fra utlandet. På den måten kan produsenter ha hatt anledning til å bli store innenfor sine produktgrupper. Resultatet er også at forbrukerprisene på mange landbruksvarer er vesentlig høyere i Norge enn i våre naboland.

Generelt må det antas at lavinntektsgrupper bruker en større andel av sine inntekter på matvarer og påvirkes dermed relativt sterkere av høye matvarepriser. I Statistisk sentralbyrås (SSB) mikrosimuleringsmodell LOTTE-Konsum antas det at personer i laveste desil av inntektsfordelingen benytter om lag 20 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person6 til kjøp av mat, mens personer i øverste desil benytter om lag 5 pst. av ekvivalent bruttoinntekt per person.

Fiskerinæringen

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men avtalen gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, blant annet laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008.